Foranalyse i forbindelse med mulig konkurrenceudsættelse af driften af daginstitutioner i Ringkøbing- Skjern Kommune

Transkript

1 Foranalyse i forbindelse med mulig konkurrenceudsættelse af driften af daginstitutioner i Ringkøbing- Skjern Kommune 1. Baggrund og formål med analysen Ringkøbing-Skjern Kommune har vedtaget en strategi for konkurrenceudsættelse af driftsområder for perioden Formålet med strategien og den tilhørende handlingsplan er at sikre, at konkurrenceudsættelse løbende sættes højt på den politiske dagsorden i kommunen på en tydelig og systematisk måde. Side 1 af 15 Af handlingsplanen til strategien fremgår det, at man bl.a. ønsker at kigge nærmere på muligheden for at udlicitere driften af daginstitutioner i Ringkøbing-Skjern Kommune. Det fremgår videre, at det kræver en nærmere analyse og efterfølgende politisk behandling inden der kan træffes afgørelse om eventuelt konkurrenceudsættelse på området. Med henblik på denne vurdering har forvaltningen i samarbejde med Udbudsportalen/KL udarbejdet dette notat, som oplister en række elementer, som bør indgå i de videre politiske overvejelser om konkurrenceudsættelse af driften af en eller flere daginstitutioner i Ringkøbing-Skjern Kommune. Som led i et udviklingsprojekt igangsat af KL og Erhvervs- og Vækstministeriet i 2015 med henblik på at fremme en mere totaløkonomisk tilgang til indkøb på sundheds- og velfærdsområdet, har det været muligt for Udbudsportalen/KL at tilbyde Ringkøbing-Skjern Kommune udarbejdelse af denne foranalyse vederlagsfrit. Opbygning af analysen Analysen bygger alene på skriftligt materiale. Der er således ikke gennemført interviews med eksempelvis kommunale nøglepersoner eller mulige, interesserede leverandører. Det er vurderingen, at en bredere involvering kan skabe usikkerhed om formålet med analysen på dette tidlige stadie. Analysen kigger indledningsvist på de tidligere erfaringer med konkurrenceudsættelse tilbage i 1990 erne, samt det udbredte frie valg i pasningstilbud, som generelt hersker på området. Ligeledes beskrives det lovgivningsmæssige grundlag for konkurrenceudsættelse af daginstitutioner. Lovgivningen er rammesættende for de muligheder og krav, der skal stilles i forbindelse med et givent udbud af området.

2 Endvidere kigger analysen på den nuværende organisering og styring af dagtilbudsområdet i Ringkøbing-Skjern Kommune, samt kommunens nuværende antal af institutionspladser, typer af institutioner og den geografiske placering af disse. Analysen præsenterer ligeledes en vurdering af leverandørmarkedet. Vurderingen tager afsæt i de seneste erfaringer fra Frederiksberg Kommune, som ønskede at udbyde driften af en eksisterende kommunal eller selvejende daginstitution i 2. halvår 2015, men konkurrencesituationen generelt på området vurderes også. Slutteligt samles der op på analysen, herunder gives der anbefalinger til den videre proces for undersøgelse af muligheden for at konkurrenceudsætte driften af en eller flere daginstitutioner i Ringkøbing-Skjern Kommune. Side 2 af Flere valgmuligheder på dagtilbudsområdet Dagtilbudsområdet er generelt præget af stor variation i viften af pasningstilbud, og et udbredt frit valg for borgerne. Ud over de kommunale pasningstilbud findes der rundt om i landet et stort antal selvejende og private daginstitutioner. Disse ikke-kommunale institutioner er ofte kendetegnet ved en særlig pædagogisk, religiøs eller faglig profil. Brugerne kan således i stort omfang vælge frit mellem kommunale, selvejende eller private daginstitutioner - uden væsentlige meromkostninger. Det varierer dog fra kommune til kommune - afhængig af geografi og traditioner - hvorvidt der eksisterer et ikke-kommunalt tilbud i området, som kan vælges til. Ligeledes kan ventelister og øvrige regler for optag veksle for de ikke-kommunale institutioner. Den enkelte kommune er ikke forpligtet til at tilvejebringe et alternativt/privat dagtilbud til den kommunale pasning. Det frie valg rummer mange af de samme elementer som en egentlig konkurrenceudsættelse. Dog er der sjældent tale om konkurrence om prisen, men alene om et valg mellem forskellige kvalitative pædagogiske, holdningseller aktivitetsmæssige tilgange i dagtilbuddet. En egentlig konkurrenceudsættelse af institutionsdriften vil indebære konkurrence om et eller flere elementer i opgaveløsningen, herunder almindeligvis prisen. Tillige kan en konkurrenceudsættelse give ny inspiration til, hvordan opgaveløsningen kan gribes an såvel organisatorisk, styringsmæssigt og fagligt. Og yderligere være med til at skabe tydelighed og gennemsigtighed omkring ydelser, kvalitet og service i opgaveløsningen. Konkurrenceudsættelse på området Erfaringerne med egentlig kommerciel drift af daginstitutioner er imidlertid få, og rækker adskillige år tilbage. I slutningen af 1990 erne og starten af 00 erne forsøgte de store servicekoncerner ISS og Jyske Rengøring at varetage driften af flere daginstitutioner i et par kommuner, herunder Skovbo Kommune og Assens Kommune.

3 Koncernerne trak sig imidlertid hurtigt fra området, bl.a. på grund af uenigheder om personaleforhold og forældreinvolvering i driften. Følgeligt gik institutionerne tilbage til kommunal drift 1. Der var stor mediefokus på området dengang, hvilket resulterede i dårlig omtale for virksomhederne over en længere periode. ISS har ikke siden ønsket at gå ind i forretningsområdet igen. Udbudsrådets analyse Udbudsrådets analyse af konkurrencen på daginstitutionsområdet fra april 2011 konkluderende imidlertid, at der er et stort potentiale for at skabe mere konkurrence om driften af daginstitutioner i Danmark. Side 3 af 15 Analysen pegede på, at erfaringerne fra de private institutioner generelt er gode. Forældretilfredsheden er tilmed større i de private daginstitutioner end i de kommunale. Og serviceniveauet er det samme i de private og kommunale daginstitutioner 2. Med ændringen af dagtilbudsloven i april 2011 fik private leverandører lovhjemmel til at etablere og drive udliciterede daginstitutioner m.v. som en del af den kommunale forsyning. Leverandørerne fik ligeledes mulighed for at trække et eventuelt overskud ud af driften, hvilket gør det mere attraktivt for dem at etablere en forretning på området. På trods af regelændringerne for snart 5 år siden, som blev peget på som væsentlige barrierer fx i Udbudsrådets analyse, har man endnu ikke set større tiltag til mere konkurrenceudsættelse på daginstitutionsområdet. Dette kan formentligt begrundes primært i en række holdningsmæssige barrierer og den kendsgerning, at der faktisk eksisterer et udbredt frit valg blandt forskellige pasningstilbud som dog ikke har været udsat for en prismæssig markedstest. Konkurrenceudsættelsesgraden (IKU) for området Dagtilbud til børn og unge (5.25) Kommunerne skabte i 2014 samlet set konkurrence om opgaver på området for 4,0 mia. kr. ud af de udbudsegnede opgaver som samlet udgjorde 32,2 mia. kr. Det giver en samlet IKU på 12,5 pct. for Dagtilbud til børn og unge. Ringkøbing-Skjern Kommunes konkurrenceudsættelsesgrad (IKU) på Dagtilbud til børn og unge lå i 2014 på 14,0 pct., det vil sige en smule over landsgennemsnittet. 3. Det lovgivningsmæssige grundlag for konkurrenceudsættelse af daginstitutioner Af dagtilbudsloven ( 19, stk. 4) fremgår det, at daginstitutioner kan efter aftale med kommunalbestyrelsen drives af private leverandører som udliciterede daginstitutioner. 1 Analyse af Konkurrence på daginstitutionsområde, Udbudsrådet, april Pressemeddelelse af 14. april 2011 i forbindelse med offentliggørelse af analysen

4 Det er således dagtilbudsloven og udbudsreglerne 3, der sætter rammerne for, hvordan et eventuelt udbud af driften af en eller flere daginstitutioner kan håndteres i Ringkøbing-Skjern Kommune. Herunder hvordan opgaven skal udbydes, og hvilke krav, der kan stilles til kommende leverandører. Reglerne for etablering og drift af dagtilbud til børn efter dagtilbudsloven er nærmere beskrevet i kapitel 11 i vejledningen til loven (VEJ nr af 27/02/2015). Se nærmere i bilag 1. Heraf fremgår det bl.a., at: Side 4 af 15 en aftale med en udliciteret daginstitution indgås på baggrund af en udbudsproces. en udliciteret daginstitution er ikke en direkte del af den kommunale forvaltning, men en selvstændig juridisk enhed, der drives på et privatretligt grundlag i form af en aftale med kommunalbestyrelsen. en udliciteret daginstitution er reguleret af den konkrete vedtægt for den enkelte institution. Og det er kommunalbestyrelsen pligt at tilsikre, at vedtægterne er i overensstemmelse med kommunens generelle målsætninger for dagtilbudsområdet. Det er således vigtigt, at der i et eventuelt kommende udbudsmateriale tages højde for, at en udliciteret daginstitution også skal følge kommunens generelle politikker, retningslinjer og kvalitetstandarder på området. Ringkøbing-Skjern Kommune har eksempelvis en gældende børnepolitik (for perioden 2015 til 2018), som beskriver, at der i kommunen lægges særlig vægt på at sikre aktive medborgere fællesskaber og trivsel, sundhedsfremme og forebyggelse, innovation - og at naturen tænkes ind i kerneopgaven. Anvisningsregler Ligeledes er det væsentligt at overveje hvilke regler, som skal gælde for anvisning af børn til en eventuelt udliciteret daginstitution i Ringkøbing-Skjern Kommune. Altså hvordan man tænker, at daginstitutionen skal indgå i den generelle kommunale forsyning på dagtilbudsområdet. Forsyningssikkerhed Kommunerne har det overordnede forsyningsansvar på dagtilbudsområdet ( 3) og skal leve op til pasningsgarantien i dagtilbudsloven ( 23). Dette betyder, at kommunen skal gøre sig overvejelser om, hvordan kommunen vil håndtere et pasningsansvar ved en eventuel leverandørkonkurs. Aktuelt har man oplevet en række konkurser af private leverandører på hjemmeplejeområdet. I den forbindelse er fokus blevet skærpet i forhold til, 3 Pr. 1. januar 2016 trådte Udbudsloven i kraft, med nye regler som fastsætter procedurer for offentlig indkøb. Det er vurderingen, at et eventuelt udbud af området ville skulle gennemføres enten efter lovens afsnit 3 (indkøb af sociale og andre specifikke tjenesteydelser over tærskelværdien), eller efter lovens afsnit 4 (offentlige indkøb med klar grænseoverskridende interesse). Dette vil dog afhænge af kontraktens samlede værdi ved udbuddet.

5 hvilke redskaber, der kan være med til at forebygge konkurser og mindske de negative konsekvenser ved konkurser på området. Redskaberne fra ældreområdet er relevante at inddrage i overvejelserne om konkurrenceudsættelse på dagtilbudsområdet. Således er der for eksempel opnået læringspunkter i forhold til, hvilke kontraktuelle krav, der kan stilles til økonomisk soliditet og finansiel formåen, herunder et eventuelt krav om en bankgaranti, som ville kunne dække ekstraordinære udgifter ved en leverandørkonkurs. Det er dog vigtigt, at størrelsen af garantien er saglig begrundet i forhold til den konkrete aftalekontrakt. Tilsynsforpligtigelse Det er ligeledes lovfæstet, at kommunalbestyrelsens tilsyn omfatter alle dagtilbud, hvori der indgår kommunal finansiering, jf. dagtilbudslovens 5. Kommunalbestyrelsen har hermed altid ansvaret for løsningen af opgaverne uanset, hvem der konkret udfører opgaverne. Side 5 af 15 Kommunalbestyrelsen har således også tilsynsforpligtigelsen med en eller flere eventuelt udliciterede daginstitutioner. Kommunalbestyrelsen bør derfor ved indgåelse af en eventuel aftale om udlicitering af en eller flere dagtilbud sikre, at de forhold, der skal føres tilsyn med, fremgår af aftalen. 4. Overordnet beskrivelse af organiseringen af dagtilbud i Ringkøbing-Skjern Kommune Ansvaret for dagtilbudsområdet i Ringkøbing-Skjern Kommune ligger i afdelingen for Dagtilbud og Undervisning, som hører under Børne- og Familieudvalget. Afdelingen forvalter bl.a. kommunens pasning af børn mellem 24 uger og 10 år (til og med 3. klasse). Tilbuddene dækker over flere forskellige typer af institutioner. Både aldersintegrerede institutioner for børn i alderen 24 uger til 6 år, børnehaver og institutioner for børn fra 3 år og til og med 3. klasse. Kommunen tilbyder således en række forskellige pasningstilbud til kommunens 0 6 årige børn: Kommunal dagpleje Kommunale daginstitutioner Selvejende daginstitutioner med driftsoverenskomst med kommunen Private institutioner Privat børnepasning Af kommunens hjemmeside fremgår det, at man i dag har 25 kommunale daginstitutioner og 5 selvejende daginstitutioner i Ringkøbing-Skjern Kommune. Dertil kommer et antal private daginstitutioner. Nedenstående oversigt viser placeringen af såvel de kommunale, selvejende og private institutioner i kommunen. Figur 1: Oversigt over geografisk placering af de forskellige daginstitutioner i Ringkøbing-Skjern Kommune

6 Side 6 af 15 Udbudsportalen/KL har på bagrund af en belægningsoversigt fra november 2015 leveret af Ringkøbing-Skjern Kommune opgjort fordelingen af henholdsvis til 0-2 årige (vuggestuepladser) og 3 5 årige (børnehavepladser) i forhold til institutionstype. Pladserne på de selvejende institutioner indgår i de kommunale pladser, mens pladserne er opgjort særskilt på de private institutioner.

7 De selvejende og private institutioner indgår ikke i den kommunale ledelsesstruktur. De selvejende daginstitutioner indgår dog i den kommunale forsyningsstruktur, og ligner når der ses bort fra ledelsesforholdene i alt væsentlighed de kommunale tilbud. Tallene er behæftet med nogen usikkerhed, men giver alligevel et billede af det samlede antal daginstitutionspladser. Tabel 1: Daginstitutionspladser i Ringkøbing-Skjern Kommune, aldersfordelt, pr. november 2015 Ejerforhold Pladser 0-2 år Pladser 3-5 år I alt Kommunale Private I alt Side 7 af 15 Kilde: Udarbejdet af KL efter tal leveret af Ringkøbing-Skjern Kommune, november Det er forventningen, at Ringkøbing-Skjern Kommune de kommende år vil mærke en tilbagegang i antallet af 0-6 årige børn og børn i den skolesøgende alder. Nedenstående figur viser en prognose for udviklingen i børnetallet i kommunen frem mod Som det fremgår af figuren forventer man, at antallet af 0 2 årige gennemsnitligt vil ligge på omkring årligt frem mod Antallet af 3 5 årige vil ligge på omkring årligt frem mod Figur 2: Prognose for udviklingen i børnetallet i Ringkøbing-Skjern Kommune (absolutte tal) Kilde: Udarbejdet af KL efter tal leveret af Ringkøbing-Skjern Kommune, november 2015 Figur 3 viser, hvordan den gennemsnitlige årlige vækst forventes fordelt på henholdsvis 0-2 årige og 3 5 årige på distriktsniveau.

8 Med henblik på konkurrenceudsættelse af en eller flere daginstitutioner er det væsentligt, at kommunen forholder sig til den forventede udvikling i antallet af 0-6 årige også på distriktsniveau. Det skal overvejes om og hvorledes, der kan skabes et stabilt børnegrundlag, og dermed indtjeningsmulighed, for en eventuelt kommende udliciteret daginstitution. Figur 3: Udviklingen i antal børn i Ringkøbing-Skjern Kommune fordelt på alder og distrikt Distrikt Nøgletal på distriktsniveau Gennemsnitligt antal børn Gennemsnitlig årlig vækst 0-2 årige 3-5 årige 0-2 årige 3-5 årige Holmsland Skole 38,6 39,8 2,1% 0,4% Hvide Sande Skole 97,4 101,6 2,1% 0,1% Bork Skole 49,9 50,9 0,1% 1,1% Alkjærskolen 171,5 169,5 2,0% 1,2% Ringkøbing Skole 102,5 114,8-2,2% -2,8% Tarm Skole 180,8 182,6 2,4% 1,3% Ådum Skole 35,9 36,2 3,1% 0,6% Hee Skole 36,7 37,7 2,2% 2,3% Tim Skole 80,1 84,4 1,4% 0,4% Lem Skole 60,7 60,8-0,2% 2,1% Højmark Skole 20,0 22,8-0,3% -3,7% Borris Skole 39,7 41,3-0,7% -0,2% Kirkeskolen 107,2 112,7-0,5% -0,9% Stauning Skole 28,9 30,2 2,7% 0,1% Faster Skole 24,8 29,0-1,2% -3,9% Rækker Mølle Skolen 52,3 57,1-1,1% -1,1% Amagerskolen 110,9 120,4-1,6% -2,5% Spjald Skole 121,7 131,4 0,1% -0,9% Fjelstervang Skole 26,2 31,2-3,8% -4,8% Nr. Vium-Troldhede Skole 41,0 44,4-0,4% -2,7% Videbæk Skole 138,5 146,4 0,9% -1,4% Vorgod Skole 53,0 57,4-1,2% -0,6% Side 8 af 15 Med et faldende børnetal er kommunens nuværende kapacitet på området tilstrækkelig til at opfylde kommunens pasningsgranti. Udbudsportalen/KL er ikke bekendt med om kommunen har aktuelle overvejelser om nybyggeri af daginstitutioner med henblik på at optimere strukturen på området eller lave tilpasninger i daginstitutionslandskabet, som bedre modsvarer bosætningsmønsteret i kommunen. Styring af dagtilbudsområdet i Ringkøbing-Skjern Der er stor variation i størrelsen og tætheden i placeringen af kommunens dagtilbud, som til dels kan begrundes i kommunens omfattende geografi 4. 4 Ringkøbing-Skjern er Danmarks største kommune med et areal på kvadratkilometer.

9 Dette afhænger tillige af, om der er tale om en institutionsplacering i enten en af kommunens landsbyer, byer eller centerbyer. Dagtilbudsområdet er derfor allerede i dag organiseret med disse forskelligheder i størrelse og tæthed for øje. I Ringkøbing-Skjern Kommune arbejder man således med to forskellige ledelsesmodeller på området: 1) helhedsledelse eller 2) enhedsledelse. Ud fra en vurdering af, at det skaber bedst mulig sammenhæng mellem dagpleje/vuggestue, daginstitution, skole og SFO, arbejdes der med helhedsledelser i de mindre byer. Side 9 af 15 Når der er tale om helhedsledelse i et område, ledes dagtilbuddet sammen med dagplejen og skolen i det pågældende område. I praksis er det skolelederen, som varetager rollen som helhedsleder i alle de af kommunens områder, hvor denne model anvendes. Dagtilbudslederen refererer således til skolelederen, som igen refererer til fagchefen for Dagtilbud og Undervisning. Dagtilbudslederen har det ledelsesmæssige ansvar for børnehaven, en eventuel vuggestueafdeling og dagpleje i området. I de større byer er det ikke muligt grundet størrelse, og her arbejdes der efter princippet om enhedsledelse, altså ledelse af et eller flere dagtilbud af samme slags. I de større byområder indgår et eller flere dagtilbud med eget budget og forældrebestyrelse i enhedsledelsen. Enhedslederen har reference til fagchefen. I det enkelte område kan der være en eller to dagtilbudsledere, som har det daglige ansvar for daginstitutionerne og dagplejen i området, og som har reference til enhedslederen. I forbindelse med udbud af driften af en eller flere daginstitutioner i kommunen er det væsentligt, at organiseringen og styringsmodellen indgår i overvejelserne, herunder hvilke muligheder og udfordringer, der knytter sig hertil. Eksempelvis skal det vurderes, om det har en effekt, og givet fald hvilken, på kommunens egen drift at udlicitere dele af området. 5. Markedet og vurdering af konkurrencesituationen Frederiksberg Kommune er det seneste eksempel på en kommune, som har gjort tiltag til udbyde driften af en eksisterende kommunal eller selvejende daginstitution. Forslaget om konkurrenceudsættelse af en institution fra 2. halvår 2015 blev imidlertid skrinlagt, grundet manglende opbakning til udbudsplanerne i kommunens institutioner og forældrebestyrelser. Frederiksberg Kommune overvejer dog fortsat om man i forbindelse med eventelt nybyggeri af en daginstitution kan konkurrenceudsætte denne, men har igen aktuelle planer herom. Markedsafdækning

10 Der findes i Danmark en bred skare af relevante ikke-kommercielle aktører på området, dvs. eksisterende selvejende eller private institutioner, som har stor erfaring med daginstitutionsdrift. Typisk er institutionerne funderet på forskellige værdigrundlag eller pædagogiske tilgange til området. Nogle af institutionerne drives i større sammenslutninger med flere institutioner, fx Menighedernes Daginstitutioner, Fri Børnehaver, KFUM`s sociale arbejde i Danmark m.v. Andre drives som selvstændige, enkeltstående institutioner. Nogle af intuitionerne har en strategi om at vækste. Andre har ikke en sådan målsætning (gælder formentlig de fleste), og vil i mindre grad være interesserede i at drive en udliciteret daginstitution. Side 10 af 15 I forhold til egentlige kommercielle aktører vurderes markedet at være mindre modent, men dog eksisterende. De store servicevirksomheder, som slog sig på opgaven i 1990 erne, jf. ovenstående, har ikke siden vist væsentlig interesse for forretningsområdet. En række udenlandske markedsaktører synes imidlertid at have stor interesse i at få fodfæste på det danske marked. Frederiksberg Kommunen nåede, i forbindelse med udbudsplanerne, at gennemføre markedsdialogmøder med i alt syv danske og nordiske aktører, jf. behandling af sagen den 23. marts 2015 i kommunens Børneudvalg. Heraf fremgår det, at tre af aktørerne tilsammen driver omkring 300 daginstitutioner i Norge, Sverige, Finland og Holland på kommercielle vilkår og udtrykker interesse for at etablere sig på det danske marked. Tre aktører er foreninger eller fonde, der fungerer som paraplyorganisationer for institutioner i Frederiksberg Kommune. De udtrykte interesse for at deltage i udlicitering af en eksisterende institution. Den sidste aktør, der er blandt Danmarks største servicekoncerner og tidligere har været på markedet, tilkendegav, at de kun er interesseret i den facility management-opgave, der knytter sig til institutionsdriften, og ikke det pædagogiske indhold. Hvorvidt disse aktører, som viste interesse for at deltage i et udbud på området i Frederiksberg Kommune, også vil være interesseret i at drive en eller flere udliciterede daginstitutioner i Ringkøbing-Skjern Kommune bør undersøges indgående. I Frederiksberg Kommunes markedsdialog blev der peget på følgende forhold, som havde stor relevans for aktørens interesse for at deltage i et eventuelt udbud: at udbuddet afspejler en interesse for at supplere den nuværende struktur med nye driftsformer med henblik på at udvikle kommunens pædagogiske tilbud at kvalitet indgår som den væsentligste konkurrenceparameter i udbuddet frem for økonomiske effektiviseringer at driftskontrakten skal have en længde, der berettiger aktørens investering, fx 6 år med optioner på forlængelse

11 at det eksisterende dagtilbud, der udbydes bør have en vis volumen. Markedsaktørerne pegede konkret på en ønsket størrelse på omkring 150 børn. De ikke-kommercielle aktører lagde mindre vægt på størrelsen af det udbudte dagtilbud at kommunen forestår visitation og opkrævning af forældrebetaling (markedsaktørerne) at samarbejdet med kommunen efter et udbud blev etableret som et partnerskab, båret af en fælles langsigtet interesse i at indgå i udviklingen af kommunens dagtilbud (markedsaktørerne) 6. Konklusioner og anbefalinger til den videre proces Side 11 af 15 Daginstitutionsområdet vurderes umiddelbart egnet til konkurrenceudsættelse. Lovændringerne fra 2011 har gjort reglerne for etablering og drift af udliciterede institutioner tydeligere, og givet private aktører mulighed for at forretningsgøre området. Der vurderes samtidig, at der eksisterer et marked af interesserede bydere blandt såvel ikke-kommercielle aktører som markedsaktører. Der er særligt tale om udenlandske markedsaktører, der har stor erfaring med daginstitutionsdrift fra en række nabolande, som ønsker at etablere sig på et dansk marked. Erfaringerne på området er efterhånden historiske, så et reelt udbud på området må betragtes som et pionertiltag, som vil være interessant at følge for såvel andre kommuner, staten, KL og øvrige organisationer. Et udbud vil dog også være forbundet med megen usikkerhed, da der ikke findes nyere erfaringer at læne sig op ad. Dog vil udbud af daginstitutionsdrift ligne de overvejelser, som gør sig gældende på andre velfærdsområder, hvor erfaringerne er mere etablerede, fx plejecenterdrift. Potentialet ved udbud af daginstitutionsdriften i forhold til økonomi, kvalitet og service vil afhænge af, at de krav og kriterier, som Ringkøbing-Skjern Kommune vælger at opstille for udbuddet. I forhold til mulige økonomiske potentialer er det nødvendigt med en afdækning af det nuværende omkostningsniveau for daginstitutionsdriften i Ringkøbing-Skjern Kommune. En sådan afdækning kan ikke rummes inden for rammerne af denne foranalyse. Men med afsæt i erfaringerne fra Frederiksberg Kommune, herunder de forhold som aktørerne i markedsdialogen peger på som værende væsentlige for deres interesse for at deltage i konkurrencen, bør et udbud nok indledningsvist primært begrundes i et ønske om kvalitetsudvikling fagligt og pædagogisk - i kommunens eksisterende dagtilbud. Anbefaling til den videre proces Ringkøbing-Skjern Kommune bør invitere markedet til dialogmøder, hvis der er politisk opbakning til at afsøge muligheden for udbud af området yderligere, efter en indledende politisk drøftelse af sagen.

12 For markedet er det væsentligt, at der er en vis volumen i opgaven for, at driften kan gøres forretningsmæssig rentabel. Derfor bør Ringkøbing-Skjern Kommune beslutte om et eventuelt kommende udbud skal vedrøre: Udbud af driften af en eller flere eksisterende daginstitutioner Udbud af opførelse og drift af en eller flere nye daginstitutioner, hvis der eksisterer snarlige planer herom Anbefalingen er også, at kommunen kigger næremere på 2-3 institutioner ud fra en række nærmere fastsatte kriterier, herunder størrelse, beliggenhed og nuværende driftsøkonomi. Der bør samtidig tages initiativ til dialog med disse institutioner om mulig udlicitering. Frederiksberg-modellen med en egentlig tilmeldingsordning, hvis man som institution eller forældrebestyrelse ønskede, at ens egen institution skulle kunne udliciteres, har ikke været hensigtsmæssig for processen i Frederiksberg Kommune. Side 12 af 15 Ligeledes bør det vurderes, hvorvidt en vuggestue, en børnehave eller en aldersintegreret institution er bedst egnet til konkurrenceudsættelse i Ringkøbing-Skjern Kommune, herunder hvilke muligheder og udfordringer, der knytter sig til udbud af de forskellige daginstitutionstyper. I vurderingen bør samarbejde og synergier med andre forvaltningsområder i kommunen også indgå i overvejelserne. Og der skal gøres overvejelser i forhold til den eksisterende styringsmodel på dagtilbudsområdet med enhedsledelse og helhedsledelse. Eksempler på fordele og ulemper ved at konkurrenceudsætte driften af en eller flere daginstitutioner i Ringkøbing-Skjern Kommune kan opsummeres i nedenstående oversigt. Fordele Ulemper Ringkøbing-Skjern Kommune vil være en pioner på området, og de første til at udbyde daginstitutionsdriften i nyere tid En konkurrenceudsættelse kan give ny inspiration til, hvordan opgaveløsningen kan gribes an såvel organisatorisk, styringsmæssigt og fagligt En konkurrenceudsættelse kan være med til at skabe tydelighed og gennemsigtighed omkring ydelser, kvalitet og service på dagtilbudsområdet Det er ingen friske erfaringer med udbud af daginstitutionsdrift at støtte sig til Relevante markedsaktører kan synes, at Ringkøbing-Skjern Kommune har en svær placering/geografi, som markedsbase Kommunen er allerede langt i at tænke fælles ledelse af børneområdet, og potentialet for optimering kan være høstet. Holdningsmæssige barrierer til udbud af området blandt forældre og eksisterende institutioner, jf. erfaringerne fra Frederiksberg Kommune

13 Bilag 1: Regler om etablering og drift af dagtilbud til børn efter dagtilbudsloven, jf. gældende vejledning om dagtilbud m.v. (VEJ nr af 27/02/2015) (uddrag) Kapitel 11 i vejledning om dagtilbud m.v. udbydes reglerne om etablering og drift af dagtilbud til børn efter dagtilbudsloven nærmere, herunder kravene til udliciterede daginstitutioner. Disser er oplistet i nedenstående. Udliciterede daginstitutioner 228. Daginstitutioner kan på baggrund af et udbud etableres og drives af en privat leverandør som udliciterede daginstitutioner efter aftale med kommunalbestyrelsen. Det er den enkelte kommune, der beslutter, om driften af daginstitutioner skal udbydes til private leverandører. Side 13 af 15 Udbud 229. En aftale med en udliciteret daginstitution indgås på baggrund af en udbudsproces. Der er ikke i dagtilbudsloven krav til udformningen af udbudsprocessen og indholdet af et udbud, da dette følger af regler i anden lovgivning. Der er ligeledes ikke i dagtilbudsloven krav til, hvilke juridiske personer eller enheder, der kan etablere og drive udliciterede daginstitutioner, da dette også følger anden lovgivning. En udliciteret daginstitution er ikke en direkte del af den kommunale forvaltning, men en selvstændig juridisk enhed, der drives på et privatretligt grundlag i form af en aftale med kommunalbestyrelsen. Vedtægt 230. Den udliciterede daginstitution er reguleret af den konkrete vedtægt for den enkelte udliciterede institution. Ligeledes vil den aftale om drift, som den udliciterede daginstitution indgår med kommunalbestyrelsen, regulere institutionens forhold. Før, eller senest samtidig med, at kommunalbestyrelsen indgår aftale med en udliciteret daginstitution, skal kommunalbestyrelsen sikre sig, at daginstitutionen har en vedtægt, der er i overensstemmelse med dansk rets almindelige regler. Vedtægten skal godkendes af kommunalbestyrelsen. Kommunalbestyrelsen skal ligeledes sikre, at vedtægten er i overensstemmelse med målsætningen for dagtilbudsområdet, samt at vedtægten sikrer forældrene den indflydelse, de er sikret efter dagtilbudslovens 14. Se nærmere om reglerne om forældrebestyrelser i udliciterede daginstitutioner i kapitel 15. Aftale som grundlag for driften af den udliciterede daginstitution 231. Efter dagtilbudsloven baseres driften af en udliciteret daginstitution på en aftale mellem kommunen og den udliciterede daginstitution. Aftalen er kendetegnet ved at være en gensidigt bebyrdende aftale. Generelt gælder det, at dansk rets almindelige regler i kontraktforhold finder anvendelse på aftalen mellem den udliciterede daginstitution og kommunalbestyrelsen, herunder misligholdelsesbeføjelser såsom ophævelse på grund af væsentlig misligholdelse (ophør uden varsel) og krav om erstatning.

14 Det er kommunalbestyrelsen i den enkelte kommune, der beslutter, om kommunen vil indgå aftale med en udliciteret daginstitution for at opfylde forpligtelsen til at levere det nødvendige antal dagtilbud. Indgår kommunalbestyrelsen aftale med en udliciteret daginstitution, indgår daginstitutionen i den kommunale forsyning og får dækket den budgetterede udgift ved drift af ordningen, ligesom kommunalbestyrelsen som udgangspunkt har anvisningsret til daginstitutionen. Anvisningsretten kan efter aftale uddelegeres til den udliciterede daginstitution. I forhold til den udliciterede daginstitution handler kommunen på privatretligt grundlag i henhold til den mellem parterne indgåede aftale. Aftalen hviler således på aftaleretlige principper. Side 14 af 15 Opsigelsesvilkår 232. Opsigelse af en aftale mellem kommunalbestyrelsen og en udliciteret daginstitution er reguleret ved aftalens bestemmelser herom. Aftalen bør derfor altid indeholde bestemmelser om opsigelse. Opsigelse af en aftale om drift af en udliciteret daginstitution er ikke omfattet af forvaltningslovens afgørelsesbegreb. Kommunen er dog også, når den handler på privatretligt grundlag, underlagt offentligretlige retsgrundsætninger, herunder princippet om saglighed i forvaltningen samt proportionalitets- og lighedsprincippet. Indeholder aftalen undtagelsesvist ikke en bestemmelse om opsigelse, finder de almindelige aftaleretlige regler samt offentligretlige retsgrundsætninger anvendelse, hvilket betyder, at aftalen kan opsiges på grundlag af saglige kriterier og med et passende opsigelsesvarsel, medmindre det ud fra forholdene ligger klart, at parterne har tilsigtet uopsigelighed. Opsigelsesvarslets længde bør i disse tilfælde fastsættes i forhold til den konkrete situation og under hensyn til blandt andet de økonomiske konsekvenser, en opsigelse kan få for kontraktparten. Opsiges en driftsaftale mellem kommunalbestyrelsen og en udliciteret daginstitution, ophører grundlaget for den udliciterede daginstitutions etablering og drift som en udliciteret daginstitution efter dagtilbudsloven. Dette betyder, at den udliciterede daginstitution ikke længere eksisterer som daginstitution i dagtilbudslovens forstand. Udliciterede daginstitutioner og annonceringspligt efter tilbudsloven 233. Drift af en udliciterede daginstitutioner er karakteriseret som bilag B- ydelser i udbudsdirektivets forstand. Kommunerne er som ordregivere underlagt udbudsdirektivets regler om tekniske specifikationer og meddelelse om indgåede kontrakter, når en bilag B-ydelse overstiger udbudsdirektivets tærskelværdier. Der følger heraf en forpligtelse ift. krav til ikke-diskriminerende tekniske specifikationer i artikel 23 samt at bekendtgørelse om indgåede kontrakter skal fremsendes til publikationskontoret i artikel 35, stk. 4. Forholdet til forvaltningsloven og offentlighedsloven 234. Udliciterede daginstitutioner er i kraft af aftalen med kommunalbestyrelsen om drift en del af den offentlige forvaltning i forhold til forvaltningsloven

15 og offentlighedsloven. Det betyder, at de to loves regler om aktindsigt, notatpligt, tavshedspligt, partshøring, begrundelse med videre finder anvendelse. Når det endvidere drejer sig om den virksomhed, den udliciterede daginstitution udfører for kommunen, følger det af retssikkerhedslovens 43, stk. 2, at tavshedspligten og udvekslingen af oplysninger mellem kommunen og den selvejende daginstitution reguleres af forvaltningslovens 27, 29, 31 og 32. Se nærmere om forholdet til forvaltningsloven og offentlighedsloven i kapitel 24. Der henvises endvidere til Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forholds vejledning om retssikkerhed og administration på det sociale område. Side 15 af 15