Demokratisering i Nepal

Transkript

1 Demokratisering i Nepal - En mislykket transition med partierne i centrum Af Nete Krogsgaard Niss Vejleder: Henrik Jensen Institut for Statskundskab - Københavns Universitet - September 2006

2

3 Abstract Abstract In 1990 Nepal underwent a minor revolution, which began as a popular revolt for democracy and ended with the introduction of a new democratic constitution. However, from 1996 the Nepalese democracy began to disintegrate, and eventually the king took over power. The purpose of this thesis is to examine why the democratic transition was not completed. In the thesis, a model of analysis is constructed which is used to perform a transition analysis of the entire process of democratization in Nepal. In the transition analysis this process is scrutinized and compared to the variables of the model, in order to explain Nepal s difficulties of democratization through the democratization process s potential deviations from the model. In the light of this transition analysis which, among other things, shows that the political parties were major players in the democratization process a close examination of the role of the political parties follows. Also included is an examination of the factors that may explain why the parties didn t function more efficiently than they did. The thesis concludes that Nepal s incomplete transition to democracy to a large account is a consequence of the country s preconditions. These include an poor economy, undemocratic elements existing in the political culture, and a very powerful king, who opposed the effort to democratize the country. Under these circumstances, the Nepalese parties were not competent or powerful enough to successfully accomplish the democratization, but suffered great difficulties. This was mainly due to the lack of focus on establishing efficient political parties by adopting an appropriate electoral system and getting support from donors. This is a master thesis from the Department of Political Science at University of Copenhagen. The thesis itself comes to words, which correspond to 99 pages. In addition, 83 pages are enclosed, primarily consisting of transcribed interviews. 1

4 Demokratisering i Nepal 2

5 Resumé Resumé Nepal gennemgik i 1990 en mindre revolution, startende med et folkeligt oprør for demokrati og sluttende med indførelsen af en ny demokratisk forfatning. Fra 1996 begyndte demokratiet at smuldre, og kongen endte med at overtage magten. Formålet med dette speciale er at undersøge, hvorfor den demokratiske transition ikke blev tilendebragt. I specialet opbygges en analysemodel, der anvendes til at lave en transitionsanalyse af hele demokratiseringsprocessen. I transitionsanalysen gennemgås processen, og den sammenholdes med analysemodellens variabler, for gennem eventuelle afvigelser fra modellen at forklare demokratiseringsproblemerne. På baggrund af transitionsanalysen, der blandt andet viser, at partierne var meget centrale i processen, foretages en dybere analyse af partiernes rolle og af, hvilke faktorer der kan forklare, at de ikke fungerede bedre. Konklusionen på specialet er, at årsagen til, at transitionen ikke blev tilendebragt, i høj grad var landets forudsætninger i form af dårlig økonomi, udemokratiske elementer i den politiske kultur og en magtfuld konge, der modarbejdede demokratiseringsbestræbelserne. Partierne var i denne situation ikke gode og stærke nok til at gennemføre en vellykket demokratisering, men var plagede af store problemer. Det skyldtes primært, at der var for lidt fokus på at skabe velfungerende partier gennem et passende valgsystem og støtte fra donorerne. Dette er et speciale fra Institut for Statskundskab ved Københavns Universitet. Selve specialet fylder ord svarende til 99 normalsider. Derudover er vedlagt 83 siders bilag, primært i form af transskriberede interviews. 3

6 Demokratisering i Nepal 4

7 Indholdsfortegnelse Indholdsfortegnelse Forord 9 1. Indledning Nepal i gråzonen mellem monarki og demokrati Specialestruktur Metode Afgrænsning Vidensindsamling Begrebsafklaring Baggrundsviden om Nepal Historisk udvikling frem til : Demokratiet indføres Demokratiet på standby Model for transitionsanalysen Transitionsanalyse Nepals vej gennem faserne Baggrundsbetingelser Forberedende fase Beslutningsfasen Konsolideringsfasen Delkonklusion vejen til den demokratiske gråzone Partiernes rolle Partiers betydning Partierne i Nepal Politisk kultur Institutionelle faktorer Donorernes betydning Delkonklusion partierne i knibe Konklusion mislykket transition med partierne i centrum Perspektivering behov for nytænkning Litteraturliste 149 Bilag 153 For- og bagsideillustration Billede af masserne, der lytter til sejrstaler for demokratiet den 9. april Kilde: Bonk og Wagle (1990). 5

8 Demokratisering i Nepal 6

9 Bilagsliste Bilagsliste Bilag 1 Bilag 2 Bilag 3 Bilag 4 Bilag 5 Bilag 6 Bilag 7 Bilag 8 Udregning af antallet af effektive partier Interview med Mette Damgaard og Murari Shivakoti Interview med Tej Muni Bajracharya Interview med Nilamber Acharya Interview med Rajan Bhattarai Interview med Dinesh Prasain Interview med Anil Bhattarai Referat af samtale med Jørgen Elklit 7

10 Demokratisering i Nepal 8

11 Forord Forord Jeg boede i Nepals hovedstad Kathmandu sammen med min familie i to år fra , da demokratiet blev indført. Jeg husker at sidde i mørket på 1. sal i vores hus, imens vi hørte en skrattende udgave af BBC i radioen for at finde ud af, hvad der foregik. Jeg husker frygten for udgangsforbuddet, da jeg havde hørt, at man ville blive skudt, hvis man gik ud. Og jeg husker den euforiske stemning og alle de røde flag i gaderne, da det hele var forbi, og en ny tid startede. Dengang var jeg kun ti år gammel, men jeg var gammel nok til at opleve, at der skete noget farligt, noget som folk blev skudt for, og også til at opleve den optimistiske stemning, der var i gaderne lige efter revolutionen. Derfor interesserer det mig meget, hvordan det siden er gået, og det var meget oplevelsesrigt igen at besøge landet i forbindelse med min research til dette speciale. Der er mange mennesker, der har hjulpet mig i løbet af specialeprocessen. Jeg vil derfor gerne sige stor tak til min mand, Mikkel, for moralsk opbakning og praktisk hjælp, til Marie og Tina fra min skrivegruppe, til Mathilde, som har korrekturlæst, til Christina, som har oversat, til Rådet for Ulandsforskning, som betalte min rejse til Nepal, til alle mine informanter, særligt Mette Damgaard fra Danida, som var til stor hjælp med at skaffe kontakter, og Jørgen Elklit fra Aarhus Universitet, som også har lånt mig forskelligt materiale, til min vejleder Henrik Jensen, samt til min søn Bertil for ind i mellem at lade mig arbejde med specialet. 9

12 Demokratisering i Nepal 10

13 Kapitel 1: Indledning Nepal i gråzonen mellem monarki og demokrati 1. Indledning Nepal i gråzonen mellem monarki og demokrati Demokratisering som fænomen er interessant af flere grunde. For det første har det en akademisk interesse, idet et skift fra en politisk styreform til en anden altid har vidtrækkende implikationer for staten og de politiske aktører, det vil sige de centrale elementer inden for studiet af statskundskab. For det andet har det en normativ interesse, idet den vestlige verden med USA i spidsen ser demokrati som den bedste styreform og arbejder aktivt for at indføre demokrati i forskellige lande. I perioden fra 1974 til starten af 1990 erne er en lang række lande blevet demokratiseret. Dette er kendt som den tredje bølge af demokratiseringer. 1 I mange lande, særligt de østeuropæiske, er demokratiseringerne vellykket gennemført, men der er også mange eksempler på det modsatte. 2 Der findes således i dag rigtig mange semi-, pseudo- eller blandingsdemokratier i verden 3 - nye demokratier for hvem det ikke er lykkedes at gennemgå en fuldstændig transition. Nepal er netop et af disse lande fra den tredje demokratiseringsbølge, hvor demokratiseringen er gået i stå, og landet befinder sig i dag i en gråzone mellem demokrati og et autoritært system. Før 1990 var Nepal et absolut monarki. I 1990 blev der på baggrund af folkelige krav indført en demokratisk forfatning i landet. De konstitutionelle rammer for et demokrati var på plads, der var ytrings- og forsamlingsfrihed, og civilsamfundet blomstrede op. Det så dengang ud, som om det var lykkedes for Nepal at indføre demokrati. For eksempel står der i Danidas landestrategi fra 1996, at Den politiske udvikling i de seneste år bekræfter, at det unge demokrati langsomt, men sikkert er ved at slå rod i Nepal. 4 Optimismen var stor, både i omverdenen, men også blandt Nepals befolkning. 1 Huntington (1991) s. 21ff. 2 For eksempel Hviderusland og Haiti. 3 Carothers (2002) s Udenrigsministeriet (1996) s

14 Demokratisering i Nepal Alligevel kom demokratiet reelt aldrig til at fungere, som folk havde håbet. Der kom ikke mere lighed i landet, politikerne var optagede af magtkampe og nepotisme, og utilfredsheden voksede. I 1996 begyndte en oprørsgruppe, maoisterne, deres kamp, og det har ført til stor uro i landet. Demokratiet er gradvist blevet rullet tilbage i den periode. I 2002 blev parlamentet opløst, og i februar 2005 overtog kongen al magten. I foråret 2006 opstod der igen en folkelig opstand med krav om genindførelse af demokratiet, hvilket foreløbigt har ført til en genindsættelse af parlamentet og udnævnelse af det største partis leder til premierminister. Det er dermed særlig relevant at undersøge demokratiseringsprocessen i Nepal af mindst to årsager. For det første kan det bruges som eksempel på mange lande i den tredje verden, der kæmper med at komme igennem en demokratiseringsproces. For det andet kan erfaringerne fra 1990 erne bruges til at hjælpe Nepal igennem det aktuelle forsøg på demokratisering. Det er netop en sådan analyse, der er kernen i dette speciale, som har følgende problemformulering: Formålet med specialet er at analysere demokratiseringen i Nepal for at give en forklaring på, hvorfor transitionen ikke blev tilendebragt. I besvarelsen lægges særligt vægt på partiernes rolle for Nepals demokratiseringsproces. Det skyldes, at partier i alle fuldt udviklede demokratier er centrale aktører i det politiske system. Partier grupperer vælgernes holdninger, og de danner regeringer, som står for ledelsen af landet. Det er altså vigtigt, at der i demokratiseringsprocessen etableres et velfungerende partisystem. I Nepal har et af de væsentlige problemer for demokratiet siden 1990 været de politiske partier og deres manglende evne til at lede landet. Specialets problemformulering besvares ved hjælp af to analysestrategier, der tilsammen forklarer, hvorfor transitionen ikke blev tilendebragt. Først en bred transitionsteoretisk analyse med fokus på processen og de involverede aktører. På baggrund af transitionsanalysen indsnævres fokus derefter, og der foretages en dybere 12

15 Kapitel 1: Indledning Nepal i gråzonen mellem monarki og demokrati analyse af partiernes rolle i demokratiseringsprocessen og de centrale relationer i partiernes omgivelser. 1.1 Specialestruktur Analysen af demokratiseringsprocessen i Nepal er bygget op i otte dele. I kapitel 1 er problemfeltet ridset op, og der er nået frem til en problemformulering, som er rettesnoren for resten af specialet. I kapitel 2 opridses de forskellige metodiske overvejelser, der har været i forbindelse med specialet. Dette gælder de afgrænsninger, som er foretaget, overvejelser omkring den brugte litteratur og interviews og en begrebsafklaring af centrale begreber i specialet. Kapitel 3 giver et indblik i Nepal som land gennem et kort oprids af Nepals historie, samt en oversigt over de vigtigste partier. Kapitlet er vigtigt for forståelsen af den kontekst, som demokratiseringsprocessen er foretaget i. I kapitel 4 opstilles den teoretiske ramme for specialet. Rostow og Huntington er kombineret i den analysemodel, der bruges i transitionsanalysen. Opstillingen af det teoretiske apparat efterfølges af selve transitionsanalysen i kapitel 5. Kapitlet er delt op efter Rostows faser. Hvert afsnit indledes med en empirisk gennemgang af fasen, hvorefter punkterne fra analysemodellen holdes op mod empirien. Til sidst i afsnittet opsummeres resultaterne, hvilket leder frem til anden del af analysen, som foretages i kapitel 6, som går dybere ind i partiernes rolle i demokratiseringsprocessen. Efter nogle indledende teoretiske og empiriske betragtninger analyseres tre elementers effekt på partierne i Nepal: Den politiske kultur, institutionelle faktorer, særligt valgsystemet, og donorernes betydning. I kapitlet 7 konkluderes der på hele specialet. I kapitel 8 perspektiveres konklusionerne til Nepals nuværende situation og andre landes oplevelser. 13

16 Demokratisering i Nepal 14

17 Kapitel 2: Metode 2. Metode I dette kapitel behandles de metodiske aspekter af specialet. Den overordnede metodiske tilgang har været eksplorativ, idet jeg har taget udgangspunkt i en åbensindet empirisk undersøgelse af demokratiseringsprocessen for at opnå en forståelse af de centrale problemstillinger. Efterfølgende er der benyttet en teoretisk analyse til at opnå en bedre analytisk forståelse med henblik på at forklare de vanskeligheder, der har været med demokratiseringen i Nepal. I kapitlet beskrives først de forskellige afgrænsninger, som ligger til grund for specialet. Dernæst behandles de materialer, der er blevet brugt, herunder de interviews jeg har foretaget. Derefter afklares de centrale begreber, som er brugt i specialet. 2.1 Afgrænsning Den overordnede ramme for dette speciale er Nepals demokratisering i forbindelse med forfatningen fra Da dette er et forholdsvis bredt emne, som kan analyseres på mange måder, er det nødvendigt at lave nogle afgræsninger, både teoretisk, tidsmæssigt og empirisk. Mine væsentligste overvejelser omkring disse afgrænsninger er skitseret i dette afsnit Teoretisk afgrænsning Grundlæggende findes der to teoriretninger inden for demokratiseringsteorien de strukturorienterede teorier og de aktørorienterede teorier. 5 De strukturorienterede teorier bygger på, at visse strukturelle forhold skal være gældende i et land for, at der kan skabes demokrati. De kan for eksempel gå ud på, at landet skal have en gunstig økonomi, den rette politiske kultur 6 eller en bestemt social struktur 7, for at en demokratisering kan ske. De fleste strukturorienterede demokratiteorier er underbygget af statistik, der viser, at demokrati fungerer bedre i lande med de rette strukturer. 5 Jakobsen (1999) s Ideen om, at visse kulturer på grund af deres religion ikke egner sig til at have demokrati, bunder for eksempel i en strukturorienteret demokratiseringsteori. 7 En social struktur, der ofte anses som gunstig for et demokrati, er en forholdsvis stor middelklasse. 15

18 Demokratisering i Nepal De aktørorienterede demokratiseringsteorier har fokus på aktørernes rolle i demokratiseringsprocessen. Her er det selve processen, der er vigtig, således at aktører eller aktørgrupper, uafhængig af landets strukturelle problemer, kan gøre en forskel i demokratiseringsprocessen. De aktørorienterede teorier opererer derfor normalt ikke med strukturelle baggrundskrav. De aktørorienterede demokratiseringsteorier kaldes generelt for transitionsteorier, da der fokuseres på selve transitionen, det vil sige den proces, hvor der sker et skift fra autoritær til demokratisk styreform. Før 1980 erne var de strukturelle tilgange dominerende i forskningsverdenen. Udviklingen af flere demokratier i mange forskelligartede lande op gennem 80 erne og 90 erne gav dog anledning til at betvivle, hvorvidt der fandtes strukturelle betingelser. Det gav grundlag for de mere aktørorienterede tilgange, transitionsteorier, hvor demokratisering blev set som et resultat af politiske processer. Da flere af de nye demokratier senere har vist sig ikke at være særlig velfungerende, er debatten mellem strukturalister og transitionsteoretikere stadig aktuel. 8 Jeg har valgt at fokusere på transitionsteori af to grunde. For det første mener jeg, at det er mere interessant at studere et lands demokratiseringsproces end de strukturelle forhold, som forklaringsmodel til en mislykket demokratisering. Det skyldes, at det er for let at affeje den mislykkedes nepalesiske demokratiseringsproces med, at landet var for fattigt, at infrastrukturen var for dårlig, eller at kulturen var forkert. Det er mere interessant at studere forholdene og processen dybere. For det andet er det respektløst overfor den del af det nepalesiske folk, som har kæmpet for demokrati, på forhånd at konkludere, at det ikke er muligt i deres land på grund af de strukturelle forhold. De har valgt at forsøge sig med demokrati, og det er derfor relevant at undersøge, hvad der skal til for, at det kan lykkes, også under netop deres strukturelle betingelser. 9 8 Thomas Carothers artikel fra 2002 The end of the transition Paradigm er et eksempel på denne diskussion. 9 Denne tro på, at alle lande i princippet kan demokratiseres, kritiseres for at være naiv, fx. af Carothers (2002) s. 8. Kritikken er muligvis berettiget, men så længe der findes undtagelser for alle de teoretiske, strukturelle baggrundskrav, vil jeg gerne påtage mig denne naivitet. 16

19 Kapitel 2: Metode Når det så er sagt, er det klart, at aktørers handlinger er bundet af strukturer, og at de strukturelle faktorer dermed også har betydning, hvilket også anerkendes inden for transitionsteori. Jeg vil derfor inddrage relevante strukturelle forhold såsom økonomi, uddannelse, religion og kultur til at understøtte analysen og give et bredere billede af de relevante sammenhænge i Nepal. Jeg har valgt primært at benytte Dankwart A. Rustow og Samuel P. Huntington som teoretikere i transitionsanalysen, da Rustow er en klassiker inden for feltet, som med fordel kan suppleres af Huntingtons analyse af nyere transitioner. Jeg går i dybden med dette valg i afsnit Tidsafgrænsning Dette speciale er tidsmæssigt afgrænset til perioden Startåret 1990 er valgt, da der det år var massive folkelige protester, som førte til, at der blev vedtaget en ny demokratisk forfatning. På trods af at der tidligere har været flere forsøg på oprør mod monarkiet og sågar et reelt forsøg på at skabe et demokrati i 1950 erne, har der ikke tidligere været et effektivt forsøg som i Protesterne i 1990 førte til, at kongen måtte lovliggøre partierne og gå med til, at landet fik en ny og demokratisk forfatning, hvor han selv var konstitutionel monark uden mange egentlige beføjelser. I 1990 var optimismen stor, og der var stort håb om økonomisk fremgang og mere lighed. Imidlertid udeblev disse ting, og utilfredsheden med systemet voksede sig så stor, at maoistpartiet i 1996 kunne starte deres Peoples war. Dette oprør, som siden udviklede sig til en egentlig borgerkrig, har gjort, at store dele af demokratiet efterfølgende blev sat ud af spillet menneskerettigheder blev brudt, kongen afsatte flere gange regeringen, og ytringsfriheden blev indskrænket. Maoisterne, der ikke accepterede demokratiet, fik mere og mere magt, og umuliggjorde, at demokratiet kunne fungere ordentligt. 17

20 Demokratisering i Nepal Maoisternes oprør blev så omfattende, at konsolideringen af demokratiseringsprocessen i praksis ikke kunne fortsætte efter Derfor kan man sige, at chancen for et stabilt demokrati var forpasset allerede efter seks år. Dinesh Prasain, som arbejder med fredsskabelse i Nepal, nævnte, da jeg interviewede ham, at der var mange forbedringer i gang indtil maoisternes oprør i Flere af de øvrige personer, jeg interviewede i Nepal, kom ligeledes ind på, hvordan demokratiets vilkår blev forværret på grund af konflikten. 11 Udover at demokratiets vilkår blev forværret i 1996, voksede den politiske ustabilitet. Dette kom til udtryk ved, at hyppigheden af regeringsskift efter 1996 voksende voldsomt (se figur 1). En af de primære grunde til regeringernes gentagne fald var den stigende vold og uenighed om, hvordan man skulle håndtere den. 12 Fordi demokratiet ikke havde en reel mulighed for at konsolidere sig efter 1996, har jeg valgt at afgrænse min analyse til perioden fra 1990 og frem til 1996, hvor oprøret begyndte. Jeg undersøger således, hvorfor transitionen i Nepal ikke blev fuldendt. Figur 1: Oversigt over de forskellige regeringer, der har været i Nepal mellem 1991 og Interview med Dinesh Prasain, bilag 6, s Interview med Anil Bhattarai, bilag 7, s. 6 og 9 og Nilamber Acharya, bilag 4, s Parajulee (2000) s

21 Kapitel 2: Metode Empirisk afgrænsning Jeg har i min analyse af, hvorfor transitionen, der startede i 1990, ikke blev tilendebragt, valgt primært at fokusere på det nationale demokrati. Jeg tager altså udgangspunkt i de nationale demokratiske institutioner som nationalt parlament og regering, partierne samt parlamentsvalgene. Dermed er det lokale demokrati stort set udeladt. Dette skyldes ikke, at lokalt demokrati er betydningsløst, men snarere at det er meget vanskeligt at analysere de lokale aspekter. Dels fordi diversiteten i de lokale samfund ville gøre det til en meget bred og omfattende analyse, og dels fordi informationerne er vanskeligt tilgængelige. Desuden er det nationale niveau mest centralt, når man vil undersøge landets overordnede demokratiseringsproces. Jeg har derfor valgt at fokusere på det centrale niveau. Et andet aspekt, der stort set er udeladt af analysen, er en omfattende konfliktanalyse. Borgerkrigen i Nepal er som nævnt ovenfor meget dominerende og har haft stor betydning for demokratiseringsprocessen. Konflikten og demokratiets udvikling hænger altså nøje sammen, og man kunne derfor vælge at gribe det an, således at man fokuserede på, hvad der havde ført til konflikten, altså en egentlig konfliktanalyse. Jeg vælger i stedet at fokusere på selve demokratiseringen, da jeg mener, at sammenhængen mellem demokratiseringen og oprøret er sådan, at det dårligt konsoliderede demokrati i 1996 gav maoisterne mulighed for at sprede sig og blive meget magtfulde. Det er altså centralt at undersøge, hvorfor demokratiet ikke nåede at blive konsolideret. Årsagerne til den manglende konsolidering overlapper naturligvis delvist med bevæggrundene bag oprøret. I analysen af, hvorfor transitionen ikke blev tilendebragt, vil jeg gå i dybden med partiernes rolle. Mit fokus på partierne udelukker naturligvis, at jeg går i dybden med andre vigtige aspekter, der også har haft indflydelse på, at transitionen ikke blev tilendebragt. Årsagen til dette valg er, at partiernes rolle har været helt central i Nepals demokratiseringsproces - et argument, der underbygges løbende i specialet. 19

22 Demokratisering i Nepal 2.2 Vidensindsamling Det område, jeg har valgt at studere, er som beskrevet i afgrænsningen den centrale demokratisering i Nepal fra ved brug af transitionsanalyse og fokus på partierne. Til studiet af dette emne har jeg anvendt forskelligt materiale - teoretisk litteratur, empirisk litteratur og interviews. Jeg vil i dette afsnit kommentere mit materialevalg og kvaliteten af det anvendte materiale Teoretisk litteratur Til transitionsanalysen har jeg valgt primært at bruge Dankwart A. Rustow og Samuel P. Huntington, da de to værker supplerer hinanden godt som henholdsvis en klassiker inden for transitionsteorien og en analyse af nyere transitioner. Rustows artikel Transitions to Democracy - Toward a Dynamic Model er skrevet i 1970, og heri er han den første til at forkaste strukturalismen og i stedet fokusere på selve den proces, der sker, når et land demokratiseres altså selve transitionen fra et autoritært regime til et demokrati. Rustow lægger særligt vægt på de relevante aktører og samspillet mellem dem. 13 Hans teori er, at det er interessant at se på, hvordan transitionerne sker, frem for at forklare, hvorfor de er sket, samt at det er meget komplicerede politiske forhold, der fører til en demokratisering. Huntington har i The Third Wave skrevet om demokratiseringerne i den tredje bølge. Bogen er skrevet 21 år efter Rustow, men hans analyser bygger på transitionsteorien og er dermed også en aktørorienteret analyse af demokratiseringsprocesser. Hans primære ide er, at der har været tre demokratiseringsbølger og to afdemokratiseringsbølger. Hans opdeling i bølger kan virke noget opstillet, men i forhold til dette speciale er det relevant, at han forholder sig til demokratiseringsforløbene i den tredje bølge, som strækker sig fra 1974 til ca Huntington beskæftiger sig altså kun med nyere transitioner, hvorfor bogen er god til at bruge i samspil med Rustows klassiske tekst. Desuden har Huntington udviklet flere begreber til at analysere med, som fungerer godt i samspil med Rustows opdeling i faser, deriblandt en kategorisering af transitionstyper. 13 Rustow (1970) s

23 Kapitel 2: Metode Hverken Huntington eller Rustow har egentlige teorier om, hvad der skal til for, at en transition lykkes, og som sådan vil de ikke hævde at kunne forklare, hvorfor det gik galt i Nepal. Rustow beskriver sin model som en idealtype for demokratiske transitioner, som bygger på eksempler på vellykkede transitioner 14, og Huntingtons beskrivelser af transitionstyper bygger ligeledes på empiri, i hans tilfælde fra transitionerne i den tredje bølge. Jeg sammenkæder de egenskaber ved transitioner, som de opridser, til en samlet analysemodel, der bruges i specialet. Denne sammenkædning af to noget forskellige transitionsværker er foretaget så loyalt som muligt overfor begge værker, men den samlede model står for min egen regning, da begge forfattere muligvis er uenige i visse enkeltheder, for eksempel ville Rustow aldrig placere økonomisk velstand som en baggrundsbetingelse. Til kapitlet om de nepalesiske partiers rolle i transitionen bruger jeg Arend Lijphardt til at analysere valgsystemets betydning for partisystemet og dermed partiernes virke. Han har skrevet flere velansete bøger om valg- og partisystemer, og han anses som en af de førende på sit felt. Da valg- og partisystemet har haft stor betydning i Nepal, er han derfor relevant at bruge. Lijphardt suppleres af Maurice Duverger, der er en stor fortaler for flertalsvalg i enkeltmandskredse. Desuden benyttes andre teoretikere løbende i specialet til definitioner og generelle betragtninger om demokrati og demokratisering Empirisk litteratur I Danmark er der meget begrænsede mængder af empirisk litteratur om demokratiseringen i Nepal i 1990, og det er meget vanskeligt at bestille litteratur hjem fra Nepal eller Indien. Da jeg var i Nepal i forbindelse med, at jeg foretog interviews af centrale personer i demokratiseringsprocessen, indkøbte jeg derfor en del lokal empirisk litteratur. 14 Rustow (1970) s. 350, eksemplerne er primært Sverige og Tyrkiet. 21

24 Demokratisering i Nepal Der var utrolig meget litteratur om området til rådighed i Nepal. Landets akademiske sprog er engelsk, og da der samtidig har været ytringsfrihed i den relevante periode, er der meget relevant litteratur. Det er dog ikke alt sammen lige godt. På grund af at mit ophold i Nepal var tidsbegrænset, havde jeg ikke tid til at gennemgå den tilgængelige litteratur grundigt. Jeg spurgte derfor mine informanter om, hvilken litteratur de kunne anbefale, for på den måde at sikre den højst mulige kvalitet af den litteratur, jeg fik med hjem. Da mine informanter havde en bred viden om processen og litteraturen inden for feltet, blev resultatet, at jeg skaffede en lang række bøger om demokrati og demokratisering i Nepal (og emner relateret til dette), som er udmærkede som empirisk materiale. Den lokalt indkøbte litteratur har desuden den fordel, at det giver et billede af, hvordan processen er oplevet af aktørerne indefra. Jeg har desuden brugt forskellige vestlige kilder som empiri, som for eksempel FN s Human development reports, Verdensbankens data og Danidas rapporter. Samtidig holder jeg mig løbende ajour om situationen i Nepal gennem en mailliste for et netværk, kaldet Nepal i krise, som er for danskere, der er interesserede i Nepal, et netværk, der har mange kilder i Nepal. En af udfordringerne ved at studere forholdene i et land som Nepal er, at uanset hvor omhyggeligt man udvælger sin litteratur, vil man opleve modstridende empiri. Det skyldes blandt andet, at optegnelser ikke laves så præcist som i den vestlige verden, og at meget af den mest akademiske litteratur bygger på andenhåndsinformationer. I tilfælde med direkte modstridende data har jeg oplyst om de forskellige tolkninger Interviews For at få en førstehåndsindsigt i demokratiseringen har jeg i forbindelse med dette speciale ønsket at interviewe nøglepersoner i demokratiseringsprocessen. Jeg tog derfor en måned til Nepal for at foretage disse interviews samt indsamle litteratur. Jeg fik tidligt kontakt med Mette Damgaard fra Danidas Human Rights and Good Governance (HUGOU) -program i Nepal. Samtidig var jeg i kontakt med Anil Bhattarai, en nepalesisk NGO er, som tidligere på året havde holdt et foredrag på RUC 22

25 Kapitel 2: Metode om tilstanden i Nepal. De to hjalp mig til at få yderligere kontakter, og jeg endte med at foretage seks interviews i Nepal. Mine informanter var følgende: 1. Mette Damgaard og Murari Shivakoti fra Danidas HUGOU-program 2. Tej Muni Bajracharya fra valgkommissionen 3. Nilamber Acharya, justitsminister i overgangsregeringen fra 1990 til Rajan Bhattarai, sekretær for Department of International Relations i CPN (UML), landets næststørste parti 5. Dinesh Prasain fra Collective Campaign for Peace (Cocap) 6. Anil Bhattarai fra South-Asia Reseach Centre Informanterne er udvalgt, så de repræsenterer et bredt spektrum af de forskellige dele af eliten, som har været og alle er involveret i demokratiseringsprocessen i Nepal. Der er to udviklingsmedarbejdere, en embedsmand, to politikere og to fra NGO erne. Jeg kunne endvidere have tænkt mig at interviewe en fra forskningsverdenen i Kathmandu, men det lykkedes ikke at få kontakt med nogle fra universitet, trods ihærdige bestræbelser. Informanterne er alle relevante for at afdække, hvorfor transitionen i Nepal ikke blev tilendebragt. Nilamber Acharya var som toppolitiker og senere justitsminister i overgangsregeringen involveret i ledelsen af oprøret og skrivningen af forfatningen. Rajan Bhattarai og Anil Bhattarai var involveret i oprøret på henholdsvis mellemlederniveau 15 og som almindelig aktiv studerende. Derudover gav informanterne primært information om situationen fra 1990 til 2004 ud fra deres eget synspunkt: Mette Damgaard og Murari Shivakoti gav et indblik i bistandsverdenen i Nepal, Tej Muni Bajracharya forklarede om, hvordan valgene fungerede, Dinesh Prasain og Anil Bhattarai gav et indblik i NGO-verdenen, og Rajan Bhattarai gav et indblik i partiernes funktionsmåde. 15 En del af Rajan Bhattarais deltagelse er beskrevet i bogen Kathmandu Spring om oprøret, Ogura (2001) s. 65, 87 og 150f. 23

26 Demokratisering i Nepal Temaet for interviewene var demokratiseringsprocessen i Nepal med udgangspunkt i 1990 og den senere negative udvikling. Jeg ønskede at finde ud af, hvad informanterne havde af erfaringer med demokratiseringsprocessen, og hvilke holdninger de havde udviklet på den baggrund. Jeg havde en vis viden om begivenhederne, men havde ikke udviklet egentlige teorier om, hvad der var årsagen til, at transitionen var gået i stå. Derfor var jeg interesseret i informanternes erfaringer og holdninger til at lede mig nærmere de centrale problemstillinger. På den baggrund var det oplagt at benytte kvalitative forskningsinterviews, som blandt andet er beskrevet i Steinar Kvales bog Interview 16. Jeg benyttede mig af eksplorative, det vil sige undersøgende, interviews, da formålet var at bruge interviewene som baggrundsviden for senere at kunne teoretisere ud fra dem, og ikke at teste en allerede udviklet teori. Interviewene var på grund af deres eksplorative natur åbne og semistrukturerede. Jeg var altså interesseret i informanternes selvstændige oplevelser og meninger. De syv informanter havde meget forskellige roller i demokratiseringsprocessen, og det ville derfor ikke have givet nogen mening at udvikle en stringent interviewguide med ens spørgsmål med henblik på at kunne sammenligne svarene. Jeg havde udviklet forskellige spørgsmål til hvert interview, som jeg forsøgte at få afdækket, men ikke i en bestemt rækkefølge, og jeg forfulgte de svar, informanterne kom med, og afbrød ikke, så længe samtalen lå inden for interviewets tema. Jeg gjorde meget ud af at opnå respondenternes fortrolighed. Det gjorde jeg for eksempel ved at fortælle om mine egne oplevelser i Nepal. Dette gjorde jeg for at skabe en god og afslappet stemning. Jeg startede med at spørge ind til deres dagligdag, dels for at forstå deres udgangspunkt, men også for at de kunne tale om noget, hvor de var 100 % på hjemmebane til at starte med, for at skabe tryghed og åbenhed. Spørgsmål, 16 Kvale (1994). 24

27 Kapitel 2: Metode der kunne opfattes som mere kritiske, ventede jeg med til senere i interviewet. Jeg forsøgte desuden at anvende bevidst naivitet ved at bevare et åbent sind og ved at forsøge at skjule de antagelser, jeg havde på forhånd, således at jeg ikke påvirkede informanterne. 17 Disse tiltag skulle få informanterne til at fortælle så åbent som muligt. Resultaterne af mine interviews ses i bilag 2-7. Informanternes svar er naturligvis ikke objektive, men er farvet af deres egne holdninger og placering i samfundet. Der er derfor primært henvist til interviewene, når det vedrører deres subjektive holdninger, eller hvis de har en særlig viden om et forhold, som der ikke er grund til at betvivle, for eksempel når Rajan Bhattarai udtaler sig kritisk om sit parti eller Tej Muni Bajracharya udtaler sig om, hvordan valgene fungerer. Den åbne interviewform havde en stor værdi, da den rettede min opmærksomhed mod problemstillinger, som jeg ikke havde forudset. En af årsagerne til, at jeg i kapitel 6, der er anden del af min analyse, fokuserer på partiernes betydning for demokratiseringsprocessen, er netop, at jeg gennem mine interviews fik indtryk af, at partiernes rolle var en central problemstilling. Interviewene bruges derfor mest i kapitel 6 om partiernes rolle. 2.3 Begrebsafklaring De sidste metodiske overvejelser, der skal belyses for at kunne besvare min problemformulering, er afklaring af centrale begreber. I dette afsnit vil jeg derfor definere de begreber, der er centrale for min problemformulering, og klargøre, hvordan jeg bruger dem i specialet. Det gælder demokrati, demokratisering, transition og konsolidering. Det er begreber, der hænger tæt sammen, og definitionerne bygger derfor ovenpå hinanden. 17 Kvale (1994) s

28 Demokratisering i Nepal Demokrati Demokrati er et begreb, der forstås af alle, og de fleste har en eller anden ide om, hvad det indebærer. Der er dog stor forskel på, hvordan demokrati mere præcist forstås, både i dagligdags sprog og i den akademiske verden. At referere til, at det betyder folkestyre, bringer ikke en præcis definition nærmere, da det ikke afklarer, hvad der skal til for, at man kan sige, at folket styrer. Når man bruger demokrati som begreb i en akademisk sammenhæng, er det derfor vigtigt at præcisere, hvordan man forstår ordet. Robert Dahl er en af de teoretikere, der har forsøgt at komme med en operationel definition, der specificerer, hvilke elementer der skal til for at et samfund er demokratisk. Det er disse elementer: 18 Frihed til at forme og slutte sig til organisationer Ytringsfrihed Ret til at stemme Valgbarhed til offentlige poster Ret til politiske ledere om at konkurrere om støtte og stemmer Alternative informationskilder Frie og retfærdige valg Institutioner, der får regeringens politikker til at afhænge af stemmer og andre præferencetilkendegivelser Dahl bruger ordet polyarki i stedet for demokrati, da han mener, at der ikke findes et samfund, der fuldstændig opfylder betingelserne, og at egentlig demokrati derfor kun er en idealtype. 19 Jeg er enig i Dahls betragtning om, at det ideelle demokrati ikke findes, men vælger i stedet at anlægge det synspunkt, at demokrati ikke skal ses som en dikotomi, men snarere som et kontinuum, og at et samfund dermed kan være mere eller mindre demokratisk. En mere praktisk opdeling af Dahls betingelser, der også lægger mere op til at demokrati forstås som et kontinuum, benyttes af Diamond, Linz og Lipset. De gør brug 18 Dahl (1971) s Sørensen (1998) s

29 Kapitel 2: Metode af begreberne konkurrence, deltagelse og frihedsrettigheder til at definere demokrati, og det indebærer følgende: 20 Konkurrence: Der skal med jævne mellemrum være en meningsfuld og omfattende konkurrence mellem individer og grupper (politiske partier) om alle regerende poster, og den skal foregå uden brug af vold. Det indebærer, at der konkurreres om posterne på en måde, hvor vælgerne ved, hvilke alternativer der findes, og at alternativerne er klare og veldefinerede. Deltagelse: Der skal være et højt niveau af deltagelse i valg af ledere og politik. Dette skal som minimum ske gennem regelmæssige og retfærdige valg, hvor ingen gruppe udelukkes. Frihedsrettigheder: Der skal være civile og politiske frihedsrettigheder, som sikrer mod, at staten invaderer menneskets individuelle frihed. Dette indbefatter for eksempel presse- og ytringsfrihed, som også sikrer, at konkurrence- og deltagelsesaspektet kan opfyldes. For at man kan kalde et land demokratisk, skal det i min forståelse overordnet set leve op til disse kriterier. Hvis det lever op til nogen af dem, kan man kalde det et semidemokrati, og hvis det stort set ikke lever op til betingelserne, er det en autoritær stat, jævnfør figur 2 nedenfor. Figur 2: Kontinuum mellem autoritær stat og demokrati Demokratisering Demokratisering er en bevægelse mod mere demokrati, det vil sige en bevægelse på kontinuummet imod en mere demokratisk stat. Der skete uden tvivl en demokratisering i den periode, som dette speciale omhandler. Jeg omtaler derfor ofte demokratiseringen i Nepal i beskrivelsen af udviklingen. 20 Diamond, Linz og Lipset (1988) s. xvi. 27

30 Demokratisering i Nepal Transition En transition er en samfundsomvæltning fra en styreform til en anden. I dette speciale analyseres et mislykket forsøg på en transition til demokrati. Transitionsbegrebet bruges derfor udelukkende, når jeg henfører til den proces, et land skal igennem for at foretage et skift fra en autoritær til en demokratisk styreform. For at en transition skal være tilendebragt, skal den nye styreform være konsolideret. Det er altså først, når et udemokratisk samfund bliver fuldt demokratisk, at en transition har fundet sted. Selvom der altså skete en demokratisering i Nepal, skete der ikke en egentlig transition, da demokratiet ikke blev konsolideret. Jeg bruger derfor udelukkende dette begreb til at forklare den teoretiske proces. Demokratisering vs. transition Demokratisering 1 2 Autoritært styre Semi- demokrati Demokrati Transition 1 2 Autoritært styre Semi- demokrati Demokrati Figur 3: Forskellen mellem min forståelse af en demokratisering og en transition Konsolidering Et vigtigt element i specialet er konsolidering, da et af de helt centrale spørgsmål er, hvorfor Nepals demokrati ikke blev konsolideret. At konsolidere betyder at styrke eller sikre noget. Et konsolideret demokrati er altså, når transitionen er gennemført, og hvor demokratiet dermed er styrket og sikret fortsat overlevelse. Med andre ord er et demokrati konsolideret, når det er stabilt og fungerende. Linz og Stephan definerer konsolidering som, at demokratiet er konsolideret, når demokratiet opfattes som the only game in town af alle centrale aktører. 21 Det er altså ikke nødvendigvis nok at 21 Linz og Stepan (1996) s

31 Kapitel 2: Metode have afholdt valg. Dette ligger godt i tråd med Rustow, som mener, at det tager mindst en generation, før transitionen er endelig tilendebragt, da aktørene skal vænne sig det nye system. 22 Huntington mener, at man kan bruge en two-turnover test, altså at der skal have været to regeringsskifter, for at man kan sige, at demokratiet er konsolideret. Det beviser, at magthaverne er villige til at opgive magten på demokratisk vis. 23 I modsætning til Linz og Stephans definition er den meget praktisk og anvendelig, da det er et målbart kriterium, men til gengæld fanger den ikke det essentielle i en demokratisk konsolidering, nemlig at demokratiet skal være stabilt. I Nepal har der været flere fredelige regeringsskifter, men demokratiet kan ikke siges at være konsolideret, da det aldrig blev stabilt. I dette speciale er det ikke nødvendigt med en meget målbar definition af konsolidering. Historiens gang, med maoisternes kamp efter kun seks år og specielt kongens magtovertagelse efter godt ti år, har gjort, at der er bred enighed om, at det demokratiske system fra 1990 i Nepal ikke var konsolideret. Jeg bruger derfor Linz og Stephans definition af, at demokratiet er konsolideret, når det opfattes som the only game in town. 22 Rustow (1970) s Huntington (1991) s. 266f. 29

32 Demokratisering i Nepal 30

33 Kapitel 3: Baggrundsviden om Nepal 3. Baggrundsviden om Nepal For at opnå en dybere forståelse af den særlige nepalesiske kontekst gives i dette afsnit en kort introduktion til Nepals historiske udvikling samt de vigtigste partier (se boks 1, hvor de anvendte forkortelser også fremgår). Jeg har forsøgt at trække de elementer frem, der har særlig relevans for min problemstilling, det vil sige med særlig fokus på det politiske system i landet. Den historiske gennemgang dækker både perioden op til 1990, demokratiseringsperioden samt perioden derefter. I de senere afsnit vil selve demokratiseringsforløbet blive De vigtigste partier i Nepal NC Nepali Congress Det største parti i Nepal. Partiet har stået i spidsen for kampen mod Ranastyret og bevægelsen for demokrati i 1990 og bliver derfor af mange opfattet som symbolet på demokrati. Fører moderat politik. NDP National Democratic Party Startede som to partier, men har siden slået sig sammen til et. Består af tidligere Panchayatmedlemmer med de to tidligere premierministre Chand og Thapa i front. Fører generelt mere højreorienteret politik end de andre partier. Blev i 1998 splittet op i NDP og NNDP. NSP Nepal Sadbhavana Party Parti, der primært repræsenterer de sydlige nepaleseres rettigheder. ULF United Left Front Sammenslutning af de moderate venstrefløjspartier. Sammenslutningen blev dannet til at operere under bevægelsen for demokrati i UML Communist Party of Nepal (UML) Det største parti på venstrefløjen. Fører moderat venstreorienteret politik, selv om de kalder sig kommunister. UPF United Peoples Front Radikalt venstrefløjsparti, som senere har udviklet sig til maoistpartiet. grundigere behandlet. Boks 1: De vigtigste partier i Nepal. Oplysningerne er primært baseret på Whelpton (1993). 3.1 Historisk udvikling frem til 1990 Før 1768 var Nepal delt ind i mange små enheder og lokale kongedømmer. Landet siges at være blevet samlet i , da lederen af Gorkhadømmet, Prithvi Narayan Shah, erobrede Kathmandudalen og dermed blev konge af et større territorium, som derefter blev kaldt Nepal. Efter hans død i 1775 overtog hans efterkommere i Shahfamilien ledelsen af landet og fortsatte udvidelsen af territoriet. I 1816 blev Nepals grænser fastlagt, nogenlunde som de er i dag, efter et krigsnederlag til Britisk Indien Struve Nielsen (2001) s

34 Demokratisering i Nepal Shahfamilien kunne ikke enes om magten, og andre familier forsøgte at blande sig. 25 Det politiske klima var præget af splid og uro, hvilket Ranafamilien i 1846 benyttede sig af. De skaffede sig af med den øvrige elite ved en massakre og overtog derefter selv magten. Jung Bahadur Kunwar (senere Rana) indsatte sig selv som premierminister og gjorde kongen til en konstitutionel monark uden magtbeføjelser. Derefter sikrede han sin familie den fortsatte magt ved at indføre arveret til premierministerposten. 26 Ranastyret kan betegnes som et familieoligarki, idet Ranafamilien sad på alle ledende poster i landet. 27 De førte en hård kurs for at bevare magten, hvorfor landet blev isoleret fra omverdenen, og al udvikling blev sat i stå for at fastholde den sociale orden. Det betød blandt andet, at man levede efter en meget konservativ version af det hinduistiske kastesystem. 28 Nepal var under Ranastyret et lukket og stillestående land i 104 år Forsøg på demokrati I løbet af Ranaperioden var der flere forsøg på oprør, men de blev alle nedkæmpet. 29 Oppositionen kom primært fra nepalesere, der var flygtet til Indien. I løbet af 1940 erne begyndte de at danne partier, både det senere NC og et kommunistparti. I samme periode blev Indien uafhængigt og Kina kommunistisk, hvilket skabte et vist pres på Nepal til også at forandre sig. 30 Den nepalesiske konge, Kong Tribhuvan, som jo var uden magt i Nepal, flygtede til Indien den 6. november 1950 for at tilslutte sig oppositionen. Kort efter startede partierne et væbnet oprør, som gjorde en ende på Ranastyret. Den 7. februar 1951 lykkedes det at nå frem til en aftale mellem kongen, Ranaerne og Kongrespartiet. Aftalen blev kaldt The Delhi Compromise, da den blev vedtaget i Delhi, og den gik ud på at indføre demokrati. Der blev vedtaget en overgangsforfatning og nedsat en overgangsregering. Aftalen gik blandt andet ud på, at der ved en 25 Borre et al. (1994) s Borre et al. (1994) s Struve Nielsen (2001) s Struve Nielsen (2001) s Karki og Seddon (2003) s. 4f. 30 Borre et al. (1994) s

35 Kapitel 3: Baggrundsviden om Nepal folkeafstemning skulle vælges en grundlovsgivende forsamling, der så kunne vedtage en egentlig forfatning. Overgangsregeringen bestod af både Ranaer og medlemmer af NC. Kongen valgte M. P. Koirala, broren til NC s leder, som premierminister. M.P. Koirala havde ikke den samme grad af støtte i sit parti som sin bror, og blandt andet på grund af dette var den nye regering plaget af ustabilitet, idet NC var plaget af intern splittelse og kupforsøg. 31 De nye magthavere havde ingen politisk erfaring og fortsatte Ranaernes ledelsesstil, hvorfor korruptionen steg. M.P. Koirala trak sig efter mindre end et år. Derefter styrede kongen enevældigt landet fra 1952 til 1955 med M.P. Koirala som genindsat premierminister. 32 Den demokratiske reformproces kom altså aldrig rigtigt i gang, men blev udsat af kongen gang på gang, og der blev dermed aldrig valgt en grundlovsgivende forsamling eller parlament. Dette skyldes kongen og den næste konges evne til at udøve en effektiv del-og-hersk-politik med splittelse blandt de øvrige politiske aktører til følge. Dermed havde kongen mulighed for at bevare magten. 33 Kong Tribhuvan døde i 1955 og blev erstattet af kong Mahendra. Han nedsatte i 1958 en gruppe til at lave en ny permanent forfatning. Forfatningen var færdig i april 1959 og var delvis demokratisk, hvilket indebar, at der var valg til et parlament, men at kongen stadig beholdt den udøvende magt og for eksempel havde vetoret overfor regering og parlament. 34 I 1959 blev der så for første gang afholdt demokratisk valg. Valget førte til stort flertal til NC, og lederen B.P. Koirala blev ny premierminister. Partiet begyndte straks at indføre reformer. Ideologien var demokratisk socialisme, og politikken indeholdt blandt andet jordreformer og nationalisering af skove. Dermed lagde de sig ud med 31 Thapa (2003) s. 16 og Struve Nielsen (2001) s Struve Nielsen (2001) s Borre et al. (1994) s. 8f. 34 Struve Nielsen (2001) s

36 Demokratisering i Nepal store dele af den jord- og ressourcebesiddende elite, der ikke brød sig om ophævelsen af deres tidligere private indtægtsmuligheder. 35 I december 1960 ophævede kongen demokratiet og overtog magten. Han henviste til korruption blandt regeringen som årsag og påberåbte sig derefter ekstraordinær bemyndigelse, arresterede regeringen og opløste parlamentet Panchayatsystemet Politiske partier blev efter magtovertagelsen forbudt, og de politiske ledere blev arresteret. Det lykkedes dog nogle af de politiske ledere at flygte til Indien, hvorfra de i de første år havde mulighed for at gøre væbnet oprør mod kongen, da det indiske regeringsparti var nært beslægtet med NC, som de fleste oprøre kom fra. I 1962 udbrød der en konflikt mellem Kina og Indien, hvilket betød, at Indien holdt op med at støtte de nepalesiske oprørere, da de havde brug for Nepal som venligtsindet stødpudestat mod Kina. 37 Oprøret sluttede derefter. I 1962 kom der en ny forfatning, som introducerede Panchayatsystemet. Panchayatsystemet indebar, at der var råd på lokalt, distrikts- og nationalt plan. De lokale råd (3.000 i alt) var folkevalgt, mens de højere råd var indirekte valgt af de lavere råd, således at de lokale råd valgte folk til distriktsrådet, som valgte folk til det nationale råd. Partierne forblev ulovlige, så man måtte stille op som enkeltperson. Samtidig havde det nationale råd ikke reelt lovgivende magt, og kongen havde stadig den udøvende magt og dermed kontrol over premierministerposten. På trods af at der forekom valg, og at Panchayatsystemet blev kaldt partiløst demokrati, eller guidet demokrati 38, var systemet derfor ikke videre demokratisk. I 1972 døde kong Mahendra, og hans søn Birendra overtog tronen. Den nye konge gjorde systemet mere topstyret, idet den nationale forsamling fik indflydelse på, hvem der blev valgt til de lokale Panchayatråd. Denne magtcentralisering udløste stigende protester i løbet af 70 erne. 35 Borre et al. (1994) s Struve Nielsen (2001) s. 32f og Thapa (2003) s Borre et al. (1994) s Thapa (2003) s. 18f. 34

37 Kapitel 3: Baggrundsviden om Nepal Det indebar flykapring, attentat mod kongen og i slutningen af 70 erne gadedemonstrationer, som til sidst nåede et omfang, der tvang kongen til at handle. 39 Han planlagde en folkeafstemning, hvor valget stod mellem et reformeret Panchayatsystem og et demokratisk partisystem. Partierne fik en vis grad af frihed til at føre valgkamp, men de offentlige medier førte voldsom propaganda for Panchayatsystemet. Resultatet blev en snæver valgsejr for Panchayatsystemet, sandsynligvis på grund af snyd med stemmeoptællinger og lokale Panchayaters pres på afhængige underordnede. 40 Panchayatsystemet blev herefter reformeret, hvilket indebar, at den nationale forsamling blev direkte valgt. Kongen kunne herefter legitimere systemet med henvisning til folkeafstemningen og den demokratiserende reform. Kongen beholdt dog stadig et fast greb om magten. 41 Også under Panchayatsystemet forekom der fraktionskampe og korruptionsskandaler. Det var med til at svække systemets popularitet, da det netop var indført i stedet for demokrati for at undgå disse problemer. 42 Samtidig var der i perioden utallige menneskerettighedsbrud i form af arrestationer og tortur af kritikere af systemet : Demokratiet indføres Panchayatsystemet fungerede til foråret 1990, hvor det lykkedes NC og en samlet gruppe kommunistpartier at starte en folkelig bevægelse for demokrati. Bevægelsen startede med demonstrationer og fik gennem perioden mere og mere støtte fra forskellige befolkningsgrupper, særligt fra middelklassen i Kathmandu, som arrangerede møder og strejker. I april eskalerede oprøret med kæmpe demonstrationer i Kathmandu, hvor politiet skød ind i menneskemængden. Til sidst måtte kongen imødekomme kravene og gå med til at indføre demokrati. Det skete den 8. april Kongrespartiets formand, Krishna Prasad Bhattarai, blev premierminister i overgangsregeringen. Efter en del tovtrækkeri med kongen udpegede han ni 39 Struve Nielsen (2001) s. 34ff. 40 Thapa (2003) s Thapa (2003) s. 18f og Struve-Nielsen (2001) s Struve Nielsen (2001) s. 37 og Thapa (2003) s Borre et al (1994) s