Genbrug til Syd: Organisatorisk og administrativt set-up Endelig rapport

Transkript

1 Oversættelse Genbrug til Syd: Organisatorisk og administrativt set-up Endelig rapport

2 Indhold Resumé Baggrund 4 2 AADK og GtS i et strategisk perspektiv Historisk perspektiv Medlemskab af AAI Programprofil Den institutionelle kontekst Konklusion. 8 3 Organisering og administration af GtS Organisationsstruktur Bevillinger Implementering Monitorering Kompetenceudvikling Scenarier for fremtiden Scenarier for GtS s fremtidige strategiske fokus. 16 Scenarie 1: UDFASNING OG LUKNING Scenarie 2: GENBRUG TIL UDVIKLING. 16 Scenarie 3: RENOVERING FOR FOLKELIG MOBILISERING I DANMARK Organisatoriske scenarier for placering af GtS Scenarie A: Business as usual AADK som vært. 17 Scenarie B: GtS som et aktiv for AADK synergi og win-win 17 Scenarie C: Udnytte den eksisterende kapacitet flytte til en anden værtsorganisation 18 Scenarie D: Af-institutionalisering af GtS Kombination af scenarierne Anbefalinger Bilag 1 Bilag 2 Bilag 3 Bilag 4 Bilag 5 Bilag 6 Bilag 7 Bilag 8 Kommissorium for både review (kortlægning) og review-udvidelsen Inception note Reviewrapport: GtS - Kortlægning af bevillingsmodtagere Spørgeskema Danske respondenter til spørgeskema Interviews i Danmark Liste over ghanesiske organisationer Litteraturliste 1

3 Resumé Genbrug til Syd (GtS) har siden 1975 finansieret mindre forsendelser af brugt udstyr til udviklingslandene. Programmet er finansieret af det danske udenrigsministerium og er siden 1990 blevet administreret af Mellemfolkeligt Samvirke (nu ActionAid Danmark, AADK). Programmet har tre mål: at stimulere social og økonomisk udvikling i Danmark, at støtte og udvikle interesse for udviklingsarbejde i Danmark samt skabe nye veje for samarbejde på græsrodsniveau mellem Nord og Syd. Dette review af det administrative og organisatoriske set-up er en udvidelse af et review af kapaciteten hos GtS s brugere. I forbindelse med præsentationen af udkast til rapport af det første review for UM og AADK blev det besluttet at udvide reviewet til også at omfatte det administrative og organisatoriske set-up af GtS-programmet inden for AADK. Denne rapport er opdelt i fire kapitler, der dækker de strategiske perspektiver, organisation og administration, kapacitetsopbygning og scenarier for fremtiden. Review-teamet har ikke anbefalet nogen af de præsenterede scenarier men er udelukkende blevet bedt om at præsentere de strategiske muligheder. Undersøgelsen konkluderer, at Genbrug til Syd bliver godt administreret, og som sådan er en succes i forhold til egne præmisser. Set fra et udviklingsperspektiv synes programmet imidlertid temmelig forældet og forhistorisk. Den organisatoriske struktur er temmelig kompleks med en række forskellige aktører med hver deres rationale og interesser. Der synes ikke at være nogen strategisk prioritering fra AADK s side som vært for GtS-programmet, og AADK har kun demonstreret meget lidt ejerskab til programmet. Ansøgningsprocessen er meget fokuseret på den tekniske side af forsendelse af containere: en liste over det ønskede udstyr, udbud i licitation, mv., og den tekniske tilgang afspejles også i godkendelsen af projekter. Med hensyn til ansøgningen fandt review-teamet, at de centrale dokumenter kun findes på dansk, hvilket er et problem, hvis man vil inddrage partneren i syd, men også for brugergrupper af indvandrere i Danmark. Den administrative undersøgelse fandt også, at kriterierne for at få tilskud er relativt mindre krævende i GtS-programmet end i andre småpuljer. Renoveringsværkstederne spiller en central rolle især i forbindelse med kvalitetssikring, da de ofte er involveret i projektets gennemførelse ved at hjælpe med pakning og forsendelse af containere. Den afsluttende rapportering for en bevilling omfatter en bekræftelse på, at udstyret er modtaget samt regnskaber. Det ville styrke programmet, hvis der også var krav om en mere beskrivende rapport. Monitorering af projekterne sker hovedsagelig gennem projektbesøg, og disse besøg er ofte fokuseret på praktiske spørgsmål og ikke på en bredere udviklingseffekt. Brugernes kapacitet inden for udvikling er ikke særlig stor, og sekretariatets styrke ligger primært inden for de administrative funktioner. Der er kun få elementer af uddannelse i programmet, og træning er fokuseret på ansøgningsprocedurer og praktiske forhold. Undersøgelsen konkluderer, at der er et stort behov for at opbygge brugernes udviklingskompetencer, hvis GtS skal tilpasse sig prioriteringerne i Civilsamfundsstrategien. 2

4 Review-teamet opstiller tre scenarier for programmets strategiske fokus: Udfasning og lukning, Genbrug til Udvikling og Genbrug for en folkelig mobilisering i Danmark. Endvidere opstilles fire scenarier for GtS s organisatoriske placering: to scenarier, hvor GtS forbliver i AADK, anvendelse af den eksisterende kapacitet et andet sted, eller en fuldstændig afinstitutionalisering af programmet. Endelig præsenterer rapporten seks anbefalinger: Anbefaling 1: Udenrigsministeriet bør straks træffe en strategisk beslutning om valg af scenarie 1, 2 eller 3. Anbefaling 2: Vælges scenarie 2, bør Udenrigsministeriet overveje at gennemføre en mindre evaluering af virkningerne af GtS i 2012 med henblik på at skabe et bredere grundlag for at planlægge omlægningen af GtS-programmet i scenarie 2. Anbefaling 3: Indtil der er truffet beslutning om enten scenarie A, B, C eller D, bør der ikke gives yderligere ekstrabevillinger til GtS-programmet. Anbefaling 4: Hvis scenarie 3 vælges, bør Udenrigsministeriet medtage GtS i TOR for evalueringen af Civilsamfundsstrategien. Anbefaling 5: Vælges scenarie 3, og er AADK stadig interesseret i at være vært for GtSprogrammet, bør AADK hurtigst muligt præsentere et klart koncept og udarbejde en strategi for det organisatoriske scenarie B, herunder en cost-benefit-analyse og et budget. Anbefaling 6: I alle tilfælde bør de operationelle anbefalinger i review-rapporten over brugerkortlægning og case-studierne i Ghana gennemføres øjeblikkeligt. 3

5 1 Baggrund Genbrug til Syd, der finansieres af Det Danske Udenrigsministerium, har siden 1975 ydet økonomisk støtte til mindre forsendelser af doneret, brugt udstyr til udviklingslandene. Udstyret er indsamlet i Danmark af private organisationer eller enkeltpersoner. I 1979 blev programmet udvidet til at give støtte til renovering af det indsamlede, brugte udstyr. Efter aftale med Udenrigsministeriet har Mellemfolkeligt Samvirke (nu ActionAid Danmark (AADK)) siden 1990 administreret Renoverings- og Forsendelsesbevillingen. I årenes løb er programmet blevet udvidet til også at omfatte en humanitær forsendelsesbevilling. Det samlede budget for de to bevillinger under Bevillingen til Små-projekter er i mio. kr. Programmet har tre formål: at stimulere social og økonomisk udvikling i udviklingslandene ved at give støtte til forsendelse af brugt, doneret udstyr indsamlet og eventuelt renoveret i Danmark. at støtte og udvikle interesse for udviklingsarbejde hos private danske organisationer og enkeltpersoner og fremme ulandsoplysning i det danske civilsamfund. at skabe nye måder for græsrods-samarbejde mellem Nord og Syd baseret på solidaritet, lighed og tværkulturel udveksling, med særlig fokus på vigtigheden af, at modtagerne i udviklingslandene har rod i civilsamfundet, ved at folk får bedre muligheder for deltagelse i udviklingsprocessen gennem de støttede aktiviteter. Programmet står i øjeblikket over for fire store udfordringer: Først og fremmest er det blevet mere og mere populært, og budgettet er ikke længere stort nok til at rumme det store antal ansøgninger om midler. For det andet er de støttede projekter blevet mere komplekse, og kompetencerne hos bevillingshaverne er ikke altid tilstrækkeligt store. For det tredje stilles der krav om at tilpasse støtten til Danidas Strategi for Dansk Støtte til Civilsamfundet i Udviklingslandene. Alt dette har medført et behov for en styrkelse af både de danske bevillingsmodtagere og de modtagende NGO'er og foreninger i Syd. Endelig har der været en stigning i antallet af bevillinger, der ender med et ikke-resultat, dvs. hvor en del af eller hele donationen ikke har nået den tiltænkte modtager-ngo eller lokale organisation. Det blev besluttet at foretage et review af programmet med særlig fokus på bevillingsmodtagernes kapacitet i løbet af de seneste to år, og programmets resultater i forhold til de overordnede mål. I forbindelse med at udkast til rapport blev præsenteret for UM og AADK, blev det besluttet at udvide reviewet til at omfatte det organisatoriske og administrative set-up af GtS-programmet i AADK. Formålet med at udvide reviewet var: 1. At levere et nødvendigt ekstra input til de videre overvejelser om eventuelle ændringer i programmets sigte, formål og gennemførelse og de tilsvarende administrative og organisatoriske justeringer, der ville blive nødvendige. 2. Udvidelsen af undersøgelsen forventes at give et nyttigt input til den samlede vurdering og efterfølgende strategiudvikling af AADK. Bilag 1 indeholder ToR for både reviewet og udvidelsen. 4

6 Et konsulentteam blev engageret til at udføre reviewet. Teamet bestod af: Lisbet Fich, teamleder, Konsulentnetværket David Korboe, national konsulent, Ghana Signe Lund Christensen, Konsulentnetværket, har bistået i brugen af Enalyzer programmet, spørgeskemaet og præsentation af data genereret i undersøgelsen. 5

7 2 AADK og GtS i et strategisk perspektiv 2.1 Historisk perspektiv Genbrug til Syd stammer tilbage fra midten af 1970'erne, hvor det var en integreret del af det daværende MS s set-up og strategi: MS havde et stort frivilligprogram, sit eget renoveringsværksted i Danmark, en ret bred folkelig medlemsbase i Danmark, blev primært drevet af tidligere frivillige og med lokale afdelinger rundt omkring i Danmark, og et aktivt lokalt kontor i Århus, osv. Siden da, har MS gennemgået en række store forandringer: frivilligprogrammet og renoveringsværkstedet er begge blevet afviklet, den lokale medlemsstruktur døde som følge af en ændring i medlemsgrundlaget; det strategiske fokus er blevet revideret. I 2000 lancerede Udenrigsministeriet en civilsamfundsstrategi, hvor partnerskab, fortalervirksomhed og kapacitetsopbygning var nogle af de vigtigste principper. GtS-Programmet blev bibeholdt. Strategien blev opdateret i , hvor GtS fortsatte som en pulje under NGO-bevillingen. Med indførelsen af en tværgående rapportering i forhold til civilsamfundsstrategien blev GtSprogrammet fritaget for indberetning af resultater på de strategiske målsætninger i forhold til strategien. I hele perioden har GtS-programmet fortsat mere eller mindre uændret med sit oprindelige indhold. 2.2 Medlemskab af AAI I 2008 indgik MS en associeringsaftale med ActionAid International, og i 2009 blev MS affilieret. Baggrunden for affilieringen var identifikation af eksisterende komparative styrker hos MS, som førte til, at MS blev lead-agency inden for AA alliancen på globalt plan inden for fire områder: Training for Change (T4C), People for Change (P4C), Just and Democratic Governance (JDG) temaet, som var et prioriteret tema i AAI s strategi, og ungdomskampagne-initiativet Activista. En overgangsstrategi for MS fik opbakning på organisationens generalforsamling i 2009, 2010 og Strategien var MS s ledetråd i den periode, hvor organisationen blev mere og mere involveret i AAI. Den nuværende version fungerer som den strategiske platform indtil juni Ingen af disse strategidokumenter eller strategiske forandringsprocesser har berørt GtSprogrammets rolle og position i forhold til de nye strategiske retninger samt fusionen med AAI. Som en del af forhandlingerne om en aftale med AAI om fusionen planlagdes en ekstern evaluering af AADK s strategiske sigte efter to år. Denne evaluering blev gennemført i sidste del af Udkastet til evalueringsrapporten 1 konkluderede, at AADK står over for udfordringer med hensyn til: 1 Den endelige evalueringsrapport blev offentliggjort efter afslutningen af dette review. Den er nu tilgængelig på 6

8 Medlemskab og profil i det danske civilsamfund (ungdomsaktivisme vs. veletablerede og velrenommerede midaldrende borgere) Forholdet til civilsamfund i Syd (partnerskab vs. serviceformidler) Et tydeligere mandat fra AAI og et system for afrapportering til AAI Finansieringsmodeller (Danida) AADK har i løbet af processen med evalueringen og review ene udviklet nogle mulige fremtidige strategiske valg til integration af GtS-programmet med andre AADK-programmer samt strukturer, der skal skabe gensidige fordele og synergi. AADK fremhæver, at AAI har et stærkt fokus på støtte til lokale samfund, og peger på, at dette er et strategisk punkt, hvor GtS-programmet passer ind i og supplerer AADK s aktiviteter. AADK s ledelse har givet udtryk for, at der er muligheder for at udforme GtS-programmet efter retningslinjer og erfaringer fra andre AAI-programmer. Her har sponsorerne efter en 4-årig periodes Første Skridt opnået et niveau til at forstå udvikling (i modsætning til velgørenhed), hvor de er klar til Næste Skridt,, nemlig at engagere sig mere generelt i AAI s udviklingsarbejde. AADK mener, at denne to-skridtsmodel også kan gælde for Genbrug til Syds brugergrupper i Danmark. Evalueringen foretog ikke nogen væsentlig analyse af forholdet mellem GtS-programmet og AADK og har kun nævnt GtS-programmet i indledningen af udkastet til den sammenfattende rapport. 2.3 Programprofil GtS-programmets væsentligste legitimitet ligger i den folkelige forankring af programmet i Danmark. En af programmets komparative styrker er dets kapacitet til at mobilisere grupper som ældre, indvandrere, mv. segmenter i befolkningen, der ikke nem lader sig engagere i spørgsmål og aktiviteter med en global dagsorden. AADK vurderer, at den danske dagsorden er det mest attraktive træk ved GtS-programmet. For AADK synes arbejdet med at engagere etniske minoriteter igen at være blevet interessant med henblik på at styrke den folkelige base i Danmark efter en årrække, hvor dette arbejde ikke har været prioriteret. I begyndelsen af februar 2012 vil denne beslutning føre til, at GtS-programmet flyttes fra den internationale afdeling til den nationale afdeling ( Indflydelsescenter ), 2.4 Den institutionelle kontekst Bestyrelsen for AADK har ikke set på GtS-programmet i et strategisk perspektiv. Ifølge bestyrelsesreferater tilbage til 2006, har GtS aldrig været sat på dagsordenen til væsentlige diskussioner. 2 Det samme er tilfældet, når det gælder Generalforsamlingen, nu Rådet, i AADK. Generelt efterlader situationen det indtryk, at GtS aldrig rigtig har tiltrukket sig den store opmærksomhed fra AADK s politiske eller daglige ledelse. Det ser ud som om GtS-programmet lever en upåagtet tilværelse inden for AADK og overlever isoleret fra andre forandringsprocesser i værtsorganisationen. Endvidere har AADK givet udtryk for, at hvis GtS var en ny programmulighed, ville AADK nok 2 Referaterne omtaler to dagsordenspunkter: Repræsentation af bestyrelsen på GtS s årsmøde (2006) samt et tilfælde af svig (2008). 7

9 ikke byde på det, sådan som det ser ud, da det ligger uden for AADK s vigtigste strategiske fokus. Det er almindelig praksis i Udenrigsministeriet, at man holder dialogmøder med puljer som GtS hvert andet år. Nogle af disse møder er blevet refereret, andre ikke. Udenrigsministeriet synes i høj grad at have bevaret ejerskabet til og kontrollen med GtS-programmet. Man har betragtet det som en komponent, hvor administrationen har været outsourcet til AADK, snarere end at opmuntre AADK til at integrere GtS i sine egne strategier og programmer. De seneste møder synes at understrege fokus på de operationelle aspekter, effektivitet og organisatoriske svagheder. Drøftelserne har været centreret omkring gennemførelsesmekanismer i stedet for på udvikling og bistandens indvirkning. GtS er blevet vurderet som et vellykket program med et velsmurt maskineri og med en støt stigende efterspørgsel efter sine bevillinger. Generelt er den stigende efterspørgsel efter støtte til flere forsendelser blevet accepteret uden nævneværdige spørgsmålstegn. Væksten karakteriseres som mere af det samme og ikke som noget mere effektivt. Set i et udviklingsperspektiv er GtS-programmet stagneret, og de største ejere og interessenter har efterladt programmet i et strategisk og organisatorisk vadested. På en eller anden måde undervejs har GtS-programmet mistet sine fortalere på det strategiske niveau i Udenrigsministeriet samt inden for AADK. Hverken Udenrigsministeriet eller AADK har proaktivt sat GtS-programmet på dagsorden som en udviklingsmodalitet. Programmet er blevet holdt i en spændetrøje af vanemæssige velsmurte operationer, hvor programudvikling er blevet fortolket som evolutionære skridt til forbedringer i stedet for vidtrækkende kvalitative ændringer. 2.5 Konklusion Bedømt på sine egne betingelser ser GtS ud som et vellykket program. Men vurderes det ud fra en moderne tilgang til udvikling, stammer programmet fra et helt andet paradigme og er temmelig forældet og forhistorisk. Årsagerne til denne tilsyneladende stilstand er ikke indlysende: En antagelse kunne være, at GtS programmet sådan som det er har fået opbakning fra højt politisk niveau på grund af sin popularitet i vælgerbaglandet, der ikke er bange for at gå direkte til det højeste politiske niveau for at søge om støtte. På den anden side har AADK placeret sig i en reaktiv position, hvor man har følt sig begrænset af UM s holdninger i modsætning til en mere proaktiv rolle, hvor man kunne udvikle egne visioner og strategier for programmet og derefter kæmpe for det. At bestille et review er i sig selv ikke specielt proaktivt. Men AADK følger nu op på reviewet og evalueringen med en præsentation af mulige koncepter og strategier, der skal sætte dagsordenen for GtS-programmet. 8

10 3 Organisering og administration af GtS-programmet 3.1 Organisationsstruktur GtS programmets organisatoriske struktur kan bedst betegnes som et netværk af forskellige aktører. Selv om det giver nogle fordele ved at decentralisere visse funktioner til det mest kompetente niveau, skaber det også en kompleksitet for GtS-programmets manøvremuligheder. Netværket omfatter en lang række forskellige grupper af aktører som f.eks. renoveringsværksteder, private operatører, brugergrupper, partnere, modtagere, AADK s sekretariat, UM. Hver aktør har sin egen konkurrence-interesse og sit eget rationale, og der kan sættes spørgsmålstegn ved de forskellige dagsordeners egentlige baggrund. GtS-Sekretariatet er dybest set sat op og gearet til at tage sig af tildeling af bevillinger og puljeadministration. I den sammenhæng klarer sekretariatet sig ganske godt. De udmærker sig ved at gøre det, de skal gøre. Sekretariatet er udstyret med de nødvendige administrative kompetencer og har gradvist udvidet antallet af medarbejdere, så det har taget højde for væksten i puljen. GtS-Sekretariatet har i tidens løb været placeret på forskellige niveauer og i forskellige afdelinger i værtsorganisationen, MS / AADK. Sekretariatet har været placeret i administrative afdelinger, nationale afdelinger og i den internationale afdeling, hvor det er placeret i dag. Men placeringen i den internationale afdeling med udviklingsfagfolk omkring sig og rapportering til lederen af den internationale afdeling var egentlig ikke tiltænkt, og den har ikke skabt synergi med andre internationale programmer som f.eks Training for Change og People for Change. GtS har nærmest været som et stedbarn, og sekretariatet har fokuseret på de aktiviteter, det blev etableret til at udføre uden megen støtte eller vejledning fra ledelsens side. Generelt er det vores vurdering, at AADK har vist meget lidt reelt ejerskab til GtS-programmet, og snarere har set det som en opgave, der var outsourcet fra Udenrigsministeriet hvilket også er i overensstemmelse med de nedfældede betingelser i kontrakten med UM og i overensstemmelse med lignende outsourcede programmer (f.eks. UNV programmet). Dette har bidraget til at GtSprogrammet har bevaret sin status som en administrativ pulje snarere end et udviklingsinstrument, og dermed har det været et mindre vellykket integreret element i AADK s organisme. De tekniske komponenter og opgaver under GtS-programmet er outsourcet til renoveringsværkstederne, der er selvstændige enheder, enten under den kommunale struktur som en jobskabelsesordning eller knyttet til erhvervsskoler eller tekniske skoler. Med renoveringsværkstederne følger en anden institutionel virkelighed og dagsorden forankret i kommunernes eller sundhedssektorens dagsorden for jobskabelse, affaldshåndtering, renovering og ikke med udvikling som hovedfokus. Renoveringsværkstederne besidder de nødvendige tekniske kompetencer til at indsamle og renovere diverse udstyr, til at fastsætte kvalitetsstandarder og til at udføre kvalitetskontrol af brugergrupperne. For nylig har værkstederne udviklet brugermanualer vedr. tekniske standarder, som vurderes som nødvendige og relevante. Men de kommer i virkeligheden temmelig sent i betragt- 9

11 ning af GtS-programmets lange historie. Rent faktisk er det et undersystem, der fungerer på sine egne vilkår og betingelser og benytter eksterne muligheder i deres egen dagsorden en anelse statiske, drevet af godhjertethed og velgørenhed, og ikke udviklingsorienteret. I kortlægningen angiver 48 %, at de er ngo'er og 20 % humanitære organisationer, 15 % af brugerne er enkeltpersoner, 36 % har mindre end 50 medlemmer. Selv i de tilfælde, hvor grupperne er knyttet til eller medlemmer af større organisationer med betydelige udviklingsaktiviteter, viser det sig, at brugergrupper eksisterer og opererer adskilt fra moderorganisationens udviklingsprojekter. Et eksempel er IAS, hvor containerprojekter er afskåret fra udviklingsprojekter og fra de kompetencer, der findes i de enkelte kirker og i selve IAS. Et andet er ADRA, hvor det er forskellige medlemmer og medlemsgrupper i samme organisation, der er engageret i henholdsvis forsendelsesprojekter og i udviklingsaktiviteter. Følgelig viser det sig, at mange grupper er små, uformelle grupperinger drevet af solidaritet og velgørenhed. Sammenfattende kan det konstateres, at GtS-programmets organisatoriske struktur har resulteret i en høj grad af kompleksitet med decentrale undersystemer, hvert med sit eget rationale og drevet af forskellige dagsordener. Undersystemerne forbedrer og forfiner deres egne aktiviteter, men det sker i overensstemmelse med deres egen selvopfattelse. Det er ikke noget ensartet system, som understøtter læring på systemniveau. Læring og innovation er også decentraliseret til undersystemerne og finder ikke rigtigt sted på det overordnede netværksniveau. Den læring, der finder sted inden for undersystemerne, synes også at være mere fokuseret på at forbedre og optimere eksisterende aktiviteter, end bidrage til at skabe ændringer. Situationen skaber en udfordring for GtS-programmet ved sin negative påvirkning af forsendelsesprojekternes kvalitet i udviklingsmæssig henseende; ved at begrænse presset på læring og innovation i programmæssig henseende; og ved at opsplitte det institutionelle ejerskab til GtSprogrammet. 3.2 Bevillinger Ansøgningsprocessen i GtS-programmet er fuldt digitaliseret. Onlinesystemet ser ud til at fungere fint, gøre administrationen mindre kompliceret og sparer på papiret. Nogle brugere har udtrykt utilfredshed med online-programmet, men det er sandsynligvis en følge af manglende computerfærdigheder i brugergrupperne. Online administrationen er velfungerende, og generelt set er GtS-programmets administrative procedurer både klare og veladministrerede. Sekretariatet har et klart overblik over procedurerne og besidder store administrative kompetencer. Som sådan er den samlede bevillingsadministration fuldt tilfredsstillende. For at ansøge om tilskud skal ansøgerne udfylde et online-ansøgningsskema, som også betyder, at de skal vedlægge en liste fra partneren over det udstyr, denne efterspørger, en beskrivelse af egne og partnerens aktiviteter, to tilbud fra speditører, samt budgettet. Der er ingen krav om refleksioner over behovet for udstyr ud over listen over det ønskede udstyr fra partneren, som også betragtes som behovsvurderingen. Da ansøgningsskemaet er ret teknisk orienteret, bliver vurderingen af projektansøgningerne også 10

12 meget teknisk og kun lidt udviklings- / effektorienteret. Det er en systematisk kontrol af, om de nødvendige dokumenter, fragttilbud mv. er til stede snarere end en tilbundsgående vurdering af projektindholdet. Syv ansøgninger er blevet afvist i 2011, og det skyldes tilsyneladende først og fremmest, at de fleste bevillinger er reserveret på forhånd, og at det er umuligt at ansøge uden at have reserveret bevillingen. Derfor bliver efterfølgende ansøgninger afvist på dette grundlag, ikke på grund af kvalitet i udviklingsmæssig forstand. Vi har observeret, at kriterierne for godkendelse er uklare og ikke tilstrækkeligt underbygget. Grundlæggende anses det for en ret at få bevilget et forsendelsestilskud. Derfor finder der stort set ingen prioritering sted. I de fleste tilfælde er det en rent teknisk / administrativ afgørelse, hvor en ansøgning kan godkendes, hvis de formelle kriterier er opfyldt og de nødvendige dokumenter er til stede. På den anden side nævner sekretariatet, at man hovedsageligt afviser ansøgninger på baggrund af en vurdering af ansøgerens kapacitet eller tidligere erfaringer med den samme ansøger (mangelfuld rapportering). Det er sjældent en vurdering af projektets formål / behov / indhold, der ligger til grund for en afvisning af et projekt. Personalet har stor viden om ansøgerne, deres baggrund og forhistorie med GtS programmet, men denne viden ser ikke ud til at være blevet dokumenteret i den institutionelle hukommelse og kan gå tabt i tilfælde af personaleudskiftning. Systemet med reservation af midler besværliggør adgangen for nye organisationer til GtSprogrammet. I december kan brugere søge om reservation af midler til det kommende år. Grunden til dette er at man ønsker at sikre en bred fordeling af midlerne i stedet for et først-til-mølle-system, hvor de mere erfarne brugergrupper ville kunne ansøge i begyndelsen af året og hurtigt tømme bevillingen. Selv om dette forekommer at være en rimelig måde at styre bevillingen af midler, betyder det også, at nye brugere ofte er nødt til at vente i meget lang tid, før de kan ansøge, fordi alle midler er reserveret på forhånd. Det kunne overvejes at reservere midler til nye organisationer, hvis det er en strategisk prioritet at udvide gruppen af brugere. Alle retningslinjer såvel som online-ansøgningen findes kun på dansk. Dette forhindrer, at partnerorganisationer kan blive involveret i ansøgningsprocessen. Det er også en ulempe for indvandrergrupper i Danmark, som har svært ved at kommunikere på dansk. Ifølge sekretariatet har der ikke været behov for en engelsk version. Men referatet fra det årlige møde mellem UM og GtSprogrammet i 2009, nævner, at det bør sikres, at alle relevante og vigtige dokumenter findes på engelsk. Dette er endnu ikke tilfældet. Sammenlignet med andre puljer, som forvaltes af Danske Handikaporganisationer (DH), Dansk Ungdoms Fællesråd (DUF), Dansk Missionsråds Udviklingsafdeling (DMR-U) eller Projektrådgivningen, er det meget nemmere at få en bevilling fra GtS-programmet, selv om beløbet er det samme, og alle programmer er underlagt de samme overordnede retningslinjer for UM. Kriterierne for godkendelse af tilskud under GtS-programmet er langt mindre strikse sammenlignet med de andre puljer. Udvælgelses- og bevillingsprocedurerne er ligeledes langt simplere sammenlignet med andre puljer. 3.3 Implementering Sekretariatet er ikke involveret i gennemførelsen af et forsendelsesprojekt, efter at det har valgt rederiet. Sekretariatet modtager en bekræftelse på forsendelse af containeren fra rederiet. Under implementeringen er det renoveringsværkstederne, der er tættest på en række af brugerne og på 11

13 udskibningsprocessen, da de ofte hjælper brugerne med at indsamle udstyr, renovere det og pakke containeren. Renoveringsværkstederne har erfaring med renovering af udstyr og pakning af containere, og som sådan spiller de en vigtig rolle ved at hjælpe og rådgive brugerne. Renoveringsværkstederne har for nylig udfærdiget en vejledning til kvalitetssikring. Tidligere blev kvalitetssikring kun udført på uformel vis. Renoveringsværkstederne har foretaget deres egen kvalitetssikring af alt udstyr og containere, som værkstederne har pakket, men der har ikke været og er stadig ikke et struktureret system til kvalitetssikring af det udstyr, der afsendes, specielt ikke hos de brugere, der sender containere uden at involvere renoveringsværkstederne. GtS-Sekretariatet har tilsyneladende givet et uformelt mandat til værkstederne om at stå for kvalitetssikring, men det er altså kun de organisationer, der har været i kontakt med værkstederne, der får udstyret tjekket. Renoveringsværkstedernes tekniske kompetencer afhænger af værkstedets ansatte (alle erfarne), og der kan stilles spørgsmålstegn ved, om der ville være det samme niveau af kvalitetskontrol, hvis der skete ændringer i personalet. Rapportering på et forsendelsesprojekt er begrænset til en indlevering af regnskabet og en bekræftelse fra partneren på, at udstyret er modtaget. Der er som sådan ikke nogen væsentlig rapportering eller refleksioner over problemer, partnerskab, behov, fremtidige forsendelser, læringselementer, osv. Det endelige regnskab og økonomistyringen synes at være en af de vanskeligste dele af et projekt for brugerne, men sekretariatet er imødekommende og kompetent til at rådgive om økonomiske spørgsmål og hjælpe brugerne til korrekt regnskabsaflæggelse. Alle betalinger for forsendelsen til fragtfirmaet foretages direkte af sekretariatet. Da fragten i næsten alle projekter er den største budgetpost, er dette med til at forenkle den økonomiske forvaltning for brugerne. Generelt kan det siges, at i GtS-programmet udfører alle aktører de opgaver, de er ansvarlige for, på bedste vis på den måde er det administrative system både smidigt, velfungerende og afbalanceret. 3.4 Monitorering Som tidligere nævnt er inddragelsen af sekretariatet i den faktiske gennemførelse af projektet ret begrænset efter bevillingen er blevet godkendt. Sekretariatet vælger rederiet i forbindelse med godkendelsen af bevillingen, og de modtager besked, når containeren er blevet afsendt, men derefter sker der ingen direkte monitorering af projektets fremdrift. Sekretariatet mødes med lederne af renoveringsværkstederne flere gange om året for at diskutere og udveksle erfaringer. Der er altså en ret tæt koordinering med og monitorering af arbejdet i renoveringsværkstederne, i det mindste på det operationelle plan. Der synes ikke at være ret meget tværgående læring i programmet. Et eksempel er rapportering på projekter, som er af rent administrativ karakter og kun lidt informativ. Det ville styrke og fremme læringen, hvis der var et krav for en mere udførlig rapport om projektet. Det vil gavne både bevillingsmodtagerne og sekretariatet, som så vil være i stand til at samle erfaringerne af projekterne. 12

14 Et andet eksempel er monitoreringsbesøgene, hvor anbefalingerne er meget fokuseret på partneren og det forsendelsesprojekt, der blev besøgt. Det ville styrke programmets samlede læringsniveau, hvis anbefalingerne fra disse besøg anvendtes i en bredere sammenhæng end blot det besøgte projekt. Generelt virker det som om det primære formål med monitoreringsbesøgene ofte har været at kontrollere, om udstyret var ankommet, og dernæst om det var i brug til det påtænkte formål. Det andet formål har været at identificere problemer i forsendelsesprojektet. Som nævnt ovenfor, har der været meget lidt fokus på læring i forbindelse med monitoreringsbesøg, og det ville styrke programmet, hvis der var en mere systematisk tilgang til læringsresultaterne af besøgene. 13

15 4 Kompetenceudvikling Kompetencerne i sekretariatet er relateret til og relevante for forvaltningen af programmet, forsendelse af containere, tolddeklarering, osv. Sekretariatet er specialiseret i dette, og graden af professionalisme er høj. Især toldklarering udgør ofte et problem i projekterne og forårsager typisk forsinkelser. Sekretariatets færdigheder i rådgivning om disse spørgsmål er på højt niveau, og der er blevet udarbejdet retningslinjer for procedurerne for fortoldning i de mest almindelige modtagerlande. Den tekniske viden og kompetence på pakning af udstyr, renovering mv. findes hos renoveringsværkstederne med fokus på de mere tekniske områder, da de ikke forventes at være fagfolk på udviklingsspørgsmål. Det er vores vurdering, at GtS-programmet mangler kompetencer indenfor miljø- / affaldsspørgsmål - især i den modtagende ende. GtS-programmet har ikke reflekteret over dette spørgsmål eller behandlet det på et strategisk niveau. Renoveringsværkstederne fokuserer på den danske vinkel i den forbindelse, idet de indsamler brugbart udstyr hos institutioner i Danmark, men der er stadig mangel på indsigt i miljø- / affaldsspørgsmål i en syd-sammenhæng, når der bliver sendt disse store mængder af brugt udstyr og computere af sted hvert år. Desuden foretages der ingen costbenefit-analyse, af hvorvidt det bedste er at sende brugt udstyr - i forhold til at stimulere den lokale produktion eller købe udstyret lokalt. Udviklingskompetencer blandt brugerne af programmet er få, sådan som det konkluderes i reviewet af GtS-programmets brugere. Sekretariatets styrke ligger klart inden for administrationen snarer end udviklingsperspektivet, og AADK s erfaringer på udviklingsområdet er ikke bragt i spil i forhold til GtS-programmet for at styrke dette perspektiv. Selv om sekretariatet har været placeret i AADK s internationale afdeling, synes der kun at have været lidt videns- og ekspertisedeling. Et område, der trænger til at styrkes, er, hvordan GtS-programmet kan blive mere opmærksom på bæredygtighedsaspekter af projekterne. Dette aspekt er mere eller mindre fraværende i GtSprogrammet. Der er mange spørgsmål vedrørende bæredygtighed i GtS-programmet - det kan endda blive programmets centrale tema / udfordring. Men det bliver sjældent berørt på programniveau. Både sekretariatet og AADK nævner, at der er et stort potentiale inden for kapacitetsopbygning og uddannelse i programmet, og at AADK har en stærk uddannelsesafdeling. Brugernes udviklingskapacitet kunne styrkes gennem flere tematiske kurser i basalt udviklingsarbejde. Det har dog hverken været en del af programdesignet eller er blevet krævet fra Udenrigsministeriets side, på trods af det potentiale for en merværditilførsel, det har for AADK som vært for GtS-programmet. I øjeblikket er det eneste element af uddannelse i programmet et introduktionskursus, hvor emnerne først og fremmest er en rent teknisk indføring i, hvordan man ansøger om bevillinger. Der foregår ingen udviklingsorienteret uddannelse på introduktionskurset. Men der er stor interesse for introduktionskurserne, som kunne betyde, at der her er et potentiale for flere uddannelsesaktiviteter blandt brugerne. Det nuværende fokus på administrative og tekniske kompetencer i et forsendelsesprojekt afspejles også i GtS-programmets kompetencer og fokus samt i sekretariatets ressourcer. GtS har ikke inkluderet en grundlæggende kompetenceudvikling af brugergrupperne inden for udviklingsspørgsmål i tråd med Civilsamfundsstrategien. 14

16 Referatet fra det årlige møde i 2009 mellem Udenrigsministeriet og GtS-programmet nævner, at der er en særlig udfordring for GtS-programmet i at konkretisere principperne i Civilsamfundsstrategien for GtS s brugere. Det ser ud til, at denne udfordring ikke er blevet taget op, da de fleste kapacitetsopbyggende aktiviteter har fokuseret på de administrative procedurer og tekniske kompetencer. Terminologien i GtS-programmet er heller ikke i overensstemmelse med principperne i Civilsamfundsstrategien: Partneren kaldes "modtagerorganisationen i ansøgningsskemaet, hvilket signalerer en passiv modtager i stedet for en organiseret partner i en ligeværdig relation. Generelt må det siges, at der er et stort behov og potentiale for at opbygge udviklingskompetencer hos brugerne af GtS-programmet. Det er nødvendigt, hvis programmet skal tilpasse sig prioriteringerne i Civilsamfundsstrategien. 15

17 5 Scenarier for fremtiden Ifølge TOR er reviewteamet blevet bedt om at udarbejde en række scenarier for den fremtidige udvikling af GtS-programmet. De tre scenarier 1-3, der præsenteres nedenfor handler om det strategiske fokus, mens fire organisatoriske scenarier A - D præsenteres efterfølgende. 5.1 Scenarier for GtS s fremtidige strategiske fokus Overordnet set er reviewteamet temmelig skeptisk over for udviklingsrelevansen og -effekten af GtS-programmet. Resultaterne kunne derfor nødvendiggøre en yderligere undersøgelse og kritisk gennemgang af programmet med henblik på at overveje en udfasning og lukning af programmet. Scenarie 1: UDFASNING OG LUKNING GtS-programmet udfases og lukkes. Programmet er ikke i overensstemmelse med Civilsamfundsstrategien og dens principper for partnerskab, rettighedsbaseret udvikling, fortalervirksomhed og kapacitetsopbygning af partneren. Scenarie 1A: En beslutning om Scenarie 1 kunne træffes efter en grundig evaluering af virkningerne af GtS-programmet i syd med henblik på at måle og vurdere programmets udviklingseffekt i løbet af de seneste 5-10 år. Reviewteamet fandt betydelige svagheder i GtS-programmet med hensyn til udviklingsorientering og kompetencer til at skabe meningsfulde og bæredygtige forandringer for målgrupperne i syd. Det kunne være et strategisk valg at fortsætte programmet, men omdefinere det til et reelt og effektivt udviklingsinstrument. Scenari 2: GENBRUG TIL UDVIKLING GtS-Programmet justeres så det tilpasser sig Civilsamfundsstrategien. Krav til finansiering af forsendelser bør omfatte legitimitet hos civilsamfundsorganisationer både i syd og i Danmark, partnerskab, udviklingseffekt, osv. Dette scenarie ville også betyde, at GtS-programmet skulle udvikle en strategi for, hvordan man håndterer affaldseffekten af forsendelserne. Kriterierne for tilskud bør tilpasses den praksis, der gælder for andre puljer (som f.eks. miniprogrammerne og projektpuljen). Scenariet kræver et langt stærkere fokus på kapacitetsopbygning af brugergrupper. Reviewteamet fandt at GtS-programmet i øjeblikket har det meste af sin legitimitet i den danske dagsorden: folkelig mobilisering omkring globale spørgsmål og solidaritet samt oplysningsaktiviteter, der gennemføres af brugerne. Der hersker ikke tvivl om, at GtS nyder stor opbakning, også i udkanten af Danmark, som ville være parat til at kæmpe for bevillingen. Ved at vælge en fremtidig placering af GtS-programmet i den nationale afdeling "Indflydelse", giver AADK et signal om sit strategiske valg af dette scenarie. 16

18 Scenarie 3: RENOVERING FOR FOLKELIG MOBILISERING I DANMARK GtS-programmet vil fortsat eksistere som et separat program på grund af sit unikke folkelige fundament og mobiliseringseffekt i Danmark, som bør anerkendes som programmets legitimitet snarere end udviklingsindflydelse i Syd. Det erkendes, at GtS-programmet mobiliserer dele af den danske befolkning i temaer som udviklingslandene / globale spørgsmål / global solidaritet; grupper, som ikke så let mobiliseres på anden måde: pensionister, indvandrere, turister / globale rejsende med en personlig relation til et givet land / sted / gruppe af mennesker. Dette kan / bør dog indebære en styrkelse af udviklingsorienteringen i det aktuelle programdesign. 5.2 Organisatoriske scenarier for placering af GtS På den organisatoriske side er der flere scenarier, der falder forskelligt ud i en cost-benefitanalyse. Det første scenarie er at fastholde den nuværende situation med et velfungerende administrativt set-up inden for AADK. For AADK vil det betyde en økonomisk fordel. Det kunne imidlertid indebære en risiko for, at programmet blev en forpligtelse snarere end et aktiv for AADK, idet AADK stadig til en vis grad vil være nødt til at trække på organisatoriske ressourcer uden for dets vigtigste strategiske fokus, og AADK ville stadig blive forbundet med programmet i offentligheden, på godt og ondt. Scenarie A: Business as usual - AADK som vært Udenrigsministeriet vil fortsat outsource administrationen af GtS-programmet til AADK. Da denne model allerede fungerer, vil den ikke kræve yderligere investeringer. Udenrigsministeriet vil bruge AADK som underleverandør og benytte den eksisterende administrative kapacitet til fastsættelse af administrationsgebyr. Dette vil resultere i usikkerhed om ejerskabet til programmet, og der vil ingen strategisk synergi være mellem programmet og værtsorganisationen. En udvidet version af Scenarie A kunne være en model, hvor AADK fortsætter med at være vært for GtS-programmet men som egentlig ejer af programmet og ikke kun som midlertidig vært og underleverandør til administrationen. Scenarie B: GtS som et aktiv for AADK - synergi og win-win AADK vil stadig være vært for GtS og UM accepterer at give slip på ejerskab og kontrol med programmet. Det ville være betinget af, at AADK foretager det strategiske valg at integrere de vigtigste parametre i sin organisatoriske strategi og fokus: medlemsfundament, partnerskab, kapacitetsopbygning af civilsamfundsorganisationer. Det ville betyde, at AADK skulle foretage nogle vigtige strategiske valg i forhold til sin generelle strategiorientering og konklusionerne fra den seneste evaluering. Det ville yderligere betyde, at AADK skal være villig til at integrere programmet i organisationens øvrige aktiviteter og bringe GtS-programmet ud af sin organisatoriske isolation. 17

19 Sekretariatets struktur og kapacitet bør revideres og det bør sættes op til at arbejde tæt sammen med andre afdelinger og kolleger i AADK som f.eks. uddannelsesprogrammet Training for Change. Dette scenarie vil kræve store investeringer fra AADK s side, både med hensyn til lederskab og ledelsesmæssige ressourcer og med hensyn til at udarbejde skræddersyede programmer til kapacitetsudvikling, systemer for konsulentbistand, osv. AADK skal vurdere, om fordelene ved dette retfærdiggør investeringerne. En anden model kunne være at gøre brug af den eksisterende kapacitet andre steder, og på den måde minimere de nødvendige investeringer for at nå de særlige brugere af GtS-programmet. Scenarie C: Udnytte den eksisterende kapacitet - flytte til en anden værtsorganisation GtS-Programmet flyttes til en anden vært - en anden organisation med et eksisterende og mere relevant set-up for at nå ud til GtS-brugergrupper i Danmark. Projektrådgivningen eller miniprogrammer (DMR-U, DH, DUF) kunne overvejes. I samme forbindelse kan GtS-programmet deles op i mindre puljer og placeres hos flere andre større puljer (projektpuljen og miniprogrammerne), der allerede har et bevillings- og administrationssystem på plads. Desuden er alle disse puljer indrettet til at tilbyde kapacitetsudvikling af deres brugere, til at give råd og vejledning til brugerne i forberedelse og gennemførelse af egentlige udviklingsaktiviteter. Derfor forventes det, at investeringerne ville værre minimale. Andre større organisationer kunne også komme i betragtning: Folkekirkens Nødhjælp og Røde Kors har eksisterende netværk af brugergrupper og genbrugsbutikker i Danmark, som synes mere relevante for GtS-programmet end AADK s nuværende profil og medlemsgrundlag. Den sidste mulighed er temmelig vidtrækkende: at ændre status for støtte til forsendelse af brugt udstyr fra en organisatorisk enhed / program til en aktivitet, der kan finansieres ligesom enhver anden aktivitet under Civilsamfundsstrategien. Scenarie D: Af-institutionalisering af GtS GtS-programmet ville ophøre med at eksistere som et program / en organisationsenhed, og ændre sig til en støtteordning eller et princip, der kan indgå i ethvert projekt eller program. Således vil enhver organisation, der ansøger om støtte, kunne integrere forsendelser i sine projekter og ansøgninger til puljer, enkeltstående projekter, programmer, rammeaftaler. Dette scenarie ville sikre, at forsendelser ville blive integreret i den ansøgende organisations udviklingsstrukturer, hvor forsendelsesprojekterne så ville være tættere på udviklingskompetencer. Med hensyn til administrationen af bevillingen, kunne denne model gøre brug af eksisterende bevillingssystemer i UM og de forskellige puljer og ville ikke kræve særlig mange nye investeringer. Det ville spare på administrationen af det nuværende GtS-program og øge den administrative effektivitet. På den negative side ville det betyde, at en række brugergrupper uden forbindelse til etablerede udviklingsorganisationer ville blive afskåret fra støtte. Efterspørgslen efter containere ville falde, 18

20 hvilket igen ville koste på den folkelig mobilisering, men ville give gevinster på udviklingseffektiviteten. Risikoen er, at renoveringsværkstederne ville kollapse eller orientere sig mod andre kunder og aktiviteter. Brugerne / ansøgerorganisationerne ville måske være nødt til at klare sig uden teknisk support fra renoveringsværkstederne. 5.3 Kombination af scenarierne De tre scenarier for et fremtidigt strategisk fokus vil alle have forskellige konsekvenser for den organisatoriske side. Skemaet nedenfor illustrerer mulige kombinationer af strategiske og organisatoriske scenarier. Scenarie 1 - udfasning og lukning Scenarie 2 udvikling Scenarie 3 folkelig mobilisering Business as usual (A) X AADK synergi (B) X Eksisterende kapacitet andre steder (C) X Af- Institutionalisering (D) X (X) 5.4 Anbefalinger Anbefaling 1: Udenrigsministeriet bør straks træffe en strategisk beslutning om valg af scenarie 1, 2 eller 3. Anbefaling 2: Vælges scenarie 2, bør Udenrigsministeriet overveje at gennemføre en mindre evaluering af virkningerne af GtS i 2012 med henblik på at skabe et bredere grundlag for at planlægge omlægningen af GtS-programmet i scenarie 2. Anbefaling 3: Indtil der er truffet beslutning om enten scenarie A, B, C eller D, bør der ikke gives yderligere ekstrabevillinger til GtS-programmet. Anbefaling 4: Hvis scenarie 3 vælges, bør Udenrigsministeriet medtage GtS i TOR for evalueringen af Civilsamfundsstrategien. Anbefaling 5: Vælges scenarie 3, og er AADK stadig interesseret i at være vært for GtSprogrammet, bør AADK hurtigst muligt præsentere et klart koncept og udarbejde en strategi for det organisatoriske scenarie B, herunder en cost-benefit-analyse og et budget. Anbefaling 6: I alle tilfælde bør de operationelle anbefalinger i review-rapporten over brugerkortlægning og case-studierne i Ghana gennemføres øjeblikkeligt. 19