Regional Udviklingsplanlægning i Nordjylland

Transkript

1 Regional Udviklingsplanlægning i Nordjylland Vilkår og muligheder for forankring og ejerskab Carsten Jahn Hansen Center for Regional Udvikling & Forskningsenheden Land Management Institut for Samfundsudvikling og Planlægning Aalborg Universitet

2 Nøgleord: Regional udviklingsplanlægning, strategisk planlægning, netværk, samarbejde, dialog Tryk af UNI.PRINT, Aalborg Universitet ISBN nr

3 Forord Denne rapport præsenterer og diskuterer intentioner, erfaringer og udfordringer vedrørende den regionale udviklingsplanlægning (RUP). Fokus er hovedsagligt på diskussion af vilkår og muligheder for forankring og skabelse af medejerskab i forbindelse med etableringen af regionale udviklingsstrategier og -planer. Der tages udgangspunkt i Nordjylland som eksempel. Rapportens målgruppe er både politikere, embedsmænd, interesseorganisationer, forskere og andre med interesse for regional udviklingsplanlægning samt for nye styreog samarbejdsformer i planlægningen. Rapporten afslutter forskningsprojektet Regional Udviklingsplanlægning vilkår og muligheder for forankring og ejerskab, støttet af Center for Regional Udvikling, Aalborg Universitet. Projektet blev gennemført i perioden januar-november 2007 og har ud over nærværende rapport resulteret i, eller været medvirkende til, følgende publikationer: -Hansen, C. J. & Vestergaard, J. (2007) Regional Udviklingsplanlægning i Nordjylland, bidrag til bogen Regional Udvikling, Center for Regional Udvikling, Aalborg Universitet. -Hansen, C. J., Richardson, T. & Arleth, M. (2007) Imagining and Governing Regions and Cities? Exploring challenges and opportunities for dealing with climate change, 51 st IFHP (International Federation for Housing and Planning) World Congress Futures of Cities, Copenhagen, Denmark, September. -Tait, M. & Hansen, C. J. (2007) Trust and Governance in Planning, AESOP Annual Conference, Naples, Italy, July. -Hansen, C. J., Lorentzen, A. & Lassen, C. (2007) Governance in the Experience-oriented City? Regional Studies Association Annual Conference, Lisbon, Portugal, April. Projektet var ganske enkelt ikke blevet til uden medfinansiering via Center for Regional Udvikling stor tak til sekretariatet, ved Lisbeth Tved Linde, og centerleder Jesper Christensen for god opbakning og support. En særlig tak skal også lyde til planchef Jes Vestergaard, Region Nordjylland, som trods mængder af nye arbejdsopgaver alligevel har taget sig tid til både møder, interview, en del s, et medforfatterskab på et bogbidrag og samtaler om RUP en. Jesper Nygård Kristensen skal have en stor tak for at ville bruge det meste af sin sommerferie på at indsamle og systematisere data. Tak til Tommy Tvedergaard Madsen for tilsendt materiale og opmærksomhed omkring mailinglister, og tak til Mette Arleth, Tim Richardson, Malcolm Tait, Anne Lorentzen, Per Toppenberg samt min Land Management afgangsprojektgruppe bestående af Lars Gilje, Anders Josefsen og Anne Mette Kjær for samarbejde og diskussioner vedrørende regional udviklingsplanlægning. Sidst, men på ingen måde mindst, skal lyde en stor tak til interviewpersonerne, som velvilligt har stillet både tid og et åbenlyst engagement til rådighed Jes Vestergaard (Region Nordjylland), Mikael Jentsch (Frederikshavn kommune), Jan Krogh (Thisted kommune), Per Flemming Laursen (Morsø kommune), Torben Pedersen (HTS, Aalborg) og Ole B. Sørensen (Regionsrådsmedlem i Nordjylland). Carsten Jahn Hansen November

4 4

5 Sammenfatning Den regionale udviklingsplanlægning (RUP) er et helt nyt strategisk værktøj i dansk planlægning. RUP en er udpeget som et omdrejningspunkt for regionernes nye rolle som regionale udviklingsdynamoer. Med fokus på Nordjylland præsenterer og diskuterer denne rapport baggrunden og konkrete udfordringer og muligheder vedrørende forankring af den regionale udviklingsplanlægning blandt en række aktører. RUP en kan ses som en statsligt initieret opfordring til en fælles regional-kommunal planstrategisk fortolkning og positionering i forhold til globaliseringen. Igennem rapporten bliver det endvidere klart, at RUP en også er et udtryk for nyere og mere generelle forandringstendenser i styre- og samarbejdsformer. Der er i dansk planlægnings sammenhæng tale om en ny type institution, som via dialog, samarbejde samt nede-fra-og-op og behovsstyret koordinering selv skal skabe sin egen identitet og handlekraft. Hvor amterne før kunne basere deres virke på myndighedsinstrumenter, og dermed legalitet, så hedder regionens værktøjer nu bla. forankring, gennemsigtighed og tillid. Dette indebærer i stedet et fokus på legitimitet, og særligt (selv-)skabelsen af legitimitet i et ikke fastlagt samspil mellem ikke fastlagte aktører. Den nordjyske RUP proces har hidtil båret præg af at være tværgående organiseret, åben, bred og aktør-fokuseret. Kernen i organiseringen har været en politisk og en administrativ styregruppe (med sekretariat) samt syv temagrupper, der tilsammen skulle virke som en ramme for diskussion og opbygning af en regional udviklingsplan. Processen har primært bygget på professionelle aktørers deltagelse, dvs. repræsentanter for både folkevalgte politiske organer samt erhvervsliv, uddannelsesinstitutioner og interesseorganisationer. Men processen har dog endnu ikke haft tilstrækkelig mulighed for at brede sig i baglandet. Dette medfører, at etableringen af en bred og dyb (ind i kommunerne og ud til borgerne) koordinering, integration og legitimitet endnu står tilbage som en væsentlig udfordring. RUP processen har indebåret en nødvendig fornyelse og ændring af roller såvel som den regionale plankultur. Særligt de regionale embedsmænd og den administrative styregruppe har indtaget en central faciliterende og katalyserende rolle, mens de regionale politikere har været mere tilbageholdende. I lyset af denne plantypes åbne, brede og netværksorienterede natur kan det virke selvmodsigende, at politikerne ikke har været en større del af processen undervejs. Man kan derfor indtil videre konstatere en fremvækst af en netværksembedsmand, mens netværkspolitikeren tilsyneladende lader vente på sig. De nye roller stiller under alle omstændigheder store krav til koordinering og integration af forskelligartede interesser og magtforhold. Da myndighedsinstrumenterne er væk, må dette hvile på opbygning af et nyt tillidsforhold mellem de deltagende parter. Etablering af nye tillidsrelationer er et afgørende værktøj for opbygningen af regionens legitimitet dvs. for opbygningen af andre parters accept af og opbakning bag den nye regions rolle og virke. I afstemning og koordinering af interesser og magtforhold er der desuden fokus på forhandling og aftaler mellem parter aftaler som man eksempelvis indgår af forskellige årsager og på baggrund af forskellige interesser. I sådan et spil har det været afgørende, at man er blevet hørt, og at der ikke i processen er skabt fjender eller ofre. Dette har været formuleret som afgørende for etablering af et bredt ejerskab, fordi ofre ikke føler sig medansvarlige i videre processer. I den sammenhæng bliver det en afgørende udfordring 5

6 for RUP-samarbejdet at få løst op for en tilsyneladende interessekonflikt angående, hvorvidt Aalborg vil orientere sig i forhold til regionen eller det østjyske bybånd. Her synes flere aktører at gå på listefødder uden at det bidrager til en egentlig afklaring. Rapportens analyser giver anledning til udpegning af følgende muligheder og/eller anbefalinger angående den fortsatte proces: -Videreudvikle ny planlogik, baseret på etablering af normer, værdier og nye etiske (professionelle) standarder, der udbygger og signalerer fælles forståelse, fælles sprogbrug og fællesskab samt opnår synergi-effekter og dermed merværdi. -Videreudvikle særlige værdier og normer for samarbejde, dialog og regionens nye proces- og netværksorienterede samt tillidsskabende professionalitet. Mål: RUP en og regionen som flagskib for det gode samarbejde. -Proces-dynamik: Tag konfrontationer tidligt, men undgå at skabe fjender mens det står på. Ofre bliver ikke medejere! Udvikle og fastholde netop de tillidsrelationer, som RUP en vil være afhængig af. -Afklare og afstemme forholdet mellem regionens og Aalborgs interesser. -Sikre en mere omfangsrig og aktiv involvering af både regionale og kommunale politikere som netværksagenter og -deltagere. -Sikre passende balance mellem en fornyelse af kommende RUP organisering og en kontinuitet i forhold til den hidtidige proces. Sikre både politiske og administrative bærere af samarbejdskulturer, tillidsrelationer, alliancer og helhedsperspektiver. -Sikre samspil mellem helhedsperspektiver og konkrete initiativer. -Afklare og tydeliggøre rollefordelingen mellem regionsrådet, rådgivende fora, KKR, enkelte kommuner, samt evt. nye styregrupper, udvalg, arbejdsgrupper, mv. -Understøtte RUP ens videreformidling og medforpligtelse i de kommunale organisationer samt i diverse interesseorganisationer. Eksempelvis etablere aftaler, partnerskaber eller forsøgsprojekter mellem regionen og en eller flere kommuner. -Gøre kommunerne opmærksomme på, at adgang til EU-midler forbedres, såfremt kommunerne kan påvise lokal-kommunal-regional sammenhæng i planlægningen. -Udbygge regional gennemsigtighed, samt kommunikations- og formidlingsindsats i forhold til medier og offentlighed. -Fastholde og videreudvikle RUP-arbejdet som en selvkritisk læreproces. -Udbygge statslig mediering af erfaringer om RUP processer på tværs af regioner. Kan de hidtidige overvejende positive erfaringer med RUP-arbejdet i Nordjylland overføres til andre regionale processer? En række grundlæggende forhold vil givetvis kunne overføres, såsom de generelle måder at skræddersy egen organisering på og måder at arbejde på. Men andre mere steds- og regional/lokal kultur-afhængige forhold kan være sværere at transformere, såsom nordjysk social kapital og at den nordjyske administrative region stemmer rimeligt overens med en regional funktionel sammenhæng. Dertil kan Nordjylland i lyset af globaliseringen og økonomisk omstrukturering hævdes at være under et fælles problempres, hvilket potentielt også skaber gode vilkår for et pres for fælles handlen. Det er således ikke sikkert, at andre regioner i et tilsvarende omfang ville kunne udnytte strukturreformens grundlæggende ændringer af styreformer og vilkår for samarbejdsformer. Dette må staten naturligvis være opmærksom på, såfremt den ønsker at evaluere og eventuelt revidere reformens rammer for regionalt-kommunalt samspil om regional udvikling og planlægning. 6

7 Indholdsfortegnelse FORORD... 3 SAMMENFATNING INDLEDNING Metode og fremgangsmåde Case-studie metode NYE STYRE- OG SAMARBEJDSFORMER Hierarkier og netværk mod nye koblinger og samspil REGIONAL UDVIKLINGSPLANLÆGNING BAGGRUND REGIONAL UDVIKLINGSPLANLÆGNING I NORDJYLLAND En vanskelig start Etablering og organisering af processen Temagrupperne Supplerende aktiviteter Sammenskrivning af RUP-forslag, og den videre proces ANALYSE OG DISKUSSION UDFORDRINGER OG MULIGHEDER Hvad er RUP en? Organisering og proces erfaringer og udfordringer Tværgående organisering, snitflader og alliancer Rolle- og kulturforandringer Kommunikation, også med borgere og medier Koordinering og sammenskrivning af RUP-forslag Viden og ressourcer Den videre proces muligheder og anbefalinger: hvad kan RUP en blive? Mod ny planlogik? Merværdi, tillid, samarbejde samt fælles forståelse og sprogbrug Fundamentet for de nye processer og organisationsformer RUP ens forankring og gennemførelse hos aktørerne? KONKLUSION REFERENCER

8 8

9 1 Indledning Strukturreformen har ændret det politiske og administrative Danmarkskort ganske væsentligt. Dette har blandt andet haft betydelige konsekvenser for det danske plansystem og i særlig grad for vilkår og muligheder for varetagelse af regional udvikling og planlægning. Før strukturreformen kunne det danske plansystem karakteriseres som hierarkisk og baseret på et rammestyringsprincip, der blandt andet sikrede, at amterne fungerede som både planlæggende og forvaltende myndighed over kommunerne. Gennem regionplanen kunne amtet eksempelvis fastlægge grænser for kommunale arealudlæg til erhvervs- og boligudbygning. Den regionale planlægning var således i høj grad arealregulerende, og mange kommuner har af samme grund betragtet regionplanen som begrænsende i forhold til lokal udvikling. Med strukturreformen er amterne og regionplanlægningen blevet erstattet med regioner, der nu ikke længere skal fungere som den arealregulerende storebror, idet kommunerne og staten har overtaget langt hovedparten af den fysiske planlægning. I stedet skal regionerne sikre den nødvendige koordination mellem kommunerne samt forestå en mere overordnet og strategisk udviklingsplanlægning for regionerne. Regionale udviklingsplaner 1 er således udpeget som et omdrejningspunkt for regionernes nye rolle som regionale udviklings-dynamoer (Indenrigs- og Sundhedsministeriet, 2004, s.73). Regional udviklingsplanlæg-ning er et helt nyt fænomen i dansk planlægning og i strategisk udvikling af de forskellige dele af landet. Traditionelle virkemidler er blevet erstattet af forventninger fra særligt statslig side om, at regionerne kan nå frem til strategier og planer for regional udvikling i samarbejde og dialog med en række parter, herunder specielt kommunerne. Mange taler derfor om en forandring fra regionens kommuner, dvs. amtet som myndighed over kommunerne, til kommunernes region, hvor regionen i stedet ses som redskab for kommunerne. Hvis den regionale udviklingsplanlægning skal leve op til forventningerne, må det være af særlig interesse for en lang række parter at se nærmere på og forsøge at drage læring af de hidtidige konkrete erfaringer med nystartede regionale planprocesser. Med fokus på Nordjylland præsenterer denne rapport derfor baggrunden og en række udfordringer og muligheder vedrørende forankring af den regionale udviklingsplanlægning. 1 Igennem rapporten vil betegnelsen RUP blive anvendt flittigt som synonymt med både den regionale udviklingsplan og den regionale udviklingsplanlægning. Det er ikke nødvendigvis altid hensigtsmæssigt, da det netop kan være af betydning at skelne mellem plan (produkt) og planlægning (proces). I de fleste tilfælde skulle den rette sammenhæng dog være åbenbar. Dertil anvendes RUP en i høj grad allerede som en bred betegnelse i praksis blandt de aktører, der til daglig beskæftiger sig med emnet. 9

10 1.1 Metode og fremgangsmåde Hvordan når rapporten frem til at opfylde ovenstående målsætning? Det er på mange måder især hensigten med denne rapport at holde et spejl op foran aktører og interessenter i RUP en. Set ud fra og på tværs af aktører og interesser i Nordjylland: hvad kan på nuværende tidspunkt siges om RUP en, dens foreløbige virke, udfordringer og muligheder? Det er en tilgang, der synes at matche empirien godt det meget komplekse samspil mellem aktører og interesser stiller først og fremmest krav til i det hele taget at få skabt et overblik. Dertil synes det kendetegnende for RUP processen i Nordjylland, at den i sig selv, så at sige, er søgende, diskuterende og spejlende i sin fremfærd og sit selvsyn. Mange aktører synes i disse måneder, mod slutningen af 2007, på udkig eller ligefrem åbenlys jagt efter at afklare og forstå, hvad RUP en er, og hvad RUP en konkret kan blive og bruges til. Derfor er valgt en meget kontekstnær tilgang, som giver disse aktører god plads til selv at forklare sig og til at hjælpe med at opbygge et forhåbentligt mere samlet billede eller snapshot af baggrunden samt udfordringerne og mulighederne vedrørende forankring af den regionale udviklingsplanlægning. For yderligere at kunne diskutere, forstå og måske oven i købet bidrage til at videreudvikle RUP en inddrages også mere generelle betragtninger og perspektiver vedrørende forandringer i styre- og samarbejdsformer i planlægningen og i strategisk udvikling af regionale-lokale områder. 2 RUP en kan i høj grad ses som et nøgleeksempel på sådanne forandringer. Rapporten er derfor opbygget på følgende måde: I kapitel to gives en kort introduktion vedrørende forandringer i styre- og samarbejdsformer mhp. at levere en baggrundsforståelse til brug for diskussion af RUP en senere i rapporten. I det efterfølgende kapitel tre vil de nye overordnede rammebetingelser for strategier og planer på det regionale niveau blive beskrevet. Derefter fokuserer kapitel fire på RUP en i Nordjylland, særligt på at beskrive RUP ens konkrete etablering, organisering og proces. I kapitel fem gennemføres både vha. af aktørernes egne forklaringer og via baggrundsforståelsen om forandringer i styre- og samarbejdsformer først en opridsning og analyse af en række af de konkrete erfaringer og udfordringer, som på nuværende tidspunkt kan identificeres på baggrund af det nordjyske eksempel. Derefter diskuteres og debatteres nogle af mulighederne for forankring af den regionale udviklingsplanlægning, 2 Her ville en sammenligning med sideløbende planprocesser i de fire resterende danske regioner naturligvis have været relevant. Men det begrænsede budget samt den korte tidsramme for dette projekt har ikke muliggjort dette. Det synes oplagt, at en opfølgning på dette projekt (også) tager denne udfordring op. 10

11 igen primært i lyset af de nordjyske erfaringer. Endeligt afsluttes og konkluderes rapporten i kapitel Case-studie metode Projektet bygger på et case studie af etableringen og udviklingen af den regionale udviklingsplanlægning i Nordjylland. Projektets undersøgelsesmetode, og dermed også case studie metoden, bygger primært på dokumentstudier, litteraturstudier, interviews samt egne observationer og samtaler med involverede aktører: -En lang række konkrete dokumenter er blevet anvendt, herunder adskillige hundrede siders notater, rapporter, analyser, mødereferater, konferencemateriale og hjemmesider, som er blevet udarbejdet af aktørerne involveret i RUP en. -En litteratursøgning er gennemført med fokus på regional udvikling og nye planlægningsformer, særligt med fokus på forandringer i styre- og samarbejdsformer. Der er primært tale om forskningspublikationer, som i projektet er blevet anvendt til at forsøge at forstå og perspektivere RUP en i Nordjylland. -Der er gennemført seks interviews (i oktober-november 2007), hver af 1-1½ times varighed, med nøgleaktører. Interviewende er alle blevet transskriberet, hvilket har resulteret i alt 70 sider interview-udskrift. Interviewende publiceres ikke samlet men indgår i stedet som grundlag for denne afrapportering. Citater fra interviews indgår i et betydeligt omfang i rapporten som en hjælp til at beskrive, forstå og diskutere RUP en. Dette er sket med interviewpersonernes godkendelse. -Rapportens forfatter har medvirket som observatør ved to officielle arrangementer i forbindelse med tilblivelsen af RUP en i Nordjylland; en Kick-off konference i februar 2007 og en Basar for temagrupper i april Endelig er der generelt i undersøgelsen og denne afrapportering forsøgt anvendt et trianguleringsprincip, hvor eksempelvis påstande om hændelsesrækkefølge eller hvem-sagde-eller-gjorde-hvad-hvornår så vidt muligt er forsøgt krydschecket vha. både dokumentstudier og interviews. I tilfælde hvor der tolkes på, og diskuteres en opfattelse eller forståelse af, hvad RUP en eksempelvis er eller kan blive til, vil brugen af dette princip typisk kun være relevant, hvis der eksempelvis hævdes at være nye generelle tendenser eller strømninger (eksempelvis kulturforandringer) på vej. Trianguleringsprincippet giver eksempelvis ikke mening, hvis hensigten i stedet er at give udtryk for en enkelt parts synspunkter og kontrastere disse med andre parters synspunkter. 11

12 12

13 2 Nye styre- og samarbejdsformer Den regionale udviklingsplanlægning synes i høj grad at være et dansk nøgleeksempel på nytænkning og forandring af styre- og samarbejdsformer i forhold til regulering, diskussion og planlægning af lokal-regional udvikling. Disse forandringstræk er dog ikke enestående, men kan på mange måder også relateres til mere generelle og internationale tendenser. Dette kapitel præsenterer derfor, ganske kort, hvilke tendenser og forandringer, der synes at være tale om. Formålet er at præsentere en grovskitse, eller en åbning, til at begynde at forstå og fortolke RUP en. Senere i rapporten, i kapitel 5, vil denne grundforståelse blive anvendt i samspil med aktørernes egen forståelse. Således danner dette kapitel en baggrund for at kunne kvalificere analysen, diskussionen og forståelsen af RUP en i Nordjylland. 2.1 Hierarkier og netværk mod nye koblinger og samspil I dag er aktører i politik og planlægning ofte stillet overfor krav om at skulle håndtere en øget fragmentering, differentiering og kompleksitet i samfundslivet. Det viser sig blandt andet, når der opstår koordineringsproblemer ved tværgående udfordringer eller opgaver mellem både offentlige myndigheder, virksomheder, interesseorganisationer og borgere, men ofte også internt i politisk-administrative organisationer. Traditionelle top-down og hierarkisk orienterede systemer, forvaltninger og organisationer har ofte svært ved at håndtere sådanne problemer, og som konsekvens heraf ses en fremvækst af nye fora og samarbejdsrelationer, der typisk er mere netværksprægede, dialog-orienterede, fleksible og tværgående. (Se bla. Hajer & Wagenaar, 2003; Dryzek, 2000; Forester, 1999; Castells, 1996; Bogason et al, 2004; Scott et al, 2004; Sehested, 2002 og 2003; Stoker, 1998; Uslaner, 1999) I de seneste år synes politik og planlægning således at have undergået forandringer, der både i samfundsvidenskaben og i praksis i stigende grad er blevet karakteriseret ved hjælp af begreber som dialog, samarbejde, netværk og new public management. 3 Generelt hævdes det, at traditionelle hierarkisk opbyggede institutioner og systemer i tiltagende omfang har svært ved at håndtere samtidige og ofte mere globalt betingede hastige sociale, teknologiske og økonomiske forandringer gennem skematiske top-down tilgange i udvikling, styring og regulering måske særligt i forbindelse med regional-lokal udvikling samt fysisk planlægning og anden regulering af arealanvendelse. Som svar på en tilsyneladende manglende rækkevidde af forudbestemte løsninger og tilgange, hævdes det, er der vokset en række uformelle og ofte ad hoc prægede styre- og samarbejdspraksisser 3 Dette afsnit er først og fremmest baseret på Hansen (2006). 13

14 frem. Det ses eksempelvis, når kommunale myndigheder i samarbejde med interesseorganisationer, borgere og eventuelle investorer tidligt i processen sammensætter skræddersyede fora til diskussion af ganske komplekse planlægningsproblemstillinger (eksempelvis større byomdannelser eller ny byudvikling). Sådanne praksisser er blevet karakteriseret ved hjælp af termer som dynamiske eller fluide netværk, hvor der først og fremmest er fokus på argumenterende, diskuterende og kommunikerende fremgangsmåder samt på en øget opmærksomhed og refleksivitet omkring afstemning af forventninger og spillets vilkår og regler (formelle såvel som uformelle). Der synes dermed at være bevægelser fra en monocentrisk, hierarkisk og ofte ganske lukket måde at styre og regulere på hen i mod en mere åben og netværkspræget polycentrisk tilgang. Dette viser sig typisk igennem mere interaktivitet og samarbejde mellem relevante aktører og ofte også en bredere, og nogle gange atypisk, fordeling af arbejdsbelastning og øvrige ressourcer i forsøget på at løse kollektive problemer. Det kan vise sig ved, at det ikke nødvendigvis er planlæggerne selv (i forvaltningen), der laver de første planforslag eller fremskaffer og udreder diverse typer af plandata og nyttige informationer til brug for planlægningen det kan lige så vel ske i et aktivt og tidligt samarbejde med borgergrupper, interesseorganisationer og investorer. I sådanne tilfælde bevæger planlæggeren sig mod en mere faciliterende og proces-orienteret rolle, som et alternativ til en mere traditionelt styrende, myndighedsbaseret og indholdsbestemmende rolle. Med andre ord flyttes fokus hen imod konkret og pragmatisk lokal problemløsning, fælles ansvar, samt løbende præstationsbaseret og kollektiv læring i mere åbne og ad hoc prægede arrangementer. Det gælder naturligvis ikke i alle styringssammenhænge mange problemer finder fortsat bedst deres løsning via central regulering men de nye praksisser synes at kunne tilbyde muligheder for læring og forandring i præcis de situationer, hvor klassisk-modernistiske institutioner ikke har kunnet levere varen (Hajer & Wagenaar, 2003, s.3). En grundlæggende forudsætning og drivkræft bag de nye styre- og samarbejdsformer synes at bygge på en opfattelse af gensidig afhængighed hos de involverede parter, samt en opfattelse af et behov for koordinering og samarbejde på tværs af interesser. Dette opstår, fordi problemstillingerne ganske enkelt erkendes som værende for komplekse, for uafklarede eller for ustabile til, at de i tilstrækkelig grad (og med rimeligt ressourceforbrug) kan løses centralt eller af en enkelt part. Ofte har én part eksempelvis ikke kendskab til viden, som en anden part naturligt måtte sidde inde med og det ville være for omkostningsfuldt for den første part at opdrive denne viden på egen hånd. Med andre ord drives samarbejdet ikke af idealisme og forkærlighed for at gøre det rigtige, men 14

15 snarere af en opfattelse af nødvendighed, behov samt optimeret og mere effektiv problemløsning. Det handler altså om at forbedre planlægnings- og beslutningsprocesser og -systemer samt handlingskapacitet gennem samarbejde mellem forskellige aktører og interesser. Dette kræver typisk en aktiv og tidlig involvering af aktører og ressourcer udenfor de offentlige forvaltninger, og det medfører ofte en fremvækst af nye typer af institutioner, som er dialog- og netværksorienterede, brede eller forskelligartede i deres sammensætning, selvorganiserende og skræddersyet til kontekst, muligheder og problemer (Hajer & Wagenaar, 2003). I den sammenhæng stræbes der, fordi det opfattes som et reelt og gensidigt behov, imod en autentisk dialog mhp. reelt at forandre, frem for retorisk mere positions-orienteret dialog (Innes & Booher, 2003). Men denne positive konstruerende tilgang forudsætter, at der i den specifikke situation eksisterer en kritisk masse af aktører og interesser, som kort sagt tror på (eller kan overbevises om) positive synergi-effekter og muligheden for at etablere win-win løsninger, hvor det ikke før syntes muligt. Og heri ligger også potentielt de nye styre- og samarbejdsformers akilleshæl. Ovenstående rejser nemlig en række principielle spørgsmål omkring, på den ene side, nogle iboende idealer om gensidig tillid, ligeværdighed og konsensus samt deres møde med praksis, og på den anden side, nye problemer med at koordinere, integrere samt skabe og fastholde legitimitet (se Sehested, 2003, s.30). Det afspejler med andre ord fundamentale politikdannelses- og planlægningsproblemstillinger vedrørende håndtering af magtforhold og relationer samt kobling mellem det repræsentative demokratiske system og mere markedsorienterede beslutningssystemer. Derfor er det også vigtigt at påpege, at de nye styre- og samarbejdsformer ikke her ses som erstatning, men snarere som supplement eller add-on, til mere traditionelle former. Typisk ses forsøg på at sammenkoble hidtidige og nye styre- og samarbejdsformer, bla. for at sikre og optimere en sammenhæng med beslutningssystemer i det repræsentative demokrati. Dette afspejles også i stigende grad i forskningen og publikationer om nye styre- og samarbejdsformer. Her synes der i de seneste få år at være sket en bevægelse fra en indledende begejstring over rene uformelle og frigjorte netværksdesign og processer til en erkendelse af et behov for i stedet at diskutere og søge koblinger mellem traditionelle tilgange og hierarkier og de nye fleksible netværk. Hvis man således igen retter opmærksomheden mod RUP en og dens vilkår og muligheder for forankring, kan det umiddelbart konstateres, at den nyetablerede regional-kommunale scene for strategidannelse og udvikling af regioner i Danmark kræver fornyet og givetvis 15

16 også udbygget koordination og samarbejde mellem en række forskellige parter, herunder regionen, kommunerne, erhvervslivet, interesseorganisationer, m.fl. Dette vil med stor sandsynlighed også indebære etablering af nye fora, nye former for styring, organisering og samarbejde som erstatning for et tilsyneladende styringsmæssigt tomrum på det regionale niveau. Og det vil givetvis sætte spørgsmålstegn ved grundlæggende værdier, legitimitet, samt politiske og planlægningsmæssige forståelser. Det synes derfor oplagt at studere og diskutere RUP en i forhold til ovennævnte tendenser og forandringstræk. 16

17 3 Regional udviklingsplanlægning baggrund Dette kapitel giver et kort indblik i den overordnede baggrund for den regionale udviklingsplanlægning i Danmark. De grundlæggende vilkår for den nye regionale udviklingsplanlægning udspringer af Aftale om Strukturreform, hvor regionerne får til opgave at udvikle regionale udviklingsplaner, som skal være et helt nyt og strategisk værktøj, der dækker generelle og overordnede aspekter af relevante forhold for regionens udvikling. Udviklingsplanerne skal udgøre et inspirationsgrundlag og en samlet paraply for udviklingsinitiativer i regionen (Indenrigs- og Sundhedsministeriet, 2004, s.75). Endvidere placerede aftalen (og overførte dermed fra amterne) hovedparten af den fysiske planlægning hos kommunerne, men udbyggede samtidig statens beføjelser til at gribe ind overfor kommunernes fysiske planlægning. Dermed forenkledes lagdelingen i den fysiske planlægning, og man kan reelt tale om, at strukturreformen også medførte en reform af det danske plansystem. Figur 1. Plansystemet efter 1/ (Miljøministeriet, 2006, s.15) Reformen medførte derfor også en nødvendig ændring af planlovgivningen, og i 2006 udgav Miljøministeriet den første Landsplanredegørelse efter strukturreformen; ganske passende med titlen Det nye Danmarkskort planlægning under nye vilkår. Heri viderebearbejdedes og præciseredes konsekvenserne af strukturreformen for det danske plansystem, og det blev gjort klart, at plansystemet skulle forny sin rolle i forhold til at styrke evnen til at skabe innovation og udvikle værdiskabende løsninger for dermed at 17

18 kunne stille Danmark bedre i den globale konkurrence. Den fysiske planlægning blev tillagt en grundlæggende rolle i forhold til at bevare Danmarks særpræg og natur og samtidig skabe attraktive rammer, som f.eks. virksomheder, vidensinstitutioner og arbejdskraft tiltrækkes af og trives i (Miljøministeriet, 2006, s.10). Men det blev også slået fast, at planlægningen på kommunalt og regionalt niveau fremover skulle indtage en mere proaktiv og samarbejdende rolle i forbindelse med regional vækst og udvikling. Dette har således ført til, at den regionale udviklingsplanlægning skal opstille strategiske visioner for regionernes udvikling i et samarbejde mellem regionsråd, kommuner, erhvervsliv og en række andre aktører i regionen. Kort fortalt skal den regionale udviklingsplan (Miljøministeriet, 2007; se også Lov om Planlægning og Aftale om Strukturreform): -på grundlag af en helhedsvurdering beskrive en ønskelig fremtidig udvikling for regionens byer, landdistrikter og udkantsområder samt for natur og miljø (inkl. rekreative formål), erhverv (inkl. turisme), beskæftigelse, uddannelse og kultur. -indeholde kortbilag med overordnede men ikke præcise udpegninger, der illustrerer indholdet i planen. Regionsrådet kan stille forslag til kommune- og lokalplanlægningen. Kommuneplanerne må ikke stride mod den regionale udviklingsplan. Regionsrådet har indsigelsesret overfor kommunerne. -udarbejde et forslag som skal offentliggøres inden udgangen af den første halvdel af valgperioden på 4 år. Dvs. parallelt med kommunernes revision af planstrategier. -redegøre for 1) sammenhængen mellem den fremtidige udvikling og den statslige og kommunale planlægning for infrastruktur, 2) sammenhængen med regionens eventuelle samarbejde med tilgrænsende landes myndigheder om plan- og udviklingsmæssige emner, og 3) de handlinger, som regionsrådet vil fortage som opfølgning på udviklingsplanen. -bl.a. sikre sammenhæng mellem vækstforums erhvervsudviklingsstrategi, beskæftigelsesrådets beskæftigelsesstrategi, de lokale aktionsgruppers udviklingsstrategi, landdistriktsprogrammet, lokale og regionale Agenda 21 strategier, og andre regionale strategier og planer, fx for uddannelse og kultur. Disse hovedopgaver forudsætter blandt andet, at der skal etableres en løbende dialog mellem kommunerne og regionen om de regionale udviklingsplaner (Indenrigs- og Sundhedsministeriet, 2004, s.73). 18

19 Allerede inden igangsættelsen af den nye planlægning, og særligt i overgangsperioden op til 1/ har adskillige aktører med interesse for den regionale udviklingsplanlægning forsøgt at diskutere mere indgående, hvordan denne nye planlægning kan håndteres i praksis. Der har været stor enighed om, at det må kræve betydelige ændringer i samarbejdsformer og udvikling af nye værktøjer og fremgangsmåder, der medvirker til at få mange aktører og drivkræfter til at trække i samme retning. Miljøministeriet (2006), Amtsrådsforeningen (2006) og Oxford Research (2005; en rapport udarbejdet for Miljøministeriet) har igennem rapporter, konferencer, dialogprojekter og andre aktiviteter haft fokus på at beskrive og afklare forudgående forventninger til de udfordringer, som den regionale udviklingsplanlægning måtte møde. I den forbindelse blev forståelse af komplekse netværk og drivkræfter samt etablering af fælles forståelse, dialog, samspil, formidling og lokal forankring set som nogle af de væsentligste forhold og udfordringer for regionerne og de involverede parter. Samarbejdet med kommunerne om de regionale udviklingsplaner bliver afgørende, for kommunerne får ikke pligt til at virke for deres gennemførelse. Der bliver i høj grad tale om et fælles projekt mellem kommunerne og regionsrådet. (Miljøminister Connie Hedegaard, 29/ ) Det er vigtigt, at udviklingsprocessen designes hensigtsmæssigt, så resultaterne forankres lokalt. Samtidig er gennemsigtighed i beslutningsprocessen og initiativerne en vigtig forudsætning for, at der skabes opbakning og tillid til processen blandt de regionale aktører. Succesfuld regional ledelse afhænger i høj grad af, at der sker en stor formidlingsindsats fra start til slut, så det sikres, at de mange aktører bidrager til formulering og realisering af den samme fælles vision og strategi. (Miljøministeriet, 2006, s.33) Allerede her står det klart, at de basale instrumenter og virkemidler til realisering af en regional politik og planlægning er blevet ændret væsentligt. Hvor amterne før kunne basere deres virke på myndighedsinstrumenter, og dermed legalitet, så hedder regionens værktøjer nu bla. forankring, gennemsigtighed og tillid. Dette indebærer i stedet et fokus på legitimitet, og særligt (selv-)skabelsen af legitimitet i et ikke fastlagt samspil mellem ikke fastlagte aktører. 19

20 20