Nyt på affaldsområdet

Transkript

1 Nyt på affaldsområdet Den offentlige uddannelsesdag, 4. oktober 2013 Ved partner Johan Weihe og specialistadvokat (L) Jacob Brandt

2 2 Disposition Lovforslag på lovprogrammet - Modernisering af affaldsforbrændingssektoren Videnprojekt om kortlægning af juridiske, organisatoriske og økonomiske rammebetingelser for større centrale affaldssorteringsanlæg Adskillelse af myndighed og drift - Folketingets Ombudsmands udtalelse af 28. juni 2013 om delegation af sagsforberedelse

3 3 Modernisering af affaldssektoren - lovprogrammet Regeringen vil fremlægge forslag til en ny politisk aftale om organiseringen af affaldsforbrændingssektoren. Med forslaget skabes rammerne for en mere effektiv affaldsforbrændingssektor, og det sikres, at affaldssektoren understøtter genanvendelse, og at affaldet forbrændes på de anlæg, hvor effektiviteten er størst. Forslaget følger op på regeringens konkurrencepolitiske udspil Styrket konkurrence til gavn for Danmark fra oktober 2012 samt omfattende tværministerielle arbejder i 2010 og 2013.

4 4 Affaldsforbrænding: Fra fælleskommunalt monopol til liberalisering Status på ressource- og moderniseringsstrategien Det fælleskommunale monopol Scenarier for fremtidige rammebetingelser Politiske problemstillinger Forberedelse til ændrede rammebetingelser Strategi og beredskab

5 5 Status på ressource- og moderniseringsstrategien Strategien bliver opdelt i en ressourcestrategi og en moderniseringsstrategi Ressourcestrategien vedrører mere omfattende affaldssortering, øget genanvendelse mv. Modernisseringsstrategien vedrører organiseringen af forbrændingssektoren Ressourcestrategien offentliggøres september/oktober 2013 Moderniseringsstrategien forventes offentliggjort november/december 2013

6 6 Det fælleskommunale monopol Kommunale fællesskaber fra 1808 Lov om Købstadskommunernes Styrelse af 15. maj 1868, 20, stk. 2 Det blev i betænkning nr. 420/1966 forudset, at der på baggrund af kommunalreformen ville ske en reduktion af antallet af kommunale fællesskaber Organisering af forbrændingsopgaven i kommunale fællesskaber startede i midten af 1960 erne Baggrunden var ønsket for kommuner om at gå sammen om finansiering af de store anlægsinvesteringer forbundet med affaldsforbrænding I dag er der 12 forbrændingsselskaber organiseret som kommunale fællesskaber

7 7 Baggrund for moderniseringen Arbejdsgruppen om organisering af affaldssektoren, En effektiv affaldssektor, 2004: Det anbefales, at forskellige modeller for liberalisering og incitamentsregulering og deres implementering belyses nærmere. Tværministerielle arbejdsgruppe vedrørende organisering af affaldsforbrændingsområdet, Forbrænding af affald, december 2010: I en samlet vurdering af de fire scenariers fordele og ulemper falder licitationsscenariet mest positivt ud. Mix-scenariet vil ligeledes medføre en række fordele Konkurrencepakken, april 2011: Affaldsforbrændingsanlæg selskabsgøres og hvile-i-sig-selv-princippet erstattes med en markedsbaseret regulering. ( ) Den kommunale anvisningsret for erhvervsaffald til forbrænding ophæves, så virksomhederne frit kan vælge anlæg. Kommunerne har fortsat ansvaret for, at husholdningsaffald indsamles og behandles, men der indføres kommunal udbudspligt for husholdningsaffald til forbrænding, så det konkurrenceudsættes. Foråret eventuel gennemførelse af konkurrencepakkens affaldselementer afventer den nye regerings ressourcestrategi

8 8 Scenarier for fremtidige rammebetingelser I den tværministerielle embedsmandsrapport fra december 2010 er beskrevet 4 scenarier for de fremtidige rammebetingelser for forbrændingssektoren: - Basisscenariet - Prisloftscenariet - Mix-scenariet - Licitationsscenariet I rapporten anbefales licitationsscenariet, men mix-scenariet nævnes også som en mulighed.

9 9 Scenarier for fremtidige rammebetingelser Licitationsscenariet Liberalisering af forbrændingsegnet erhvervsaffald Kommunal anvisningspligt for forbrændingsegnet husholdningsaffald men krav om udbud Forudsætter selskabsgørelse Priserne på både erhvervs- og husholdningsaffald vil være markedsbestemte

10 10 Scenarier for fremtidige rammebetingelser Mix-scenariet Liberalisering af forbrændingsegnet affald Kommunal anvisningsret for forbrændingsegnet husholdningsaffald ingen udbudspligt Forudsætter efter embedsmandsrapporten ikke selskabsgørelse men regnskabsmæssig adskillelse mellem erhverv og husholdning Prisen på erhvervsaffald bliver markedsbestemt, mens prisen på husholdningsaffald fortsat vil være underlagt en hvile i sig selv-regulering

11 11 Scenarier for fremtidige rammebetingelser Prisloft I embedsmandsrapporten fra 2010 indeholder hverken mix- eller licitationsscenariet prisloft Miljøministeren har tidligere udtalt, at der fortsat var overvejelser om indarbejdelse af et prisloft Ingen udmeldinger om, hvilken form et sådant prisloft i givet fald vil have (som i varmeforsyningsloven eller som i vandsektorloven)

12 12 Politiske problemstillinger Fortsat kommunalt ansvar for indsamling og behandling af affald Egenkapitalspørgsmålet Kommunal garantistillelse efter selskabsgørelse Refinansiering Stranded costs

13 13 Fyrtårnsprojekt om større centrale affaldssorteringsanlæg Nyt partnerskab mellem Miljøstyrelsen og Region Midtjylland og Region Sjælland Vision: anlæggene indgår som væsentligt supplement til kildesortering for at øge ressourceeffektiviteten, generere materiale-ressourcer og som led i at opnå øget erhvervsvækst indenfor danske kompetencer mht. sensor, robot og andre sorterings- og håndteringsteknologier til affald Partnerskabet har iværksat to videnprojekter: - State-of-the-art-teknologier - Kortlægning af organisatoriske, økonomiske og juridiske rammebetingelser

14 VIDENPROJEKT OM CENTRALE AFFALDSSORTERINGSANLÆG Videnprojektet tager sigte på at kortlægge de økonomiske, organisatoriske og juridiske rammebetingelser Videnprojektet tager udgangspunkt i 5 organisatoriske scenarier, hvoraf 3 indebærer forskellig grader af offentlig-privat samarbejde. Videnprojektet gennemfører en miljø-, kommunal- og udbudsretlig analyse af organisationsformens retlige betydning Videnprojektet vurderer de økonomiske konsekvenser af de forskellige organisationsformer

15 Tilgang og metode i analysen

16 DET OFFENTLIGE SCENARIE Det offentlige scenarie indebærer, at affaldssorteringsanlægget etableres, finansieres og drives af en eller flere kommuner. Scenariet tager udgangspunkt i reguleringen af helejede kommunale aktieselskaber (med kommunale lånegarantier), fælleskommunale aktieselskaber eller interessentskaber eller en egentlig kommunal enhed integreret i den kommunale forsyningsvirksomhed.

17 De tre samarbejdende organisatoriske scenarier Et offentlig-privat samarbejde (OPS) defineret som: Organiseringen af affaldssorteringsanlægget som et OPS indebærer, at affaldssorteringsanlægget bliver etableret (ejerskab) og finansieret af en eller flere kommuner. Kommunen eller kommunerne udbyder herefter driften af anlægget, som udføres af en privat virksomhed.

18 De tre samarbejdende organisatoriske scenarier Et offentlig-privat aktieselskab (OP A/S) defineret som: Et OP A/S er karakteriseret ved delt ansvar for etablering (ejerskab), finansiering og drift. Scenariet adskiller sig således fra de øvrige scenarier ved, at ansvaret for etablering, finansiering og drift af affaldssorteringsanlægget deles af en eller flere kommuner og den private virksomhed, og at dette sker gennem etablering af et aktieselskab. I scenariet vil der blive taget udgangspunkt i en 50/50 ejerandel. Det forudsættes i lighed med OPP-scenariet, at OP A/S-selskabet i forbindelse med etableringen sikres modtagelse af den eller de deltagende kommuners indsamlede affald, som skal sorteres.

19 De tre samarbejdende organisatoriske scenarier Et offentlig-privat partnerskab (OPP) defineret som: OPP-scenariet er karakteriseret ved, at affaldssorteringsanlægget bliver etableret (ejerskab), finansieret og drevet af en privat virksomhed. Et OPP adskiller sig fra et rent markedsdrevet scenarie ved, at en eller flere kommuner i større eller mindre udstrækning på forhånd har specificeret, hvordan opgaven skal løses. Det vil sige, at det er kommunen eller kommunerne som på forhånd har taget stilling til affaldssorteringsanlæggets tekniske formåen, eksempelvis i form af nogle kvalitetskrav til det sorterede affald, størrelse mv. OPP-scenariet er desuden kendetegnet ved, at kommunen eller kommunerne forpligter sig til at levere det indsamlede affald til OPP ets affaldssorteringsanlæg.

20 DET PRIVATE SCENARIE Scenariet indebærer, at det vil være private virksomheder, som skal etablere (ejerskab), finansiere og drive affaldssorteringsanlægget. Dette indebærer, at det overlades til markedet at vurdere, hvordan affaldet skal sorteres for, at det kan afsættes på økonomisk set optimale vilkår. Det forudsættes, at kommunen eller kommunerne samt de affaldsproducerende virksomheder ikke på forhånd stiller krav til, hvordan affaldet skal sorteres. I det private scenarie er affaldssorteringsanlæggets etablering ikke initieret af, at en eller flere kommuner har fremsat ønske herom. Her forudsættes, at kommunerne indsamler genanvendeligt affald hos husholdningerne, hvorefter affaldet udbydes til sortering uden nærmere tilknyttede krav.

21 Input fra fokusgrupperne Fokusgruppen under videnprojektet har peget på nogle grundlæggende forhold af betydning for etableringen af større centrale affaldssortering: Klare rammebetingelser langvarige kontrakter Sikkerhed for levering af affald til anlægget Deling af risici og gevinster Incitamentsstruktur er afgørende for velfungerende samarbejde Konkret et det vigtigt, at den med ansvar for affaldssorteringsanlæggets drift også har ansvaret for/gevinst ved at afsætte det sorterede affald (ressourcerne) til industrien Der kan være forskel på den optimale organisationsform fra landsdel til landsdel

22 Centrale juridiske spørgsmål Hvornår kan de enkelte anlæg behandle både kommunalt affald og erhvervsaffald? Hvem har ansvaret for affaldet frem til genanvendelse? Hvornår ejer en eller flere kommuner en væsentlig andel af et centralsorteringsanlæg? Hvilke muligheder/begrænsninger indebærer Lov 548? Hvornår indtræder udbudspligten? Hvornår kan de mere fleksible udbudsformer anvendes?

23 Adskillelse af drifts- og myndighedskompetence Hvorfor er definitionen af drifts- og myndighedsopgaver interessant? Hvad forstår vi ved henholdsvis drifts- og myndighedsopgaver i lyset af de forskellige fortolkningsbidrag: Basse og Egelund Olsens rapport (Miljøprojekt 953/2004) Miljøstyrelsens svar til KL af 24. november 2006 Forarbejderne til lov nr af 20. december 2006 (L 40) Forarbejderne til lov nr. 513 af 12. juni 2009 Folketingets Ombudsmands udtalelse af 28. juni

24 Kommunestyrelseslovens 2, stk. 1 Kommunernes anliggender styres af kommunalbestyrelser Driftsopgaver kan overdrages til andre kommunale enheder, herunder kommunale aktieselskaber, eller evt. fælleskommunale selskaber/samarbejder efter statsforvaltningens godkendelse, jf. kommunestyrelseslovens 60. Myndighedsopgaver kan alene overdrages, såfremt der er særlige holdepunkter i lovgivningen (krav om lovhjemmel). Fastslået ved Indenrigsministeriets vejledning nr. 192 af 28. juni 2001 og forarbejderne til lov nr. 1571/ Begrundet i at en fravigelse af den ved lov fastlagte fordeling af ansvaret for myndighedsudøvelse kun kan ske ved lov.

25 Forarbejderne til lov nr. 513/2009 I den politiske aftale fra 2007 var forligsparterne enige om, at kommunernes rolle som myndighed og driftsherre skal være klart adskilt på affaldsområdet, men at en sådan adskillelse ikke nødvendiggør et krav om selskabsgørelse. Den ny organisering af vandsektoren fra 2009 medførte dog, at en række kommunale forsyninger etablerede et aktieselskab, som skulle varetage driftsopgaver på affaldsområdet. 25

26 Basse og Egelund Olsen Den generelle definition af myndighedsudøvelse Beslutning og funktioner, der udgår fra det offentlige, og som er udtryk for samfundets ret til at udøve magt over sine medborgere Nærmere uddybet som myndighedernes kompetence til at: bestemme over borgernes og virksomhedernes rettigheder og forpligtelser på en sådan måde, at de som adressater ikke lovligt kan modsætte sig at efterkomme beslutningen tillægge borgerne og virksomhederne rettigheder, som kun myndighederne har kompetence til at tildele udøve offentlig kontrol med forholdene hos den enkelte borger/virksomhed 26

27 Basse og Egelund Olsen Opdeling i hovedkategorier: Myndighedsudøvelse: Affaldsregulativer Fastsættelse af affaldsgebyrer Tilsynsfunktioner Afgørelser Faktisk forvaltningsvirksomhed (drift): Affaldsplanlægning og - kortlægning Opkrævning af affaldsgebyrer Opkrævning af takster 27 Gråzonen: Takstfastsættelse Sagsbehandling Vejledning

28 Basse og Egelund Olsen Nærmere om gråzonen; Sagsbehandling Forberedelse af afgørelser => myndighedsudøvelse Behandling af praktiske forhold o.lign. i forbindelse med affaldsindsamlingen => drift Vejledning Offentligretlig forpligtelse til at vejlede korrekt Forkert vejledning kan medføre erstatningsansvar for kommunen => Taler for myndighedsudøvelse 28

29 Miljøstyrelsen Generelt om myndighedsudøvelse: Altid en konkret vurdering virksomhed, som består i at regulere borgernes retsforhold, typisk i form af meddelelse af forbud, påbud, tilladelser og henstillinger. Sagsforberedende eller sagsopfølgende skridt, der har karakter af faktisk virksomhed, som åbenbart ikke har indflydelse på indholdet af myndighedens afgørelse, kan ikke betragtes som en del af myndighedsudøvelsen 29

30 Miljøstyrelsen Konkrete afgørelser: Stillingtagen til: Sagstype Sagens oplysning Relevant miljømæssig påvirkning er at anse som myndighedsudøvelse. Andre kan varetage opgaverne med Indhentelse af oplysninger til brug for sagen Beskrive sagen og er følgelig at anse som driftsopgaver. 30

31 Miljøstyrelsen Konkrete afgørelser (fortsat): Partshøring og annoncering Kommunen skal afgøre omfanget Andre kan gennemføre partshøringen og annonceringen Udarbejdelse af udkast I det omfang udarbejdelse af grundlaget for og evt. udkast til - en afgørelse ikke har indflydelse på indholdet af afgørelsen, kan denne virksomhed ikke betragtes som en del af myndighedsudøvelsen. Kommunen kan anmode om teknisk bistand, som kan udarbejde et udkast til afgørelse, såfremt kommunen gennemfører en sædvanlig sagsbehandling/vurdering til kvalitetssikring heraf. 31

32 32 Folketingets Ombudsmand FOB modtog en klage over nogle vilkår fastsat af Natur- og Miljøklagenævnet i en miljøgodkendelse - FOB rejste af egen drift sag vedrørende Kammeradvokatens sagsforberedende arbejde Formålet var at afklare, om nævnet lovligt havde foretaget delegation af det sagsforberedende arbejde til kammeradvokaten Folketingets Ombudsmand fandt, at kammeradvokatens behandling af de konkrete sager var i overensstemmelse med de almindelige forvaltningsretlige principper om delegation af myndighedsudøvelse til private uden udtrykkelig lovhjemmel

33 33 Folketingets Ombudsmand Kammeradvokatens bistand bestod i følgende: - Gennemgang af sagens akter og Miljøklagenævnets notat med instruks for sagens behandling - Udarbejdelse af udkast til afgørelse, herunder rådgivning om juridiske spørgsmål - Afsendelse af partshøringsbreve - Evt. og i begrænset omfang opklarende sagsforberedelse, herunder ved forespørgsler til kommunerne - Indarbejdning af høringskommentarer

34 34 Folketingets Ombudsmand Der blev opstillet 4 betingelser for delegation af sagsforberedelse i afgørelsessager: 1. Den private aktør skal have den fornødne ekspertise 2. De offentligretlige regler skal overholdes af den private aktør 3. Borgernes rettigheder må ikke fortabes ved den private aktørs forberedelse af sagen 4. Det endelige ansvar for den afgørelse, der bliver truffet i sagen, tilkommer myndigheden På dette grundlag kan der lovligt ske delegation

35 Forarbejderne til lov nr. 1571/2006 Generelt om myndighedsudøvelse: Ved myndighedsopgaver eller myndighedsudøvelse forstås den virksomhed, som består i at regulere borgernes virksomhed, typisk i form af meddelelse af forbud, påbud, tilladelser og henstillinger. Der er tale om en retligt bestemt virksomhed i modsætning til faktisk prægede handlinger, dvs. driftsopgaver. Dog findes visse faktiske handlinger, der utvivlsomt er myndighedsudøvelse. Dette omfatter i hvert fald brug af faktisk tvangsmagt, f.eks. faktiske tvangsindgreb og magtanvendelse. 35

36 Forarbejderne til lov nr. 1571/2006 Der er nævnt eksempler på myndighedskompetence, som før kommunalreformen kunne overdrages til kommunale fællesskaber: De typer af myndighedsopgaver, der kan overdrages efter lovene, er for eksempel: afgørelseskompetence (tilladelser, dispensationer, påbud m.v.), tilsyn, udarbejdelse af f.eks. affaldsregulativer og lokale forskrifter (hønseregulativ, tomgangsregulativ m.v.) og sektorplanlægning (affaldsplanlægning, vandforsyningsplanlægning m.v.). 36

37 37 Kontakt Jacob Brandt Specialistadvokat København Offentlig virksomhed T M E jab@bechbruun.com Johan Weihe Partner København Offentlig virksomhed T M E jhw@bechbruun.com

38 38 København Langelinie Allé København Ø Danmark Aarhus Frue Kirkeplads Aarhus C Danmark Shanghai, rep.kontor 83 Loushanguan Road, Suite 2635, 26/F Shanghai, Kina T F E info@bechbruun.com