DET SPECIALISEREDE SOCIALOMRÅDE STRUKTURANALYSE HOVEDRAPPORT

Transkript

1 DET SPECIALISEREDE SOCIALOMRÅDE STRUKTURANALYSE HOVEDRAPPORT

2 Indholdsfortegnelse Forord Resume og anbefalinger Indledning Baggrunden for analysen Afgrænsning af det specialiserede socialområde Det specialiserede socialområde fra strukturreformen til i dag Udfordringer på det specialiserede socialområde Udgiftsudviklingen Evaluering af kommunalreformen Tilsynsreformen Organisering Anbefalinger til fremtidig organisering Borgerfokus Anbefalinger til borgerfokus Økonomi Udmøntningen af besparelser Service facility Takstudviklingen Incitamentsstruktur Effektbaseret økonomistyring Ressourcetildeling Takster/Rammeaftale Takstdifferentiering Bilag 1: Projektorganisering Bilag 2: Oversigt over institutioner på det specialiserede socialområde april

3 Forord Strukturanalysen blev igangsat på baggrund af de takstreduktioner, der blev besluttet med rammeaftalen for 2012, og analysen havde oprindeligt fokus på de decentrale tilbud på det specialiserede socialområde. I foråret 2012 besluttede direktionen at udvide analysen til også at omfatte administrationen og sammenhængen mellem forvaltning og de decentrale tilbud. Der tegnede sig tidligt i forløbet tre spor i analysen: Organisering, fokus på borgerne og økonomien. Den rapport, der foreligger nu, følger disse spor. Der er en delrapport vedr. organisering, en delrapport vedr. borgerfokus og en delrapport vedr. økonomi. Endelig samles de væsentligste resultater fra analysearbejdet i denne hovedrapport. Der foretages i hovedrapporten afgrænsning af området, og de tre hovedfokusområder præsenteres. Der er et centralt afsnit om de grundlæggende udfordringer, vi står overfor på området. Hovedrapporten kan læses alene, men delrapporterne skal læses, hvis der ønskes en mere dybdegående behandling af de tre hovedfokusområder. Delrapport 1 indeholder en analyse af organisering på det specialiserede socialområde. Det er en analyse af muligheder og begrænsninger ved forskellige organiseringsforslag for den centrale og decentrale organisering, herunder en status på nuværende organisering. Analysen bearbejder både Børn- og Ungeområdet, Handicap- og Psykiatriområdet, Beskæftigelsesområdet samt tværgående funktioner, herunder Service Facility Management. Delrapport 2 indeholder en indstilling til, at der skal arbejdes videre med et øget fokus på borgeren, men som et selvstændigt projekt. Det handler på den ene side om service overfor borgeren, på den anden side de forventninger, vi skal møde borgeren med. Delrapport 3 omhandler økonomi, incitamenter og ressourcetildeling. Den indeholder analyse af forskellige økonomistyringsmodeller for det specialiserede socialområde med fokus, på hvilke incitamentsstrukturer, modellerne fremmer, ligesom en vurdering af optimering af styrbarheden på området indgår. Der har været inddraget rigtigt mange interessenter i analysearbejdet. Det har været voldsomt inspirerende og præger i høj grad resultaterne. Der kan læses mere om processen i bilag 1, vedr. projektorganiseringen. Tak for de mange bidrag og den store interesse. 3

4 1. Resume og anbefalinger Strukturanalysen hovedkonklusionerne vedr. organisering, borgerfokus og økonomi opsummeres nedenfor i en række anbefalingerne og forslag til handlinger. Organisering Der er siden 2007 foretaget en række nødvendige organisatoriske ændringer ikke mindst efter den økonomiske opbremsning i Området er overordnet set velorganiseret. Løsningen på vores udfordringer skal ikke kun findes i vores organisering, men i lige så høj grad i fælles målsætninger og kultur. Anbefalinger og forslag til handling: Samarbejdet på tværs af organisationen skal styrkes. Det skal bl.a. ske gennem de initiativer, der igangsættes under projektet Borgerfokus. Den administrative opdeling mellem Børn og Unge og Social, Sundhed og Beskæftigelse opretholdes uændret, men der foretages opgaveflytninger mellem forvaltningerne. Indsatsen for unge årige, som ikke kan profitere af de almene uddannelses- eller beskæftigelsesmæssige tilbud, skal styrkes. Det skal ske ved at samle opgaverne i tilknytning til Beskæftigelsesafdelingen. Det foreslås, at en række tilbud fusioneres, og at der foretages sammenlægning af områder og foretages organisationstilpasninger. Der henvises til oversigten i tabel 5 s. 19. Muligheder og rationaler i service facility management, skal vurderes i et selvstændigt projekt. Borgerfokus Vi har opbygget et fragmenteret og specialiseret system, som går ud over sammenhæng og helhed i forhold til borgerne, særligt i overgange mellem afdelingerne. Vi kan ikke organisere os ud af snitfladeproblemerne. Der skal i stedet arbejdes med fælles mål, kultur og læring i organisationen. Borgerfokus handler om: Medarbejderens rolle: God service, korrekt behandling og flow gennem systemet Borgerens rolle: Aktivering af egne muligheder. Aktivering af ressourcer hos pårørende, i netværket og lokalsamfundet. Samfundets rolle: Fællesansvar og koordinering af frivillighed Anbefalinger og forslag til handling: Direktionen har igangsat et selvstændigt projekt på tværs af alle forvaltninger, forankret i Børn og Unge hhv. Social, Sundhed og Beskæftigelse. Der skal arbejdes med fælles mål, kultur og læring i organisationen. Der sættes særligt fokus på overgangen ved det 18. år 4

5 Økonomi De besparelser, der følger af takstreduktionerne, er udmøntet i budget 2013 og Finanskrisen, sanktionslovgivningen og udgiftsudviklingen, har skærpet vores fokus på budgetoverholdelse. Det skal fastholdes. Takstreduktioner er kun ét styringsværktøj og næppe det bedste. Løsningen af den økonomiske udfordring skal findes i kombination mellem organisering, visitation og økonomisk styring. Bevillingsreglerne, serviceområdeopdelingen og den myndigheds- og ansvarsfordeling, der følger heraf, giver en negativ incitamentsstruktur. Det er udgiftsdrivende og giver samarbejdsproblemer. Forskellighed i ressourcetildelingsmodeller er fornuftigt begrundet. Det vurderes, at det økonomiske rationale ved service facility management, nærmer sig et tocifret millionbeløb. Det forudsættes, at rationalet tilfalder de områder, hvor gevinsten hentes. Anbefalinger og forslag til handling: Der skal skabes sammenhæng mellem administration og drift på serviceområderne. Der skal sikres udgiftsneutralitet i samarbejdsfeltet mellem serviceområderne. Der skal arbejdes systematisk med synlighed i taksterne og takstdifferentiering. Løsning af de langsigtede økonomiske udfordringer skal ikke kun ske gennem takstreduktioner på tilbudsniveau, men i kombination mellem organisering, visitation og alle de faktorer, som påvirker de sociale foranstaltningers pris, mængde og varighed. Arbejdet med effektbaseret økonomistyring skal igangsættes. Udmøntning af forslagene Analysens resultater skal betragtes som et første oplæg til politisk behandling og efterfølgende udmøntning gennem konkrete beslutningsforslag. Nogle af anbefalingerne kan umiddelbart realiseres, andre er allerede realiseret eller i gang med at blive realiseret, endelig kræver nogle anbefalinger, at der iværksættes en nærmere udredning. Resultaterne af analysen bliver i første omgang præsenteret og drøftet i de berørte fagudvalg, Social- og Sundhedsudvalget d. 20. marts, Beskæftigelsesudvalget d. 10. april og Børne- og Familieudvalget d. 17. april. Herefter på Byrådets budgetkonference d. 22. april. Efter præsentationen udarbejdes der en implementeringsplan, og de konkrete beslutningsforslag fremlægges i de respektive fagudvalg. Der gives Byrådet en status på implementeringen i foråret

6 2. Indledning 2.1 Baggrunden for analysen Med vedtagelse af rammeaftalen for 2012 blev det i oktober 2011 besluttet at reducere udgifterne og dermed taksterne på det specialiserede socialområde med i alt 4,5 % over de kommende 3 år. I 2012 fastholdes taksterne. I 2013 reduceres taksterne med 2 % og i 2014 med yderligere 2,5 %. Takstreduktionerne skal gennemføres hos den enkelte driftsherre under ét. Dvs. at der er mulighed for, at den enkelte kommune kan beslutte at friholde visse institutioner for besparelser, mod at andre bærer en større andel af besparelsen, blot den samlede reduktionsramme opnås. Den udgiftsreduktion, der med udgangspunkt i taksterne for 2011, skal gennemføres på taksterne i 2013 og 2014, fordeler sig således: Tabel 1. Fordeling af nettoudgiftsreduktioner på taksterne 2013og 2014 (mio. kr.) Børn- og ungeområdet (Serviceområde 10 og 16) 1,200 2,500 Voksenområdet (serviceområde 13) 4,682 10,535 I alt 5,882 13,035 Nettoudgiftsreduktionerne er med vedtagelsen af budget 2013 indarbejdet i rammen på Serviceområde 10 og 16. På Serviceområde 13 er reduktionen indarbejdet i budgettet fra 2013 og frem. På baggrund af de beregnede nettoudgiftsreduktioner besluttede Social- og Sundhedsudvalget og Børne- og familieudvalget i december 2011 at igangsætte en strukturanalyse af det specialiserede socialområde på tværs af de to udvalg. Formål med analysen er: Etablering af økonomisk og fagligt bæredygtige enheder på det specialiserede socialområde, som skal sikre optimal udnyttelse af ressourcer Der skal gennem en målrettet indsats løses de samme (eller flere/ mere komplekse) opgaver for færre udgifter. Der skal derfor rettes fokus mod den nuværende visitationspraksis og muligheden for etablering af alternative løsninger og udnyttelse af synergier ved opgaveløsninger på tværs af de kommunale institutioner. Dette både på tværs af aldersgrupper, administrative og organisatoriske skel. Ligeledes på tværs af de traditionelle opdelinger i undervisningstilbud, støttetilbud, botilbud, beskæftigelsestilbud, fritidstilbud m.v. I januar 2012 besluttede regeringen at igangsætte en evaluering af strukturreformen. Med udsigten til mulige ændringer i opgavefordelingen blev det besluttet, at resultatet af evalueringen skulle indgå i strukturanalysens anbefalinger og fremlægges på byrådets budgetkonference i april

7 Sideløbende besluttede direktionen i foråret 2012 at gennemføre et organisationstjek, og i tilknytning hertil skal strukturanalysen også rette fokus mod den administrative organisering af det specialiserede socialområde. Der er i bilag 1 en gennemgang af strukturanalysens organisering og forløb. 2.2 Afgrænsning af det specialiserede socialområde Det specialiserede socialområde er ikke nogen entydig størrelse. I en netop udgivet ph.d.- afhandling, defineres området således: De velfærdsydelser, der ydes til borgere med særlige behov ud over det, der er en del af en almindelig livscyklus, i form af sindslidelser, fysiske og psykiske handicap, misbrugsproblemer eller andre særlige problemer. 1 Vi har i analysen taget udgangspunkt i de tilbud, der er omfattet af rammeaftalen med tilgrænsende områder, herunder bl.a. bostøtteområdet, men vi har udeladt specialundervisningsområdet for børn og unge. Kort sagt de tilbud, der lever op til definitionen ovenfor. I praksis er målgruppen: - Børn og unge med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne - Voksne med sindslidelse - Voksne fysisk handicappede inkl. senhjerneskadede - Personer med psykisk handicap inkl. autister - Personer med kommunikationshandicap - Voldsramte kvinder - Socialt udsatte - Alkohol- og stofmisbrugere Nedenstående kort viser placeringen af tilbuddene på det specialiserede socialområde i Herning Kommune. 1 Johannes Engers Gregersen: Politik og økonomi på det eksterne kvasimarked, Politica, Århus, januar

8 Figur 1. De specialiserede tilbuds beliggenhed Som det fremgår af figuren, ligger langt de fleste institutioner på det specialiserede socialområde i og omkring Herning by. Der henvises endvidere til bilag 2, hvor der er en samlet oversigt over alle de tilbud der er medtaget i analysen. 8

9 3. Det specialiserede socialområde fra strukturreformen til i dag Den nuværende organisering af det specialiserede socialområde blev i store træk fastlagt i forbindelse med strukturreformen i 2007, hvor Herning Kommune valgte at overtage samtlige amtslige tilbud, med undtagelse af Nørholmkollegiet og Koglen. Tilbud til børn og unge blev knyttet til Børn og Unge i afdelingen Specialtilbud. Tilbud til voksne blev knyttet til Social, Sundhed og Beskæftigelse, hvor området for psykiatri, misbrug og udsatte blev placeret i Sundhedsafdelingen, og områderne for udviklingshæmmede, autister og senhjerneskadede blev placeret i Handicapafdelingen. Der er siden strukturreformen sket væsentlige ændringer i organiseringen, af forskellige hensyn og med forskellige formål, men de stigende udgifter på området og krav om bedre økonomisk styring har været en gennemgående anledning til organisationstilpasninger. I Børn og Unge blev Specialtilbud nedlagt i forbindelse med en omorganisering af forvaltningen i 2010, og området blev samlet i Center for Børn og Forebyggelse, hvor også myndigheden er forankret. Ungdomscenter Knudmosen samt Hobbitten blev overført til Center for Børn og Læring. I Social, Sundhed og Beskæftigelse blev Sundhedsafdelingen nedlagt i 2010 og området for psykiatri, misbrug og udsatte blev overført til Handicapafdelingen, som også fik tilknyttet en selvstændig visitationsafdeling. Ringkjøbing Amt havde op til strukturreformen i 2007 igangsat en omfattende bolighandlingsplan, som i de første år efter strukturreformen betød en række forskydninger og flytninger af tilbud, hvor det gennemgående træk var større enheder og en væsentlig forbedring af bygningsmassen. På de enkelte decentrale tilbud er der også sket mange ændringer og justeringer i driften. Ændringer i efterspørgselsmønsteret har betydet, at tilbud er blevet nedlagt eller udvidet, og besparelser har i flere omgange medført organisatoriske ændringer og tilpasninger af kapaciteten. Både det specialiserede børne- og ungeområde samt voksenområdet blev oprindeligt organiseret efter principperne i Bestiller-, Udfører-, Modtagermodellen (BUM-modellen). Dermed er myndighedsfunktionen adskilt fra udfører-/leverandørdelen. Fordelen er en entydig placering af budgetansvaret og fokus på at få størst værdi for pengene. Ulempen er, at det er vanskeligt for bestillersiden helt entydigt og præcist i alle tilfælde at beskrive og bestille den rigtige vare til den rigtige pris. For at modvirke ulemperne er BUM-modellen modificeret på såvel børne- og ungeområdet som voksenområdet. Det indebærer, at myndighed og udfører på begge områder nu er blevet samlet under samme organisering. Det har skabt sammenhæng mellem bestiller og betaler, ligesom visitationsmyndighed og leverandør arbejder tættere sammen for at skabe nye løsninger, og organisationens specialviden anvendes bredest muligt til gavn for borgerne. 9

10 Det specialiserede socialområde har således undergået en stor udvikling siden strukturreformen i Der er dog fortsat arv fra kommunen og fra amtet, som naturligvis fortsat præger tilgangen til opgaveløsningen, generelt til den positive side, men til andre tider kan der konstateres, at arven fra kommunen eller amtet stadig giver nogle uhensigtsmæssige skel ned igennem organisationen. Strukturreformen betød, at kommunen fik det samlede driftsansvar samt forsynings- og finansieringsforpligtelsen og dermed også mulighed for samordning af tilbud. Men selvom der er foretaget mange ændringer og forbedringer, har vi i mange henseender stadig en kommunal og en amtslig søjle i vores arbejdsdeling. Der er således fortsat nogle uudnyttede synergier i et tættere samarbejde, sammentænkning af opgaver og videndeling, som ikke udnyttes optimalt. Det gør sig gældende mellem forvaltningerne, mellem afdelingerne og mellem de decentrale tilbud. Ligeledes er der fortsat en række styringsmæssige udfordringer på det specialiserede socialområde. De præsenteres herunder. Den nuværende organisering af det specialiserede socialområde fremgår af nedenstående organisationsdiagram. Opgaven er i dag fordelt på to forvaltninger og fire afdelinger: I Børn og Unge varetager Center for Børn og Forebyggelse driftsopgaver i forhold til børn og unge med sociale og adfærdsmæssige problemer og handicap. Center for Børn og Læring varetager den særligt tilrettelagte uddannelse (STU). I Social, Sundhed og Beskæftigelse har Beskæftigelsesafdelingen myndighedsopgaven, råd og vejledning, herunder ressourceforløb, forankret i Social & Integration, mens driftsopgaver i forhold til et særligt bo- og beskæftigelsestilbud for unge med handicap samt virksomhedsrettet beskyttet beskæftigelse er organiseret i Center for Erhvervsafklaring og Beskæftigelse (CEB) under Tilbudsafdelingen i Beskæftigelse. Handicap og Psykiatri varetager hovedparten af driftsopgaverne fordelt på fire funktionsområder: 1) Autismespektrumområdet, som netop fra 1. januar er sammenlagt med 2) området for udviklingshæmmede, 3) psykiatri- misbrugs- og udsatteområdet og 4) kommunikationsområdet. 10

11 Figur 2. Den nuværende organisering af det specialiserede socialområde 4. Udfordringer på det specialiserede socialområde Strukturanalysen skal forsøge at anvise løsningen på det, som samfundsforskere betegner som et wicked problem, et ondartet problem. Det vil sige et problem, der ikke entydigt kan defineres og forstås, og derfor heller ikke kan løses entydigt. Der vil typisk være flere modstridende hensyn, som der skal findes en balance imellem. Problemer, der har utallige årsager, de er svære at beskrive, og der er ikke kun ét rigtigt svar. På det specialiserede socialområde kommer det til udtryk ved, at vi på en og samme tid står overfor, at flere borgere får flere rettigheder, de efterspørger flere og anderledes ydelser i et større omfang. Kvaliteten forventes at være i top og blive leveret med anvendelse af de nyeste behandlingsmetoder. De faglige ambitioner er høje, og vi bliver stadigt mere specialiserede og professionelle. Samtidig stiger udgifterne, og ressourcerne bliver mere knappe, bl.a. som følge af den internationale finanskrise. Som det fremgår af tabel 2, påpeger Socialforskningsinstituttet i en rapport fra 2011 en række vækstfaktorer på det specialiserede socialområde 2. Der er tale om nogle grundlæggende udfordringer som er bestemmende for udgiftsvæksten på det specialiserede socialområde. Dette gælder for såvel Herning Kommune som resten af landet. og der er vel at mærke tale om en udvikling, hvor påvirkningsmulighederne er få. 2 Vækstfaktorer på det specialiserede socialområde, Steen Bengtsson, SFI,

12 Tabel 2. Vækstfaktorer på det specialiserede socialområde Det drejer sig eksempelvis om følgende forhold: Flere tidligt fødte børn med handicap overlever Flere trafikskadede overlever Flere handicappede lever længere i kraft af bedre behandlingsmuligheder Diagnosticeringen er mere finmasket, og flere falder i målgruppen af handicappede Samfundet er blevet mindre rummeligt i forhold til personer med handicap Der udvikles konstant nye behandlingsformer og specialiserede tilbud, som bliver flere og mere individuelle Der er i takt med den udvikling stigende borgerforventninger til servicetilbud og faglige krav til indsatsen efterspørgslen er umættelig. Man kan dog også finde eksempler på en udvikling, der går den anden vej: Den demografiske udvikling betyder, at der vil komme relativt færre børn. Fosterdiagnostikken betyder, at der fødes færre børn med fx Downs syndrom. Disse ustyrbare forhold påvirker styrbarheden af det specialiserede socialområde. Men det samme gør den økonomiske virkelighed, hvor området gentagne gange har været ramt af takstreduktioner bl.a. for at modsvare en generel økonomisk stagnation og for at håndtere den stigende efterspørgsel og varigheden af foranstaltninger. Der er tre afgørende forhold, som har indflydelse på styrbarheden af området: Pris, mængde og varighed. Disse påvirkes igen af en lang række variabler, som fremgår af figur 3. 12

13 Figur 3. Faktorer der påvirker den økonomiske styrbarhed på det specialiserede socialområde. Den tilgang, der har været til udgiftsstyringen gennem rammeaftalen, angriber kun prisen, men hvis vi nøjes med det, kan vi ikke klare styringsudfordringen. Vi er nødt til at forholde os både til de grundlæggende udfordringer og de muligheder, vi i øvrigt har for at påvirke udgiftsstyringen. Takstreduktioner har naturligvis positiv virkning på kommunens samlede omkostninger. Men takstreduktioner har den klare ulempe, at de kun kan gennemføres ved reduktion af driftsudgifterne, primært gennem personalereduktioner på de enkelte institutioner. Det giver i en række situationer næsten uløselige problemer, og der er således døgninstitutioner hvor bemandingen i ydertimerne er kritisk lav. Der er således behov for at bruge takstreduktioner, som et af tre parametre, for at styre området. Fokus skal derfor være på dels at påvirke varigheden gennem kortere og mere intensive behandlingsforløb og en skarpere visitationspraksis, dels at påvirke prisen gennem udnyttelse af synergien ved opgaveløsninger på tværs af de kommunale institutioner, på tværs af aldersgrupper, administrative og organisatoriske skel. Der anbefales med andre ord en bred styringsvifte, hvilket ikke nødvendigvis er ensbetydende med, at institutionerne kan friholdes for takstreduktioner. At arbejde med denne styringsvifte forudsætter flere ting: Systematisk opgørelse over ydelsers type og substitueringsmuligheder Systematisk opgørelse over målgrupper og behov Systematisk opgørelse over behandlinger, fremskridt og varighed Systematisk opgørelse og sammenhæng mellem indsats og effekt 13

14 Men på det specialiserede socialområde er det ikke muligt at foretage nøjagtige sammenligninger på tværs af kommuner, på samme måde som det gøres med folkeskoler (karakterer, udgifter pr. elev osv.). Dette skyldes områdets sammensatte natur: Fraværet af klare og målbare succeskriterier udgør derfor også en barriere for sammenligning af resultater. Der er dele af målgruppen, hvor der ikke kan forventes forbedringer i funktionsevne eller selvhjulpethed overhovedet. Der er stor variation i de pædagogiske tilgange og metoder på det specialiserede socialområde og dermed ringe grundlag for standardisering og sammenligning på tværs af tilbud. Området er kendetegnet af informationsasymmetri, idet der er meget ringe muligheder for at sammenligne aktører på kvalitet og pris, hvilket svækker mulighederne for ledelsesmæssig og økonomisk styring af området. 4.1 Udgiftsudviklingen Udgiftsudviklingen på handicap- og psykiatriområdet i Herning Kommune i perioden 2007 til 2013 viser, at der har været en betydelig stigning i udgiftsniveauet, siden kommunerne med kommunalreformen i 2007 overtog en række af regionernes opgaver på området. Som det fremgår af nedenstående tabeller, anvendes der samlet set 550,8 mio. kr. til køb af pladser på det specialiserede socialområde, fordelt med 183,5 mio. kr. på børn- og ungeområdet og 367,3 mio. kr. på voksenområdet. Tabel 3. Køb af pladser Børn g Unge Beløb i kr Køb hos andre kommuner Køb i Herning Køb total Tabel 4. Køb af pladser Handicap og Psykiatri Beløb i kr Køb hos andre kommuner Køb i Herning Køb total På voksenområdet har stigningen været mest markant frem mod 2010, hvor udgifterne til området også på landsplan toppede. Fra 2011 er der fundet et mere realistisk niveau for området, hvorfra udgiftsudviklingen frem til budget 2013 har været mere jævn som udtryk for, at der er kommet styr på området. 14

15 Det er i tabellerne væsentligt at hæfte sig ved er, at kurven er knækket i på både børn- og ungeområdet og voksenområdet. Det er konsekvensen af en strammere styring af området. Der blev således i 2010 og 2011 på begge områder foretaget kraftige opstramninger på visitationspraksis og opfølgning. Denne indsats skal naturligvis ses i sammenhæng med generelle besparelser, takstreduktioner m.v., men det vurderes, at opstramningen på visitationen i sig selv er en afgørende forklaring på, at det er lykkedes at knække kurven. Udgiftsudviklingen på handicap- og psykiatriområdet i Herning Kommune i perioden 2007 til 2013, viser, at der har været en betydelig stigning i udgiftsniveauet, siden kommunerne med kommunalreformen i 2007 overtog en række af regionernes opgaver på området. Som det fremgår af nedenstående tabeller, anvendes der samlet set 550,8 mio. kr. til køb af pladser på det specialiserede socialområde, fordelt med 183,5 mio. kr. på børn- og ungeområdet og 367,3 mio. kr. på voksenområdet Evaluering af kommunalreformen Regeringen igangsatte januar 2012 en evaluering af kommunalreformen, som havde til formål at: 1) Vurdere den nuværende opgavefordeling mellem kommuner, regioner og stat samt overveje relevante justeringer af opgavefordelingen 2) Vurdere de eksisterende samarbejdsstrukturer og redskaber til koordination og styring mv. i den offentlige sektor samt overveje mulige justeringer heraf. Konkret skulle udvalget bl.a. vurdere det specialiserede socialområde samt specialiserede undervisningstilbud. Samlet set ligger evalueringens resultater ikke op til ændringer i organiseringen af det specialiserede socialområde i Herning Kommune, idet det overordnede resultat er, at nuværende opgavefordeling mellem stat, regioner og kommuner overvejende er velfungerede. Der er følgende mindre indvendinger: Den nuværende organisering og koordination mellem regioner og kommuner, hvor opgaverne i højere grad bør ligge i nærmiljøet og i tæt samspil med de almindelige tilbud. Udvalget finder ikke, at rammeaftalesystemet sikrer en tilstrækkelig koordination af de udbud, hvor der er meget begrænset efterspørgsel. Udvalget foreslår, at der bliver indført en koordinering på nationalt niveau i forhold til udbuddet af højt specialiserede tilbud til små og/eller særligt komplekse målgrupper. Udvalget lægger op til en diskussion af fordelingen af opgaver og ansvar mellem kommuner og regioner for de meget specialiserede sociale tilbud. Udvalget påpeger, at der et behov for en revision af de nuværende takstregler, og anbefaler derudover, at kommunerne får øget fleksibilitet til lokalt at finde den mest hensigtsmæssige finansieringsmodel, og hermed fravige takstreglerne. 15

16 4.3. Tilsynsreformen Tilsynsrefomen, der stadig behandles i Folketinget, medfører, at dele af de kommunale tilsynsopgaver overgår til den nyoprettede Socialtilsyn Midt i Silkeborg fra 1. januar Det følger af reformen, at socialtilsynet også skal godkende budgetter og takster. Det kan potentielt her medføre en underkendelse af det kommunale selvstyre, idet det i dag suverænt er kommunerne, der godkender budgetter og dermed fastlægger serviceniveauet. Tilsynet bliver takstbelagt, og det er driftskommunen, som suverænt fastlægger niveauet for tilsynet, dog ud fra kvalitetsstandarder, som er fastlagt af Socialstyrelsen. Lovforslaget er pt. i høring, og der er gjort indsigelser over for mulige indskrænkninger i kommunernes adgang til selv at fastlægge serviceniveau. Tilsynsreformen indgår i økonomiforhandlingerne, og der forventes DUT-kompensation. 16

17 5. Organisering Udviklingen i organiseringen af det specialiserede socialområde fra 2007 og frem til i dag er beskrevet i afsnit 3. Herunder følger konklusioner og anbefalinger til den fremtidige organisering. Hvis der ønskes en mere indgående analyse af organiseringen, henvises der til delrapport 1. Forslaget til organisationsændringer er et resultat af de mange drøftelser, der har været i analysearbejdet. Der har i forløbet været drøftet en række forskellige modeller for den fremtidige organisering. Det har været et gennemgående tema i analysearbejdet, at der på det specialiserede socialområde er tre helt centrale kerneydelser i indsatsen: Omsorg for børns trivsel Uddannelse og beskæftigelse til unge Social støtte og udvikling af voksne med særlige behov Der har i forløbet været arbejdet med modellen, som bygger på en organisering af området i tre centre efter disse kerneydelser og etablering af fælles tværgående funktioner for periferiydelser. Periferiydelser drejer sig typisk om serviceopgaver; rengøring, vedligeholdelse, madlavning m.v. Men også fælles koordinering i forhold til særlige målgrupper, fælles uddannelsesindsats, ledelsesstøtte m.v. Analysen har vist, at organisering ikke er et quick-fix på alle problemer, men at vi i høj grad skal fokusere på de forbedringspotentialer, der ligger i et styrket samarbejde på tværs af hele det specialiserede socialområde. Det er i samarbejdet vi i sidste ende skal finde løsningen på snitfladeproblemer og den kassetænkning, som kan give både dårligere løsninger for borgerne og dyrere løsninger for kommunen. Der skal samarbejdes bedre på tværs af de mange afdelinger og tilbud. Her spiller ledelse, koordinering og formaliserede netværk en central rolle. 17

18 Figur 8 viser et stiliseret billede af den nuværende samarbejdsform, nemlig den vertikale, som skal afløses af horisontalt samarbejde på alle niveauer af organisationen og på tværs af den administrative organisering. Figur 6. Samarbejdsmønstre 5.1 Anbefalinger til fremtidig organisering Anbefalingerne skal forholde sig til formålsbeskrivelsen, udfordringerne på det specialiserede socialområde, samt reformernes indflydelse på den fremtidige organisering. Dette er præsenteret overfor i rapporten. Forslaget til den fremtidige organisering er nedenfor illustreret ved et organisationsdiagram, og der er en skematisk gennemgang af analysens anbefalinger. Forslaget bygger videre på den nuværende administrative organisering. Der fastholdes således en opdeling mellem børn- og ungeområdet og voksenområdet, men som et væsentligt nyt element anbefales det, at der i tilknytning til beskæftigelsesafdelingen sker en styrkelse af ungeindsatsen, herunder den særligt tilrettelagte beskæftigelse og uddannelse for unge mellem 16 og 25 år, som ikke kan profitere af almene tilbud og støttetiltag. Der anbefales således en række organisatoriske overflytninger af opgaver og decentrale tilbud mellem forvaltningerne og afdelingerne. På tilbudsniveau anbefales en række fusioner af institutioner. De decentrale tilbud er opdelt med de kommunale tilbud øverst, hhv. de selvejende tilbud nederst. For de selvejende tilbud har nogle driftsoverenskomst, men på området for socialt udsatte er der medtaget tilbud, som enten fuldt ud, eller tilnærmelsesvist fuldt ud, er kommunalt finansierede. 18

19 Figur 7. Forslag til fremtidig organisering for det specialiserede socialområde Herunder følger en skematisk gennemgang af den nuværende organisering og anbefalinger til en nyorganisering. Det er vigtigt at understrege, at der er tale om anbefalinger og ikke konkrete forslag til organisatoriske ændringer. Skemaet rummer kun konklusionerne. For yderligere analyse henvises der til delrapport 1. Anbefalingerne er delt op i fire typer, der er angivet ved hver sin farve, herunder: Tabel 5. Typer af anbefalinger Bleg turkuis Der er truffet administrativ eller politisk beslutning Blegblå Anbefalingen kræver administrativ eller politisk beslutning på eksisterende grundlag Himmelblå Anbefalingen kræver nærmere analyse af en konkret problemstilling til senere beslutning enten administrativ eller politisk Hvid Anbefalingen er, at der ikke sker ændringer i den nuværende organisering Tabel 6. Anbefalinger for fremtidig organisering af specialiserede socialområde Børn og Unge Relevante decentrale Anbefaling til ny organisering enheder Center for Børn og Forebyggelse Tjørringhus Agerbo Toften Familiecenteret Nordlys Minihøjskolen - Tjørringhus og Agerbo fusioneres til én institution - Tilknytning af plejefamilier - Supervisionsfunktion - Timeout-funktion for børn og familier i overgangsfaser - Toften og Familiecenteret/Nordlys fusioneres til én institution - Tilknytning af plejefamilier - Supervisionsfunktion - Timeout-funktion for børn og familier i overgangsfaser Er pt. forankret under i Børn og Unge, Center for Børn og Læring, Forankres organisatorisk i Handicap og Psykiatri fra 1. januar Minihøjskolen ønsker indgået driftsoverenskomst, hvilket skal vurderes nærmere. 19

20 Hedebocenteret Fortsat Hedebocentret Herning Krisecenter Fortsat Herning Krisecenter Center for Børn og Læring Ungdomscenter Knudmosegecenter under Beskæftigelsesafdelingen. Der skal foretages en nærmere vurdering af organisatorisk tilknyttes til et nyt Un- Ungdommens Uddannelsesvejledning (UU) skæftigelsesafdelingen. Der er foretaget en selvstændig analyse vedr. organisatorisk tilknytning til Be- Hobbitten Fortsat Hobbitten Social, Sundhed og Beskæftigelse Relevante decentrale enheder Beskæftigelsesafdelingen Styrket specialiserede ungeindsats Ungdomscenter Knudmosen Ungdommens Uddannelsesvejledning (UU) CEB Boafklaring Handicap og Psykiatri Udviklingshæmmede og autismespektrum Mosaikken og Thrigesvej Virkelyst aflastning Lindekollegiet Bostøtten Bofællesskaberne Solsikken Rosenholm, Tietgensgade Tre Birke Aktivitetsenheden, Vildbjerg Anbefaling til ny organisering Potentialer i etablering af ungecenter med organisatorisk forankring i Beskæftigelsesafdelingen analyseres nærmere. Der skal foretages en nærmere vurdering af organisatorisk tilknyttes til det ny Ungecenter. Der er foretaget en selvstændig analyse vedr. organisatorisk tilknytning til Beskæftigelsesafdelingen. CEB Boafklaring sammenlægges med Lindekollegiet og Virkelyst aflastning og forankres under Handicap og Psykiatri. Der er fra 1. januar 2013 nedlagt en områdelederstilling på autismespektrumområdet og områderne er samlet under Fællesledelse. Fortsætter under Fællesledelse som blev etableret i CEB Boafklaring sammenlægges med Lindekollegiet, og Virkelyst aflastning og forankres under Handicap og Psykiatri. Fortsætter som Bostøtten, Bofællesskaberne og Solsikken, men der igangsættes en udredning af mulighederne for en samlet bostøtteenhed, hvor der indgår både socialpædagogisk støtte og praktisk bistand. Fortsætter under Fællesledelse som blev etableret i 2011 Værkstederne rummer både 103 beskyttet beskæftigelse og 104 aktivitets- og samværstilbud. Omvisitering imellem CEB og Tre Birke kan ske, idet CEB-Reva får fokus på alder (18-29 år) og arbejdsmæssig progression, a la ressourceforløb efter LAB-loven, mens Tre Birke fastholder SEL-sigtet om vedligehold og udvikling af de sociale kompetencer via et beskyttet værkstedstilbud. Beskæftigelsesafdelingen har i 2012 nedlagt aktiviteterne for deres målgruppe. Handicapafdelingen nedlægges aktiviteterne for deres målgruppe og brugerne overflyttes til hhv. Tre Birke og CEB Socialpsykiatrisk center Fortsætter som Socialpsykiatriskcenter, dog igangsættes der en udredning af mulighederne for en samlet bostøtteenhed, hvor der indgår både socialpædagogisk støtte og praktisk bistand. Skovlyset Fortsætter, dog med udvidelse på antallet af døgnpladser fra 1/5 Minihøjskolen Er pt. forankret under i Børn og Unge, Center for Børn og Læring, Forankres organisatorisk i Handicap og Psykiatri fra 1. januar Minihøjskolen ønsker indgået driftsoverenskomst, hvilket skal vurderes nærmere. Misbrugscenteret Hjemløsteamet Lindely (Møltrup) Blå Kors Varmestue Fortsætter som Misbrugscentret. Vurdering af formaliseret samarbejde med Familiebehandlingen og Toften der fusioneres skal vurderes. Igangsætning af udredning af udsatteområdet med henblik på større samordning af indsatser på tværs af myndighed og drift i Beskæftigelsesafdelingen, Handicap og Psykiatri og Sundhed og Ældre. 20