Mads Sohnemann Bramsen Efterår Abstract

Transkript

1 Abstract Innovation, som ellers primært er et begreb kendt fra den private sektor, har gjort sit indtog i den offentlige sektor. Der snakkes meget om innovation, især blandt politikere og ledere, og det virker som om, ambitionerne er høje. Spørgsmålet er, om innovation succesfuldt kan implementeres i en offentlig organisation, som har helt andre vilkår og hensyn end i den private sektor. Projektet undersøger ambitionen med innovationsstrategier i Københavns Kommunes Beskæftigelses- og Integrationsforvaltning og sammenholder dette med en undersøgelse af den oplevede implementering i forvaltningen. Innovation, which is primarily known from the private sector, has made its entry into the public sector. There s a lot of talk about innovation, especially among politicians and leaders, and it seems like the ambitions are high. The question is if innovation can be successfully implemented into a public organization that has completely different terms and accounts than the private sector. The project examines the ambition of innovative strategies in Copenhagen Municipality s Employment- and Integration Administration and compares this to an examination of the experienced implementation in the administration. 1

2 Indhold Kapitel 1 PROBLEMFELT Operationalisering af problemstilling... 5 Kapitel 2 METODE Analysestrategi Forforståelse for behandlingen af problemstillingen Valg og kritik af empiri Beskæftigelsesplan Fuldt engagement i byen Digitaliseringsstyrelsen Valg af teori og kritik Innovationsteori Implementeringsteori Metodisk triangulering af kvantitative og kvalitative metodikker Metodiske overvejelser omkring spørgeskemaet til medarbejderne i BIF Data fra spørgeskema Kvalitative interviews Formål og udvælgelse af relevante interviewpersoner Tematisering, bearbejdelse og analyse Kapitel 3 INNOVATION I BIF Den innovative forståelsesramme Innovation teoretiske kernebegreber Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen i Københavns Kommune

3 3.4 - Opsamling...30 Kapitel 4 AMBITIONEN OM IMPLEMENTERINGEN AF INNOVATION I BIF Politikdesign Ambition for implementering Opsamling Delkonklusion...39 Kapitel 5 DEN OPLEVEDE IMPLEMENTERING AF INNOVATION Innovationsteoretiske kernebegreber Innovationsproces og -faser Drivkræfter og barrierer for innovation Innovationsledelse: Spredning af innovation Opsamling innovationsparameter - Innovationsforståelse Opsummering innovationsforståelse innovationsparameter Innovationsledelse Opsummering innovationsledelse innovationsparameter Innovationskultur Opsummering innovationskultur Delkonklusion...54 Kapitel 6 DISKUSSION...57 Kapitel 7 KONKLUSION...62 Litteraturliste:...64 Pensumopgørelse...69 Appendix

4 Kapitel 1 PROBLEMFELT Det virker som om, at innovation er allestedsnærværende i den danske, offentlige sektor. Konsulentvirksomheder reklamerer med innovationsstrategier, forvaltningsledere - statslige som kommunale - beretter om, hvordan innovation skal være med til at gøre den offentlige velfærd bedre og mere effektiv (Web: KL1). Danske forvaltningsforskere har udråbt innovation til det nye sort, og debatter, konferencer og kurser i innovation har spredt sig over hele landet (Web: FP1: 8). Innovation som fænomen er ikke en ukendt størrelse. Innovation har været anvendt i mange år i erhvervslivet og er, ligesom mange andre styringstrends, oprindeligt kendt fra den private sektor, og er i dag kommet på de offentlige lederes radar (Sørensen & Torfing 2011: 23). Mens der kan tales om, at innovation er et nyt buzzword (Web: KL1), er det langt fra et ukendt fænomen, at en ledelsestrend på kort tid bliver dominerende i ledelsesdebatten og udfordrer tidligere års trends. Mange ledelsesteoretikere har observeret og beskrevet, hvordan nye tendenser og trends inden for ledelse, i stedet for at blive gennemgribende implementeret, lægger sig oven på de i forvejen eksisterende ledelsesformer som arkæologiske lag (Poulsen 2005: 69ff). Hvert styringsrationale har sit formål og beslaglægger samtidig en del af de knappe ressourcer i den offentlige forvaltning. Men er innovation mere end et buzzword, som blot eksisterer på et retorisk niveau, men som aldrig spredes ud blandt medarbejderne i de offentlige organisationer? Innovation kan, ifølge teoretikere, være en rigtig god og endda nødvendig investering på den lange bane men kræver unægteligt ressourcer og risikovillighed på den korte. Spørgsmålet er, om det i en offentlig forvaltning med en trængt økonomi og omfattende procesregulering er muligt at skabe rum og ressourcer til at implementere innovation som en del af hverdagen? Der kan være mange årsager til, at der peges på innovation som en nødvendighed i den offentlige sektor. Disse årsager er identificeret som blandt andet et krydspres mellem borgernes forventninger til kvaliteten af, hvad velfærdsstaten skal levere og begrænsede økonomiske ressourcer, hvilket dels kommer sig af strukturelle forhold dels af konjunkturelle forhold (Sørensen og Torfing 2011: 25). 4

5 Nærværende projekt tager udgangspunkt i Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen (BIF) i Københavns Kommune. Der rejser sig i forbindelse med arbejdet med en organisation som BIF, der har karakter af at være en driftsorganisation, som er underlagt en skrap procesregulering for at sikre borgernes rettigheder, en række spørgsmål omkring hvilke vilkår, der påvirker ambitionen om at få implementeret innovation i dagligdagen i. Der kan hertil stilles spørgsmålstegn ved, hvor stort et råderum der reelt vil være til at nytænke organiseringen, når der samtidig er et meget stort fokus på at holde driften kørende i organisationen. Dette lægger endnu et pres på ambitionen om, at innovation skal være en del af værktøjerne til at imødekomme morgendagens udfordringer for den offentlige sektor. Der kan argumenteres for, at der dermed kan iagttages nogle modsatrettede hensyn i organisationen, og derfor vil det være interessant at gå i dybden med, hvordan hensigten om at være innovativ i dagligdagen implementeres i organisationen. Er det en ambition, der mest bliver ved snakken, eller bliver den reelt implementeret? Er der sammenhæng mellem, hvordan ambitionen om at implementere innovation opleves på henholdsvis politiker-, leder- og medarbejderniveau? Der arbejdes ud fra følgende problemformulering: Hvad er ambitionen for innovationsstrategien i BIF, og hvorledes korresponderer den oplevede implementering med denne? 1.2 Operationalisering af problemstilling Inden projektets metodiske tilgang præsenteres i det efterfølgende, kommer her først en uddybning og operationalisering af problemstillingen, som præsenteres for at undgå sammenblanding og forvirring i begrebsapparatet. Problemstillingen er todelt: første del omfatter en analyse af innovation i BIF, som suppleres med en analyse af ambitionen for implementeringen af BIFs innovationsstrategi. I anden del undersøges den oplevede implementering af innovationsstrategien, inden det analyseres hvordan denne korresponderer med ambitionen. Projektets fokus rettes således mod, hvad vi kalder innovationsstrategien i BIF. Dette gøres på trods af, at BIF ikke har arbejdet med en konkret innovationsstrategi. Empirien viser imidlertid, at der i BIF tales om både nytænkning, modernisering og innovative tiltag. Når vi i pro- 5

6 jektet omtaler BIFs innovationsstrategi, er der således tale om, at vi genkender disse begreber indlejret i andre strategier. Innovationsstrategien ses altså som en tværgående strategi, som overlapper organisationens øvrige strategier og projekter. Selve begrebet innovation henter vi derimod i teorien, og begrebet skal således forstås som en arena, hvor empirien kan udfoldes med henblik på at analysere innovationsstrategien. Centralt for problemstillingen er implementeringsbegrebet, som vi også henter i teorien. Implementeringsbegrebet bidrager med og skal forstås som et analyseskema til at analysere implementeringen af de af BIFs strategier, som innovationsstrategien er indlejret i. Med denne operationalisering af problemstillingen, præsenteres nu projektets metodiske overvejelser. 6

7 Kapitel 2 METODE Følgende kapitel præsenterer projektets metodiske overvejelser. Først præsenteres projektets analysestrategi. Herefter fremstilles et kort afsnit om de forforståelser, som udgør konteksten for den måde hvorpå problemstillingen anskues. Dernæst reflekteres over de metodiske overvejelser, som knytter sig til anvendelsen af såvel kvalitative som kvantitative metodikker i et kort afsnit om metodetriangulering. Efterfølgende uddybes de metodiske overvejelser i forhold til tilblivelsen og bearbejdelsen af spørgeskemaet. Slutteligt indeholder kapitlet et afsnit om de metodiske overvejelser, der har været forbundet med de kvalitative interviews. 2.1 Analysestrategi Herunder præsenteres projektets analysestrategi, som beskriver, hvorledes problemformuleringen deles op i tre delvist teoretiske og empiriske analysedele. Til hver del af besvarelsen kobles en række arbejdsspørgsmål, som præsenteres nedenfor. Der svares implicit på disse arbejdsspørgsmål gennem projektet, og de fungerer således som en råd tråd for projektet. Det beskrives desuden, hvordan disse arbejdsspørgsmål besvares. Problemformuleringen: Hvad er ambitionen for innovationsstrategien i BIF, og hvorledes korresponderer den oplevede implementering med denne? For at besvare første del af problemformuleringen er det valgt at opdele denne i to analysedele: 1. Analysedel Innovation i BIF og 2. Analysedel Ambitionen om implementering af innovation i BIF. Denne opdeling af første led i problemformuleringen bunder i et ønske om dels at få indsigt i hvad målsætningen for innovationsstrategien i BIF er, dels hvordan denne ambition om innovation ønskes implementeret. Med denne opdeling beskriver de to følgende punkter, hvordan dette konkret analyseres. 1. Analysedel Innovation i BIF For at besvare denne analysedel opdeles den i to dele. Hvor første del går på at skabe et teoretisk fundament for forståelsen af innovation, så søger den anden empirisk at udfolde, hvordan ambitionen om innovation som strategi kommer til udtryk i BIF. Til dette er først opstillet to 7

8 arbejdsspørgsmål til den teoretiske forståelsesramme og herunder to arbejdsspørgsmål til den empiriske udfoldelse. Herunder forklares, hvordan dette konkret udmønter sig: Teoretisk forståelsesramme: Først ønskes det at skabe en teoretisk forståelsesramme af innovation for derefter at gå mere i dybden med selve definitionen af innovation. Dette gøres ved først at besvare følgende arbejdsspørgsmål: Hvilke styringsparadigmer ligger til grund for innovation som begreb? Hvordan forstås definitionen af innovation i nærværende projekt? Det første arbejdsspørgsmål besvares ved at inddrage de dominerende styringsparadigmer, som kan iagttages i det seneste århundrede med det formål at identificere de træk, som gør sig gældende for innovation. Der trækkes i denne forbindelse på teoretiske forståelser som det Weberianske bureaukrati, New Public Management og slutteligt New Public Governance. I det andet arbejdsspørgsmål udfoldes den teoretiske forståelse af innovation med udgangspunkt i Sørensen og Torfings definition, og det beskrives endvidere, hvilke former for innovation, der synes relevante i arbejdet med at analysere innovation i en offentlig organisation. Empirisk udfoldelse: Med ovenstående forståelsesramme in mente beskrives det, hvordan BIF arbejder på strategisk niveau. Dette gøres ved at besvare følgende arbejdsspørgsmål: Hvordan kommer BIFs ambitioner om innovation til udtryk i deres strategier? Hvilke drivkræfter for at arbejde innovativt kan identificeres i BIF? Det første arbejdsspørgsmål besvares helt konkret ved at kigge på hvilke aktuelle strategier, der arbejdes med i organisationen. Her tages udgangspunkt i den overordnede strategi Fuldt engagement i byen, hvorefter der dykkes ned i understrategien Borgeren ved roret. Det andet arbejdsspørgsmål besvares delvist gennem interviews og gennem beskæftigelsesplanen Med besvarelsen af ovenstående arbejdsspørgsmål er det muligt at besvare første analysedel. Det betyder, at vi er i stand til at udlede, hvad BIFs ambition for innovation er. 8

9 2. Analysedel Ambitionen om implementering af innovation i BIF Med ovenstående forståelse af BIFs innovative målsætning undersøges herefter, hvordan disse konkret søges implementeret. Til udarbejdelsen af dette udarbejdes først en teoretisk forståelsesramme, hvorefter den empiriske del udfoldes. Nedenfor ses, hvordan dette konkret er operationaliseret: Teoretisk forståelsesramme: I hvilken teoretisk kontekst forstås implementering og politikdesign? Dette arbejdsspørgsmål besvares ved at inddrage Søren Winther og Vibeke Nielsens forståelse af implementering med fokus på politikdesign, og beskriver dele af den integrerede implementeringsmodel som et analyseskema, der skal bidrage til en bredere forståelse af BIFs ambition om implementering af innovation. Empirisk udfoldelse: Hvordan har BIF struktureret implementeringen af innovation? Dette arbejdsspørgsmål besvares ved at fokusere på, hvilke valg BIF har truffet i forbindelse med implementeringen af innovationsstrategien i BIF. Besvarelsen af analysedel et og to udgør tilsammen fundamentet for at kunne besvare første del af problemformuleringen. 3. Analysedel Den oplevede implementering af innovation I denne analysedel ønskes det undersøgt, hvordan implementeringen af innovation opleves i BIF. Dette forudsætter en udbygning af den allerede præsenterede forståelsesramme, der blev præsenteret i første analysedel. Denne teoretiske uddybning har til formål at præsentere nogle innovationsparametre, som danner udgangspunktet for at kunne analysere på, hvordan implementeringen af innovation konkret opleves i BIF. Dette er operationaliseret således: Teoretisk forståelsesramme: Hvilke teoretiske kernebegreber er forbundet med projektets definition af innovation? Med udgangspunkt i Sørensen og Torfings (red.) bog Samarbejdsdrevet innovation i den offentlige sektor gås i dybden med nogle teoretiske kernebegreber. På baggrund af disse be- 9

10 greber opstilles tre innovationsparametre, som skaber rammerne for målingen af, hvordan den oplevede implementering af innovation forstås. Empirisk udfoldelse: Hvordan forstås innovation i BIF? Hvordan ledes innovative processer i BIF? Hvordan opleves innovationskulturen i BIF? Første arbejdsspørgsmål besvares gennem de kvalitative interviews samt spørgeskemaundersøgelsen i innovationsparameteret Innovationsforståelse og undersøger innovationsforståelsen på de forskellige niveauer i BIF. Andet arbejdsspørgsmål undersøger, hvordan innovative processer ledes, samt hvordan denne form for ledelse opfattes i BIF. Udgangspunktet er igen interviews og spørgeskemaundersøgelsen og udgør parameteret Innovationsledelse. Til sidst undersøges det i parameteret Innovationskultur, hvordan innovationskulturen i BIF forstås. Fokus er på, hvordan innovation opleves blandt henholdsvis ledere og medarbejdere, og hvordan et innovativt mind-set søges spredt ud i organisationen. Det empiriske materiale i de tre innovationsparametre danner grundlaget for besvarelsen af andet led af problemformuleringen. Med denne analysestrategi er det hermed beskrevet, hvordan første og anden del af problemformuleringen søges besvaret gennem tre analytiske afsnit. I det følgende beskrives, hvilke forforståelser der har været med til at præge studiet af projektets problemformulering. 2.2 Forforståelse for behandlingen af problemstillingen I forhold til de konklusioner der kan drages på baggrund af undersøgelsen af projektets problemstilling, synes det relevant at reflektere over de forforståelser, der ligger til grund for undersøgelsen. I refleksionerne af disse trækkes der på det hermeneutiske begrebsapparat (Berg- Sørensen 2012: 215ff). Forforståelserne kan såvel tilskrives et teoretisk som praktisk udgangspunkt. En af de faktorer som må tillægges betydning er, at to ud af tre forfattere på nærværende projekt er studentermedhjælpere på forskningsprojektet Collaborative Innovation in the Public Sector (CLIPS) på Roskilde Universitet, som er et forskningsprojekt der går i dybden med samarbejdsdrevet innovation. Denne kontekst har været med til at give en helt bestemt erfaringshorisont, som indeholder en bestemt teoretisk forståelse, hvor innovation er 10

11 forstået som en kollaborativ proces. Denne erfaringshorisont har således også været med til at præge såvel udarbejdelsen og bearbejdelsen af det empiriske materiale, og det er klart, at der i denne forforståelse lægges nogle bestemte rammer for konklusionerne. Der kan dog også argumenteres for, at der med en bevidsthed om disse fordomme, som ikke partout skal forstås negativt, har været en åbenhed over for at se problemstillingen i sin kontekst og dermed føre til en revision af denne. Det kan således siges, at der har været en cirkulær bevægelse, hvor de empiriske forforståelser, som er hentet i samtaler med ansatte i den offentlige sektor og i erfaringsudvekslingerne fra workshops, har påvirket den måde problemstillingerne er anskuet på. Der har på baggrund af disse været en forforståelse af, at innovation er en størrelse, der finder sted på et mere strategisk ledelsesniveau, men som har svært ved at rodfæste sig som en del af kulturen i organisationerne. Det er med disse briller, at problemstillingen er anskuet. 2.3 Valg og kritik af empiri Følgende afsnit redegør for de empiriske og teoretiske overvejelser i forbindelse med projektet. Fokus er først på den valgte empiri og kritik af denne, inden den inddragede teori præsenteres. I projektet inddrages forskellige strategiske rapporter fra BIF til at belyse ambitionen for at implementere innovation. Her er tale om beskæftigelsesplanen for 2012 samt strategien 'Fuldt engagement i byen'. Disse suppleres undervejs af data fra Digitaliseringsstyrelsen, som inddrages for at belyse påvirkningen fra det politiske niveau Beskæftigelsesplan 2012 Beskæftigelsesplanen udarbejdes årligt og er en plan for fokusområder det kommende år. Beskæftigelsesplanen skal sikre sammenhæng mellem de beskæftigelsespolitiske udfordringer, de politiske mål og prioriteringer for indsatsen, og skal indeholde beskæftigelsesministerens mål, de vigtigste udfordringer, strategier for indsatsen og et budget (Web: AM1). BIFs beskæftigelsesplan er inddraget, da den kan ses som en legitimering af deres arbejde, men den er samtidig også en kontrakt indgået med Beskæftigelsesministeriet og Arbejdsmarkedsstyrelsen om, hvad der arbejdes med det kommende år. Beskæftigelsesplanen giver et meget strategisk billede af indsatsen i BIF, hvorfor den må forventes at kunne være med til at give et retvisende billede BIFs strategiske ambitioner. 11

12 2.3.2 Fuldt engagement i byen 'Fuldt engagement i byen' er BIFs overordnede strategi med målsætningen om at blive Europas mest inkluderende storby med verdens bedste jobservice i Strategien er bygget på tre søjler, hvor særligt søjlen 'Borgeren ved roret' inddrages i projektet. Ligesom beskæftigelsesplanen indeholder 'Fuldt engagement i byen' de vigtigste udfordringer og strategien fremadrettet. I forhold til beskæftigelsesplanen er BIFs strategi ikke lige så detaljeret, da den i højere grad har karakter af et eksternt dokument, som kan beskrive strategien over for borgerne. Rammerne for strategien - såsom budgettet - bliver således uddybet her. Til gengæld giver 'Fuldt engagement i byen' et mere langsigtet perspektiv end de årlige beskæftigelsesplaner, hvorfor de to ses som gode supplementer til hinanden Digitaliseringsstyrelsen Digitaliseringsstyrelsen er en styrelse under Finansministeriet og blev dannet i Den primære opgave er at varetage regeringens digitaliseringsstrategi og står således for digitaliseringen af den offentlige sektor. Digitaliseringsstyrelsen inddrages for at nuancere billedet af BIFs strategier gennem de initiativer søsat som led i regeringens digitaliseringsstrategi. Den kan således bruges til at eksemplificere påvirkningen af BIF fra det politiske niveau. Dog er vi opmærksomme på, at digitaliseringens initiativer præsenteres på et overordnet niveau og således ikke er tilpasset en lokal kontekst. 2.4 Valg af teori og kritik Empirien præsenteres i nærværende projekt ud fra en teoretisk forståelsesramme bestående af henholdsvis innovations- og implementeringsteori. Disse teorier bruges til empirisk først at fastsætte BIFs ambition for implementering af innovation og siden til at vurdere, hvordan den oplevede implementering korresponderer med ambitionen Innovationsteori Projektet inddrager primært Sørensen og Torfings (red.) antologi om samarbejdsdrevet innovation i den offentlige sektor. Denne suppleres af Jensen m.fl. i ' Principper for offentlig innovation' og March og Weils kapitel om 'Exploitation and Exploration'. Antologien om samarbejdsdrevet innovation i den offentlige sektor er det teoretiske udgangspunkt for opgaven. I et landskab med mange forskellige innovationsteoretiske tilgange er Sø- 12

13 rensen og Torfing (red.) valgt af primært to grunde: For det første henvender den sig konkret til den offentlige sektor og mere specifikt til den danske offentlige sektor og de udfordringer som denne står overfor. For det andet arbejdes der inden for en styringskontekst, som senere i projektet defineres som New Public Governance, og som beskriver de selv samme udfordringer som den offentlige sektor står overfor. Antologien er et foreløbigt resultat af forskningsprojektet Collaborative Innovation in the Public Sector, som er et tværdisciplinært forskningsprojekt, som søger at fremme samarbejdsdrevet innovation både forskningsmæssigt og i praksis. Dermed giver Sørensen og Torfings (red.) antologi et godt udgangspunkt for at tematisere projektets problemstilling. Jensen m.fl. supplerer Sørensen og Torfing (red.) og inddrages særligt i forbindelse med spredning af innovation. Ligesom antologien er fokus i Jensen m.fl. på den offentlige sektor og de forandringer som denne står overfor, hvorfor begge må betegnes som relevante for den aktuelle debat. Jensen m.fl. adskiller sig fra antologien ved at anlægge en mere konkret tilgang til innovation, som kan tænkes i højere grad at være henvendt til praktikere og dermed mere anvendelig i praksis (Jensen m.fl. 2011: forord). March og Weils kapitel om 'exploitation and exploration' er ikke innovations-, men ledelsesteori. Alligevel inddrages det for at lægge et fundament for innovationsledelse gennem deres tekst om risikobetonet ledelse, hvilket senere uddybes af Sørensen og Torfing (red.). March og Weil opnår deres berettigelse ved at tematisere begrebet risikovillighed, som er et centralt begreb i både innovationsteorien og projektets analyse Implementeringsteori Søren Winter og Vibeke Nielsens Implementering af politik fra 2010 benyttes som projektets implementeringsteori. Teorien er skrevet om implementering af politik i den danske, offentlige sektor, men trækker på erfaring fra flere internationale implementeringsforskere. Da bogen fokuserer på implementering i Danmark og samtidig er relativt nyskrevet med kun to år siden udgivelsen, er den yderst aktuel for projektets problemstilling. Efter disse overvejelser om valget af teoretiske og empiriske bidrag, bliver der i det næste afsnit præsenteret de metodiske overvejelser der knytter sig til at gå til en problemstilling med såvel kvantitative som kvalitative data. 13

14 2.5 Metodisk triangulering af kvantitative og kvalitative metodikker I det følgende afsnit beskrives de metodiske overvejelser som har været forbundet med at udarbejde og anvende kvantitative og kvalitative metoder til belysning af projektets problemstilling. Denne måde at gå til en problemstilling på kaldes for metodetriangulering. Metodetriangulering defineres oprindeligt af Denzin som the combination of methodologies in the study of the same phenomena (Flick 2007: 41). Uwe Flick beskriver tilføjende triangulering generelt som en praksis, hvor forskellige perspektiver, såvel teoretiske som metodiske, på samme problemstilling skal bidrage til viden på forskellige niveauer, hvilket betyder, at de forskellige former skal generere den viden, som den anden metode ikke kan og dermed være med til at højne kvalitet i forskningen (Flick 2007:41). Derudover kan metodetriangulering også bidrage til at undersøge, om de resultater, der opnås i den ene metode, også gør sig gældende i den anden. Der produceres i denne forbindelse både dybdegående beskrivelser i kvalitative interviews, og der opnås en bredere forståelse af problemstillingen i en kvantitativ undersøgelse. Det interessante bliver her at undersøge, hvordan resultaterne korresponderer. Dette undersøgelsesdesign kan således også være med til at sige noget om validiteten af resultaterne (Flick 2007: 92). Uwe Flick skelner desuden mellem forskellige former for triangulering, og hvor vi i dette afsnit forholder os til den metodiske triangulering, så vil der senere være en beskrivelse af refleksioner omkring teoretisk triangulering, som mere handler om at anvende flere forskellige teorier til at forklare et observeret fænomen (Flick 2007: 43). Vi har valgt at undersøge problemstillingen empirisk gennem både kvantitative spørgeskemaer, som skal give os en bredere indsigt i medarbejdernes holdning til innovation i BIF, og kvalitative interviews, som skal fungere som mere dybdegående forklaringer på, hvordan medarbejderne ser på feltet. Vi har endvidere valgt at gribe de kvalitative interviews an som en vertikal analyse, som bevæger sig fra et strategisk ledelsesniveau til front-linjemedarbejderne. Herunder forklares først hvordan spørgeskemaet til medarbejderne i BIF er udarbejdet, inden data fra spørgeskemaet præsenteres. Efterfølgende vil der være en beskrivelse af, hvordan interviewguiderne til de forskellige respondenter er udviklet, for til sidst at lave en kort opsamling. 14

15 2.6 Metodiske overvejelser omkring spørgeskemaet til medarbejderne i BIF For at få en bredere indsigt i medarbejdernes syn på innovation i organisationen BIF har vi, som tidligere nævnt, valgt at udarbejde en spørgeskemaundersøgelse. Rent metodisk er inspirationen og fremgangsmåden til udarbejdelsen af spørgeskemaet hentet i W. Lawrence Neumans metodik samt Henning Olsens Guide til gode spøgeskemaer. Hvor Neumans metodik har fungeret som en konkret fremgangsmetode, så har Olsens metodik fungeret som et bidrag til arbejdet med at nedbringe teoretiske begreber til noget mere håndgribeligt. Neuman har helt konkret udarbejdet en figur, som beskriver seks trin i udarbejdelsen af spørgeskemaundersøgelsen (Neuman 2000: 251). I det følgende beskrives de metodiske refleksioner om første trin, da det er den fase som synes mest relevant for de overvejelser der er gjort i forbindelse med udarbejdelsen af spørgeskemaet. Neuman beskriver første trin som et spørgsmål om at tage stilling til: Develop hypotheses Decide on type of survey Write survey questions Decide on respons categories Design layout Neuman 2000: 251 Spørgeskemaundersøgelsen er helt konkret udarbejdet som en likert-skala, hvor formålet er at udforme entydigt negative eller positive påstande, som svarpersonerne kan erklære sig mere eller mindre enige eller uenige i. Denne metodiske tilgang giver en mulighed for at få et sammenlagt resultat, som kan fungere som en holdningsindikator (Olsen 2006: 83). Spørgeskemaundersøgelser er i udgangspunktet meningsskabende, hvilket vil sige at den begrebslige mening er fastlagt på forhånd (Olsen 2006: 13). Det betyder endvidere, at arbejdet med spørgeskemaet i udgangspunktet er deduktivt, hvilket vil sige at der arbejdes ud fra en teoretisk ramme (Neuman 2000: 49, 251). Olsen reflekterer i Guiden til det gode spørgeskema over, hvordan en problemstilling på et abstrakt teoretisk niveau kan omsættes til et mere forståeligt sprog, som det vil være muligt for respondenterne at forholde sig til. Denne refleksion har han konkret omsat i figuren, som han kalder abstraktionsstigen, som også har dannet præcedens for den måde, hvorpå nærvæ- 15

16 rende projekts problemstilling er blevet operationaliseret på med det formål at få et indblik i den konkrete virkelighed (Olsen 2006: 15). Det betyder, at første del af arbejdet med spørgeskemaet først og fremmest har været at operationalisere problemstillingen og få omsat begreberne til målbare parametre (Olsen 2006: 11). I dette arbejde har en af overvejelserne især været omkring brugen af begrebet innovation i spørgeskemaet. Denne overvejelse har været relevant af forskellige grunde: For det første fordi, vi har en bestemt teoretisk forståelse af begrebet, som respondenterne ikke nødvendigvis deler. Eva Sørensen og Jacob Torfing beskriver, hvordan innovation i stigende grad bruges som buzzword, og at ordet derfor risikerer at blive reduceret til et spørgsmål om nytænkning og forandring, men at der i deres forståelse ikke er tale om reel innovation, før forandring og nytænkning er implementeret (Sørensen & Torfing 2011: 29), og dermed er der også risiko for at respondenterne forstår anderledes, end vi gør. Det har for det andet været en overvejelse, at BIF som organisation ikke har en egentlig innovationsstrategi, men at innovation ligger implicit i fx digitaliseringsstrategien, og at medarbejderne måske derfor vil have svært ved at relatere til begrebet som en del af hverdagen i organisationen. På trods af disse overvejelser ligger der ikke i nogle af de formulerede påstande i spørgeskemaet et krav om, at innovation skal tænkes i anden kontekst end som nytænkning, fordi spørgsmålene ikke forholder sig til implementeringsfasen i innovationsprocessen. Derfor kan der argumenteres for, at innovation i sin reducerede betydning vil dække den mening, som vi søger at få belyst i spørgeskemaet. Det er i denne kontekst, at metodetrianguleringen får sin berettigelse, fordi det er muligt i de kvalitative interviews at opnå viden om, hvordan medarbejderne og lederne i BIF reelt opfatter begrebet, og dermed også om der er overensstemmelse mellem deres forståelse og vores teoretiske indgangsvinkel. I spørgeskemaet danner teorierne omkring innovation og implementering rammen for udviklingen af påstande. I nedenstående tabel 1 er påstandene inddelt tematisk. Dette har været med til at skabe overblik over, om alle de ønskede teoretiske indgangsvinkler er dækket. Ydermere bidrager denne tematisering til at strukturere databehandlingen efterfølgende. Nogle af påstandene er markeret med en stjerne. Det betyder, at påstanden kan belyses med mere end én teoretisk tilgang. Flick beskriver dette som theory triangulation, og fordelen ved denne metode er blandt andet, at der på forhånd ikke udelukkes andre forklaringsmodeller (Flick 2007: 44). Dette synes relevant, da innovationsteorien indeholder beskrivelse af implementeringsfa- 16

17 sen i innovationsprocessen og dermed kan være med til at forklare det observerede fænomen, men at implementeringsteorien selvsagt går mere i dybden og dermed kan tilbyde alternative forklaringer. Tabel 1 Tematisering af spørgeskema Teoretisk indgangsvinkel Spørgsmål Definition af innovation - Jeg oplever, at der er en klar definition af, hvad innovation er i vores organisation*. Spredning af innovation - Jeg oplever, at min nærmeste ledelse klart signalerer, at innovation er et prioriteret indsatsområde. - Jeg oplever, at der er en klar definition af, hvad innovation er i vores organisation*. Innovation: Risikovillighed - Jeg oplever, at der er frihed til at eksperimentere på eget initiativ. - Jeg oplever, at der er plads til at lave fejl i organisationen. Implementering - Jeg oplever et stærkt fokus på innovation i organisationen i forhold til de daglige arbejdsopgaver. - Jeg har svært ved at se en sammenhæng mellem den måde, der bliver talt om innovation på lederniveau i BIF og den faktiske implementering af innovationsstrategier*. - Jeg oplever, at min nærmeste ledelse skaber rum til at arbejde med innovation i det daglige arbejde. - Jeg oplever, at det er svært at få tid til at arbejde med innovation i det daglige på grund af mine øvrige arbejdsopgaver. - Jeg opfatter mig selv som innovativ i mit daglige arbejde. - Jeg oplever ikke, at jeg har de rette værktøjer til at arbejde innovativt. - Jeg oplever, at min nærmeste ledelse er lydhør over for mine nye ideer. - Jeg oplever, at fokus på innovation motiverer mig til selv at tænke innovativt. 17

18 På trods af at vi har arbejdet ud fra denne tematisering af påstandene i spørgeskemaet, har vi valgt ikke at tematisere spørgsmålene i det udsendte spørgeskema. Dette skyldes betragtningen om, at et så kort spørgeskema hurtigt kan genere utilsigtede konteksteffekter. Olsen anbefaler i Guiden til gode spørgeskemaer at beherske anvendelsen af tematiske spørgeforløb, fordi det for mange respondenter er svært ikke at forbinde spørgsmålene (Olsen 2006: 61). Derfor har vi ifølge Olsens anbefalinger søgt at balancere mellem respondenters trang til at tale om en ting ad gangen samtidig med, at vi har forsøgt at bevæge os uden om konteksteffekterne (Olsen 2006: 61). Der kan dog argumenteres for, at det i denne undersøgelse kan være svært helt at komme uden om konteksteffekterne, fordi der spørges ind til et relativt snævert område, hvor de forskellige tematikker er nært beslægtede. Som et forsøg på at undgå disse konteksteffekter indeholder spørgeskemaet negationer mellem de forskellige påstande, således at nogle påstande er vinklet positivt og andre negativt i forhold til innovation. Dette søger at styre os uden om de utilsigtede konteksteffekter, ved at respondenterne er tvunget til at vende om på værdierne. Inden spørgeskemaet blev sendt ud til BIFs medarbejdere, afprøvedes det først internt på Roskilde Universitet gennem en underviser i statistik, hvor de forskellige påstande blev præciserede. Siden blev det afprøvet hos en innovationskonsulent tilknyttet BIFs udviklingskontor, hvor påstandene blev rettet til i forhold til den konkrete kontekst Data fra spørgeskema I alt blev spørgeskemaet sendt ud til 400 medarbejdere i BIF. Det blev sendt ud til 50 medarbejdere på hvert af de tre beskæftigelsescentre og fem jobcentre. Ved at sende ud til disse decentrale centre i BIF håber vi at få et repræsentativt billede på medarbejdernes oplevelse af innovation. Kønsfordelingen i udvælgelsen af respondenter hed 60/40 i kvindernes favør, hvilket afspejler den samlede kønsfordeling i BIF. Ud af de 400 udsendte spørgeskemaer nåede 22 aldrig frem til respondenten pga. bl.a. ferie og orlov. Dette giver 378 aktive respondenter og af disse svarede 206, hvilket giver en svarprocent på 53,97 pct. En svarprocent mellem pct. gør ikke umiddelbart undersøgelsen repræsentativ, men kræver en stillingstagen til bias i frafaldet, hvor der kontrolleres for systematik i frafaldet (Web: SurveyXact). Dette har vi forsøgt at tage højde for ved at stille en række baggrundsspørgsmål, som vi senere har brugt til kontrollere denne systematik. Disse baggrundsspørgsmål dækker bl.a. over køn, alder, anciennitet og tilknytning og kan ses under appendix i tabel 5-9. For at kontrollere 18

19 det systematiske frafald kigger vi først og fremmest på svarprocenten fordelt på de forskellige centre, da dette kan give et billede af om alle centre er repræsenterede i undersøgelsen. Svarprocenten fra de forskellige centre lå meget tæt - alle centre havde mellem 22 og 28 respondenter svarende til et udsving på 3 pct. af den samlede besvarelse. Lavest svarprocent havde Jobcenter Nyropsgade med 44 pct., mens Jobcenter Skelbækgade havde den højeste med 56 pct. Heller ikke i forhold kønsfordelingen er der systematisk frafald. Her er fordelingen 56,3 pct. kvinder, hvilket ikke afviger nævneværdigt fra den faktiske fordeling i BIF. Disse forhold er med til at styrke undersøgelsens repræsentative karakter. Hvad undersøgelsen ikke siger noget om, er om der er systematiske frafald blandt de forskellige alders- eller anciennitetsgrupper, hvilket skyldes at vi på forhånd ikke har kendt den faktiske fordeling af alders- og anciennitetsgrupper. Undersøgelsen kan således ikke tegne et repræsentativt billede af medarbejdernes oplevelse af innovation fordelt på disse grupper. I det efterfølgende beskrives hvilke metodiske overvejelser, der har været forbundet med udarbejdelse, gennemførelse og bearbejdelse af de kvalitative interviews. 2.7 Kvalitative interviews Formål og udvælgelse af relevante interviewpersoner I undersøgelsen af problemstillingen i nærværende projekt er der som tidligere beskrevet både arbejdet med kvantitative og kvalitative undersøgelsesdesign. I det følgende afsnit beskrives de metodiske refleksioner, der har været forbundet med udarbejdelsen, udførelsen og analysen af interviewene. Først beskrives formålet med interviewene samt baggrunden for udvælgelsen af interviewpersonerne. Steinar Kvales metodikker om kvalitative interviews danner grundlaget for den måde hvorpå nærværende interviewguides og det øvrige arbejde med interviewene er udarbejdet. Formålet med at udføre disse kvalitative interviews er at få indsigt i de interviewedes daglige livsverden med henblik på en fortolkning af de beskrevne fænomener (Kvale 1997: 41ff). Disse interviews skal endvidere være med til at give en mere dybdegående indsigt i oplevelsen af innovation i organisationen i forhold til, hvad resultaterne af den kvantitative analyse kan tilbyde. Det betyder konkret, at der interviewes tre personer i Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen i Københavns Kommune. Da problemformuleringen lyder, Hvad er ambitionen for innovationsstrategien i BIF, og hvorledes korresponderer den oplevede implementering med 19

20 denne?, er det altså selve oplevelsen af implementeringen af ambitionen om innovationsstrategien, der ønskes en indsigt i. Oplevelsen kan selvfølgelig variere meget fra person til person, men den kan også variere en del efter, hvor den interviewede person er placeret i organisationen. Derfor er de tre interviewede personer udvalgt med henblik på at repræsentere hierarkiet i organisationen. Dette fordeler sig således: Jesper Hammerich: udviklingschef, Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen, Københavns Kommune. Hammerich er placeret i centralforvaltningen i BIF, og med sin titel som udviklingschef er han en del af det strategisk niveau i organisationen, og dermed kan han give indblik i de tanker som gør sig gældende der. Derudover kan han være med til at uddybe og nuancere det øvrige empiriske materiale, som inddrages i projektet. Charlotte Stenberg: projektleder, Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen, Københavns Kommune. Stenberg er også placeret i centralforvaltningen i BIF, men hun arbejder mere konkret med de initiativer, som søsættes fra strategisk niveau. Derfor kan hun bidrage til en mere konkret viden om, hvordan der på ledelsesmæssigt niveau arbejdes med disse strategier. Flemming Holst: vejleder og underviser, Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen, Københavns Kommune. Holst er placeret hos Center for afklaring og beskæftigelse, hvilket er et decentralt beskæftigelsescenter hos BIF. Holst kan med sin stilling bidrage med indsigt i, hvordan han som medarbejder oplever implementeringen af innovationsstrategien i organisationen. Kvale beskriver, hvordan kvalitative interviews søger at beskrive specifikke situationer og handleforløb, og at dette kan være med til at give indblik i interviewedes holdninger herom (Kvale 1997: 43f). Dette kommer konkret til udtryk ved den vertikale udvælgelse af interviewpersoner, som bidrager til at beskrive specifikke situationer og handleforløb i organisationen, der på den måde kan være med til at give indsigt i interviewpersonernes oplevelse af implementeringen af innovationsstrategien i organisationen. Med det helt overordnede formål med interviewene og præsentationen på plads, vil der i det følgende være en nærmere beskrivelse af, hvordan dette mål er inddelt i forskellige temaer, hvad fremgangsmåden har været i interviewene, hvordan de er bearbejdet, og slutteligt vil der også være en beskrivelse af, hvordan disse anvendes i analysen. 20

21 2.7.2 Tematisering, bearbejdelse og analyse Tematisering For at besvare det overordnede spørgsmål med interviewene, opdeles disse i en række temaer, og som Kvale beskriver det, er formålet med disse at frembringe bestemte dimensioner, som tilsammen kan sige noget om selve fokusområdet (Kvale 1997: 44). I disse interviews fungerede tematiseringerne som en måde for intervieweren at sikre sig, at problemstillingen blev afdækket. For at afdække problemstillingerne, er der behov for en variation i temaerne mellem interviewpersonerne, fordi deres beskrivelser, som tidligere nævnt, præsenterer forskellige lag i organisationen. I nedenstående tabel 2 er forskellene i interviewtemaerne visualiseret. Selve interviewguiderne findes i appendix. Tabel 2 Tematisering i forhold til interviewpersoner Udviklingschefen Projektlederen Underviseren (medarbejderen) Innovation og innovations processer Innovation og innovations processer Innovationsforståelse Spredning af innovation Spredning af innovation Innovation og innovations processer Samarbejde Samarbejde Ressourcer Projekter Der kan iagttages en høj grad af sammenhæng mellem temaerne hos udviklingschefen og projektlederen, men hvor udviklingschefen kan udtale sig på mere generelt strategisk niveau omkring sin oplevelse af innovationsprocessen, kan projektlederen berette ud fra en mere konkret oplevelse af arbejdet med forskellige projekter. Derimod er det nogle andre temaer, som ønskes belyst i interviewet med underviseren, der har en mere direkte berøring med borgerne og dermed også er i direkte berøring med implementeringen af innovationsstrategierne. Temaerne innovationsforståelse og ressourcer skiller sig ud fra de øvrige. Det skyldes et behov for at spørge mere dybdegående ind til forståelsen af innovation for at kunne analysere på, hvordan tankegangen om innovation har spredt sig. Derudover er ressourcer et tema, der ønskes be- 21

22 lyst, da dette konkret kan være med til at give indsigt i, hvilke muligheder medarbejderne reelt har for at arbejde innovativt, og hvordan dette arbejde opleves inden for de givne rammer. Interviewguide Disse tematiseringer bruges også i interviewsituationerne som styringsredskab for samtalerne. Kvale beskriver denne form for interviews som eksplorerende, hvilket betyder, at de er åbne over for nye vinklinger på det problem der afdækkes, samt at interviewene ikke er specielt strukturerede (Kvale 1997: 104). Det betyder i nærværende interviewdesigns, at der er formuleret underspørgsmål til temaerne, men at de kun fungerer som en huskeliste for intervieweren. Kvale anfører, at forskellige grupper kræver forskellige interviewmetoder (Kvale 1997: 108). Dette har således også været en overvejelse i nærværende interviewdesign, da de interviewede har meget forskellige forudsætninger for besvarelse af spørgsmålene. Som tidligere nævnt er dette imødekommet med forskellige tematikker, men der kan også identificeres en variation i formuleringen af spørgsmålene, hvilket er et vidst valg for at imødekomme denne forskel. Forskellen kom eksempelvis til udtryk i interviewene med udviklingschefen og underviseren ved, at der dels var en forventning om at udviklingschefen havde et mere teoretisk funderet udgangspunkt for at besvare spørgsmål omhandlende innovation, dels at underviseren ville have et mere praktisk orienteret syn på innovation, og måske ikke engang ville bruge begrebet. Denne antagelse viste sig at være rigtig, og derfor kunne der til udviklingschefen stilles meget direkte spørgsmål om ambitionerne om innovation, hvorimod det var mere interessant at spørge underviseren ind til selve forståelsen af det at arbejde innovativt. Bearbejdelse For at kunne begynde det analytiske arbejde af interviewudsagnene er interviewene transskriberet. For at få overblik over de forskellige udsagn i de mange siders transskriptioner er der arbejdet systematisk efter at få belyst tematikkerne til en samlet meningsfortolkning med henblik på besvarelse af problemformuleringen. Kvale beskriver endvidere, hvordan meningskategorisering kan hjælpe til at skabe overblik over datamaterialet, og på trods af at omfanget i denne undersøgelse ikke er nært så omfattende, som det eksempel han anvender, så er der alligevel taget udgangspunkt i denne metodik (Kvale 1997: 196). Det betyder, at vi i gennemlæsningen af interviewene indsatte relevante beskrivelser fra interviewpersonerne ind i et tematisk opdelt skema. Nedenfor eksemplificeres denne systematisering i tabel 3. Parenteserne 22

23 angiver, hvilket interview der er tale om, samt hvilket citat nr. På denne måde er det muligt for læseren at læse citaterne ud af en sammenhæng. Tabel 3 Tematisering af citater Teoretisk forståelsesramme Definition af innovation: Innovation refererer til en mere eller mindre intenderet og proaktiv proces, som udvikler, implementerer og spreder nye og kreative ideer Spredning af innovation: Innovationskraften spredes på to måder gennem systematiske bestræbelser (dissemination), hvor styrede indsatser og ønskede mønstre i organiseringen styrker innovationskraften i hele organisationen, og organiske træk i organisationen, aktørerne og aktørerne, som ustyret fremmer udbredelsen af innovationskraften i store dele af organisationen. (diffusion) Citater Min definition af innovation, det er nyskabelse, at lave noget nyt, og, hvad skal vi sige, hvor der er en udviklingsperiode, en idéperiode og så en implementeringsperiode. Og så starter med forfra igen. (Interview 3: 26) Sådan som vi ligesom definerer innovation, så er det vel noget, der skal være anderledes end det vi plejer at gøre, men det skal også være udførligt i praksis. (Interview 1: 10) Lige nu er vi ikke gået i gang med den her lokale innovationsproces endnu, så man kan sige, at hvis den kommer til udtryk, så gør den det i de lokale processer.(interview 1: 64) Så på den måde har vi involveret dem, men vi har ikke aktivt brugt dem som en del af den der innovationsstrategi endnu med forbedringskulturen, men det er så det vi har tænkt os at gøre nu her, fordi der er ikke nogen tvivl om, at de skal nurses og udfordres samtidigt. (Interview 1: 66) Denne kategorisering har således bidraget til at skabe et overblik over de forskellige, tematikker som bringes op i interviewene, hvilket kan være med til at give et mere nuanceret billede af, hvordan innovationsstrategierne opleves på forskellige niveauer i BIF. Med disse overvejelser in mente, vil næste kapitel indeholde en teoretisk indgangsvinkel til forståelsesrammen for innovation, samt en definition af dette. 23

24 Kapitel 3 INNOVATION I BIF Formålet med følgende kapitel er at danne en teoretisk forståelsesramme for innovation. I den forbindelse opridses de styringsparadigmer, som danner konteksten for, hvordan innovation skal forstås. Efterfølgende defineres innovation, og der stilles skarpt på, hvilken form for innovation er relevant at tage udgangspunkt i forhold til at studere projektets problemstilling. Endelig belyses, hvordan BIFs ambition om en innovationsstrategi kommer til udtryk, inden de teoretiske begreber til sidst kobles med de empiriske betragtninger. Innovation har i mange år været set som nøglen til vækst og fremgang i private virksomheder, hvad enten det sker gennem innovative entreprenører eller hele forsknings- og udviklingsafdelinger (Torfing 2012: 167). Den offentlige sektor er derimod bredt opfattet som stiv, bureaukratisk og ikke-omstillingsparat (Torfing 2012: 168). Imod hvad mange mener, har den offentlige sektor i mange år været innovativ og nytænkende, og har alene igennem de seneste 30 år gennemgået utallige ændringer - store som små. Alene den aktive beskæftigelsespolitik må betegnes som en radikal nytænkning og af større reformer på eller påvirkende beskæftigelsesområdet, som nærværende projekt behandler, kan bl.a. nævnes Arbejdsmarkedsreformen fra 1993 og Kommunalreformen fra 2007 (Torfing 2012: 168). Innovation i den offentlige sektor er således ikke et nyt begreb, og forklaringen på det store forskningsmæssige såvel som praktiske fokus på innovation i dag skal således findes et andet sted: Krydspresset mellem stigende krav og færre ressourcer sammen med langt flere komplekse problemstillinger de såkaldte wicked problems betyder, at de offentlige forvaltninger i dag i langt højere grad er nødsaget til at føre en mere systematisk innovationsindsats (Torfing, Sørensen & Øllgaard 2012: 1). Følgende afsnit redegør for en række innovationsteoretiske kernebegreber, som samtidig sættes ind i en anvendelses- og forståelsesramme til projektets senere analyse. Først præsenteres en innovativ forståelsesramme. 3.1 Den innovative forståelsesramme Inden innovation defineres yderligere, præciseres først en forståelsesramme, som kort redegør for den kontekst, innovation skal forstås i. Tre paradigmer synes relevante for forståelsesrammen, som offentlig administration op gennem det 20. og 21. århundrede kan ses ud fra 24

25 (Torfing 2011: 119ff): Max Webers bureaukratimodel, 1980 ernes New Public Managementbølge præsenteret af Christopher Hood og til sidst 00 ernes New Public Governance med udgangspunkt i Stephen Osborne og Jean Hartley (Hartley 2005: 28ff; Osborne 2006: 378). Fra starten af det 20. århundrede og frem til omkring 1970 erne var Max Webers bureaukrati, som byggede på rationalitet, hierarki beslutningsstruktur, legalitet og forudsigelighed, den altdominerende styreform for offentlige administratorer (Torfing 2011: 119f; Osborne 2006: 387). Den bureaukratiske styreform bestod af et veluddannet embedsapparat som fulgte et klart regelsæt, hvilket sikrede stabilitet i beslutningsprocessen og retssikkerhed over for borgerne, som i denne optik var at betragte som en klient af staten (Hartley 2005: 29f; Agger & Lund 2011: 182f). Nye politiske projekter lanceret af politikere blev betragtet som innovation, og nye tiltag var således primært et resultat af topdown-styring (Hartley 2005: 28ff). Den bureaukratiske model blev op igennem det 20. århundrede kritiseret for sit fokus på rationalitet, da embedsværket sjældent kan træffe beslutninger ud fra fuldstændig information (Torfing 2011: 119ff). I takt med at den offentlige sektor voksede, steg kravene, og opgaverne blev mere og mere komplekse, blev det sværere og sværere at implementere de ambitiøse målsætninger. Den teoretiske løsning på disse udfordringer kom i 1980 erne, hvor først March og Olsen satte embedsværket ind i en institutionel kontekst, hvor forandring hverken var rationel eller sjælden. Offentlige organisationer vil hele tiden forsøge at tilpasse sig lignende organisationer for at sikre effektivitet og fremstå legitime (Torfing 2011: 126ff). I starten af 1990 erne italesatte Hood sin NPM-doktrin, der var inspireret af principal/agent-teorien, og som blev omtalt som en genopfindelse af den offentlige sektor (Torfing 2011: 128f). NPM fordrede, at de overordnede mål og rammer blev fastlagt på politisk niveau, hvorefter den offentlige leder tog den strategiske styring i jagten på effektive løsninger. De offentlige organisationer skulle i højere grad handle efter markedsvilkår i konkurrence med hinanden, og ledere skulle motiveres af resultatorienterede lønsystemer, hvilket forudsatte et stort kontrolsystem med udgangspunkt i resultatmålinger. I takt med at de offentlige problemstillinger blev stadig mere komplekse, blev det tydeligt, at NPM som styringsparadigme ikke alene kunne løse de offentlige udfordringer. Der blev skabt masser af innovative succeshistorier, men kritikken gik især på at fordelene var for spredte, da 25