Forside til projektrapport 3. semester, BP3:

Transkript

1 Roskilde Universitet Den samfundsvidenskabelige bacheloruddannelse Forside til projektrapport 3. semester, BP3: År: 2013 Semester: 3. semester Hus: 19.2 Projekttitel: Udlicitering til andre aktører i beskæftigelsesindsatsen Et casestudie af LVU-udbud 2013 i Københavns kommune Projektvejleder: Ulrik Gensby Gruppenr.: 10 Studerende (fulde navn og studienr.): Bjarke Lund-Sørensen Tobias Glozmann Bork Hansen Mathias Rasmussen Josephine Honoré Mikkel Steen Pedersen Der skal angives, hvor mange anslag, der er i opgaven. Bilag indgår ikke i omfangsbestemmelserne og tæller derfor ikke med i antallet af anslag. Antal anslag: Ved to til tre medlemmer i gruppen er omfangskravet 40 til 60 normalsider, svarende til til anslag. Ved fire til fem medlemmer i gruppen er omfangskravet 50 til 70 normalsider, svarende til til anslag. Ved seks til syv medlemmer i gruppen er omfangskravet 60 til 80 normalsider, svarende til til anslag. Ved otte medlemmer i gruppen er omfangskravet 70 til 90 normalsider, svarende til til anslag. Bilag indgår ikke i side- og anslagsomfanget. Afviger projektrapporten fra overstående side- og anslagsomfang afvises den fra bedømmelsen, hvilket betyder, at de(n) studerende ikke kan deltage i prøven, og at der er anvendt et eksamensforsøg

2 Indhold 1. Indledning Motivation Problemfelt Problemformulering Arbejdsspørgsmål Definition af nøglebegreber i problemformuleringen Uddybning af problemformulering og afgrænsning Forforståelse Forskningsdesign Projektdesign Metodologi Valg af case Tværvidenskab Videnskabsteori Forhold mellem empiri og teori Analysestrategi Metode Metodik Dokumentanalyse Interview Interview med andre aktører Lars Munck, Arbejdsmarkedspolitiskchef i DJØF Interview med ledige akademikere Kvalitetsvurdering Teori...26

3 3.1. Teoretiske overvejelser om New Public Management New Public Management Teoretiske overvejelser om nyinstitutionel teori Institutioner og institutionalisering: Teori i relation til projektet Analyse Dansk arbejdsmarkedspolitik siden Den danske Flexicuritymodel Flere i arbejde Hvorfor udlicitere beskæftigelsesindsatsen til andre aktører? Grundlæggende rationaler bag udlicitering til andre aktører Udliciteringsrationalerne forstået som en del af en bredere NPM institution Delkonklusion Analyse af Udbudsbetingelserne i Københavns kommune Analyse af udbudsbetingelserne Omverdenskrav og dekobling Delkonklusion Andre aktører Udliciteringsrationalerne hos andre aktører Institutionaliseringsgraden af rationalerne Omverdenskrav og dekobling?...55 Kapitel De lediges perspektiv på andre aktører Diskussion Kohærens i undersøgelsen Konklusioner i forhold til genstandsfeltet Forhold til anden forskning...67

4 8.4 Hvad projektet kan biddrage med Forforståelse Delkonklusion Konklusion Litteraturliste...73

5 1. Indledning 1.1 Motivation At lære at give et godt håndtryk og lære trin for trin, hvordan man udfylder en kalender, samt at bruge udråbstegn når man virkelig mener noget, er alle aktiviteter som den nyuddannede akademiker Lau Aaens møder ved et udliciteret jobsøgningskursus. (Dagpengeland, ) Fortællingen om meningsløse aktiveringskurser går igen og igen. Det kan derfor virke paradoksalt, at udlicitering af beskæftigelsesindsatsen har udviklet sig så hurtigt, som tidligere beskæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksen slår fast: Jeg kan ikke komme i tanke om et fortilfælde i dansk politik, hvor det på så kort tid er lykkedes at skabe et så stort marked helt fra grunden af [ ] Andre aktører er kommet for at blive. (Information ) I den danske flexicuritymodel er et effektivt og aktivt beskæftigelsessystem nøglen til at finansiere et højt offentligt udgiftsniveau, hvilket hverken globalisering eller den internationale økonomiske krise har formindsket. Aktualitet i problemstillingen illustreres ligeledes ved, at beskæftigelsesministeriet har nedsat et udvalg ledet af Carsten Koch for at undersøge, hvorledes man forbedrer indsatsen over for de ledige (Beskæftigelsesministeriet ). I denne sammenhæng finder vi gruppen af ledige akademikere interessant, da der uddannes flere akademikere samtidig med, at akademikergruppen oplever stigende ledighed 1 (Arbejderbevægelsens Erhvervsråd 2011:3). Da de fleste undersøgelser om beskæftigelsesindsatsen er kvantitative, finder vi det derfor interessant at tage et kvalitativt udgangspunkt og undersøge, om den øgede udlicitering er gavnlig for de ledige akademikeres beskæftigelsesmuligheder Problemfelt Baggrunden for brug af andre aktører i beskæftigelsesindsatsen var, at man fra politisk side var nået til den erkendelse, at Arbejdsformidlingen (AF) ikke ville kunne nå til fuld indsigt i det omskiftelige danske arbejdsmarked (Rigsrevisionen 2006:5). Der var fra politisk side en indstilling om, at det var nødvendigt at inddrage andre aktører, fordi de kunne 1 Arbejderbevægelsen Erhvervsråds rapport viser en næsten fordobling af ledigheden i henholdsvis 2. kvartal 2008 og 2011, fra 2.8 % til 5.5 % Side 4 af 76

6 tilbyde særlige grupper specialiserede tilbud. Ledige akademikere blev betragtet som en sådan gruppe, hvilket ses i det såkaldte LVU udbud, der har været et af tre landsdækkende udbud etableret i 2006 (Rigsrevisionen 2008). Indtil 2011 var det et krav, at beskæftigelsesindsatsen over for akademikere skulle udliciteres. Det grundlæggende rationale bag udliciteringen var og er billigere og bedre. Ved at tillade og fremme andre aktørers adgang til beskæftigelsesindsatsen etableres et marked, hvor konkurrence skal fremme en specialisering af beskæftigelsesindsatsen over for ledige med særlige vilkår, skabe afbureaukratisering og fremme innovationen. (Rigsrevisionen 2013:1) Udliciteringen skulle dermed bringe flere i beskæftigelse og allokere de økonomiske ressourcer mere effektivt. Et underliggende mål med ændringen er, ifølge arbejdsmarkedsforskerne Henning Jørgensen og Flemming Larsen, at politikerne har mistillid til den offentlige implementering, der bliver betragtet som for blød med for meget fokus på den socialt integrerende linje frem for den social disciplinerende (Jørgensen 2008 og Larsen 2011), hvilket daværende beskæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksens udtalelse fra 2003 afspejler: Jeg ved ikke, hvor mange dårlige socialrådgivere der findes. Men jeg ved, hvor stort et problem det er, hver gang en borger bliver mødt af social omklamring i stedet for professionel rådgivning Social forståelse i overdosis giver social slagside (Larsen 2011:46) En bekymring fremsat mod udlicitering er, at den medfører creaming, hvor andre aktører, grundet brugen af økonomiske incitamenter som styringsmiddel prioriterer de ledige, der er lettest at få i beskæftigelse, frem for de ledige, der har brug for en mere aktiv indsats. (Lund 2010:4). Resten af dette problemfelt vil derfor med baggrund i andres forskning på området undersøge om udliciteringen medfører: Afbureaukratisering og innovation Specialisering af tilbuddene Økonomisk og beskæftigelsesmæssig effektivisering Øget social disciplinering og creaming Gode konkurrenceforhold Afbureaukratisering og innovation Side 5 af 76

7 For at modvirke den socialt integrerende linje blandt frontmedarbejderne blev der indført en masse regler og standardiserede aftaler fra centralt hold, der ifølge Henning Jørgensen skabte et maskinbureaukrati, hvilket heller ikke fremmer innovation (Jørgensen 2008:12). Dette underbygges af et casestudie omhandlende innovation i aktiveringsindsatsen i henholdsvis en kommunal organisation og et privat konsulentfirma. Undersøgelsen konkluderer, at begge parter må betegnes som mindre innovative, hvilket skyldes særligt detailstyringen fra Beskæftigelsesministeriets side (Kristensen 2008). Dermed hænger bureaukrati og innovation sammen, og der tegner sig et billede af et beskæftigelsessystem, der er bureaukratisk og ikke særligt innovativt. Specialisering og manglende opfølgning Som nævnt skal andre aktører bruges, fordi de kan noget særligt som det offentlige ikke kan. Det mente Rigsrevisionen allerede i 2006 ikke var tilfældet (Rigsrevisionen 2006:7). Ligeledes kritiserede Rigsrevisionen, at der manglede en systematisk opfølgning på andre aktørers beskæftigelsesrettede indsats(ibid.:9). Denne kritik forsøgte Beskæftigelsesministeriet at imødegå ved udarbejdelse af en ny handlingsplan i 2005, som bl.a. bestod af en ny betalingsmodel, der var mere resultatafhængig (ibid.:26). I denne forbindelse udtalte Claus Hjort Frederiksen: Det er vigtigt, at vi får de bedste aktører på banen og får udnyttet den særlige indsigt og de erfaringer, som aktørerne har. Det kan være i forhold til ledige akademikere, flygtninge og indvandrere (Beskæftigelsesministeriet, ) En rapport af analyseinstituttet Rambøll fra 2012 tyder dog ikke på, at handlingsplanen har virket. Rapporten konkluderer, at jobcentrene i langt overvejende grad benytter andre aktører ud fra driftshensyn for at aflaste det offentlige system, og ikke fordi andre aktører bidrager med noget andet end jobcentrene (Rambøll 2012:15). Rapporten konkluderer desuden, at jobcentre, der efter hensigten udliciterer efter et effektformål også opnår en bedre effekt, og dermed får flere ledige i beskæftigelse: Undersøgelsen peger på en risiko for, at en for stærk forfølgelse af et driftmæssigt formål vil medføre en de facto nedprioritering af det effektmæssige formål og dermed reelt en nedprioritering af det bagvedliggende beskæftigel- Side 6 af 76

8 sespolitiske og samfundsmæssige formål om at få ledige tilbage på arbejdsmarkedet. (ibid.:4) Mange kommuner mener, at det er svært at styre efter et effektformål og ikke mindst, at dokumentere udbyttet, hvilket dermed er en central del af begrundelsen for det driftsmæssige formål, da det er lettere at styre efter (ibid.:4). Den øgede resultatbetaling, der blev indført i 2005 problematiseres også i rapporten, da den ikke er effektiv over for de kommuner, der følger et driftsmæssigt formål (ibid.:6). Hensigten er også at få flere kommuner og jobcentre til at følge et effektmæssigt formål. I denne forbindelse peger rapporten på, at de kommuner, der har haft succes med det, også er dem, der har klart mest fokus på en systematisk opfølgning på udbyttet af indsatsen (ibid.:6). Dermed bliver Rigsrevisionens og statsrevisorernes kritik i 2006 udtryk for mangler i systemet: At Beskæftigelsesministeriet og AF ikke siden ordningens start i 2003 har fulgt systematisk op på de andre aktørers evne til at få de ledige i ordinært job. (Rigsrevisionen ) Disse rapporter tegner dermed et billede af, at udliciteringen ikke har ført til den specialisering som var hensigten, som konsekvens af manglende opfølgning af indsatsen og det besværlige i at dokumentere udbyttet af en effektstyret udlicitering. Effektivisering Det overordnede mål med udliciteringen er som tidligere beskrevet at allokere de økonomiske midler mere effektivt og øge de lediges chancer for at komme i beskæftigelse. Rigsrevisionen lavede i 2013 en registerundersøgelse af serviceudbuddet 2. Undersøgelsen viste, at ledige henvist til andre aktører i gennemsnit var 10 dage mindre i arbejde det først halvår efter henvisning til andre aktører. Det resulterede i tabt lønindkomst på ca kr. om året sammenlignet med jobcentrene. For at vurdere det samfundsøkonomisk hensigtsmæssige ved udliciteringen, skal der modregnes lavere driftsomkostninger hos andre aktører. Undersøgelsen konkluderede imidlertid, at lavere driftsomkostninger ikke opvejede den tabte lønindkomst, og det dermed samfundsøkonomisk set var omkostningsfuldt at udlicitere indsatsen (Rigsrevisionen 2013:10 ). Som sagt undersøgte Rigsrevisionen serviceudbuddet, hvor Rambøll, på vegne af Arbejdsmarkedsstyrelsen, undersøgte indsatsen 2 Serviceudbuddet er et udbud af kontakt- og aktiveringsforløb (Rigsrevisionen 2008) Side 7 af 76

9 over for akademikere i Undersøgelsen var mere positiv og kom frem til, at der ikke var nogen nævneværdig forskel på andre aktører og jobcentrene, hvilket fik rapporten til at konkludere, at den kunne understøtte afskaffelsen af det obligatoriske brug af andre aktører i indsatsen over for akademikere (Svarer & Rosholm 2012:1). Forskellen i rapporternes konklusion skyldes hovedsagligt, at det i en årrække alene var andre aktører, der stod for LVU-udbuddet, og dermed havde jobcentrene ikke samme erfaring, hvilket er helt modsat serviceudbuddet (Skipper & Sørensen 2013:27 ). Det kan dog konkluderes, at andre aktører ifølge rapporterne, hverken er mere økonomisk effektive eller mere beskæftigelseseffektive, hvilket ellers var hensigten med udliciteringen. Social disciplinnæring og creaming Den overnævnte Rambøll-rapport konkluderede ligeledes, at andre aktører benyttede lidt flere samtaler og lidt mere aktivering end jobcentrene, samt at der ingen forskel var på lediges jobsøgning i forhold til geografisk eller faglig fleksibilitet. (Svarer & Rosholm 2012: 11-12). Det strider imod hensigten med at andre aktører skulle bidrage til en mere social disciplinerende linje, der er et underliggende formål med udliciteringen. Denne konklusion underbygges af en SFI-rapport fra 2009, der viser, at andre aktører er blødere i tilgangen til de ledige, hvilket skyldes mere kundeorientering og mindre kontrol fra Arbejdsmarkedsstyrelsens side (Skou, Winter & Beer 2009:13). Derudover praktiserer andre aktører mindre creaming, hvilket strider imod den tidligere præsenterede bekymring ved udliciteringen, tidligere forskning og kommunernes opfattelse i samme rapport (ibid.:13). Andre aktører har ligeledes, ifølge rapporten, en dyrere sagsbehandling (ibid.:14), hvilket underbygger ovenstående konklusion om, at andre aktører ikke er mere effektive end de offentlige tilbud. Konkurrence Alle de ovennævnte målsætninger skulle ske som et resultat af gode konkurrenceforhold. En Deloitte-rapport fra 2008 bestilt af Arbejdsmarkedsstyrelsen peger dog på, at det ikke er tilfældet. Den beskriver markedet for beskæftigelsesindsatsen som værende irrationel. Rapporten finder ingen sammenhæng mellem valg af andre aktører og deres resultater. Faktisk er de andre aktører, der på en 2 årig periode har leveret de bedste resultater blevet en mindre del af markedet, og dem, der har leveret de dårligste resultater er blevet en stør- Side 8 af 76

10 re del (Deloitte 2008:49). Det harmonerer dermed ikke med konkurrencehensigten ved udliciteringen. Hvorfor udlicitere? Problemfeltet viser, på baggrund af undersøgelser af udliciteringen, at henvisningen til andre aktører i praksis på centrale områder ikke lever op til målsætningen om at fremme specialisering, innovation, afbureaukratisering, skabe gode konkurrencevilkår, bruge de økonomiske ressourcer mere effektivt og dermed få flere i beskæftigelse. Det får arbejdsmarkedsforsker Flemming Ibsen til at konkludere: "Efter min mening burde man statsliggøre hele beskæftigelsessystemet igen. De statslige arbejdsformidlinger fungerede ganske fint. Men VK-regeringen smadrede et ellers velfungerende beskæftigelsessystem med sin reform, som endte med at blive lidt af en bastard" (Altinget, ) På baggrund af kritikken rejst i problemfeltet vil vi i projektet undersøge, hvad der ligger til grund for de tilbud andre aktører udbyder. Vi vil derfor undersøge, hvad der ligger til grund for kommunernes anvendelse af andre aktører, hvilken beskæftigelsesindsats andre aktører kan tilbyde de ledige akademikere, hvad rationalet bag indsatsen er og hvilken effekt, det har for de ledige akademikeres beskæftigelsesmuligheder. Det vil vi gøre ud fra følgende problemformulering: 1.3 Problemformulering Hvordan manifesterer udliciteringsrationalerne sig i andre aktørers beskæftigelsesindsats, og hvilke konsekvenser har det for de ledige akademikeres beskæftigelsesmuligheder? 1.4 Arbejdsspørgsmål 1. Hvordan har beskæftigelsessystemet udviklet sig siden 1990, og hvad var hensigten med at udlicitere dele af sagsbehandlingen til andre aktører? Side 9 af 76

11 2. Hvilket rationale ligger praktisk til grund for brugen af andre aktører i beskæftigelsesindsatsen over for ledige akademikere i Københavns kommune? 3. Hvad er bestemmende for den beskæftigelsesindsats andre aktører tilbyder de ledige akademikere? 4. Hvordan harmonerer de ledige akademikeres krav til beskæftigelsesindsatsen med det andre aktører tilbyder? 1.5 Definition af nøglebegreber i problemformuleringen 1) Andre Aktører: Dækker over a-kasser, fagbevægelsen, uddannelsesinstitutioner og privat konsulentvirksomhed, der tilbyder beskæftigelsesfremmende forløb for ledige. (Bredgaard et al. 2011:17) 2) Beskæftigelsesindsats: Råd, tilbud og krav, som andre aktører møder de ledige med. 3) Akademiker: En person, der studerer på eller har en uddannelse fra et universitet samt andre højere læreanstalter. (Den store danske ) 4) Udliciteringsrationaler: Vil blive defineret i kapitel Uddybning af problemformulering og afgrænsning Projektet vil undersøge udliciteringen af beskæftigelsesindsatsen i Københavns Kommune ud fra et forvaltningsperspektiv. Vi vil undersøge, hvorledes udliciteringsrationalerne påvirker andre aktørers beskæftigelsesindsats, og hvilke konsekvenser det har for ledige akademikeres beskæftigelsesmuligheder. Udliciteringsrationaler skal forstås som de logikker, praksisser og incitamenter, som påvirker andre aktørers indsats. Dermed er der ikke fokus på sagsbehandlingen hos jobcentrene, da det er udliciteringen og dens betydning for beskæftigelsesmulighederne, der har vores interesse. Vi vil afgrænse os fra at lave en kvantitativ effektmåling af pris- og beskæftigelseseffektivitet hos andre aktører, og i stedet fokusere på, hvilken beskæftigelsesindsats de ledige akademikere selv mener, er hensigtsmæssig for, at de kommer i arbejde. Vi tager udgangspunkt i en kommune grundet opgavens kvalitative fokus. Vi har valgt Københavns Kommune, da kommunen har det største antal ledige akademikere. Gruppen af ledige akademikere er valgt, da det var en af de første grupper, der blev udliciteret, og dermed har udliciteringen haft mulighed for at udvikle sig. Side 10 af 76

12 Derudover var der indtil for nylig et krav om, at kommunerne skulle overdrage hele gruppen til andre aktører. Kravet blev i 2011 afskaffet. (Arbejdsmarkedsstyrelsen, 2013) Vi finder det derfor aktuelt at undersøge, hvordan udliciteringen af ledige akademikere til andre aktører fungerer under nye rammer. Projektet vil have reformer af beskæftigelsespolitikken fra 1990 erne in mente, men i projektets analyse vil udgangspunktet være ændringen i 2002 med reformen Flere i arbejde og senere reformer, da det var her udliciteringen for alvor slog igennem. I forhold til de opstillede rationaler i problemfeltet vil vi afgrænse os fra at undersøge afbureaukratisering og innovation, da dette projekt beskriver et øjebliksbillede i beskæftigelsesindsatsen, og dermed er det ikke muligt at undersøge om indsatsen er blevet mere eller mindre bureaukratisk eller innovativ. 1.7 Forforståelse På baggrund af problemfeltet har vi fået den forforståelse, at inddragelsen af andre aktører typisk skyldes driftsmæssige hensyn frem for effektmæssige hensyn. Sammen med en stram statslig styring har det haft den konsekvens, at andre aktører ikke udbyder særligt specialiserede tilbud. Det giver os en forventning om, at jobkonsulenterne hos andre aktører ikke er særlig fleksible og uafhængige i deres service over for de ledige, da krav fra staten og kommunen ikke tillader megen plads til fortolkning. Vi forventer ligeledes, at andre aktørers tilbud til de ledige akademikere er påvirket af en social disciplinering med fokus på hurtigst muligt i job. Derudover forventer vi en svag evaluering af outputtet af andre aktørers indsats fra kommunens side. Vi forventer, at de ledige efterspørger en højere grad af fleksibilitet i andre aktørers tilbud og ikke en styring med meget fokus på økonomiske incitamenter og sanktioner. Side 11 af 76

13 2. Forskningsdesign I dette kapitel vil vi først illustrere projektdesignet for at vise projektets metodiske opbygning. Herefter vil projektets metodologiske præmis blive præsenteret med udgangspunkt i casevalg, projektets tværfaglighed, videnskabsteoretiske inspiration, analysestrategi, samt forhold mellem empiri og teori. Derudover vil projektets metode og metodik blive præsenteret og der vil blive gjort overvejelser om styrker og svagheder i de valg vi har truffet. Kapitlet vil blive afsluttet med en samlet kvalitetsvurdering. 2.1 Projektdesign Figur 1: Projektdesign Side 12 af 76

14 Ovenstående figur har til formål at beskrive projektets opbygning. Projektets problemformulering er en normali 3, da vi ser udliciteringen som noget, der tages for givet, hvilket er det, vi problematiserer. Besvarelsen af problemformuleringen er overordnet videns akkumulerende. Den viden vi får i analyse 1 om udliciteringsrationalerne tages med ind i analyse 2, hvor vi undersøger, hvorledes Københavns kommunes rationaler harmonerer med disse, og hvordan det viser sig i deres udbudsbetingelser for andre aktører. Herefter følger samme fremgangsmåde i analyse 3, hvor vi undersøger, hvordan udliciteringsrationalerne og Københavns kommunes ramme påvirker andre aktører i deres servicering af de ledige akademikere. Vi inddrager dermed konklusionerne fra analyse 2 i analyse 3. Derefter vil vi undersøge, hvorledes konklusionerne omkring institutionaliseringen af udliciteringsrationalerne fra analyse 2 og 3 påvirker de lediges beskæftigelsesmuligheder set fra deres eget perspektiv. Konklusionerne fra analyserne vil blive anvendt i en diskussion af, hvad vi kan bruge vores resultater til, og hvordan det harmonerer med de andre undersøgelser på området præsenteret i problemfeltet. Denne tilbagegående refleksion til tidligere erkendelsesfaser i projektarbejdet er essentiel inden for den filosofiske hermeneutik, og vil blive uddybet senere. Konklusionerne fra de fire analyser og den efterfølgende refleksive diskussion vil føre til en samlet konklusion og besvarelse af problemformuleringen. 2.2 Metodologi Der vil i det følgende blive gjort refleksioner om projektets indre præmis, med udgangspunkt i casevalg, projektets tværfaglighed, den videnskabsteoretiske inspiration og forholdet mellem empiri og teori Valg af case Med Københavns kommune som praktisk eksempel undersøges problematikken om brugen af andre aktører i beskæftigelsesindsatsen, hvilket gør projektet til et casestudie. (Olsen & Pedersen 2011:314). Casestudiet som forskningsmetode kan med fordel udvikle kontekstuel og praktisk viden om et samfundsmæssigt fænomen. (Brinkmann & Tanggaard 2010:468) Ydermere kan casestudiet ifølge Bent Flyvbjerg skabe grundlag for en nuanceret dybdegående forståelse af virkeligheden. Ulempen kan være, at vi får sværere ved at forstå 3 En nornali er: En problemstilling, hvor man kritisk problematiserer dét, der tages for givet. (Olsen & Pedersen 2011: 219) Side 13 af 76

15 problematikkens bredde qua manglende brug af statistik, og dermed er en umiddelbar generaliserbarhed ikke mulig (Ibid.: 486). Vi forsøger at imødekomme dette, ved at casen er valgt ud fra en strategi om, at dataindsamling gennem kvalitative interviews muliggør, at projektet kan fremstille generelle logiske sammenhænge om det studerede fænomen, hvilket gør casen til en kritisk case (ibid.: 475). Det skal forstås i forhold til, at Københavns kommune ikke er nogen gennemsnitlig kommune, hvad angår problematikken med ledige akademikere. Københavns kommune har derimod den største andel akademikere på landsplan og det største antal ledige akademikere, hvilket giver kommunen gode betingelser for at opbygge et konkurrencedygtigt og mangfoldigt marked, som er en vigtig betingelse for logikken bag udliciteringen. Dermed er casen velegnet til at beskrive en sammenhæng gennem en logisk deduktion af typen: Hvis udliciteringen ikke fungerer efter hensigten i Københavns kommune, så er der en overvejende sandsynlighed for, at den heller ikke fungerer i andre kommuner. (ibid.: 475). Dermed er der en mulighed for at skabe en vis generaliserbarhed, selvom der tages udgangspunkt i et enkelttilfælde Tværvidenskab Projektet har en interdisciplinær tilgang til problemformuleringen og vil blive besvaret med udgangspunkt i fagdisciplinerne politologi og sociologi. I besvarelsen sker der en interaktion mellem politologi og sociologi, hvor besvarelsens politologiske udgangspunkt påvirker det teoretiske arbejde inden for sociologien, som skal åbne op for en bredere forståelse og fortolkningsramme. Politologien kan give os en forståelse for de rationaler vi ønsker at undersøge, og derudover anderkender vi at det er et politologisk felt, der undersøges. Sociologien giver os mulighed for at undersøge institutionaliseringen af rationalerne og konsekvenserne heraf. Den politologiske forståelse af New Public Management giver os dermed en teoretisk ramme i forståelsen af de politiske rationaler, der ligger til grund for de reformer, der er blevet indført, og de institutionelle strukturer, det har ført med sig. Med udgangspunkt i vores inspiration fra den filosofiske hermeneutik ser vi disse strukturer som noget, der er konstrueret i individer og organisationers bevidsthed. For at forstå betydningen af strukturerne, benyttes en sociologisk forståelse fra nyinstitutionel organisationsteori, der kan give en forklaring på, hvordan organisationer og individer i samfundet må agere i forhold til de strukturer, de er underlagt fra deres omverden. Således er Side 14 af 76

16 begge fagdiscipliner med til at give deres teoretiske forståelse af de vilkår og forudsætninger andre aktører agerer under, og dermed skabes en forudsætning for at analysere, hvordan udliciteringen manifesterer sig hos andre aktører, og hvilken betydning det har for de ledige akademikeres beskæftigelsesmuligheder Videnskabsteori Udliciteringen ser vi ikke som noget, der eksisterer uden for vores kontekst, men som et fænomen, der konstrueres i organisationer og individers bevidsthed. Det betyder, at for at forstå, hvorledes udliciteringen har manifesteret sig, kan vi på trods af en teoretisk ramme ikke holde udliciteringen op som noget objektivt givent, men i stedet som noget, der påvirkes af den subjektive bevidsthed i vores egne kontekstuelle forståelse af udliciteringen, der fremgår af vores forforståelse. Den teoretiske ramme kan dermed bidrage til vores forståelse og fortolkning af, hvorledes udliciteringen har manifesteret sig. I dette projekts præmis anerkender vi, at der en verden og viden derude, men vi kan aldrig helt erkende den. Vi kan dog ved at forkaste tidligere forståelser komme nærmere denne verden og viden. Dermed handler det for os stadig om at forstå udliciteringen, hvilket er vores ontologi og udgangspunktet for besvarelsen. Vores forståelse er perspektivistisk og ikke alment gyldig, og derfor handler det epistemologisk om at argumentere overbevisende, logisk og sammenhængende i interaktion med genstandsfeltet for vores forståelse af udliciteringen og dens betydning. Grænserne mellem epistemologi og ontologi ophører dermed, da vores ontologiske udgangspunkt samtidig bliver måden, hvorpå vi opnår erkendelse af genstandsfeltet (Juul & Pedersen 2012:145). Denne forståelse er inspireret af den filosofiske hermeneutik og er vores præmis for at undersøge problemstillingen. Tilgangen vil med udgangspunkt i vores videnskabsteoriopgave blive uddybet. Den hermeneutiske videnskabsteori er en fortolkningstradition, der anfægter positivismens stræben efter at forklare samfundet ud fra lovmæssigheder og skabe sikker viden (ibid.:109). I stedet anser hermeneutikken og især den filosofiske hermeneutik den sociale virkelighed som noget, der er kontekstafhængig. Virkeligheden kan derfor ikke forklares endegyldigt og entydigt, men må søges forstået gennem fortolkning af menneskers intentionelle handlinger og ytringer (ibid.:110). Med fortolkningsperspektivet går man således væk fra et positivistisk, epistemologisk ideal om viden som et virkelighedens spejl, der kan Side 15 af 76

17 skabe sikker viden og over til en erkendelse af, at viden er kontekstafhængig og at forskellige fortolkninger kan og vil forekomme. Forskeren medbringer fordomme om det felt han skal studere. Forskerens fordomme er vigtige for, hvilke spørgsmål der vil være relevante. Det er dog vigtigt at forstå, at den filosofiske hermeneutik ikke mener, at alle fordomme er valide og bevaringsværdige. Forskeren må være villig til at forkaste fordomme, som ikke stemmer overens med resultater af forskningen. Spørgsmålet om, hvordan man skaber den viden, som ens fordomme skal holdes op imod, besvares ved hjælp af en horisontsammensmeltning, hvis betydning og praksis vil blive uddybet under afsnittet om forholdet mellem empiri og teori. Forskeren skal ikke sætte sig selv i parentes og objektivt beskrive data fra studierne. Det er altafgørende, at forskeren bringer sin egen horisont i spil med genstandsfeltets horisont. Dermed flytter forskeren så at sige ind i den hermeneutiske cirkel. Nyinstitutionel teori er som nævnt et vigtigt redskab i vores analyse af udliciteringen. Den sociologiske nyinstitutionelle teori er inspireret af socialkonstruktivismen, da dens udgangspunkt er at de- og rekonstruere de forståelser og forskrifter, der vejleder og determinerer organisationer og aktørers sociale interaktion. At vi har valgt en teori, som er socialkonstruktivistisk inspireret, mener vi er legitimt. Dette begrundes med, at socialkonstruktivismen og den filosofiske hermeneutik er enige om en række essentielle videnskabsteoretiske spørgsmål. Der rykkes derfor ikke grundlæggende på vores syn, af den viden vi frembringer. Socialkonstruktivismen og den filosofiske hermeneutik er begge enige i, at viden er perspektivistisk. Sproget er en forudsætning for forståelse og erkendelse, og det handler om at skabe kohærens i ens forskning 4. Dermed handler gyldighed inden for begge retninger om perspektiv og argumentation (ibid.:428). Grunden til, at vi ikke ser projektet som hovedsagligt socialkonstruktivistisk inspireret er, at på trods af, at viden er perspektivistisk, så ønsker vi stadig at arbejde mod en dybere forståelse af virkeligheden. Dette forkastes inden for socialkonstruktivismen som værende muligt. Vi ønsker således at forstå, hvordan de definerede strukturer og rationaler i beskæftigelsespolitikken har betydning for den beskæftigelsesindsats, som andre aktører kan udbyde i den virkelighed, der viser sig for os, og dermed i sidste ende har konsekvenser for den enkelte ledige akademiker. Det er i denne sammenhæng, at vi ønsker at benytte nyinstitutionel teori. 4 En virkningshistorie der virker logisk, overbevisende og sammenhængende (ibid.:48). Side 16 af 76

18 2.2.4 Forhold mellem empiri og teori I dette projekt benytter vi os af den analytisk induktive tilgang. Først benytter vi relevant empiri fra feltet til at danne os et overblik over vores genstandsfelt. Ud fra dette overblik kan vi herefter beslutte os for, hvem vi skal interviewe for at få en bedre forståelse for problemet. Desuden bruger vi de data vi har fået fra rapporterne til at udarbejde interviewguides, som vil være udgangspunktet i interviewsituationen. Ud fra vores videnskabsteoretiske inspirationer er det ikke muligt eller hensigtsmæssigt at holde forforståelsen ude af interviewet. Det gælder både respondenterne og vores egen. I denne sammenhæng bliver den filosofiske hermeneutiks horisontsammensmeltning relevant, da respondenterne først vil tolke vores spørgsmål ind i deres kontekstualitet, hvilket giver os viden om udliciteringsrationalerne gennem interviewpersonernes fortolkning af deres virkelighed. Derefter vil vi tolke deres forståelse af udliciteringen ind i vores forforståelse af hvad udliciteringen er. Det vil ske gennem en meningskondensering, hvor vi vil tage udgangspunkt i de opstillede rationelle myter, som vi ser som en del af en New Public Management institution. Disse rationelle myter vil blive behandlet som temaer og udledes af interviewene. Den efterfølgende bearbejdning af denne tematisering tager udgangspunkt i nyinstitutionel teori, som vi ser som et redskab for at besvare problemformuleringen. Vores fremgangsmåde er illustreret i denne figur: Figur 2: Forhold mellem empiri og teori Problemfeltet har den dobbelte funktion, at det tager udgangspunkt i nogle rapporter, som vil danne grundlag for vores interviewguide. Samtidig er det både formet af vores forforståelse og påvirker vores forforståelse, hvilket illustreres af pilene frem og tilbage mellem Side 17 af 76

19 os (der illustreres af tændstikmanden) og problemfeltet. I selve interviewfasen og den efterfølgende bearbejdning vil respondenterne fortolke vores spørgsmål, som er udarbejdet på baggrund af problemfeltet, og deres svar vil vi efterfølgende fortolke på baggrund af vores forforståelse af udliciteringen, hvilket kaldes den dobbelte hermeneutik Analysestrategi Vores overordnede analysestrategi er, som beskrevet under projektdesign, videns akkumulerende, hvor viden fra et afsnit bliver taget med videre i næste afsnit. Projektets 4 analyser vil tage udgangspunkt i de opstillede arbejdsspørgsmål. Den første analyse tager udgangspunkt i en historisk redegørelse af genstandsfeltet. Analysen vil identificere udliciteringsrationalerne ud fra vores empiri, og opstille nogle rationelle myter. Disse rationelle myter vil blive sat ind i en New Public Management ramme for at opstille en institution, som de rationelle myters logik bygger på. Den anden analyse vil tage udgangspunkt i de empirisk forankrede rationelle myter, der vil blive brugt som temaer for at identificere, hvorledes de er indlejret i Københavns kommunes udbud. Derefter analyserer vi om der forekommer inkonsistens i omverdenskravene og dekoblinger i udbudsbetingelserne, med udgangspunkt i nyinstitutionel teori. Den tredje analyse bruger ligeledes de rationelle myter fra den første analyse til at lave en tematisk analyse af, hvad der bestemmer, hvilken beskæftigelsesindsats andre aktører tilbyder de ledige akademikere. Derefter analyseres graden af de rationelle myters institutionalisering med udgangspunkt i de nyinstitutionelle begreber regulativ, normativ og kognitiv, som skal forstås som forskellige grader af institutionalisering. Efterfølgende analyseres det, hvordan omverdenskrav har betydning for andre aktører, herunder om der forekommer dekobling ligeledes med udgangspunkt i nyinstitutionel teori. Den fjerde analyse vil undersøge, hvorvidt de lediges krav til beskæftigelsesforløbet harmonerer med de opstillede rationelle myter. Endelig vil vi undersøge, om de ledige akademikere oplever, at den indsats de mødes med hos andre aktører har betydning for deres muligheder for at komme i beskæftigelse. Til sidst i projektet er der en diskussion, hvor der vil blive reflekteret over, hvorledes de konklusioner, der kan drages ud fra analyserne, harmonerer med den generelle kritik, der Side 18 af 76

20 rejses af udliciteringen i problemfeltet, og hvor dette projekt kan bringe nye perspektiver til feltet. Denne refleksion tilbage til problemfeltet er inspireret af den filosofiske hermeneutik, hvor de nye erfaringer vi har gjort os bliver sammenholdt med den forforståelse, som vi har udledt med baggrund i problemfeltet. Derudover bidrager denne refleksion også til hvordan vores resultater forholder sig til andres, i form af de forskellige rapporter problemfeltet er bygget op omkring, og hvor analytisk generaliserbar vores undersøgelse har været. 2.3 Metode Projektet vil benytte den kvalitative forskningsmetode, da projektets formål er at undersøge, hvordan brugen af udlicitering i beskæftigelsesindsatsen fremstår som fænomen. Ved gennemførelse af henholdsvis dokumentanalyse og kvalitative interviews anvendes og udvikles data i form af tekst, der gennem fortolkning kan belyse menneskelig erfaring og påvirkning af fænomenet andre aktører, hvilket er ideelt for at gennemføre en filosofisk hermeneutisk meningsfortolkning. Dermed kan den kvalitative metode ved gennemførelse af interview med fordel kunne anvendes til at forstå personlige og sociale sammenhænge, samt baggrunden for menneskelig handling og refleksion (Brinkmann & Tanggaard 2010:17). Valget af kvalitativ metode skaber dermed mulighed for en forståelse af den kontekst og de egenskaber, som kendetegner fænomenet andre aktører, hvor Københavns kommunes rationaler med udliciteringen og påvirkning af de sociale strukturer i beskæftigelsesindsatsen sammenholdes med de ledige akademikeres perspektiv på problematikken. Modsat vil denne forståelse ikke kunne opnås gennem brug af kvantitativ metode, da resultatet her vil baseres på statistiske data såsom hvilke andre aktører, der er bedst til at få ledige i ordinær beskæftigelse. Dog vil en kvantitativ tilgang give mulighed for en større generaliserbarhed i projektets konklusioner. Anvendelsen af semistrukturerede interviews som empiriindsamlende metode kan med fordel kombineres med den filosofisk hermeneutiske videnskabstradition, da vi ønsker at skabe viden ud fra fortolkning af udvalgte interviewpersoners refleksioner over den livsverden, de indgår i. Udgangspunktet for at benytte den filosofiske hermeneutik er bevidstheden om, at vi som forskere altid vil være påvirket af en række fordomme i forhold til det felt vi undersøger. Fordomme, der enten vil blive bevaret eller forkastet undervejs i Side 19 af 76

21 forskning af den sociale virkelighed, men som er nødvendig for al erkendelse, idet det i vores tilfælde muliggør, at vi kan stille relevante spørgsmål til de personer vi interviewer (Juul & Pedersen 2012:125). Det centrale spørgsmål i forhold til valg af metode er, hvordan vi på bedst mulig vis kan bearbejde de fordomme, vi medbringer for derigennem at skabe viden om andre aktøres beskæftigelsesindsats i København kommune. Her er det semistrukturerede interview særdeles relevant, fordi vi gennem samtale med interviewpersonerne kan aktivere disses tanker og erfaringer i henhold til problematikken, samt muligheden for at opnå en horisontsammensmeltning, hvor kommunikationen smelter sammen til en fælles forståelse mellem interviewer og interviewperson (Ibid.:126). Gennem transskribering og meningskondensering af interviewene får vi oversat interviewpersonernes erfaringer til tekst, der herefter kan benyttes til fortolkning og identificering af en række vigtige pointer, som vil medvirke til, at vi kan fremføre en overbevisende argumentation for den forståelse af problematikken, som vi udvikler undervejs. 2.4 Metodik Projektet anvender dokumentanalyse og det kvalitative interview til at indsamle empiriske data. Dokumentanalysen er valgt for at forstå den ramme Københavns kommunes opstiller for brugen af andre aktører, og for at identificere de rationelle myter i udbuddet. Formålet med interviewet er at skabe data, som kan anvendes i projektrapportens analyse (Olsen & Pedersen 2011:240). Det kvalitative interview er udfærdiget ud fra en induktiv forståelse af feltet, som også kommer til udtryk i rapportens problemfelt. Den induktive forforståelse ekspliciteres i indledningen af rapporten og vil fungere som forståelses- og interviewramme. Efterfølgende vil den data og information, som bliver dannet i interviewet blive analyseret ud fra en meningskondensering, der tager udgangspunkt i de rationelle myter. Dokumentanalysen og de kvalitative interviews vil begge blive fortolket ud fra en forforståelse, som fremgår i rapportens indledning. Målet er at komme så tæt på den interviewedes oplevelse af sin livsverden, der kan bidrage til viden og forståelse af feltet (Brinkmann & Tanggaard 2010:31). Side 20 af 76

22 2.4.1 Dokumentanalyse Et dokument skal forstås som sprog fastlåst i tekst og tid (ibid.:138). Udgangspunktet for analysen vil være dokumentet LVU-udbud 2013 udsendt af Københavns kommunes beskæftigelses- og integrationsudvalg. Dokumentet et sekundært, da det er offentlig tilgængeligt, men har ikke offentligheden som målgruppe. Det kan med fordel anvendes til at specificere de betingelser, som andre aktører skal operere inden for. Dermed kan en analyse af LVU-udbud 2013 bidrage til at generere en forståelse af Københavns kommunes rationaler for at udlicitere beskæftigelsesindsatsen til andre aktører. En ulempe kan være, at metoden ikke nødvendigvis forklarer de underliggende årsager til Københavns kommunes rationaler for at benytte andre aktører i indsatsen over for ledige akademikere, der kan besværliggøre en nuanceret forståelse af problematikken (Ibid.:139). Denne ulempe imødegår projektet ved at kombinere dokumentanalyse med det kvalitative interview. Dokumentet er valgt, fordi Københavns kommune, som afsender, besidder en vis autoritet i forhold til at fortage regulering af den beskæftigelsesfremmende indsats (Ibid.:142) Interview Interviewene er udfærdiget med udgangspunkt i den norske psykolog Steinar Kvales skabelon til et interview. Kvale henviser til, at et interview skal planlægges efter 7 faser (Kvale & Brinkmann 2009:122ff). De syv interviewfaser indebærer, at projektgruppen i forbindelse med et kvalitativt interview skal forholde sig til tematisering, design, interview, transskription, analyse, verifikation og rapportering. Faserne er udarbejdet i gruppen for at give interviewet retning og definere formålet, med interviewet inden det foretages. Dette skal sikre, at vi får flest mulige erfaringer fra interviewpersonen og samtidig får et interview, som kan anvendes i analysen. Herudover vil interviewet blive udformet med udgangspunkt i den forforståelse, som rapportens problemfelt har beskrevet omkring, at andre aktører ikke kan påvises at være billigere eller bedre i deres løsning af beskæftigelsesindsatsen. Der vil grundlæggende for alle de udførte interviews være en metodemæssig stringens for at sikre, at interviewene kan have en vis validitet. Dette skal forstås som, at der er blevet reflekteret over metoden til interviewet, men at det i udførelsen af interviewet er op til intervieweren at vurdere, hvad der er hensigtsmæssigt og hvor stramt denne metode skal følges. Forud for interviewene har gruppen gjort sig sin forforståelse og sin begrebsmæssige forståelse klar, så man ikke taler i forskellige retninger inden for feltet. Ud fra et perspektiv om, at mennesket er placeret i en kontekst, kan det modsvare den kritik, Side 21 af 76

23 der ellers er af det kvalitative interview som værende idealistisk, da der i analysen bliver analyseret ud fra, hvilken placering, som den interviewede er placeret i (Kvale & Brinkmann 2009:320) Interview med andre aktører Formålet med at interviewe andre aktører er at få et indblik i deres livsverden, og hvordan andre aktører oplever samarbejdet med kommunen og hvorledes beskæftigelsesindsatsen fungerer i praksis. I udarbejdelsen af projektet er der blevet foretaget interview med henholdsvis en repræsentant fra Ballisager og Akademikernes, der er to af fem andre aktører, som Københavns kommune anvender i beskæftigelsesindsatsen over for akademikere. I udvælgelsen af de to aktører har det været vigtigt at have en henholdsvis privat og en medlemsejet aktør. Hos Ballisager er interviewet foretaget med jobkonsulent og projektleder Pernille Steen. Udover sin jobrådgivning beskæftiger hun sig også med de projekter, som Københavns Kommune har sammen med andre aktører. Pernille Steen kan bidrage med erfaringer fra sin hverdag som ansat hos anden aktør. Hun kan derfor bidrage med et indblik i, hvordan rationalerne bliver udført i den daglige rådgivning på sagsbehandlerniveau. Michael Jacobsen er repræsentant for Akademikernes. Som sekretariatschef bevæger han sig dermed på et mere overordnet niveau i organisationen end Pernille Steen og kan give indblik i, hvordan rationalerne er tænkt ind i beskæftigelsesindsatsen. Vi har i interviewguiderne taget højde for deres forskellige position, og de er udvalgt ud fra henholdsvis Akademikernes og Ballisagers egen vurdering af, hvem, der kunne give os den bedste forståelse for de rationaler, der ligger til grund for deres beskæftigelsesindsats. At der er interviewet personer med forskellige roller i organisationen er en potentiel fejlkilde, da det besværliggører en direkte sammenligning af deres livsverdener. Det er dog heller ikke hovedformålet med interviewene Lars Munck, Arbejdsmarkedspolitiskchef i DJØF Lars Munck er valgt som interviewperson på baggrund af sin store erfaring og viden inden for det arbejdsmarkedspolitiske område hos DJØF. Derudover har Lars Munck også en speciel relevans i forhold til, at hans perspektiv og arbejdsområde ligger inden for den akademiske beskæftigelsesindsats. Interviewet er et semistruktureret interview, hvor vi har forberedt spørgsmål, der ikke nødvendigvis følger den foreliggende interviewguide. Denne Side 22 af 76

24 interviewform er egnet til ekspertinterviewet, da man vil få den intenderede viden tilegnet, uden efterfølgende at kunne sætte spørgsmålstegn ved de resultater vi har fået ud af interviewet. De dynamiske spørgsmål, som intervieweren undervejs finder relevante i forhold til nye emner, kan suppleres med uddybende spørgsmål, som derfor vil være en styrke i ekspertinterviewet Interview med ledige akademikere Vi har interviewet tre ledige akademikere med forskellig baggrund, som har været udliciteret til en anden aktør. De tre ledige er udliciteret enten til Ballisager eller Akademikernes. Vi har imidlertid måtte tage nogle forbehold i bearbejdningen af interviewene, da de er behæftet med en række fejlkilder. Den første interviewperson(ip1) er nydimittend og er først for nylig blevet visiteret til anden aktør. Derfor bygger interviewet med ham på hans førstehåndsindtryk af Akademikernes og hans umiddelbare forståelse af andre aktører. Vores anden interviewperson(ip2) er langtidsledig, og har tidligere gennemgået et forløb hos Ballisager i Århus. Personen er på nuværende tidspunkt tilknyttet Ballisager i Københavns kommune gennem et kursustilbud, som dog ikke er en del af det udbud analyse 2 tager udgangspunkt i. Dette er en fejlkilde, som vi i fortolkningen må tage højde for. Den tredje interviewperson(ip3) er også ny-dimittend og kommer hos Ballisager. Personen har derfor heller ikke været længe hos anden aktør, og derfor er hendes erfaringer også forholdsvis umiddelbare. 2.5 Kvalitetsvurdering I kvalitetsvurderingen vil vi komme ind på gyldighed, pålidelighed og tilstrækkelighed i projektets metode. Arbejdsspørgsmål 1 De opstillede udliciteringsrationaler udgør den grundlæggende præmis for opgaven. Det er derfor vigtigt at de rationaler, der identificeres, udledes på et pålideligt grundlag. Den historiske udredning for disse rationaler er primært fremkommet på baggrund af Thomas Bredgaard og Flemming Larsens fortolkning af hensigterne bag inddragelsen af andre aktører i beskæftigelsespolitikken. Ved at tage udgangspunkt i en tertiær kilde, frem for primær kilder f.eks. i form af Flere i arbejde reformen, får vi adgang til en forståelse af ratio- Side 23 af 76

25 nalerne, der kan tage højde for den social kontekst, reformerne er opstået i, og som ikke fremgår af isolerede dokumenter. Det giver os således et mere tilstrækkeligt svar på hvilke rationaler, der er centrale, og hvordan de kan forstås. Omvendt er vi bevidst om at en hver fortolkning er subjektiv, og at den måde Bredgaard og Larsen forstår udviklingen i beskæftigelsespolitikken derfor er præget af deres personlige verdensforståelse og historicitet. Bredgaard og Larsen er anerkendte forskere og vi vurderer derfor gyldigheden af deres arbejde som høj. Gyldigheden kunne yderligere have været styrket ved brug af flere kilder. Arbejdsspørgsmål 2 I forhold til at forstå, hvordan udliciteringsrationalerne i praksis har betydning for Københavns kommunes brug af andre aktører, har anvendelsen af udbudsbetingelserne som primær kilde, af relativ lav teknisk gyldighed. Dokumentet giver et grundlag for at undersøge de formelle intentioner og rationaler i udbuddet, men giver ikke anledning til at få indsigt i, hvordan intentionerne i praksis efterleves og fortolkes. Da det dog ikke har været muligt at få et interview med Københavns kommune, må dette dokument anses som den mest gyldige kilde til at forstå, hvilke intentioner, der ligger bag brugen af andre aktører og de rammer, der sættes for andre aktørers ageren. Tilstrækkeligheden af de konklusioner, vi på baggrund af dette empiriske grundlag kan drage, er dermed begrænset. Inddragelsen af Lars Munck som specialist på feltet, kan dog, være med til at supplere vores data og dermed styrke tilstrækkeligheden. Arbejdsspørgsmål 3 De to interviews med repræsentanter fra andre aktører kan ikke alene afdække, hvordan alle aktører på markedet tænker og agerer. De kan dog alligevel biddrage med indsigt i, hvilke rammer anden aktør må arbejde inden for, og en forståelse for nogle grundlæggende udfordringer, de står overfor. I et hvis omfang må disse udtryk for erfaringer antages at være gældende for andre aktørers generelle holdning. På trods af at vores empiri kun repræsenterer to ud af fem aktører anser vi den tekniske gyldighed som tilfredsstillende, da de to organisationer repræsenterer hver sin side af en af de væsentligste skillelinjer mellem aktørerne, som profit og non profit organisation. Arbejdsspørgsmål 4 Side 24 af 76

26 Gyldigheden i vores interview med ledige er, jf. afsnit 2.4.3, begrænset af flere forbehold ved interviewpersonerne. Alligevel kan vores interviewpersoner biddrage med vigtige perspektiver på, hvad der i deres oplevelse er beskæftigelsesfremmende, og hvordan andre aktører fremmer dette. Desuden er de en vigtig kilde til at forstå, hvordan andre aktører i praksis operationalisere de rationaler de giver udtryk for i interviewene. Pålideligheden er relativ høj, da interviews med ledige må anses som den bedst mulige måde, at opnå viden om de lediges krav. Side 25 af 76

27 3. Teori Afsnittet vil gennemgå New Public Management med udgangspunkt i Roar Hagen. Herefter følger en beskrivelse af hvordan nyinstitutionel teori kan bidrage med analytiske værktøjer og begreber til at undersøge, i hvilket omfang udliciteringsrationalet kan siges at være blevet institutionaliseret i det felt andre aktører agere i Teoretiske overvejelser om New Public Management Vi har valgt at tage udgangspunkt i Roar Hagens forståelse af New Public Management. Roar Hagen ser på NPM i et kritisk perspektiv, hvilket betyder, at der kan være andre forståelser af NPM. Dette er der dog gældende for alle teoretikere, som følge af vores filosofisk hermeneutisk inspirerede syn på teori. Vi benytter NPM normativt, som nogle idealer, der danner rammen for logikken bag udliciteringen i beskæftigelsessystemet og dermed fokuserer vi ikke på hans kritiske refleksioner. Dermed bliver NPM i højere grad en teoretisk ramme, som udliciteringen skal forstås i, end et redskab i selve analysen. Dermed er teorien relevant i forhold til problemformuleringen, for at få defineret de udliciteringsrationaler, der undersøges New Public Management Ifølge den norske sociolog Roar Hagen bærer reformer i den moderne velfærdsstat præg af inspiration fra samfundsvidenskabelig mikroøkonomisk teori, hvor bl.a. privatisering skal medvirke til at skabe en moderne offentlig opgaveløsning. Modernisering af den offentlige sektor sker med baggrund i en politisk forventning om, at New Public Management (NPM) teorien kan løse samfundets problemer (Hagen 2006:11). Hagen anvender begrebet refleksionsteori som udtryk for samfundsvidenskabelige teorier og begrebers betydning for beslutninger, der træffes i det politiske system, som også har betydning for andre systemer (Hagen 2006:30). Refleksionsteorier giver det politiske systems politikere mulighed for at reflektere over sin funktionsmåde og regulere sig selv (Hagen 2006:178). NPM er et eksempel på en politisk refleksionsteori, som giver politikerne et sæt af værktøjer til at reformere den offentlige styring (Hagen 2006:30). Ifølge Side 26 af 76

28 Hagen er NPM-teorien blevet en grundlæggende refleksionsteori, som bliver lagt til grund for gennemførelsen af flere politiske beslutninger (Hagen 2006:206). Hagen fremfører på baggrund af flere studier, at NPM har udviklet sig til en politisk teori, der er blevet et politisk styringsredskab i moderne samfund. Som politisk teori anvender NPM begreber som priskonkurrence, marked og markedsmekanismer til at definere, hvordan den politiske styring skal foregå (Hagen 2006:193). NPM teorien baseres på antagelsen om, at mennesket handler på rationel vis for at opnå mest mulig nytte. En rationel handling er den handling, som giver det største udbytte. Denne tilgang medvirker, ifølge Hagen, til at skabe en konflikt mellem forventningen til velfærdsstatens ydelser og lysten til at finansiere disse, som NPM teorien kan bidrage til at løse. I et NPM perspektiv er velfærdsstaten for stor, dyr og ineffektiv og har ikke tilstrækkelig fokus på den enkeltes behov. Disse problematikker kan politikerne imødegå ved at anvende NPM som politisk refleksionsteori (Hagen 2006: 207ff). De velfærdsstatslige udfordringer kan beslutningstagerne søge at hindre ved at se de offentligt ansatte som rationelle, nyttemaksimerende individer inspireret af NPM teorien. Teorien sættes nu i relation til ansatte i det offentlige, særligt på lederniveau. Ifølge teorien har den offentlige leder bestemte præferencer og mål, der ikke harmonerer med politikernes ønsker og samfundets behov. Der er to bud på, hvad en leder forsøger at nyttemaksimere: 1) Maksimering af afdelingens størrelse, antal ansatte, budgetmæssige størrelse, større produktion, i forsøget på at få del i de knappe offentlige ressourcer. 2) Maksimering af tryghed ved at skabe overskudskapacitet, der kan imødegå uforudsete situationer, idet organisationer søger at bevare sig selv. For at den offentlige leder kan imødekomme sine individuelle interesser kan lederen udnytte kendskabet til organisationens virksomhed. Lederen kan tegne et forfejlet billede af en virksomhed, som har brug for visse ressourcer. Politikerne må modsat træffe beslutninger ud fra offentlige organisationers egne informationer. Organisationen og dens leder har i denne sammenhæng en interesse i at fremstille organisationen på en måde, som gør, at den modtager flere ressourcer end den behøver for at løse de offentlige opgaver. For at løse disse problemer kan NPM teorien inspireret af den private sektors funktionsmåde anvendes, hvor markedet løser problemerne eller gør dem mindre. (Hagen 2006:207ff) Side 27 af 76

29 Inspireret af forholdene i den private sektor kan den offentlige sektor markedsgøres ved anvendelse af mekanismer som bytte, konkurrence på pris og kvalitet samt kontrakter. Konkurrence tvinger aktører på markedet til at effektivisere og producere de varer eller tjenester, der efterspørges. Kontrakter skaber stabilitet, da aktørerne er retsligt forpligtet over for hinanden. NPM teorien betragter dermed aktører i det offentlige som aktører der agerer på et marked, og politikerne bør købe de ydelser med de mindste omkostninger, uanset om udbyderen er privat eller offentlig.(ibid.:209) NPM har dermed et teoretisk bud på, hvilke midler en velfærdsstat kan anvende for at skabe velfærd. Markedet er i NPM-teorien det optimale instrument til at fordele samfundets ressourcer, men markedet kan ikke håndtere alle sammenhænge. Visse goder bør staten udbyde af offentlig og kollektiv slags, hvilket kan gøres gennem 3 forskellige reformer: 1) Privatisering: Her overlader staten ansvaret for en opgave til en privat aktør. 2) Konkurrenceprøvning: Staten finansierer, men markedet afgør om en offentlig eller privat aktør skal producere ydelsen. 3) Gøre plads til markedslignende mekanismer i den offentlige opgaveløsning: For at øge produktivitet og effektivitet i den offentlige sektors produktion af velfærdsydelser forsøges at gennemføre en markedsmæssig reorganisering ved brug af markedsmekanismer. (Hagen 2006:211) 3.2 Teoretiske overvejelser om nyinstitutionel teori I nyinstitutionel teori undersøges og begrebsliggøres organisationers forhold til deres omverden og de institutionelle strukturer de indgår i. Med dette udgangspunkt får vi nogle teoretiske begreber og værktøjer til at forstå, hvordan udliciteringsrationalerne, forstået som en institution, manifisteres hos andre aktører. Nyinstitutionel teori er en bred teoretisk retning, der udgøres af bidrag fra mange forskellige teoretikere inden for både økonomi, politologi og sociologi. I dette projekt vil vi primært tage udgangspunkt i den organisations-sociologiske tradition, med udgangspunkt i teoretikerne W. Richard Scott, John W. Meyer og Brian Rowans teoretiske bidrag. De er alle tre anerkendte inden for den nyinstitutionelle teori, og har taget stor andel i at videreudvikle den kulturelle-kognitive dimension inden for den nyinstitutionelle retning. Side 28 af 76

30 3.2.1 Institutioner og institutionalisering: I dette projekt vil vores forståelse af institutioner bygge på W. Richard Scotts forståelse, som grundlæggende er opbygget af regulative, normative og kulturelt-kognitive elementer (Scott 2001:48), som til sammen udstikker rammerne for, hvilke handlinger der opfattes som henholdsvis legitime og illegitime. De tre forskellige elementer er hver især blevet identificeret som grundlæggende for institutioners opretholdelse, men kan med Scott som forbillede samles til en overordnet teoretisk ramme, der ser de tre elementer i en helhed. (ibid.: 51). De tre elementer kan med udgangspunkt i Scott analytisk opdeles i tre søjler, der illustrativt forklarer, hvordan elementerne adskiller sig på forskellige parametre. Tabel 3: Scott's three pillars of institution (Scott 2001:52) Den regulative søjle skal forstås som det element, hvor eksplicitte regler og love, både formelle og uformelle sætter rammerne for, hvordan organisationer og individer kan handle. Belønning og straf er grundlæggende redskaber til at påvirke social handling. (ibid.:52) Den normative søjle beskriver, hvordan normer er afgørende for, hvad der kan anses som passende handling, og hvad der moralsk kan forstås som legitimt. Værdier er afgørende for, hvad der opfattes som ønskeligt og sætter standarder som handlinger kan vurderes op i mod. Hvad der opfattes som moralsk kan være universelt for alle, eller være kontekstbestemt afhængig af bestemte roller, der tilskrives bestemte værdier. Side 29 af 76

31 Den kulturelt-kognitive søjle går helt ned på det underbevidste plan, og forklarer, hvordan fælles forståelser konstruerer en fælles social virkelighed, der danner rammen for, hvordan mening konstrueres. For at forstå handling, er det ikke nok at forstå objektive og mere elle mindre eksplicitte krav og normer, men man må forstå aktørens fortolkning. På dette niveau er forventninger ikke noget, der kommer ude fra, men noget, der er manifisteret i den måde individer forstår og fortolker verden. Når sociale kulturelle krav efterleves, er det ikke fordi aktøren er presset til det, men fordi de handlinger tages for givet, og fordi ingen andre muligheder synes indlysende (ibid:57). Således er Scotts tre søjler med til at opstille en analytisk model, der giver mulighed for at undersøge institutionalisering på tre forskellige niveauer. Niveauerne går fra det regulative bevidste til det kognitive selvfølgelige, og således fra et eksplicit bevidst plan til et implicit ubevidst plan, hvor ting tages for givet. Når vi ønsker at undersøge, hvordan institutioner diffunderer og dermed forankres i organisationer, i dette tilfælde henholdsvis i kommunens udbud og hos andre aktører, forstår vi de tre niveauer som udtryk for, hvor dybt institutionen er forankret. Således forstår vi inkorporeringen af kulturelt-kognitive elementer som den ultimative institutionalisering af en institution, mens en diffusion, der kun indebærer diffusion af regulative elementer, vil blive opfattet som udtryk for en overfladisk og tvungen inkorporering af stukturer. Rationelle myter Meyer og Rowan introducerer med begrebet rationelle myter en forståelse af, hvordan rationalitet i en institutionel forståelse ikke er noget logisk givet, men noget, der opstår i det sociale, og som ligger i forlængelse af de institutionaliserede sociale strukturer. De noterer sig: Norm of rationality are not simply general values. They exist in much more specific and powerful ways in the rules, understandings and meaning attached to institutionalized social structures (Meyer and Rowan 1991:166) Hvad der kan opfattes som rationelt er således afhængig af de sociale strukturer og institutioner. Individerne i samfundet institutionaliseres til at få en bestemt virkelighedsopfattelse, og med baggrund i den, opstår der institutionelle regler. Med udgangspunkt i de rationelle myter, forklarer Meyer og Rowan, hvordan formelle strukturer i en organisation ud Side 30 af 76

32 fra et nyinstitutionelt synspunkt ikke kun er resultater af antagelser om normer og rationalitet, men er dybt forankret i magtfulde regler, forståelser og meninger givet af institutionaliserede strukturer (DiMaggio 1991:44). På den måde kan rationelle myter forstås som den praktiske manifestation af brede institutionelle strukturer. De rationelle myter har to hovedegenskaber (Meyer & Rowan 1991:44): 1) De er rationelle og personuafhængige forskrifter, der opstiller regler for, hvad der er passende opførsel. 2) De er i høj grad institutionaliserede, og derfor svære for enkelte organisationer selv at ændre. De institutionaliserede strukturers indflydelse på organisationer og deres organisering er dermed stor. De opstiller nye organiseringssituationer, redefinerer de eksisterende og giver svar på, hvordan man kan og skal håndtere dem rationelt. (ibid.:45) Omverdensperspektivet Det er ifølge nyinstitutionel teori centralt at forstå den betydning omverdenen og de institutioner, der er institutionaliseret heri, har for de enkelte organisationer. For at fremstå legitime, må organisationer ifølge DiMaggio og Powell inkorporere de institutionaliserede strukturer i sin egen organisation. Dette kaldes isomorfisme. De institutionelle strukturer i omverdenen, der bl.a. kommer til udtryk som rationelle myter, har derfor stor betydning for de enkelte organisationer (DiMaggio & Powell 1991:67). Teknisk vs. institutionel sektor I forståelsen af en organisations omverden skelnes mellem to forskellige typer af omverdener, også kaldet sektorer. Den tekniske sektor betegnes af Scott og Meyer som dér, hvor et produkt distribueres på et marked, og hvor organisationer bliver belønnet for effektiv produktionskontrol (Scott & Meyer 1991:123). Det er således den sektor, der interesserer sig for selve produktionen og i sidste ende er orienteret mod resultatet. Det kan således forstås som det klassiske neoliberale marked, hvor rationelle aktører handler for at optimere deres output, hvilket ses som ideelt i et New Public Management perspektiv (ibid.:123). Dette står over for den institutionaliserede omverden eller sektor, hvor der opstilles regler og Side 31 af 76

33 krav som organisationer og individer må leve op til for at opnå støtte og legitimitet. Her bliver organisationer belønnet for passende strukturer og processer frem for kvalitet eller kvantitet i produktionen (ibid.:123). De omgivelser, hvori en organisation må agere kan være præget af forskelligt pres fra de to sektorer, alt efter felt eller branche, men må typisk forholde sig til pres fra begge sider. Både den tekniske og den institutionelle sektor fordrer en rationel organisationsstruktur, men på hver sin måde. Den tekniske sektor fordrer en rationalitet, der bygger på at matche mål og midler på en effektiv måde. Den institutionelle sektor fordrer en rationalitet bestående af fornuftige forklaringer, der gør tidligere handlinger forståelige og acceptable, og som har til formål at legitimere organisationens praksis (ibid.:124). Strukturel inkonsistens Den omverden organisationerne må forholde sig til, er som det fremgår, i høj grad kompleks. Derfor opstår der hurtigt risiko for inkonsistens mellem de krav forskellige dele af omverdenen stiller på forskellige niveauer til en organisation. Det kan både være en konflikt mellem forskellige krav fra den tekniske og den institutionelle omverden, hvor strukturer, der bedst fordrer institutionaliserede myter, kan være forskellige fra de strukturer, der bedst sikrer effektivitet (Meyer and Rowan 1991:55). Samtidig kan der, være en potentiel inkonsistens mellem forskellige konfliktende institutioner i den samme omverden. For at modvirke disse udfordringer, må organisationerne finde løsninger, der kan imødekomme problemerne. En mulighed er dekobling. Dekobling forstås af Meyer og Rowan som adskillelse af legitimitetsskabende elementer fra faktiske aktiviteter (ibid.:58). Kort sagt kan der være tale om, at der ikke er overensstemmelse mellem organisationens politik og dens praksis. Når en organisation, på trods af dekobling og manglende valide tekniske effekter, alligevel kan fremstå legitim, er det fordi både det interne og eksterne miljø, er en antagelse om, at alle handler efter bedste tro, og at tingene er, som de ser ud på overfladen. Dette beskrives som logic of confidence and good faith (ibid.:58). Side 32 af 76

34 3.3 Teori i relation til projektet Med udgangspunkt i nyinstitutionel teori forstår vi andre aktører, som det er illustreret i figur 3, som organisationer, der indgår i et organisatorisk felt med flere andre organisationer og aktører. I dette projekt vil det organisatoriske felt, der undersøges, være afgrænset til at omfatte Københavns kommune, de to andre aktører og de ledige udliciteret hertil. Figur 3: Den organisatoriske sektor Vi forstår organisationerne i det organisatoriske felt som påvirket af både en teknisk og en institutionel sektor, der potentielt kan fordre forskellige rationelle forståelser. Inden for den institutionelle sektor undersøger vi, hvordan udliciteringsrationalerne, som en del af en New Public Management institutionaliseret tankegang, påvirker det organisatoriske felt regulativt, normativt og kognitivt. Side 33 af 76

35 4. Analyse 1 I dette kapitel vil vi præsentere den historiske ramme som problematikken indgår i. Vi vil først gøre rede for den aktive arbejdsmarkedspolitiks udvikling siden Dernæst vil vi præsentere flexicuritymodellen og reformen Flere i arbejde, hvor fokus vil være på at bestemme rationalerne bag udliciteringen og inddragelsen af andre aktører i beskæftigelsespolitikken. Herefter vil vi anskue udliciteringsrationalerne i en NPM logik, der vil fungere som forståelsesramme i forhold til at opstille tre rationelle myter, der kan antages at have været hensigterne bag udliciteringen til andre aktører. 4.1 Dansk arbejdsmarkedspolitik siden 1990 Fra 1990 forandres dansk social- og arbejdsmarkedspolitik fra en tidligere passiv linje til en aktiv linje på foranledning af 1980 ernes samfundsudvikling i USA og England, hvor workfare bliver et arbejdsmarkedspolitisk begreb. Workfare eller work for welfare implicerede, at den enkelte skulle tage imod anvist arbejde for at modtage offentlige ydelser. Takkedes nej blev ydelsesbeløbet nedsat. (Møller & Larsen 2010: 28) Schlüterregeringens vedtagelse af ungepakken i 1990 markerede workfarelogikkens indtog i Danmark og overgangen fra en passiv til en aktiv arbejdsmarkedspolitik. (Bredgaard et. al. 2011:22) For at få unge kontanthjælpsmodtagere i job tilbød man aktivering kombineret med en lav ydelse, hvor et nej til aktivering betød fald i ydelsesniveauet (Torfing 2004:33). I 1993 blev Lov om en aktiv arbejdsmarkedspolitik vedtaget, hvor ledige via individuelle handlingsplaner skulle i job. Fra 1995 til 1998 blev dagpengeperioden forkortet fra 7 til 4 år, og aktiveringspligten blev intensiveret. Aktivering omfattede jobtræning, uddannelsestilbud, jobrotation, vejledning mm. (Torfing 2004: 33ff). Retten til at modtage sociale ydelser hvilede på den arbejdsløses forpligtelse til at deltage i jobtræning og opkvalificerende kurser, hvilket understregede det ret- og pligtprincip, der blev central i den aktive arbejdsmarkedspolitik fra 1990 og frem (Torfing 2004:40ff). 4.2 Den danske Flexicuritymodel Flexicuritybegrebet betegner en arbejdsmarkedsmodel med fokus på samspillet mellem fleksibilitet og sikkerhed som en forudsætning for at arbejdskraften er mobil. Fleksibilitet skal forstås som fleksibilitet i lønmodtagerens ansættelsesforhold, der skaber vilje til at springe mellem job. Kombineret med social sikkerhed, i form af f.eks. dagpenge eller kon- Side 34 af 76

36 tanthjælp, bidrager det til at skabe mobilitet på arbejdsmarkedet. En mobilitet, der også forstærkes af arbejdsgivernes ret til nemt at hyre og fyre, som afspejler en lav grad af ansættelsesbeskyttelse på visse dele af arbejdsmarkedet. (Madsen & Jensen 2010:88ff) Den danske flexicuritymodel har ydermere det kendetegn, at den kombinerer fleksibilitet og social sikring med en aktiv arbejdsmarkedspolitik: Figur 4: Den danske Flexicuritymodel (Madsen og Jensen 2010:89) Hvor fleksibilitet og social sikring længe har karakteriseret den danske arbejdsmarkedsmodel har den aktive arbejdsmarkspolitik gennem reformerne i 1990 erne lagt fundamentet for den danske flexicuritymodel. (ibid.) Arbejdsmarkedsreformen fra 1993 markerer skiftet fra fokus på social integration og opkvalificering til den aktive arbejdsmarkedspolitiks socialt disciplinerende fokus på, at den ledige motiveres til selv at søge og komme i arbejde (Bredgaard, Jørgensen et. al. 2011:41). Flexicuritymodellens relevans for projektet vedrører den aktive arbejdsmarkedspolitiks funktion i modellen, da den aktive arbejdsmarkedspolitik er central til at bringe folk tilbage i beskæftigelse. Med reformen Flere i arbejde fra 2002 lægges der op til en endnu mere aktiv linje i arbejdsmarkedspolitikken, som gør inddragelsen af andre aktører relevant, da de bliver et redskab til at gennemføre nye tiltag i indsatsen over for de ledige for at sikre højst mulig beskæftigelse. 4.3 Flere i arbejde Ved vedtagelsen af reformen Flere i arbejde i 2002 lagde Fogh-regeringen og et bredt flertal i Folketinget op til en markedsbaseret beskæftigelsespolitik, hvor andre aktører i større omfang skulle tildeles en rolle i beskæftigelsesindsatsen. Indtil da havde den statslige arbejdsformidling, AF, varetaget den jobformidlende indsats, men regeringen ønskede Side 35 af 76

37 gennem udlicitering til andre aktører at ændre på dette faktum. (Bredgaard & Larsen 2006:9) 4.4 Hvorfor udlicitere beskæftigelsesindsatsen til andre aktører? Principperne udtrykt i Flere i arbejde afspejlede de politiske rationaler, som lå bag ønsket om at give andre aktører en større rolle i beskæftigelsespolitikken. En af de politiske målsætninger var at skabe et bedre og billigere beskæftigelsessystem, ved at udbyde beskæftigelsesfremmende tilbud på et marked. Argumentet om, at en markedsgørelse ville skabe bedre og billigere tilbud end AF og kommunernes indsats hvilede på en markedsøkonomisk tanke om, at udlicitering til ikke offentlige aktører, der resultataflønnes, ville mindske omkostningerne og forhøje effektiviteten af de tilbud, der blev udbudt. Hensigten om øget konkurrence på markedet for beskæftigelsesindsatser dækkede også over et mål om at mindske bureaukrati og skabe øget fleksibilitet i den offentlige opgaveløsning. Opfattelsen af statens fastlåsning af den ledige i et omklamrende greb og sagsbehandlernes påståede forestilling af de ledige som klienter skulle stoppes. (Bredgaard & Larsen 2006: & Bredgaard et al. 2005: 12-13) De politiske rationaler for at udlicitere beskæftigelsesindsatsen havde yderligere tre overordnede begrundelser. For det første havde AF i samarbejde med kommunerne ikke haft den fornødne kompetence til at håndtere og favne alle typer af ledige grundet stor variation i typer af erhverv og fag. Efter regeringens opfattelse manglede AF og kommunerne kendskab til de forskelligartede behov som det brede fagmæssige danske arbejdsmarked nødvendiggør, for at en fleksibel indsats over for de berørte ledighedsgrupper kunne iværksættes. Gennem andre aktørers specialiserede indsats over for særlige faggrupper kunne denne problematik imødegås. Forventningen var ydermere, at andre aktører kunne bidrage med nytænkning på området, og dermed skabe bedre resultater. (ibid.) For det andet tjente Holland og Australien som inspiration, da begge lande anvendte udlicitering på beskæftigelsesområdet (Bredgaard et al. 2005:13f). Et tredje rationale dækkede over målsætningen om at forandre beskæftigelsespolitikkens socialt integrerende linje, der var en central del af indholdet af den aktive arbejdsmarkedspolitik i 1990 erne, til en socialt disciplinerende work first tilgang. Workfirst havde og har fokus på korte jobtræningsog vejledningskurser, samt øvelse i udarbejdning af CV for at komme hurtigst muligt i arbejde. Workfirst-tankegangen anser arbejdsløshed som et resultat af manglende økonomiske incitamenter til at tage et job, frem for, at den ledige har utilstrækkelige evner til at va- Side 36 af 76

38 retage et arbejde. Gennem sanktioner, færre tilbud om aktivering og uddannelse, kortere dagpengeperiode og lavere dagpengeniveau mm. skal de ledige tilskyndes til at komme hurtigt i job, i stedet for at forblive uden for beskæftigelse. En socialt disciplinerende linje i den aktive arbejdsmarkedspolitik nødvendiggjorde deltagelse af andre aktører, da man fra politisk side forventede, at de ville være mere villige til at praktisere den socialt disciplinerende linje, end de kommunale medarbejdere og AF, der blev opfattet som hæmmende for en fyldestgørende implementering (Bredgaard et. al. 2005:14f). Rationalerne i Flere i arbejde blev videreført i den såkaldte Strukturreform vedtaget i 2004 af regeringen og Dansk Folkeparti (Mailand 2008:122). Reformen fik virkning fra 1. januar 2007, hvor 77 såkaldte Jobcentre og 14 pilotjobcentre skød op (Larsen 2009:17). AF s og kommunernes beskæftigelsesindsats blev sammenlagt i jobcentrene, som fra 2007 har haft ansvaret for den jobformidlende indsats over for ledige dagpengemodtagere og kontanthjælpsmodtagere (Bredgaard & Larsen 2006:58). 4.5 Grundlæggende rationaler bag udlicitering til andre aktører Reformen Flere i arbejde havde som beskrevet det grundlæggende rationale, at skabelsen af et marked ved brug af udlicitering ville medføre en billigere og bedre indsats, hvor man i højere grad havde mulighed for politisk styring. Til at underbygge gennemførelsen af dette rationale kan der identificeres tre underliggende udliciteringsrationaler: 1) Specialisering 2) Effektivitet 3) Social disciplinering 4.6 Udliciteringsrationalerne forstået som en del af en bredere NPM institution At beskæftigelsesindsatsen bliver bedre, billigere og socialt disciplinerede kan ses som den overordnede rationelle myte bag udliciteringen. Herunder kan de tre underliggende rationaler ses som tre rationelle myter, der beskriver, hvorledes den overordnede myte indfries: 1) Udliciteringen fordrer en mere specialiseret indsats, som gør indsatsen bedre. 2) Udliciteringen fordrer øget effektivitet, som gør indsatsen billigere. 3) Udliciteringen fordrer en bedre politisk styring, som hvis det er den politiske hensigt, gør indsatsen mere socialt disciplinerende. Side 37 af 76

39 Der ligger naturligvis andre rationelle myter bag udliciteringen som f.eks. at udliciteringen fordrer innovation og afbureaukratisering. Det er dog disse tre rationelle myter, der vil være fokus på i dette projekt. De tre rationelle myter kan forstås som en del af en bredere NPM institution. En institution skal, som det fremgår af teoriafsnittet, i denne sammenhæng forstås som nogle formelle og uformelle logikker, der rammesætter en bestemt form for handling og rationaler. Dermed kan de tre rationelle myter ses som værende funderet i den samme forståelsesramme baseret på NPM teori. Denne forståelsesramme bygger grundlæggende på tillid til markedets evne til at løse problemer og antagelsen om det rationelle menneske. Gennem et offentligt monopol i beskæftigelsesindsatsen forekommer der et asymmetrisk forhold i viden mellem de offentlige ledere og politikerne. Det betyder, at politikerne ikke nødvendigvis får tilført den viden, som de offentlige ledere har. De offentlige ledere er rationelt nyttemaksimerende aktører, som derfor kan have andre interesser end hvad der er mest samfundsøkonomisk gavnligt. De offentlige ledere har dermed et incitament til at tegne et forfejlet billede af deres afdeling til de politiske budgetplanlæggere, som ikke har mulighed for at få informationer andre steder fra. Ved skabelsen af et marked for beskæftigelsesindsatsen nedbryder politikerne det offentlige monopol på viden, hvor konkurrencen mellem private og offentlige aktører på lige vilkår giver politikerne mulighed for at få informationer fra flere sider. Denne formindskede asymmetri i viden betyder, at politikerne får en større rammesættende rolle, og mere kontrol over, hvad der sker på markedet. Denne tankegang skal forstås som den samlede logik for det overordnede rationales gennemførelse, hvori de rationelle myter indlejres. Specialisering skal gennem en afgrænsning af jobkonsulenternes arbejdsområde udvikle bedre faglige kompetencer, som dermed giver en særlig kvalificeret indsats over for de ledige. Ved at gøre specialisering til et konkurrenceparameter via flere forskellige udbud og flere forskellige aktører på hvert udbud, tvinges de forskellige aktører til at specialisere og agere fleksibelt i deres indsats for at kunne agere på markedet. Specialisering er ikke alene rettet mod en øget kvalitet og forbedring af beskæftigelsesindsatsen, idet større viden om et specifikt område også kan give mulighed for en mere priseffektiv indsats. Denne fordel ved specialiseringen defineres i projektet som effektivitet. Specialisering ses som et middel til at opnå øget kvalitet i indsatsen, hvor effektivitet afspejles i forholdet mellem pris og kvalitet. Under et statsligt monopol kan interesser som tryghed i ansættelsen og maksimering af ressourcer til afdelingen betyde, at de offentlige ledere ikke nødvendigvis har inci- Side 38 af 76

40 tament til at gennemføre den mest priseffektive indsats. Den indbyrdes konkurrence aktørerne imellem giver dem et incitament til at være mest muligt priseffektiv, da deres andel af markedet ellers vil blive minimeret. Politikerne har også mulighed for at gøre politiske hensigter eller ideologiske logikker til et konkurrenceparameter. Hvor offentlige ledere under et statsligt monopol har større mulighed for at implementere egne logikker i indsatsen, tvinges alle parter i højere grad til at følge de rationaler som bestilleren af udbuddet, politikerne, vil have fremmet, da aktørernes andel af markedet ellers vil blive minimeret. Den politiske styring bliver dermed også et værktøj til at skabe social disciplinering i måden indsatsen forvaltes på, og ikke kun i forhold til indsatsen over for de ledige. Social disciplinering kan ses som en politisk værdi, der ikke nødvendigvis empirisk kan gøres op i pris eller kvalitet, men som kan fremmes, hvis det gøres til et konkurrenceparameter. 4.7 Delkonklusion Den aktive arbejdsmarkedspolitik har siden 1990 erne fået en central rolle i beskæftigelsesindsatsen, da flexicuritymodellen fordrer stor deltagelse og udskiftning på arbejdsmarkedet. For at imødekomme denne arbejdsmarkedsmodel lagde et bredt flertal i Folketinget op til en mere markedsbaseret beskæftigelsespolitik, der blev grundlagt med aftalen Flere i arbejde. Det overordnede rationale bag udliciteringen var, at udlicitering til andre aktører ville fremme konkurrence i beskæftigelsessystemet, der ville føre til en bedre og billigere indsats. Underliggende dette rationale ville udliciteringen også føre til en mere direkte implementering af de politiske hensigter. Blandt disse hensigter kan der identificeres tre rationelle myter, som udliciteringen af beskæftigelsesindsatsen ville fremme: 1) Udliciteringen ville fremme en specialisering, der ville føre til en bedre beskæftigelsesindsats. 2) Udlicitering ville fremme en mere effektiv beskæftigelsesindsats, der vil føre til en billigere indsats. 3) Udliciteringen ville fremme den politiske hensigt om social disciplinering. Disse tre rationelle myter om udliciteringen er en del af en NPM institution, som bygger på logikken om det rationelt nyttemaksimerende menneske, hvor specialisering, effektivitet og social disciplinering, såfremt de bliver gjort til konkurrenceparametre på et marked fremmer beskæftigelsesindsatsen. I næste kapitel vil projektet undersøge, hvorvidt de rationelle myter, der ligger til grund for udliciteringen til andre aktører, kan genkendes i Københavns kommunes udbudsbetingelser, samt hvilken institutionelle konsekvenser udliciteringen har haft. Side 39 af 76

41 Hos Akademikernes er det blevet påvist, at de ikke ønsker at byde på udbud, hvor de ikke kan yde den ønskede kvalitet over for deres medlemmer. Grunden til dette er dels, at de ikke ønsker at forringe servicen over for deres medlemmer, hvilket ville føre til utilfredshed og eventuelt tab af kunder. Desuden mener Akademikernes ikke, at det som anden aktør er muligt at tjene penge, hvilket italesættes på følgende måde: Derfor kan man så godt tænke, jamen hvordan kan nogen af de andre så overhovedet drive en forretning? Vi har selvfølgelig lavet forskellige businesscases på det, og det går mere eller mindre i nul. (Bilag 3:36) Herudover følger principperne om f.eks. effektivitetskrav, som er udlagt i udbuddet, men uden at det følger som en naturlig del. Akademikernes har som Ballisager fokus på, at den lediges kvalifikationer og kompetencer skal oversættes til jobsøgningen. Det begrunder Akademikernes med, at det vil hjælpe den ledige til at komme i beskæftigelse, hvor det hos Ballisager bliver beskrevet som værende effektivt. Deres forståelse er dermed forskellig. Herudover forklarer Akademikernes deres forretningsprincip, hvor deres mål er, at det økonomisk skal gå i nul. Det handler ikke om at skabe indtjening, da de har andre funktioner, hvilket også er en forskel i forhold til Ballisager. Akademikernes fokus på effektivitet er dermed rettet på kvaliteten i forhold til at gå i nul, hvor Ballisager i højere grad skal generere et overskud. Side 40 af 76

42 5. Analyse af Udbudsbetingelserne i Københavns kommune I dette kapitel vil følgende arbejdsspørgsmål blive besvaret: Hvilket rationale ligger praktisk til grund for brugen af andre aktører i beskæftigelsesindsatsen over for ledige akademikere i Københavns kommune?. For at finde frem til rationalerne vil udbudsbetingelserne blive analyseret som de er nedskrevet af Københavns kommune. Der vil i fortolkningen af udbudsbetingelserne blive taget udgangspunkt i udliciteringsrationalerne, som vi har fundet frem til i den historiske redegørelse/analyse. Udliciteringen vil ifølge de rationelle myter medføre: 1. Specialisering 2. Effektivitet 3. Social disciplinering Ovenstående punkter vil fungere som de parametre analysen vil tage udgangspunkt i. Udbudsbetingelserne er opbygget af fire moduler: Ét med myndighedsopgaver og tre med beskæftigelsesfremmende indsatser af typisk 6 måneders varighed. Andre aktører kan nøjes med at byde ind på de moduler de ser som favorable. 5.1 Analyse af udbudsbetingelserne Specialisering Der er i udbudsbetingelserne lagt op til, at andre aktører følger de tilbud, som står i udbudsbetingelserne. Kravene i udbudsbetingelserne bygger på Lov om en aktiv beskæftigelsesindsats (LAB) og kravene for, hvad en anden aktør skal have af tilbud, er præciseret under hvert enkelt modul (Københavns kommune A 2012:1ff). Ifølge Lars Munck blev andre aktører inddraget i beskæftigelsesindsatsen, fordi kommunerne ønskede at købe noget ekspertise ind i indsatsen (Bilag 2:11). Der er også mulighed for, at andre aktører f.eks. gennem jobklubber kan supplere med egne tilbud og derigennem specialisere sin indsats. Ifølge udbudsbetingelserne er der en række skal-redskaber og en række kan-redskaber i modulerne. Et af disse kan-redskaber er åben jobklub, som er særligt tilrettelagt i for- Side 41 af 76

43 hold til uddannelse, iværksætteri og andre relevante metoder og/eller redskaber (Københavns kommune C 2012:6). Effektivitet En grundlæggende hensigt med de rationelle myter er, at aktørerne gennem markedskonkurrence skal kunne tilbyde en effektiv beskæftigelsesindsats. Kommunen ligger mest vægt på, at kvaliteten skal være i top, men samtidig er der også lagt vægt på, at prisen skal være så lav som mulig: Tildelingen af rammeaftalerne vil ske på grundlag af tildelingskriteriet de økonomisk mest fordelagtige tilbud. Dette overordnede tildelingskriterium giver mulighed for at anvende kvalitet og pris i sammenhæng i forbindelse med tilbudsvurderingen. (Københavns kommune B:17) Fordelingen mellem pris og kvalitet i Københavns kommune er fordelt på 60 % kvalitet og 40 % pris, som det beskrives i udbudsbetingelserne. Hvordan dette opgøres og hvordan kvaliteten i udbuddet skal måles er ikke beskrevet. Ifølge Lars Munck tager kommunen dog større hensyn til prisen end kvaliteten: Der skal spares hele tiden. Og så begyndte man at spare på, hvad man ville betale de her andre aktører også Og hvis vi skulle byde ind endte [det, red.]med at... vi ikke [kunne, red.] leve op til vores egne kvalitetsstandarder (Bilag 2:12) For de tre indsatsmoduler undersøges det, hvor effektive de er i deres beskrevne metoder og redskaber samt muligheden for individuel borgerhåndtering i forhold til at bringe målgruppen i beskæftigelse. Der lægges eksempelvis ved vurdering af tilbud omkring indsatsmodul 1, vægt på: at tilbuddet bistår borgeren med at komme i arbejde hurtigst muligt, bl.a. gennem fokus på borgerens mobilitet, såvel geografisk som branchemæssigt. (Københavns kommune A:2) I forhold til myndighedsmodulet lægges der vægt på, hvor godt tilbuddet er til at bringe målgruppen i beskæftigelse i forhold til andre aktørers effektivitet i myndighedsudøvelsen. Kommunen kigger på, hvem der kan løse opgaven til færrest muligt penge: Jo lavere pris, desto bedre vurdering. (Københavns kommune B: 18) Aktørernes tilbud skal dog opfylde minimumskravene, som er et krav defineret af kommunen for at sikre en vis standard. Side 42 af 76

44 Social disciplinering Ifølge udbudsbetingelserne er det et klart mål, at den ledige skal hurtigst muligt i arbejde, dog er fremgangsmåden forskellig alt efter, hvilket modul aktøren byder ind på. Alle modulernes beskrivelser begynder med Formålet er at bistå borgeren med at komme i arbejde hurtigst muligt (Københavns kommune A: 1-4). Et af punkterne under myndighedsmodulet beskriver, at det, at få folk hurtigt i arbejde kan indebære, at akademikere kan komme ud for Henvisning til ordinært job (ibid.:1). Dette fokus på at få folk hurtigst muligt i arbejde er en del af den sociale disciplinering, som også er en af de tre rationelle myter. Den sociale disciplinering kan ses i de tre indsatsmoduler, der alle har fokus på virksomhedskontakt og virksomhedspraktik, der også viser sig i myndighedsmodulets fokus på, at den ledige skal have kurser som Afholdelse af jobsamtaler og samtaler om CV og Afgørelse om jobplan og revidering af jobplan (ibid.:1). Når en anden aktør byder ind på et modul, er der indlagt visse incitamentsstrukturer for at sikre, at anden aktør yder sit bedste for at få den ledige hurtigst muligt i beskæftigelse. Disse incitamentsstrukturer kommer i form af en økonomisk bonus til anden aktør, hvilket ifølge Lars Munck er karakteristisk for udbudsbetingelserne: Det, der er karakteristisk for alle de her rammeudbud er, at de er bonusstyret [ ] Hvis de så får dem i job, eller i privat jobtræning [ ]så udløser det en bonus (Bilag 2:8). Bonussen opnås, hvis den ledige er selvforsørgende i den første måned efter modulets afslutning. Det er derfor vigtigt for andre aktører, at den ledige kommer i varig beskæftigelse. Hvis den ledige skulle opnå at komme i beskæftigelse i løbet af forløbet, men mister sit job inden udbuddet slutter, opnår anden aktør ikke sin bonus. Der er indlejret en bonusordning i kontrakten i overensstemmelse med ønsket om social disciplinering, da det vil føre til, at anden aktør tilstræber at opfylde kontrakten bedst muligt for derved at opnå en så stor bonus som muligt. Bonusordningen er dog ikke uden problemer. Hvis bonussen er for høj risikeres det, at incitamenterne for andre aktører til at differentiere de ledige er til stede: Side 43 af 76

45 Den skaber for stor usikkerhed for aktørernes økonomi og risiko for, at aktøren alene fokuserer på de mest ressourcestærke af de ledige (creaming). Omvendt er det væsentligt, at der ikke er incitament til at søge borgeren fastholdt i tilbuddet (Københavns kommune G) 5.2 Omverdenskrav og dekobling Som beskrevet i teoriafsnittet er det en kompleks omverden som Københavns kommune, som organisation, skal forholde sig til, og der er dermed risiko for en inkonsistens i de varierende krav, som de forskellige dele af omverdenen stiller til kommunen. I resten af denne besvarelse vil disse krav blive uddybet, da den dekobling, der opstår for at imødekomme denne inkonsistens, fordrer et underliggende rationale for Københavns kommunes udlicitering til andre aktører. I forvaltningens vurdering af, hvad et udbud kan bidrage med kan tolkes to rationelle myter, som er specialisering og priseffektivitet. Specialisering, som er blevet beskrevet tidligere og bygger på, at et udbud kan fremme en specialisering, som vil fremme beskæftigelsesmulighederne for de ledige. Den anden, priseffektivitet, handler om, at man i udbuddet køber noget kapacitet, som er billigere end, hvad jobcentrene tilbyder, men som ikke nødvendigvis er anderledes. Forvaltningen omtaler denne myte i sin vurdering af, hvad en udlicitering kan bruges til som bufferkapacitet. Lars Munck underbygger også disse rationaler i forhold til, hvorfor kommunerne udliciterer: det kan de have forskellige grunde til, dels fordi de ikke selv har ekspertisen kunne være en grund, eller ønsker at opkøbe den fordi det er for dyrt, eller simpelthen fordi andre aktører kan gøre det billigere end de selv kan gøre det, hvis de regner på udgifterne til de enkelte aktiviteter. Og så er det sådan kommunernes nuværende rationale for udliciteringen og konsekvenser heraf. (Bilag 2:8). Disse to rationaler har til formål at fremme kvaliteten og øge de lediges beskæftigelsesmuligheder og den priseffektive kapacitet har til formål at løse den samme opgave til en lavere pris. I varetagelsen af disse to hensyn kan opdelingen af modulerne i udbuddet ses som en dekobling. Myndighedsmodulet kan ses som at være bygget på myten omkring den priseffektive kapacitet. Der er ingen specialisering i udbuddet, da kravene til modulet bygger på løsninger, som bruges i jobcentrene. Modulet er baseret på standardløsninger som f.eks. et Side 44 af 76

46 bestemt antal jobsamtaler hvilket er bestemt af LAB lovgivningen, hvor jobkonsulenterne hos andre aktører skal benytte Jobcenter Københavns samtalekoncept, hvilket indebærer specifikke krav til samtalen om at komme ind på emner som branchemæssig og geografisk mobilitet, samt om borgerne er aktivt jobsøgende og har opdaterede CV. På samme måde bygger udarbejdelsen af progressionsmålinger på en samtaleguide, der både skal bruges af sagsbehandleren i jobcenteret og af jobkonsulenten hos andre aktører. Over for dette står indsatsmodulerne, der omhandler de konkrete redskaber for: at bistå borgeren i at komme i arbejde hurtigst muligt. (Københavns kommune A:1) Specialisering i form af et detaljeret virksomhedsnetværk inden for området, og øget individuel borgerhåndtering (ibid.:4) er altså ifølge den rationelle myte fremmende for at komme hurtigt i arbejde. Hvordan kommunen måler denne kvalitet, er ikke klart beskrevet i udbuddet. Individuel borgerinddragelse nævnes som det eneste konkrete kvalitetskriterium, hvorimod det overordnede kvalitetskriterium, som nævnes er: Effektivitet i de beskrevne metoder og redskaber (Københavns kommune B:17). Hvordan denne effektivitet konkret skal måles, og hvad det indbefatter, bliver ikke uddybet, og der er dermed mulighed for, at de to udliciteringsrationaler kan legitimeres uafhængigt af indsatsens output. I et nyinstitutionelt perspektiv kan denne adskillelse mellem myndighedsmodulet og indsatsmodulerne ses som et forsøg på en dekobling, som udover at være en adskillelse mellem kvalitet og pris, også er en dekobling mellem en politikproducerende struktur og en handlingsorienteret eller operationel kerne. Myndighedsmodulet kan ses som den politikproducerende, hvor fokus er på at fremvise de processer og strukturer, som legitimerer organisationens rationelle myter. Dette viser sig i kravet om, at den ledige skal udarbejde en jobplan, hvis formål det er at beskrive, hvordan den ledige kommer hurtigst mulig i beskæftigelse med hjælp af de definerede redskaber. Det vil altså være at legitimere en rationel myte om hurtigst muligt i arbejde og hvordan redskaberne i udbuddet fremmer denne myte. På samme måde har progressionsmålingerne af indsatsen til formål at: at synliggøre realisering af delmål med indsatsen (Københavns kommune B:6). Delmål, der omhandler fremdrift for at komme hurtigst muligt i beskæftigelse som dermed igen legitimerer den rationelle myte. Som nævnt oven for er indsatsmodulerne derimod operationelle og handlingsorienterede og tager sig af de konkrete aktiviteter som f.eks. at formidle beskæftigelsesfremmende redskaber i form af virksomhedspraktik og løntilskudsjob. Ind- Side 45 af 76

47 satsmodulerne er dermed de praktiske, der er rettet mod den tekniske sektor 5 frem for at være legitimitetsskabende over for de rationelle myter. I forhold til kritikken, der blev rejst i problemfeltet af manglende empiriske beviser for nytten og effektiviteten af udliciteringen, kan formålet ved denne dekobling ses gennem metoden logic of confidence and good faith. Denne metode beskriver, hvordan både interne og eksterne parter i en organisation forsøger at legitimere og bevare tilliden til institutionaliserede organisationer, selvom nytten af deres indsats ikke teknisk kan bevises. Der er dermed en uklar dokumentation for, om organisationens resultater reelt kan bruges. Denne uklarhed og de potentielle konflikter, der opstår ved risikoen for at udfordre de institutionaliserede rationelle myter kan undgås ved at skabe dekoblede enheder, der ignorerer eller overser umiddelbare paradokser. Dermed bidrager alle parter, både interne og eksterne, til at organisationen bevarer et billede af sig selv som værende legitim, nyttig og værdifuld agerende til trods for manglende dokumentation af de konkrete resultater. Dermed kan man undgå at forholde sig til den kritik, der rejses i problemfeltet angående, at udliciteringen ikke har skabt en udpræget specialisering i beskæftigelsesindsatsen og at udliciteringen heller ikke er samfundsøkonomisk billigere. Der er derimod fokus på, om indsatsen følger de rationelle myter og en uklar brug af begrebet effektivitet, som i mindre grad er rettet mod, hvorvidt outputtet af de rationelle myter er gavnligt. 5.3 Delkonklusion De rationelle myter er tydeligt indlejret i udbudsbetingelserne. Der er således tegn på både specialisering, effektivitet og social disciplinering. Derefter analyseres det, hvordan rationalerne omhandlende specialisering og priseffektivitet står i opposition til kravene fra Københavns kommunes omverden. Rationalet om specialisering handler om et bedre beskæftigelsesforløb, hvor rationalet om priseffektiv kapacitet handler om at udbyde forløbet, så markedskonkurrencen kan sørge for at det bliver billigere. Derefter analyseres dekoblingen mellem pris og kvalitet i udbudsbetingelserne og dekoblingen i modulerne. Modul- 5 Indsatsmodulerne er som beskrevet tidligere i denne besvarelse også præget af den institutionelle sektor, men har i sit formål og fokus en teknisk funktion. Side 46 af 76

48 dekoblingen handler om adskillelsen af den politikproducerende struktur og den handlingsorienterede struktur. Til sidst behandles den kritik problemfeltet rejste: At udliciteringsrationalerne såvel som de rationelle myter mangler et empirisk grundlag. Denne kritik tilsidesættes i institutionen, da man anvender logic of confidence and good faith, hvilket betyder, at man gennem positiv omtale af emnet skaber en generel tro på, at rationalerne og myterne er sande. Denne tro er ikke baseret på empiriske beviser, men snarere en legitimation for legitimationens skyld. Side 47 af 76

49 6. Andre aktører Formålet med analysen vil være at undersøge, om de rationelle myter har forplantet sig i de tilbud, som bliver udbudt af andre aktører. Dette spørgsmål vil blive besvaret ud fra to interviews med andre aktører, henholdsvis Akademikernes A-kasse og Ballisager. De to interviews er blevet tematiseret med udgangspunkt i de rationaler, der blev opstillet i kapitel 4. Herefter vil det blive analyseret i hvor høj grad de rationelle myter har institutionaliseret sig hos Ballisager og Akademikernes. Til sidst i analysen vil projektet undersøge, om de to organisationer oplever konfliktende krav fra deres omverden, og identificere eventuelle dekoblinger. 6.1 Udliciteringsrationalerne hos andre aktører De to andre aktører har begge beskrevet, hvad et typisk forløb vil indeholde, hvis man som ledig bliver henvist til dem. Disse forløb vil i det følgende blive analyseret med udgangspunkt i de rationelle myter: Specialisering, effektivitet og social disciplinering. Det vil bidrage med en viden om, hvor hos anden aktør myterne kan ses og vil senere blive anvendt til videre analyse. Specialisering I forhold til specialisering i beskæftigelsesindsatsen, udtaler Michael Jacobsen: vi kan nogle ting som kommunen ikke selv vil kunne. Der, hvor anden aktør kan gøre en forskel, det er der, hvor anden aktør kan byde ind med noget som kommunen ikke selv kan. (Bilag 3:38) Her kommer et af de grundlæggende rationaler for at tildele andre aktører større indflydelse til udtryk, idet Akademikernes kan bidrage med specialiseret viden gennem deres kendskab til det akademiske arbejdsmarked. Samtidig understreger Jacobsen, at evnen til at levere specialiseret viden har betydning for Akademikernes mulighed for at agere på anden aktør markedet. Specialiseret viden er et konkurrenceparameter, som visse andre aktører skal kunne honorere, for at de kan agere på markedet, hvilket implicit får betydning for det udvalg af andre aktører samt tilbud som ledige akademikere i Københavns kommune kan vælge imellem. Dermed kan Akademikernes specialiserede indsats tolkes som et resultat af en institutionaliseret rationel myte, der har forplantet sig til deres praksis, fordi deres status som en blandt fem andre aktører i Københavns kommune forudsætter, at de evner at agere på markedsmæssige vilkår. Side 48 af 76

50 Ballisager mener ikke, at det er nødvendigt med yderligere specialisering på faggrupper: Det vil ikke give mening fra min eller vores stol at specialisere sig. (Bilag 4:51). Det begrunder Pernille fra Ballisager med, at det vigtige ligger i sparringen om jobsøgningen, frem for den faglige sparring. Den faglige sparring er ikke noget, som får den ledige i job, men noget, der hører sig til uden for jobrådgivning. Ballisager har derimod et andet perspektiv på specialisering. Deres specialisering ligger i deres virksomhedsnetværk og deres virksomhedspanel. Virksomhedspanelet er en undersøgelse, som udsendes til samarbejdsvirksomheder. Samarbejdsvirksomhederne besvarer herefter et survey vedrørende deres prioriteringer i forhold til at ansætte personale. Det gør Ballisager specialiseret, idet Ballisager hele tiden forsøger at have for øje, hvad det er jobmarkedet efterspørger hos deres ledige akademikere. Denne viden bliver overført i deres beskæftigelsesindsats, der udbydes og fungerer som grundlag i deres rådgivning. Denne viden sætter de i stedet for en specialisering i forhold til viden om et særskilt jobmarked for en specialiseret faggruppe: Men der hvor vi grundlæggende adskiller os, det er at vi har en meget meget stærk virksomhedskontakt, et virksomhedsnetværk på 2000 virksomheder, som er i panel (Bilag 4:45). Ballisager begrunder sin virksomhedsorientering med, at de baserer deres beskæftigelsesindsats på, hvad en stor del af danske virksomheder anser som vigtigt i jobsøgningen: Så vi baserer vores viden på noget faktuelt frem for på vores egen erfaring. (Bilag 4,45). Således vægter Ballisager virksomhedsspecialisering frem for fagspecialisering. Virksomhedspanelet fungerer hos Ballisager som kilde til fakta om, hvad der er effektiv beskæftigelsesindsats. Herudover er deres forståelse af det at være ledig akademiker den samme, uanset om man er biolog eller sociolog. Pernille understreger, at det er de samme kompetencer i jobsøgningen, som ledige akademikere ofte mangler. Effektivitet Udgangspunktet for beskæftigelsesindsatsen hos Ballisager er et diagram kaldet Den effektive jobsøgning. Diagrammet (Bilag 12) illustrerer, hvilke faser et jobsøgningsforløb hos Ballisager inkluderer. De overordnede emner i diagrammet og i rådgivningen er: [ ] hvad er en effektiv jobsøgning, hvad er det man så kan, hvilke faser skal man igennem?. (Bilag 4:44) Her ses en klar reference til den rationelle myte, der handler om at sikre effektivitet i indsatsen. Side 49 af 76

51 Andre aktører anses af Lars Munck som værende presset økonomisk i det udbud, de opererer inden for. Ballisager mener dog ikke, at rammerne lægger en økonomisk begrænsning i forhold til at sikre kvalitet i beskæftigelsesindsatsen: Det stiller nogle krav, at der ikke bare er penge, men det stiller også nogle krav til at lave kvalitet i det vi laver. Så hvis du kan holde en samtale, som kan det samme på en halv time, som en på en time, så er det det vi går efter (Bilag 4:49) Dette citat viser et effektivitetsrationale, hvor der er fokus på at skabe den mest effektive løsning af opgaverne til fordel for både udbyder og modtager. Det viser, at Ballisager som anden aktør agerer rationelt. Aktørernes rationelle handlinger sikrer en stabilitet og den bedste løsning af beskæftigelsesindsatsen. Ballisager vil forsøge at stille sin kunde tilfreds, men vil derudover også sørge for, at der skabes indtjening, da det er målet med deres service. Hos Ballisager er det defineret, hvor effektive de skal være i deres løsning af beskæftigelsesindsatsen: vi har selv vores forretning, hvor vi har et effektkrav, som hedder 40 % skulle gerne gå i job i perioden her. (Bilag 4:54). Effektkravet kan være defineret ud fra forskellige kriterier. Det kan fortolkes som, at en effektivitet under 40 % ikke giver det overskud, som de vil have på jobrådgivning. Ved at have defineret et effektkrav har Ballisager overtaget rationalet om at være effektive, hvilket også stiller krav til deres jobkonsulenter og disses arbejde. Akademikernes italesætter ikke samme udtalte fokus på effektivitet i deres tilbud og rådgivning som Ballisager. Deres tilbud bliver tilrettelagt efter en forståelse af, at: Vi har ikke fået en blankocheck i forhold til det, så vi skal være meget omhyggelige med, hvad det er vi bruger pengene på og til, i forhold til de ledige og det kan man være enig eller uenig i, men det er sådan set den ramme vi har at agere inden for. (Bilag 4,34) Akademikernes er dermed bevidste om, hvordan de allokerer den økonomiske ramme som udbuddet fastlægger. Hvor Ballisager gentagne gange italesætter effektivitet som en naturlig del af indsatsen, fremgår det mindre eksplicit hos Akademikernes, hvor det i stedet handler om den begrænsning, som den økonomiske ramme lægger for den indsats Akademikernes kan levere til ledige akademikere. I forhold til samarbejdet med Københavns Kommune udtaler Michael Jacobsen: Vi har selvfølgelig også sat en pris, som gør, at vi mener vi kan levere en ordentlig kvalitet. Altså, vi kan stå inde for det produkt vi kan levere. Hvis det var sådan, at kommunen havde sagt: Så meget kan I ikke få, vi skal læn- Side 50 af 76

52 gere ned, så havde vi sagt: Jamen så er vi ikke interesseret for så mener vi sådan set, at vi vil ødelægge den relation vi har til vores medlemmer. (Bilag 3,39) For Akademikernes er det således centralt, at der fra kommunal side gives økonomisk råderum til at levere en tilstrækkelig kvalitetsmæssig indsats. Dermed har Akademikernes evne til og mulighed for at producere ydelser af høj kvalitet afgørende betydning for viljen til at udbyde beskæftigelsesrettede tilbud til ledige akademikere i Københavns kommune. Hos Akademikernes er det således blevet italesat, at de ikke ønsker at byde på udbud, hvor de ikke kan yde den ønskede kvalitet over for deres medlemmer. Grunden til dette er dels, at de ikke ønsker at forringe servicen over for deres medlemmer, hvilket ville føre til utilfredshed og eventuelt tab af kunder. Desuden mener Akademikernes ikke, at det som anden aktør er muligt at tjene penge, hvilket italesættes på følgende måde: Derfor kan man så godt tænke, jamen hvordan kan nogen af de andre så overhovedet drive en forretning? Vi har selvfølgelig lavet forskellige businesscases på det, og det går mere eller mindre i nul. (Bilag 3:36) Herudover følger principperne om f.eks. effektivitetskrav, som er udlagt i udbuddet, men uden at det følger som en naturlig del. Akademikernes har som Ballisager fokus på, at den lediges kvalifikationer og kompetencer skal oversættes til jobsøgningen. Det begrunder Akademikernes med, at det vil hjælpe den ledige til at komme i beskæftigelse, hvor det hos Ballisager bliver beskrevet som værende effektivt. Deres forståelse er dermed forskellig. Herudover forklarer Akademikernes deres forretningsprincip, hvor deres mål er, at det økonomisk skal gå i nul. Det handler ikke om at skabe indtjening, da de har andre funktioner, hvilket også er en forskel i forhold til Ballisager. Akademikernes fokus på effektivitet er dermed rettet på kvaliteten i forhold til at gå i nul, hvor Ballisager i højere grad skal generere et overskud. Social disciplinering På spørgsmålet om, hvorvidt Akademikernes prioriterer at få de ledige akademikere hurtigt i job eller i varig beskæftigelse svarer Michael Jacobsen: vi kan jo ikke blive ved med at bilde folk ind, at hvis du har søgt i halvandet år efter et akademisk job, at det så lige pludselig det sidste halve år du er i dagpengesystemet vil dukke op. Så derfor er du pisket til også endda tidligere at være meget bredere orienteret i forhold til hvad er der af forskellige muligheder. (Bilag 3,30) Michael Jacobsen understreger undervejs i interviewet, at Akademikernes beskæftigelsesfremmende indsats søger at sikre ledige akademikere beskæftigelse i kompetencenære Side 51 af 76

53 akademiske job. På den anden side antyder det ovenstående citat en bevidsthed hos Akademikernes om, at det er i den ledige akademikers egen interesse at komme hurtigst muligt i job. Denne logik kan ses som en del af den sociale disciplinering. Den ledige er, som Michael Jacobsen nævner, pisket til at søge intensivt i bred forstand for at komme tilbage på arbejdsmarkedet. Selvom Akademikernes nedtoner betydningen af rationalet om hurtigst muligt i job, så skinner det alligevel igennem, at deres tilbud ikke undgår de rationelle myters påvirkning fra Københavns kommunes side, og at den forplanter sig i den praksis som Akademikernes følger. Denne tankegang kommer også til udtryk i interviewet med Ballisager, som har fokus på, at den ledige skal i virksomhedspraktik, hvis det ikke er muligt at komme i beskæftigelse. Den underliggende forestilling om hurtigst muligt i arbejde er som hos Akademikernes også gældende i Ballisagers tilgang, og begge andre aktørers forståelse ligner dermed hinanden. I forhold til brugen af sanktioner i Akademikernes indsats over for ledige akademikere siger Michael Jacobsen: De forstår godt, hvad vi fortæller dem, i forhold til, hvordan man holder sig på den rigtige side af dagpengereglerne og det betyder så også alt andet lige, at vi ikke uddeler så mange sanktioner. Og det er ikke fordi vi ikke er hårde i filten, i forhold til dér, hvor vi skal være hårde i filten (Bilag 3:41) Akademikernes brug af sanktioner kan i dette tilfælde ses som et muligt resultat af den kontraktlige relation mellem Akademikernes og Københavns Kommune, der tvinger Akademikernes til, i et vist omfang, at anvende sanktioner over for de ledige. At aftaleforholdet er bundet i en kontrakt fører hermed til en regulativ institutionel proces, hvor sanktionsredskabet fra kommunalt regi videreføres til anden aktør regi. NPM-tankegangens fokus på kontraktindgåelse som middel til et stabilt samarbejde mellem offentlige og private aktører, kan dermed have indflydelse på incitamentet til at anvende sanktioner i selve det forløb, hvor den ledige akademiker modtager beskæftigelsesrettede tilbud fra anden aktør. På den måde spores det socialt disciplinerende rationale, som dermed kan antages at have institutionaliseret sig til andre aktørers praksis. Den samme forståelse går igen hos Ballisager, som også har en myndighedsopgave: Vi har jo en myndighedsrolle, og det er klart, at vi skal sikre, at den enkelte står til rådighed for arbejdsmarkedet, så der skal vi indfri den rolle. Det er meget sjældent noget jeg oplever, som noget vi skal træde markant i karakter på, fordi vi har med en målgruppe at gøre, som er gode til at forvalte deres ansvar og pligt. (Bilag 4:54) Side 52 af 76

54 Udtalelsen fra Ballisager giver ligesom Akademikernes indtryk af, at anden aktør ikke anser de socialt disciplinerende sanktioner som vigtige, da de giver udtryk for, at den sociale disciplinering er indlejret hos de ledige. Akademikernes og Ballisager giver begge udtryk for, at de forstår forpligtigelsen i den kontraktlige relation til Københavns kommune og anvendelsen af myndighedsrollen på samme måde. For at opsummere er Ballisager fokuseret på at skabe effektivitet i jobsøgningen såvel som i forhold til de jobredskaber de giver de ledige. Der er også en social disciplinerende linje i indsatsen, samt stort fokus på specialisering i form af virksomhedskontakt. Akademikernes er mindre eksplicitte omkring effektivitetsrationalet. De giver udtryk for den begrænsning den økonomiske ramme påvirker kvaliteten af indsatsen. Derfor fremstillinger Akademikernes et billede af effektivitet hos dem, som at levere så god kvalitet som muligt, inden for den økonomiske ramme kommunen opstiller. Ydermere mener Akademikernes, at de er specialiseret, da de kender det akademiske arbejdsmarked, og er socialt disciplinerende ud fra den ramme Københavns kommune fastsætter. I det næste vil det blive undersøgt, hvor dybt de identificerede rationaler er institutionaliseret 6.2 Institutionaliseringsgraden af rationalerne Effektivitet Fokus hos Ballisager ligger på en effektiv jobsøgning. Det fremstår klart, at Ballisager er inde i tankegangen bag udliciteringsrationalet om effektivitet, da Ballisager ikke refererer til effektivitet i udbuddet. Effektivitet som rationale er hermed indlejret i deres forståelse af, hvordan beskæftigelsesindsatsen skal være. Denne indlejring tyder på, at der er en høj grad af institutionalisering af effektivitet, eftersom Ballisager ikke refererer til regulativ lovgivning på området, men derimod sin egen kognitive forståelse. Her forholder det sig anderledes hos Akademikernes, hvor man primært refererer til effektivitetskravene og andre kvantitative krav i udbuddet i forståelsen af at være effektiv. Forståelsen af effektivitet virker kun til at omhandle udbuddet, men ikke den generelle jobsøgning, som er tilfældet i målet for Ballisagers jobrådgivning. Det, at Akademikernes forståelse af effektivitet kun referer til udbuddet betyder, at det ikke er en naturlig del af deres forståelse. Henvisningen til de gældende udbudsregler antyder, at Akademikernes forståelse er regulativ. Der kan derudover også spores en grad af normativ forståelse af begrebet effektivitet i udbuddet hos Akademikernes. Dette vises ved, at de godt kan forstå, at Københavns kommune har Side 53 af 76

55 krav, for at sikre den ledige mod aktører, som kun byder ind på udbuddet for at tjene penge. Der er derfor en moralsk overvejelse fra Akademikernes side, vedrørende aktørers sociale handlinger i forhold til de ledige. Akademikernes forståelse af effektivitet tyder dog ikke på en kognitiv indlejring, da Akademikernes ikke tænker effektivitet som en naturlig del af deres tilbud, men henviser til udbuddet. Social disciplinering Den socialt disciplinerende linje var et af de bagvedliggende politiske mål med udliciteringen af beskæftigelsespolitikken. Social disciplinering virker ud fra interviewet med Ballisager til at være et centralt element i Ballisagers forståelse af en god beskæftigelsesindsats. Det virker derfor til, at de har en kognitiv forståelse af begrebet social disciplinering. Det hænger sammen med, at det ikke bliver italesat som noget, der kommer fra lov eller udbudsregler, men at det er indlejret, i deres forståelse, i den forstand, at den gode beskæftigelsesindsats skal være socialt disciplinerende. Det tyder på, at der er tale om en kognitiv institutionalisering, fordi det er en helt naturlig del af deres forståelse af udliciteringsrationalerne, at der skal være en naturlig disciplinering i jobrådgivningen. Argumentet for, at Ballisagers tilgang er socialt disciplinerende er, at de har et stort fokus på hurtig i job gennem virksomhedspraktik/videnspilotordning, samt en kritisk tilgang til kurser, hvilket ses i interviewet. Kritikken af uddannelse og kurser som vejen til et job begrundes med, at selvom den ledige får papir på det han har lært, så er det de virksomhedsrettede aktiviteter, som skaber beskæftigelse. Det er endnu en kognitiv forståelse af udliciteringsrationalerne, da de ikke refererer til hverken regulative krav fra kommunen, eller en moralsk begrundelse for deres praksis. Det indikerer en indlejring i deres bevidsthed. Overordnet set udbyder Akademikernes de samme tilbud med fokus på jobsøgning, LinkedIn og lignende. Italesættelsen af indsatsen viser, at der er fokus på, at give den ledige hjælp til at oversætte sine kvalifikationer til en ansøgning og et CV. Interviewet med Akademikernes giver et indtryk af, at de har et større fokus på individuel vejledning, i modsætning til, at den ledige selv skal tage det fulde ansvar for at komme i beskæftigelse. Det indikerer, at Akademikernes har en mindre grad af institutionalisering af den sociale disciplinering end Ballisager. Specialisering Akademikernes omtaler, at de kan noget Jobcenter København ikke kan. Det gentages på spørgsmålet om, hvordan de adskiller sig fra kommunen, men uden at det beskrives, hvad Side 54 af 76

56 det er de kan anderledes end jobcenteret, og hvorvidt det er bedre. Således argumenterer Akademikernes med udgangspunkt i et logisk rationale om, at anden aktør kan noget andet end kommunen. I praksis afholder Akademikernes sig fra at beskrive, hvorledes de kan tilbyde en specialiseret indsats. Dermed udvises en kognitiv forståelse af udliciteringsrationalet om, at andre aktører kan og skal bidrage med noget nyt i beskæftigelsesindsatsen. Det kan forklares ved, at det er en indlejret del af Akademikernes indsats og en selvfølgelighed, at de er anderledes. Ved at have overtaget de grundlæggende rationaler fra udliciteringen og referere naturligt til dem afspejles den kognitive indlejring af dette rationale. Ballisager ser ikke på samme måde specialisering som en selvfølge i indsatsen. Ballisager gør sig, som tidligere nævnt, refleksioner over, at de ikke mener en fagspecialisering er hensigtsmæssig, men det i stedet er igennem et udbygget virksomhedsnetværk, at specialiseringen er beskæftigelsesfremmede. Disse refleksioner, hvor der overvejes, hvad specialisering skal benyttes til, indikerer en normativ institutionalisering. De rationelle myter om specialisering og effektivitet er derfor institutionaliseret dybere hos Ballisager end hos Akademikernes, hvorimod specialisering virker til at være dybere institutionaliseret hos Akademikernes. Forskellene mellem Ballisager og Akademikernes vil der i det følgende blive reflekteret over, samt hvorledes dekoblinger forekommer. 6.3 Omverdenskrav og dekobling? I det følgende vil vi undersøge, om der er konflikter mellem forskellige dele af andre aktørers omgivelser og hvilke konsekvenser det har. En grundlæggende konflikt Akademikernes synes at opleve er konflikten mellem hurtigt i arbejde -rationalet, og de forventninger som de ledige har til at finde et job, der matcher deres kompetencer. Akademikernes udtrykker: Vi er a-kasse for akademikere, derfor er det vigtigt for os, at vi også kan tilbyde et ordentlig akademikerjob til dem, der er ledige i vores a-kasse. (bilag 3: 28) Akademikernes anser det som vigtigt at kunne leve op til disse forventninger for at blive opfattet som en legitim organisation, der lever op til sit navn og sin funktion. Behovet for at imødekomme de lediges forventninger går igen i interviewet med Akademikernes, og bliver forklaret med, at Akademikernes er en medlemsbaseret og delvist medlemsdrevet organisation, hvor bestyrelsen er valgt af medlemmerne. (Bilag 3:25). Michael Jacobsen beskriver dette forhold mellem både at være kunde hos Københavns kommune og hos de Side 55 af 76

57 ledige som en dobbelt forpligtigelse. (Bilag 3:28). At Akademikernes er en medlemsbaseret organisation knytter dem ekstra til deres omverden, som også betyder, at de også påvirkes og presses ekstra fra netop den del af deres omverden som de ledige udgør. Akademikernes er således hårdt presset mellem to stærke aktører. De er på den ene side stærkt påvirket af nogle regulative elementer fra politisk side, mens de samtidig møder et stærkt pres fra deres medlemmer, som ifølge Akademikernes forventer vejledning målrettet mod akademiske job. Det tyder på, at Akademikerne ikke oplever, at deres ledige altid køber rationalet om, at det er vigtigt at søge bredt for at komme i arbejde hurtigst muligt. Der kan således spores en konflikt mellem to institutionaliserede rationaler, om enten hurtigst mulig i job eller i relevant job, internt i den institutionaliserede omverden. Mens Akademikernes bestyrelse i høj grad sidder på medlemmernes mandat er ledelsen i Ballisager som privat virksomhed langt mere uafhængig. I kraft af, at de ikke repræsenterer de ledige, har de bedre mulighed for at have et andet udgangspunkt og en anden dagsorden end de ledige, hvilket gør det nemmere at balancere forholdet mellem på den ene side statens krav og på den anden side de lediges forventninger. Det kan være forklaringen på, hvorfor Ballisager tager et anderledes perspektiv end Akademikernes, hvor de ikke i så høj grad italesætter, hvad de ledige ønsker eller forventer af dem, men derimod tager udgangspunkt i, hvad de som organisation kan tilbyde, og hvad deres erfaringer siger dem er effektivt. Forskellen i de to aktøres omverden er også centralt for deres forskellige måder at italesætte effektivitet, hvor Ballisager eksplicit forklare hvor beskæftigelseseffektive de skal være for at det bliver en god forretning, hvorimod Akademikernes italesætter effektivitet som maksimering af kvalitet i forhold til at økonomisk at gå i nul. Når det kommer til konflikter internt i den institutionelle sektor mellem forskellige dele af omverdenen, er det klart den største udfordring for Akademikernes. Både Akademikernes og Ballisager giver dog begge udtryk for en strukturel inkonsistens mellem de krav kommunen stiller til detailstyring og afrapportering, og de interesser som de selv og de ledige har i at anvende ressourcerne mere effektivt. I interviewet med Ballisager gives der udtryk for, at der sommetider er divergens mellem de 52 konfrontationstimer, som det regulativt er bestemt den enkelte skal have, og den enkeltes faktiske behov. Timerne kunne i stedet være blevet brugt mere effektivt på andre aktiviteter, som den ledige selv kan facilitetere. (Bilag 4:48) Hos akademikernes er det kravet om afrapportering, der konflikter med deres oplevelse af optimal brug af ressourcer: Side 56 af 76

58 Og det skal vi så drifte ud fra den betaling vi nu får, så det er jo ikke den mest medlemsvendte funktion, at man skal sidde og drifte nogle ting ind i et system, som kommunen så skal bruge til et eller andet, som de ikke helt rigtigt er klar over, hvad de skal bruge til. (Bilag 3:40) Konflikten kan altså forstås som en inkonsistens mellem regulative krav fra den institutionelle sektor, og nogle effektivitets- og efficienshensyn i den tekniske sektor. Frustrationen omkring denne inkonsistens kommer især til udtryk som en frustration over, at det ekstra arbejde, der udføres i Akademikernes øjne ikke bliver brugt til noget, og dermed ikke skaber værdi. Kravene til detailstyring og afrapportering kan forstås i lyset af det behov man politisk har for at legitimere brugen af andre aktører gennem kontrol med deres indsats. Men siden de data, der indberettes, angiveligt ikke bruges til noget, og at Ballisager endnu ikke er blevet udsat for tilsyn af myndighederne (Bilag 4:55) tyder det på, at det er sket en dekobling mellem regler og kontrol i praksis. At man har en kontrol procedure får systemet til at fremstå kontrolleret og dermed mere legitimt. I praksis anvender kommunen dog ikke deres muligheder for at kontrollere og dermed sanktionere, og praksis for, hvad der egentlig foregår, er svær at gøre rede for. De opgaver, der pålægges andre aktører ser således ud til at have en udelukkende legitimerende funktion, der dekoblet fra anvendelse ikke skaber meget værdi, og i hvert fald slet ikke hjælper den ledige til at komme i job. Dette harmonerer også med konklusionen i analyse 2. Både Ballisager og Akademikernes beskriver sig selv som specialiseret, effektiv og socialt disciplinerende i deres indsats. Hverken Ballisager eller Akademikernes er dog særligt specifikke i, hvorledes dette kommer til udtryk i den konkrete indsats og tilbud. Dette kunne indikere en dekobling fra, hvorledes man fremstiller sig selv og hvad man i praksis leverer. Både Akademikernes og Ballisager er bevidste om, at disse tre rationaler er centrale for udliciteringen, og derfor bliver de vigtige at italesætte, for at legitimere sin tilstedeværelse. Når det kommer til spørgsmålet om social disciplinering og sanktionering af den ledige er der en helt klar og udtrykt konflikt mellem, hvordan Akademikernes og Københavns kommune tolker statistikker om brugen af sanktioner, og hvad der kan forklare den relativt begrænsede brug af sanktioner hos Akademikernes. Kommunen fremlægger det som et udtryk for, at Akademikernes ikke er hårde nok i filten, mens Akademikernes har en helt anden udlægning: De [ledige red.] forstår godt, hvad vi fortæller dem, i forhold til, hvordan man holder sig på den rigtige side af dagpengereglerne og det betyder så også alt andet lige, at vi ikke uddeler så mange sanktioner (Bilag 4:41) Side 57 af 76

59 At Købenavns kommune ser på anvendelsen af sanktioner som de gør, kan forstås som udtryk for en grundlæggende mistillid til de ledige, der ligger bag det behov, som italesættes for øget social disciplinering. For at underbygge dette rationale har kommunen brug for mange tilfælde af sanktioner, der kan bekræfte antagelsen om, at de ledige som udgangspunkt ikke lever op til de krav der stilles, og at der derfor er behov for den socialt disciplinerende tilgang. Således kunne dette indikere en kritik af kommunen for at være interesseret i at få resultater, der kan underbygge udliciteringsrationalerne, frem for at have interesse i, hvornår sanktionering reelt er nødvendigt. Dette rationale ses også i analyse 2. Delkonklusion: De rationelle myter viser sig institutionaliseret forskelligt hos henholdsvis Akademikernes og Ballisager. De rationelle myter er hos Ballisager overordnet set institutionaliseret dybere i deres selvforståelse, end hos Akademikernes. Det kan forklares ud fra forskellen på de to organisationer, hvor Akademikernes fungerer som både a-kasse og anden aktør, mens Ballisager er en privat virksomhed. Akademikernes er pga. deres medlemsbaserede organisation mere presset af den del af deres omverden, der udgøres af de ledige, mens Ballisager i højere grad kan agere uafhængigt. Akademikernes og Ballisager har samtidig en fælles oplevelse af, at de regulative krav til tilbud og opfølgning er inkonsistente med de krav, der stilles til, hvad der er effektivt i forståelsen af den tekniske sektor. I den næste analyse vil vi analysere om de lediges krav til beskæftigelsesindsatsen inden for udliciteringsrationalerne stemmer overens med de tilbud andre aktører udbyder. Analysen vil igen være styret med udgangspunkt i de tre rationelle myter. Side 58 af 76

60 Kapitel De lediges perspektiv på andre aktører I det følgende vil de lediges oplevelser af andre aktører blive inddraget. Med udgangspunkt i interviews med tre ledige akademikere, vil vi undersøge, hvordan deres erfaringer med andre aktører er, og hvordan de oplever, at andre aktører har haft betydning for deres mulighed for at komme i job. Vores empiri består af tre interviews med ledige, to der er udliciteret til Ballisager og en til Akademikernes. Analysen vil primært tage udgangspunkt i de tre udliciteringsrationaler. Til sidst vil kritikken af temaet, forvaltning for forvaltningens skyld, der er fremsat i kapitel 5 og 6, blive diskuteret yderligere med udgangspunkt i de lediges erfaringer. Vores interviewpersoner blev præsenteret i forskningsdesign, disse personer er IP 1-3 IP 1: Nyuddannet fra CBS, og udliciteret til Akademikernes. Han er 35 år, og har været ledig siden oktober (Bilag 5) IP 2: Ledig biolog, udliciteret til Ballisager. Ledig i ca. 2 år. (Bilag 6) IP 3: Nyuddannet farmaceut, Udliciteret til Ballisager og har været ledig siden oktober. (Bilag 7) Specialisering Grundlæggende udtrykker alle interviewpersoner, at de er blevet positivt mødt hos andre aktører, og at de har kunnet hjælpe med grundlæggende jobsøgningsredskaber. I forhold til selve kontakten med jobkonsulenten, er IP1, der er udliciteret til Akademikernes, forholdsvis positiv. Et af de grundlæggende rationaler for udliciteringen er som nævnt specialisering. Denne specielle viden mener både Akademikernes og Ballisager,som det fremgår af kapitel 6, at de besidder. Den ledige hos Akademikernes bekræfter dette i forhold til den jobkonsulent han blev mødt med: jeg fik en sparring på CV og min situation. Det er akademikernes egne, og hun havde så kigget lidt på mit CV og hun var tilsyneladende hende, der havde med de der folk at gøre altså fra CBS osv. Så hun kendte også alt til de jobs jeg gik og havde søgt, og så de frustrationer man havde i forhold til at man fik hverken nogle afslag eller tilsagn eller noget. (Bilag 5:63) Han har modtaget rådgivning fra en jobkonsulent, som ikke alene havde viden om det akademiske arbejdsmarked, men også om den del af arbejdsmarkedet, som harmonerer med den uddannelse og de kompetencer den ledige har. I forhold til specialisering har de to ledige, der er i forløb hos Ballisager, ikke samme positive erfaringer. IP 3 oplever ikke, at hun fik en anden behandling, end hvis hun havde haft arbejde efter uddannelsens afslutning. Ifølge Lars Munck har man brug for forskellig indsats, alt efter om man er nydimit- Side 59 af 76

61 tend eller blevet fyret fra længere tid på arbejdsmarkedet (Bilag 2:19). Den anden ledige fra Ballisager gav udtryk for at have bemærket at jobkonsulenterne ikke havde været ansat særlig lang tid, og at han ikke havde mødt nogle med en naturvidenskabelig baggrund som ham selv, og det betød: det er ikke fordi, sådan lige præcis, helt nede i detalje, at brancheforståelse er der. (Bilag 6:76). IP2 giver dermed udtryk for, at han godt kunne savne en specialisering ud fra faggrupper: Ja det kunne jeg faktisk godt savne, at vi blev som ledige naturfaglige f.eks. samlet under et par, der har en baggrund inden for det naturfaglige. Helt sikkert. (Bilag 6:76). Han er generelt positivt stemt over for Ballisager i København, da de tager godt imod ham og giver ham nogle råd han kan bruge som almindelig jobsøger men det bliver også lidt overfladisk det her (Bilag 6:76). Han mener en mere specialiseret indsats kunne hjælpe: Der synes jeg umiddelbart, at den her specialiserede konsulent, det ligesom kun, kun er måske lige overdrevet, men kun arbejder inden for det naturvidenskabelige område og kun inden for journalistikken, medier, sådan umiddelbart tænker jeg. Det kunne gøre at der var flere der følte det gav mening at komme til konsulenter, det føler jeg i hvert fald, og det kan jeg se, kunne give mig lige det ekstra (Bilag 6:77). I forhold til workshops er det samme manglende vægtning på specialisering som IP1 peger på. De interviewede ledige giver altså udtryk for, at de deler opfattelsen af, at specialisering, og især fagspecifik specialisering, er ønskværdig og beskæftigelsesfremmende. Akademikernes lever ifølge IP1 op til denne forventning, og kan tilbyde relativt specialiseret rådgivning. Dette tyder på, at udliciteringen i dette tilfælde har levet op til det ønskede mål. Hos Ballisager kan vores interview personer dog ikke bekræfte et specialiseret fokus, og kan dermed ikke underbygge den rationelle myte om, at udlicitering skaber specialisering. Forskel på Akademikernes og Ballisager At Ballisager og Akademikernes her har en forskellig grad af specialisering, kan forklares med forskellen i, hvor stærkt de bliver presset af de ledige. Af kapitel 6 fremgår det, at Ballisager ikke ser det som specielt fremmende for beskæftigelsesindsatsen at have en højere grad af fagspecificering. Dette står dog i kontrast til, hvad de ledige ønsker af indsatsen. Der kan derfor argumenteres for, at der sker en dekobling mellem, hvad Ballisager udbyder, og det de ledige ønsker. Denne dekobling ses ikke i samme grad hos Akademikernes. Dette kan bl.a. være begrundet i, at Akademikernes som a-kasse, jf. kapitel 6, er mere påvirket af et pres fra de ledige, end Ballisager som privat virksomhed er det. Det er dog også klart at Akademikernes er en a-kasse, og det må derfor også antages, at den målretning hele organisationen har mod en bestemt målgruppe, er af afgørende betydning for deres mulighed for specialisering. Social Disciplinering: Side 60 af 76

62 IP 1 mener selv, at det er hans ansvar at få et nyt arbejde, og derfor mener han ikke Akademikernes kan gøre noget særlig for ham, da ansvaret ligger på hans egne skuldre. Derudover giver han udtryk for, at han meget gerne vil ud på arbejdsmarkedet igen, da han ikke nyder den situation han sidder i. Dette betyder at han ligger meget arbejde i at komme i beskæftigelse: Det er mere end et fuldtidsjob for mig at finde ud af, hvordan jeg kommer videre her fra (Bilag 5:66). Han ser sig dermed som meget engageret og som én, der gør en aktiv indsats for at komme tilbage på arbejdsmarkedet. Han nævner f.eks., at han skriver en ansøgning om dagen, hvilket han gør, fordi han gerne vil, og ikke fordi han skal (Bilag 5:68). IP 2 fra Ballisager mener ikke kommunens eller andre regulative krav påvirker hans indsats for at komme i beskæftigelse: Jeg ville umiddelbart sige de sådan er uden for betydning, det er sådan nogle det skal bare lige gøres, så det, det. For man sidder jo og søger jobs hver dag (Bilag 6:78). Han giver altså udtryk for, at han i forvejen, på eget initiativ, opfylder de regulative krav, ligesom IP 1 giver udtryk for det ovenfor. Det lader altså til, at den socialt disciplinerende linje har institutionaliseret sig dybt hos de interviewede selv. Om disse holdninger er noget der kommer fra NPM, eller andre steder fra, kan dog være svært at sige. I hvert fald kan noget tyde på, at de ledige er enige i, at det personlige ansvar er vigtigt, men at de proceskrav, der stilles til de ledige er overflødige, da de ikke opleves som beskæftigelsesfremmende. Dette kan være med til at underbygge den kritik, der i analyse 2 og 3 rejses af, at dele af beskæftigelses indsatsen handler om at legitimere for legitimationens skyld. I forhold til fokus i beskæftigelsesindsatsen på hurtigst mulig i job, er der i kapitel 6 argumenteret for, at fokus på hurtigst mulig i job er institutionaliseret hos begge aktører. Dette fokus begrundes i særdeleshed hos Akademikernes regulativt, og ikke i udpræget grad på et dybere niveau. Akademikernes skal i højere grad balancere mellem et hensyn overfor at overholde den ramme, der er fastlagt og andre krav i deres omverden, der er mere i retning af relevant job. Denne balancegang skinner ifølge IP1 forholdsvis tydeligt igennem: Jeg tror gerne de vil have jeg meget hurtigt kommer i job, jeg tror også de bliver aflønnet i forhold til det. Men jeg tror heller ikke de tror andet, end at man selvfølgelig får de job, man selv har lyst til at søge. (Bilag 5:65) IP1 giver udtryk for, at han på den ene side oplever, at det er et regulativt fokus hos akademikernes, men alligevel oplever han ikke reelt pres til at skulle komme hurtigere i arbejde. Side 61 af 76

63 De to ledige fra Ballisager nævner begge, at de på egen hånd søger bredt. Den ene for at komme ind på arbejdsmarkedet efter at være dimitteret (Bilag 7:85) og den anden for at komme tilbage igen efter at være ledig i 2 år (Bilag 6:74). De føler dog ikke, at det er noget, de presses til af Ballisager. Analyse 2 viser ellers, at Ballisager relativt dybt har indlejret det politiske fokus på hurtigst mulig i job. Ud fra hvad de ledige har erfaret, både hos Akademikernes og hos Ballisager, kunne det indikere, at der er sket en dekobling mellem, hvad andre aktører har som fokus, og på hvad de rent faktisk møder den ledige med. Effektivitet Til spørgsmålet om, hvad kommunes rationale for at udlicitere er, svarer IP 2: Hvis man skal sige det kort, så var det en udlicitering af det arbejde som de sidder og egentligt skal gøre, føler jeg Det burde være noget som de gjorde også. De burde gøre det her som jeg får her hos Ballisager (Bilag 6:79). Han oplever dermed ikke, at andre aktører kan noget særligt, som kommunen ikke burde kunne løse. De bliver derfor brugt som en øget kapacitet, som både Lars Munck, og som det i kapitel 5 konkluderes, nemlig at den anden rationelle myte for udlicitering finder sted. Det står altså i opposition til at tilbyde noget særligt. Derfor er hans forslag til en forbedret indsats: Det er måske lidt en utopi, men altså det synes jeg umiddelbart ville være det bedste, at de hele var samlet under et center eller et område i stedet for at man bliver sendt ud til forskellige anden aktør som de jo hedder. (Bilag 6:79) Han nævner jobcenteret som det sted, hvor indsatsen med fordel kan samles og han taler derfor imod den rationelle myte om, at udlicitering medfører en bedre og mere specialiseret indsats, end hos jobcentrene. Det underbygges med den manglende specialisering og at kommunens rationale for at udlicitere ikke er, fordi anden aktører kan noget særligt, men er priseffektiv kapacitets indkøb. Af de ledige opleves det altså som om, at kommunen udliciterer udelukkende af priseffektive kapacitets årsager. Kontrol og forvaltning. Som det fremgår af kapitel 6, bliver andre aktører underlagt en stærk detailstyring, og et stærkt fokus på forvaltning, hvilket ikke nødvendigvis vil være fremmende for, at den ledige kommer i beskæftigelse. Dette behov for kontrol er, som det fremgår i dette projekt, opstået som et behov for at kunne legitimere de rationelle myter (jf. kapitel 5 og 6), og som Side 62 af 76

64 behov for politisk at kunne yde kontrol for at fremme social disciplinering af forvaltningen såvel som af de ledige. Dette fokus på proceskontrol med de ledige, blev også fremhævet oven for i afsnit Herudover nævner IP1 et eksempel, hvor der er en særlig kompetence inden for database programmering, som han har fået mange afslag på at mangle. Denne kompetence kunne han opnå på et af de udbudte kurser, hvilket både ifølge ham selv og hans jobkonsulent vil øge hans beskæftigelsesmuligheder. Han skal dog have været ledig i en længere periode, end han har for at få mulighed for at påbegynde kurset. I den sammenhæng udtaler han: De skulle lave den fjollede regel om, [ ] det er bare temmelig åndssvagt, at vi står og vil det samme angiveligt, men de vil det først om 3 måneder. Gøre det jeg skal bruge for at få et job, eksempelvis et kursus. Men igen, vil jeg videre så må jeg betale for de. (Bilag 5:71) Dermed bliver det underbygget, at AA skal tage visse hensyn, som ikke er beskæftigelsesfremmende, men i stedet handler om at forvalte ud fra kommunens præmisser, uden den store mulighed for en fleksibilitet over for den ledige. IP1 fra Akademikernes giver ligeledes udtryk for at: når jeg ved, jeg gør al det rigtige, så må det koste noget i dagpenge, hvis det er dét, der gør i yderste konsekvens. Så er det jo fordi et eller andet sted, at systemet er for rigidt. (Bilag 5:70). Dette er i forhold til de specifikke krav om aktiv jobsøgning, som han mener, kan være hæmmende for det, han ser som den bedste fremgangsmåde. I den forbindelse vil han hellere miste nogle dagpenge, end at ændre på det han tror bedst fremmer hans beskæftigelsessituation. Denne inkonsistens mellem på den ene side detailstyring og proceskontrol, og på den anden side, hvad der opleves som effektivt, blev der også givet udtryk for i analyse 2 og 3. Her gav både Akademikernes og Ballisager udtryk for, at disse administrative krav allokerer ressourcerne uhensigtsmæssigt i forhold til at fremme beskæftigelse. Ud fra det kan man argumentere for, at de krav og procesmålinger den tredje rationelle myte omkring social disciplinering afkræver, har en hæmmende effekt på muligheden for at optimere ressourcerne bedst muligt, og dermed optimere effektiviteten hos andre aktører. Samtidig kan en stram detailstyring ses som begrænsende for andre aktøres mulighed for specialisering. Således er der noget, der tyder på, at behovet for social disciplinering som det ene rationale i hele udliciteringstankegangen, er begrænsende eller hæmmende for potentialerne i de resterende to rationaler omhandlende specialisering og effektiv og optimal brug Side 63 af 76

65 af ressourcer og dermed er hæmmende for dét både andre aktører og de ledige selv siger, er fremmende for at komme i arbejde. Det kunne derfor videre være relevant at diskutere, i hvilken grad de rammer staten og kommunen stiller til andre aktører, har af betydning for, at udliciteringen ikke fordre det resultat, som de rationelle myter om udliciteringen beskriver, og dermed er begrænsende for, at de ledige kommer i job. 7.2 Delkonklusion Grundlæggende tyder det på, at de ledige er enige i hensigterne med at udlicitere, i og med de anser specialisering og personligt ansvar som værende vigtigt. Der kan dog ikke med udgangspunkt i de ledige findes grundlag for at konkludere, at udliciteringen i sig selv fordrer udliciteringens rationelle myter. Det kan derfor tolkes som, at der i praksis er en dekobling mellem mål og konkrete resultater. Især hos Ballisager kan der spores en dekobling, mellem hvad man siger man er (specialiseret), og hvorledes de ledige oplever andre aktører (ikke specialiseret). At dekoblingen er mere markant hos Ballisager, kan forklares med, at de i mindre grad er tæt knyttet til de ledige, og dermed mindre presset fra flere sider i deres omverden. De ledige oplever desuden, at udliciteringen i høj grad er et udtryk for et ønske om at forøge den priseffektive kapacitet, frem for kvalitet. De ser det derfor ikke som logisk at udlicitere frem for at kommunerne klarer indsatsen selv. Slutteligt giver de ledige udtryk for, at de krav, der har til hensigt at legitimere de rationelle myter og fremme social disciplinering til gengæld er hæmmende for både specialisering og effektivitet hos andre aktører. Der kan derfor argumenteres for, at disse forvaltningskrav har konsekvenser for de lediges mulighed for at komme i job. Side 64 af 76

66 8. Diskussion 8.1 Kohærens i undersøgelsen Projektets metodiske fremgangsmåde sætter en begrænsning for generaliserbarheden af undersøgelsen. Derudover afviser vores videnskabsteoretiske inspirationer, at man overhovedet, igennem en bestemt metodisk struktur, kan generalisere. Den viden, der kan frembringes, vil altid være perspektivistisk og dermed påvirket af den kontekstualitet den indgår i. Derfor bliver det for det første vigtigt at reflektere over, hvor logisk, overbevisende og sammenhængende vores konklusioner er, da det kan give en kohærens virkningshistorie. Vi mener, der er en rød tråd i rapportens konklusioner. Projektets konklusion vil fremgå af næste kapitel, men der kan ses en logisk sammenhæng mellem forskellen i institutionaliseringsgraden af de rationelle myter blandt de to aktører. Akademikernes omverden har en større påvirkning fra de lediges side. Det påvirker også deres beskæftigelsesindsats, hvor Akademikernes er mere specialiserede. Generelt skal begge aktører dog tage nogle hensyn, som ikke nødvendigvis er beskæftigelsesfremmede. Det kan underbygges med, at de ledige er enige med midlerne for en beskæftigelsesfremmede indsats, men at udliciteringen kun i lav grad fordrer den. Det hænger sammen med en inkonsistens i de rationelle myter og et yderligere rationale om legitimation af de rationelle myter for legitimations skyld. Projektet åbner dog også op for en række spørgsmål, der ikke har kunnet besvares ud fra datagrundlaget, men som havde gjort virkningshistorien mere overbevisende, hvis det havde været muligt. Der vil i det følgene reflekteres over tre af de mest tydelige eksempler: Det første eksempel omhandler den identificerede myte om effektivitet. Da projektet har taget udgangspunkt i en kvalitativ metode, har effektivitetsmålinger ikke været hensigten. I stedet har det været hensigten at få et indblik i, hvordan de forskellige interessenter i genstandsfeltet oplever denne rationelle mytes påvirkning på beskæftigelsesindsatsen. Effektivitet er et begreb som både kommunen og aktørerne ofte benytter, men hvorledes det konkret manifesterer sig i beskæftigelsesindsats, har ikke været muligt at få konkretiseret, og det er heller ikke noget de ledige har kunnet forholde sig til. Det kan på den anden side ses som en konklusion i sig selv, at begrebet ikke er veldefineret, hverken regulativt eller i interessenternes bevidsthed, og dermed bliver det et rationale uden et reelt teknisk indhold. Det er dog en konklusion, der godt kun undersøges dybere. Et andet eksempel, der rejses, baserer sig på, at der i analyse 3 indikeres at Ballisager skulle være mere socialt disciplinerende end Akademikernes, hvilket ikke kan underbygges af de ledige. Der er dermed en disharmoni i analysernes sammenhæng. Det kan skyldes en forkert eller overtolkning i analyse 3. Det kan på den anden side også skyldes, at udvælgelsen af de ledige akademikere ikke har været god nok. En fejlkilde i denne forbindelse er, at to af de ledige kun lige er startet op hos Side 65 af 76

67 anden aktør, og den sociale disciplinering muligvis er tydeligere længere henne i forløbet. Derudover er en af de interviewede hos Ballisager på et mere frivilligt udbud, hvor man kan formode, at den sociale disciplinering ikke i samme grad er gældende. Et tredje spørgsmål som projektet åbner op for er a-kassernes funktion i beskæftigelsesindsatsen. I interviewene med de ledige gives der forholdsvis entydigt udtryk for, at a-kasserne vurderes bedre end jobcentrene og andre aktører i den beskæftigelsesfremmede indsats. De ledige har svært ved konkret at begrunde dette, hvilket kan antyde at de ledige, qua a-kassernes rolle som medlemsejede, møder dem med en højere grad af tillid, hvilket de føler påvirker beskæftigelsesindsatsen positivt. Det kunne derfor være et interessant og relevant perspektiv at undersøge yderligere i et videre studie. 8.2 Konklusioner i forhold til genstandsfeltet I forskningsdesignafsnittet, er der gjort overvejelser over kvaliteten af projektets opbygning og strategi, samt hvilken betydning de metodemæssige valg har haft for gyldigheden og generaliserbarheden af undersøgelsen. Derfor vil der i det følgende mere konkret reflekteres over, hvorledes vores svar kan dække det område projektet afdækker. Projektet har haft til formål at forstå udliciteringen til andre aktører i Københavns kommune og konsekvenserne af dette. Københavns kommune benytter sig af 5 andre aktører, og derfor kan man ikke uden videre konkludere at de to undersøgte aktører, er repræsentative for alle aktørerne. Vi mener dog at forskelligheden og udvælgelsen af de to aktører giver en vis genereliserbarhed, da Akademikernes er en nonprofit organisation og Ballisager er en privat virksomhed, som de tre yderligere aktører ligeledes er. Vi noterer os, at Ballisager er en stor aktør på markedet med mange års erfaring og forholdsvis gode resultater, sammenlignet med de andre aktører 6. Dermed har Ballisager gode betingelser for at være den type af aktør, som der efterspørges i udliciteringsrationaler. Derfor er Ballisager til en vis grad udvalgt efter samme princip som Københavns kommune. Det er altså en kritisk case, hvor der er en vis sandsynlighed for, at hvis udliciteringen ikke fungerer efter hensigten hos Ballisager, så gør den det heller ikke hos de andre private aktører. Det siger sig selv, at man ikke uden videre kan udvælge tre ledige akademikere, som denne rapport har gjort, der kan give et repræsentativt udtryk for hele den akademiske ledighedsgruppe i København. Der er også en række fejlkilder blandt de tre ledige, som er uddybet i forskningsdesignafsnittet. Generaliserbarheden blandt de ledige er forholdsvis lav, men de ledige må sættes i forhold til analysernes andre konklusioner, og de logiske sammen- 6 Kommunernes sagsbehandlings- og økonomisystemer har på baggrund af registeret for arbejdsmarkedsstatistik lavet en sammenligning af andre aktører i perioden 2 kvartal 2012 til 1 kvartal 2013, hvor Ballisager har bragt flest i beskæftigelse. (Ballisager ) Side 66 af 76

68 hænge, der kan findes her, fremgår i høj grad overbevisende, og derfor kendetegnede et mere generelt perspektiv. Udvælgelsen af Københavns kommune er begrundet under forskningsdesign, og ulemperne ved at benytte kommunen i en dokumentanalyse ligeledes. Dog giver udvælgelsen af udbudsbetingelserne en forholdsvis høj generaliserbarhed, da alle aktørerne må forholde sig til det samme dokument. Vi mener projektets konklusion dækker dette genstandsfelt i høj grad. Hvorledes undersøgelsens konklusioner rækker ud over Københavns kommune og de akademiske ledighedsgruppe, vil der i det følgende blive reflekteret over. 8.3 Forhold til anden forskning Fremgangsmåden for at finde dette er, ligesom tidligere refleksioner, at skabe en logisk og sammenhængende virkningshistorie, som den filosofiske hermeneutiske inspiration foreskriver. For at reflektere over dette, vil der tages udgangspunkt i andres forskning på feltet. Vi har valgt at tage udgangspunkt i rapporterne fra problemfeltet, da vores forforståelse er etableret på baggrund af dem, og vi dermed, som vores videnskabsteoretiske inspiration foreskriver det, har en refleksiv proces, hvor tidligere konklusioner holdes op med senere. Derudover benytter disse rapporter en anden metodisk tilgang end dette projekt. Alle rapporterne i problemfeltet tager udgangspunkt i en kvantitativ tilgang. Denne tilgang er mere afgrænset og ensartet og kan i højere grad benyttes til mere generaliserede konklusioner. Det illustreres ligeledes ved at alle rapporter tager udgangspunkt i hele landet og ikke kun Københavns kommune. Flere af rapporterne tager ligeledes udgangspunkt i hele arbejdsmarkedet og ikke kun det akademiske, og der kan på den baggrund reflekteres over om vores konklusioner kan sige noget om hele beskæftigelsesindsatsen. En af pointerne i problemfeltet er at udliciteringen ikke har biddraget med nogen særlig specialiseret indsats. Denne pointe bygger på en Rambøll rapport fra 2012, udarbejdet for Arbejdsmarkedsstyrelsen, og er baseret på hele landet og alle grupper på arbejdsmarkedet. Rapportens konklusioner stemmer godt overens med, hvad vores projekt påpeger for de private aktører. Rapporten differentierer dog ikke mellem andre aktører, og dermed tages der ikke, i rapporten, stilling til, om nonprofit organisationer som Akademikernes er mere specialiserede. Undersøgelsens argument for, hvorfor der ikke opleves en specialisering, begrundes med at de fleste kommuner udliciterer efter et driftshensyn frem for et effekthensyn, hvilket ikke fordrer en specialiseret indsats. Dette projekt begrunder blandt andet den manglende specialisering med en stor detailstyring og proceskontrol fremfor effektkontrol. Detailstyring og proceskontrol kan man se som en del af de driftshensyn, som Rambøll konkluderer, da det fordrer en standardiseret praksis. At andre aktører ikke er mere beskæftigelsesmæssig eller økonomisk effektive end jobcentrene, bliver ligeledes pointeret i problemfeltet, hvilket sker på baggrund af henholdsvis en anden Rambøll rapport fra 2012 for Arbejdsmarkedsstyrelsen, som tager udgangspunkt i over 3000 ledige akademikere fra hele landet Side 67 af 76

69 og en Rigsrevisionsrapport fra 2013, der omhandler serviceudbuddet i hele landet og som konkluderer, at andre aktører ligefrem er samfundsøkonomiske dårligere end jobcentrene. Sammenligningen med jobcentrene bliver ikke inddraget i denne besvarelse, men vi konkluderer en inkonsistens i de rationelle myter og nogle forvaltningshensyn, som ikke er fremmede for effektiviteten. Samme rapport konkluderer ligeledes, at andre aktører ikke er mere socialt disciplinerende, end jobcentrene, hvilket en SFI rapport fra 2009 ligeledes kommer frem til. Rapporten er baseret på kvantitative spørgeskemaer med et bredt udvalg af medarbejdere, fra chef til jobkonsulent niveau i hele landet og for alle beskæftigelsesgrupper. Dette projekt kommer ligeledes frem til at andre aktører ikke er særligt socialt disciplinerende, og på trods af at der ikke sammenlignes med jobcentrene, stemmer de beskrivelser som ligger til grund for konklusioner godt overens med hinanden. I problemfeltet pointeres det ligeledes at der ikke er nogen sammenhæng mellem valg af anden aktør og det tekniske output, hvilket udlægges som dårlig konkurrence, og grunden til at udliciteringen ikke lever op til sin hensigt, hvilket er baseret på en Deloitte rapport fra 2008, på vegne af Arbejdsmarkedsstyrelsen for hele arbejdsmarked og alle beskæftigelsesgrupper. Dette projekt inddrager ikke de generelle konkurrencevilkår, men pointerer, at der er andre rationaler i udliciteringen end det tekniske output, og derfor er det ikke en overraskende konklusion. Projektets konklusioner omkring specialisering, effektivitet og social disciplinering er derfor i overensstemmelse med anden forskning på feltet, der inddrager hele landet og flere beskæftigelsesgrupper end akademikere. Det kan derfor indikere at projektets rapporter også er gældende i et noget bredere perspektiv. 8.4 Hvad projektet kan biddrage med Projektets konklusioner harmonerer altså godt med andre undersøgelser på området. Til det kan man indskyde, om det underminerer projektets relevans. I denne forbindelse tager dette projekt udgangspunkt i en kvalitativ undersøgelsesstrategi, hvilken ingen af de nævnte undersøgelser gør. Dette giver nogle data, der kan skabe en dybere indsigt og forståelse for motiver og rationaler, og dermed er dette projekt kommet dybere bag om, hvad der ligger til grund for udliciteringen og hvad den har af konsekvenser, end hvad der er muligt ved en tilsvarende kvantitativ undersøgelse. Derudover tager alle de førnævnte rapporter udgangspunkt i en periode før det nuværende kommunale LVU-udbuds etablering. Dette projekt kan altså konkludere, at der ikke er ændret grundlæggende på rationalerne og problemstillingerne ved udliciteringen på det nuværende akademikerudbud. Projektet undersøger et øjebliksbillede i beskæftigelsesindsatsen, og undersøger dermed ikke direkte, hvad ændringer i beskæftigelsesindsatsen betyder. På trods af, at vi konkluderer, at ændringerne ikke forandrer grundlæggende på beskæftigelsesindsatsen, kunne en inddragelse af, Side 68 af 76

70 hvilken betydning de konkrete ændringer ved etablering af det kommunale akademikerudbud, har for beskæftigelsesindsatsen, være interessant at undersøge. 8.5 Forforståelse Vores konklusioner passer i høj grad sammen med de konklusioner, som undersøgelserne i problemfeltet tager udgangspunkt i. Disse undersøgelser har også påvirket vores forforståelse og dermed påvirket, hvordan vi har undersøgt genstandsfeltet. Derfor kunne en fejlkilde ved at arbejde ud fra den filosofiske hermeneutik være, at man ikke har været villig nok til at udfordre sin forforståelse i mødet med feltet. Vi har dog igennem projektets induktive tilgang ladet empirien være styrende for projektets konklusioner og derudover er det, som tidligere nævnt, ikke alle steder, hvor vores analysers konklusioner har passet sammen, hvilket viser, at vi har udfordret vores forforståelse af genstandsfeltet. Vores forforståelse er dog ikke uden betydning for vores konklusioner. Vores forforståelse er kritisk overfor udliciteringen, og det har blandt andet påvirket valget af Københavns Kommune som case. Dette valg er truffet da kommunen, som nævnt under forskningsdesign, har særligt gode betingelser for etablering af et marked for den akademiske beskæftigelsesindsats, og dermed kan der skabes en vis generaliserbarhed, hvis der konkluderes negative aspekter ved udliciteringen. Dette er ikke i samme grad muligt for positive aspekter, og dermed har den kritiske forforståelse haft indvirkning på dette valg. I forhold til den forforståelse der fremgår af det indledende afsnit, havde vi en klar forventning om at de ledige oplevede en højere grad af social disciplinering fra andre aktører, og dermed ønskede færre sanktioner. De ledige mener ikke sanktionerne presser dem, hvilket vi ikke havde forventet. Dermed er vores forståelse af fænomenet blevet udviklet, hvor den sociale disciplinering er blevet indlejret hos de ledige, som dermed føler det regulative pres er overflødig. Derudover havde vi den forforståelse at andre aktører ikke var særlig specialiseret, hvilket delvist er blevet bekræftet, vi har dog fået en mere detaljeret forståelse af specialisering, hvor f.eks. at Akademikernes, som er mere specialiseret, er blevet klart i projektet. Den stramme statslige styring, som vores forforståelse udtrykte som en begrundelse for den manglede specialisering, er blevet bekræftet, vi har dog opnået en dybere forståelse af, hvad den i praksis betyder og dens formål. Forventningen af en svag evaluering som vores forforståelse foreskrev, er også blevet bekræftet, dog med den tilføjelse, at det er det tekniske outputtet af indsatsen, som kun i mindre grad evalueres. 8.6 Delkonklusion Vi mener at vores konklusion til en vis grad er logisk og sammenhængende, selvom vi er afklaret med, at der er en række forhold, som ikke er afdækket, der havde gjort projektets virkningshistorie Side 69 af 76

71 mere overbevisende. Projektet dækker i høj grad genstandsfeltet, der er de ledige akademikere og de fem andre aktører i Københavns kommune. Projektets konklusioner har en forholdsvis logisk sammenhæng med anden forskning på feltet, som inddrager hele landet og alle beskæftigelsesgrupper og derfor indikerer det at projektets konklusioner også kan ses i et noget bredere perspektiv. Projektet giver i forhold til anden forskning på feltet en dybere forståelse af motiver og rationaler bag udlicitering og dets konsekvenser, og baserer sig på det nuværende kommunale LVUudbud, hvor det konkluderes, at det ikke ændrer grundlæggende på rationalerne og problemstillinger ved udliciteringen. Projektets forforståelse har haft en klar indvirkning i projektets kritiske tilgang til genstandsfeltet, men er samtidig blevet udfordret i mødet med feltet, og dele af den er henholdsvis blevet udbygget og forkastet. Side 70 af 76

72 9. Konklusion Vores problemformulering for projektet vil undersøge: Hvordan manifesterer udliciteringsrationalet sig i andre aktørers beskæftigelsesindsats, og hvilke konsekvenser har dette udbud for ledige akademikeres beskæftigelsesmuligheder? Måden hvorpå vi er kommet frem til svaret på problemformuleringen har taget sit udgangspunkt i en opstilling af arbejdsspørgsmål, som skulle hjælpe os til at belyse forskellige dele af problemformuleringen. I det første arbejdsspørgsmål identificerer vi tre udliciteringsrationaler, der tager udgangspunkt i de rationelle myter om, hvad udlicitering medfører. De rationelle myter fordrer henholdsvis specialisering, effektivitet og social disciplinering, der skaber en bedre, billigere og stærkere politisk styret beskæftigelsesindsats. I det andet arbejdsspørgsmål analyserer vi os frem til, at udliciteringsrationalerne er manifesteret i Københavns kommunes udbudsbetingelser. I det tredje arbejdsspørgsmål konkluderer vi, at udliciteringsrationalerne er videreført på et primært regulativt og normativt niveau i Akademikernes beskæftigelsesindsats, hvor de er manifesteret på et primært kognitivt niveau hos Ballisager. Interviewene med Akademikernes og Ballisager indikerer en dekobling i og med, at de begge er bevidste om at omtale deres beskæftigelsesindsats som specialiseret, effektiv og socialt disciplinerende. De konkretiserer dog ikke, hvorledes dette påvirker udformningen af de specifikke tilbud. Det indikerer en dekobling af de rationelle myter fra praksis, hvor der kan være disharmoni mellem hvad man vil, og hvad man gør praktisk i indsatsen over for de ledige. Det underbygges af det fjerde arbejdsspørgsmåls konklusion: De ledige oplever ikke en social disciplinering i de to andre aktøres beskæftigelsesindsats. De ledige oplever ligeledes heller ikke nogen specialisering hos Ballisager, hvorimod det opleves hos Akademikernes. I interviewet med Ballisager og med de ledige kan man fortolke én dekobling ved, at Ballisager ikke er fagspecialiseret, hvilket de ledige kræver, og har ifølge de ledige den konsekvens, at det er hæmmende for beskæftigelsen. Denne dekobling kan Akademikernes ikke i samme grad etablere, da der i Akademikernes omverden er en stærkere tilknytning til de ledige akademikere. Den større oplevelse af faglig specialisering Side 71 af 76

73 hos Akademikernes kan også være påvirket af Akademikerens anden rolle som faglig a- kasse. Forskellen i de to andre aktørers omverden kan også forklare, hvorfor de rationelle myter institutionaliserer sig anderledes, da hensynet til de ledige begrænser institutionaliseringen hos Akademikernes. I interviewene med de ledige akademikere pointerer de klart, hvilket individuelt ansvar de har for aktivt at komme i beskæftigelse. De ledige er derfor enige i hensigten bag den rationelle myter om social disciplinering, men de mener ikke at udliciteringen fordrer det, hvilket gælder for begge aktører. Man kan også se dette som et udtryk for, at den sociale disciplinering er så indlejret hos de ledige, at et regulativt pres bliver overflødigt. Outputtet af beskæftigelsesindsatsen hos andre aktører harmonerer således ikke overbevisende med de rationelle myter. Det kan begrundes med, at der i Københavns kommunes udbudsbetingelser og i interviewene med de to andre aktører kan udledes et yderligere rationale i beskæftigelsesindsatsen, der går på at legitimere de rationelle myter for legitimationens skyld, uden at bevise, hvorledes outputtet af beskæftigelsesindsatsen harmonerer med de rationelle myter, har derfor negative konsekvenser for det tekniske output. Derudover kan der udledes en inkonsistens mellem specialisering og effektivitet, der har fokus på pris og kvalitet, samt social disciplinering som en politisk værdi. Den sociale disciplinering er et udtryk for en mistillid til den ledige og de implementerende organisationer. Det skaber et behov for proceskontrol frem for effektkontrol, hvilket har som konsekvens, at det hæmmende det tekniske output af de to andre rationelle myter. Side 72 af 76

74 10. Litteraturliste - Altinget, Jørgen Skadhede, Andersen Bredgaard, Damgaard & Larsen, Pernille Tanggaard, Thomas, Bodil & Trine P. 2008: Dansk beskæftigelsespolitik i det nye årtusinde, Tidsskrift for Arbejdsliv - Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, 2011: Arbejdsløshed fordelt på uddannelsesgrupper, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, København - Ballisager, landsplan_dec13. pdf, Beskæftigelsesministeriet, 0beskaeftigelsesindsatsen/Ekspert-%20pg%20partsgruppe.aspx, Beskæftigelsesministeriet, Pressemeddelelse, Bredgaard, Thomas og Flemming Larsen, 2006: Udliciteringen af beskæftigelsespolitikken, DJØF Forlag, 1. udgave, København - Bredgaard, Thomas; Flemming Larsen og Lars Rune Møller, 2005: Inddragelse af andre aktører i beskæftigelsespolitikken, Tidsskrift for Arbejdsliv, 7 årg., nr. 2, - Bredgaard, Thomas; Jørgensen, Henning; Madsen, Per Kongshøj; Rasmussen, Stine, 2011: Dansk Arbejdsmarkedspolitik, Jurist og Økonomforbundets forlag, 1. udgave, København - Brinkmann, Svend & Lene Tanggaard, 2010: Kvalitative Metoder, Hans Reitzels Forlag, 1. Udgave, 3. Oplag, København - Dagpengeland, Lau Aaen, Deloitte, 2008: Evaluering af brugen af anden aktør under Service- og LVUudbuddene, Deloitte (For Arbejdsmarkedsstyrelsen) - Den Store Danske: Side 73 af 76

75 _uddannelse/universiteter_og_h%c3%b8jere_l%c3%a6reanstalter/akademiker?high light=akademiker Dimaggio & Powell, Paul J. & Walter W., 1991: The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality: i Powell & Dimaggio, Walter W. & Paul J. 1991: The new institutionalism in orgnaizational analysis, The University of Chicago Press, Chicago - DiMaggio, Poul J. and Powel, Walter W, 1991: The new institutionalism in organizational analysis, The university of Chicago Press, Chicago and London, - Hagen, Roar, 2006: Nyliberalismen og samfundsvitenskapene, Universitetsforslaget, Oslo - Jørgensen, Hans Henrik, 2010: Utopien om det frie marked: I information. Læst på information.dk Jørgensen, Henning, 2008: Fra arbejdsmarkedspolitik til Beskæftigelsespolitik, Tidsskrift for Arbejdsliv - Kristensen, Catharina Juul, 2008: Organisatorisk forankring af velfærdsinnovation, Tidsskrift for Arbejdsliv - Kvale, Steinar & Svend Brinkmann, 2009: Interview, Hans Reitzels Forlag, 2.udgave, 4. Oplag - Københavns Kommune, Beskæftigelsesforvaltningen, 2012: Fleksibel rammeindsats for akademikere LVU-udbud 2013, Bilag 2: Kravspecifikation - Københavns Kommune, Beskæftigelsesforvaltningen, 2012: Fleksibel rammeindsats for akademikere LVU-udbud 2013, Bilag 2A: Kravspecifikation af myndighedsmodulet - Københavns Kommune, Beskæftigelsesforvaltningen, 2012: Fleksibel rammeindsats for akademikere LVU-udbud 2013, Bilag 2B: Kravspecifikation af indsatsmodul 1 - Københavns Kommune, Beskæftigelsesforvaltningen, 2012: Fleksibel rammeindsats for akademikere LVU-udbud 2013, Bilag 2C: Kravspecifikation af indsatsmodul 2 - Københavns Kommune, Beskæftigelsesforvaltningen, 2012: Fleksibel rammeindsats for akademikere LVU-udbud 2013, Bilag 2D: Kravspecifikation af indsatsmodul 3 - Københavns Kommune, Beskæftigelsesforvaltningen, 2012: Fleksibel rammeindsats for akademikere LVU-udbud 2013, Bilag 4: Pris og betalingsmodel for LVU-udbud 2013 Side 74 af 76

76 - Københavns Kommune, Beskæftigelsesforvaltningen: OgIntegrationsudvalget/ /4c13ee0a-42cf-4c9a-ba60-151d5311aa61/9ac26877-c99b-4eeb-9ab4-35e4ae aspx#bilag Larsen, Flemming, 2009: Kommunal beskæftigelsespolitik, Frydenlund Academic, 1. udgave, København - Larsen, Flemming, 2011: Ny beskæftigelsespolitik via administrative reformer?, Tidsskrift for Arbejdsliv - Lund, Henrik Herløv, 2010: Udliciteringen af beskæftigelsesindsatsen er spild af ressourcer: I Information. Læst på Information.dk Lund, Henrik Herløv, 2011: Udlicitering i Arbejdsmarkeds politikken, Forlaget Alternativ - Madsen, Per Kongshøj og Jensen, Ernst, 2010, Samfundets økonomi, Columbus, 2. udgave, København - Mailand, Mikkel, 2008, Regulering af arbejde og velfærd, DJØF Forlag, 1. udgave, København - Meyet, Rowan, John W. & Brian: Institutionalized organizations: Formal structure as myth and ceremony: i Powell & Dimaggio, Walter W. & Paul J. 1991: The new institutionalism in orgnaizational analysis, The University of Chicago Press, Chicago - Mik-Meyer & Villadsen, Nanna & Kaspar 2012: Magtens Former, Hans Reitzels Forlag, 1. Udgave, København K - Møller, Iver Hornemann og Jørgen Elm Larsen, 2011, Socialpolitik, Hans Reitzels Forlag, 3. udgave, København - Olsen, Henning, 2002: Kvalitative kvaler, Akademisk forlag - Olsen, Peter Bitsch & Pedersen, Kaare, 2011: Problemorienteret projektarbejde, Roskilde Universitetsforlag, 3. Udgave, 6. oplag - Rambøll 2012: Kommunernes brug af andre aktører, Rambøll - Rigsrevisionen 2006: AF s inddragelse af andre aktører i beskæftigelsesindsatsen, Rigsrevisionen - Rigsrevisionen 2013: Beretning til Statsrevisorerne om effekten og kvaliteten af andre aktørers beskæftigelsesindsats, Rigsrevisionen Side 75 af 76

77 - Rigsrevisionen, Scott, W. Richard, 1991, Unpacking Institutional Arguments, i Powell & Dimaggio, Walter W. & Paul J. 1991: The new institutionalism in orgnaizational analysis, The University of Chicago Press, Chicago - Scott, W. Richard, 2001, Institutions and Organizations, Sage publications, 2. udgave, USA - Skipper & Sørensen, Lars & Kenneth Lykke 2013: Effekten af andre aktørers beskæftigelsesindsats, KORA, København K - Skou, Winter & Beer, Mette H., Søren C. & Frederikke 2009: Udlicitering af sagsbehandling, SFI, København K - Svarer & Rosholm, Michael & Michael 2012: Evaluering af kontrolleret forsøg med LVU indsatsen, Rambøll (For Arbejdsmarkedsstyrelsen) - Torfing, Jacob, 2004: Det stille sporskifte i velfærdsstaten, Aarhus Universitetsforlag, 1. udgave, Århus Side 76 af 76