NY VIDEN OM AKTIVERING I HØJ-

Transkript

1 Dansk Metal NY VIDEN OM AKTIVERING I HØJ- KONJUNKTUR OG LAVKONJUNKTUR 18. MAJ 2011

2 KOLOFON Forfatter: Kunde: Svend Torp Jespersen Dansk Metal Dato: 18. maj 2011 ISBN: Kontakt: SANKT ANNÆ PLADS 13, 2. SAL 1250 KØBENHAVN TELEFON: FAX:

3 INDHOLDSFORTEGNELSE Resume... 4 Kapitel 1 Status for den danske aktiveringsindsats... 5 Kapitel 2 Er aktiveringsindsatsen rigtig?... 6 Kapitel 3 Er resultaterne relevante for Danmark?... 9 Kapitel 4 Perspektiver Litteraturliste

4 RESUME Nyere svenske og tyske analyser tyder på, at der bør lægges større vægt på uddannelse i aktiveringsindsatsen i en lavkonjunktur. Det er, fordi uddannelse er mere effektivt til at få ledige i arbejde i en lavkonjunktur. I Danmark satser vi på virksomhedspraktik og løntilskud i den nuværende lavkonjunktur. Forskningsresultaterne viser, at det er forkert. Dansk Metal har bedt Copenhagen Economics om at lave en analyse af den seneste litteratur om effekter af aktiv arbejdsmarkedspolitik for forsikrede ledige. Fokus er på, om der er forskel på den vifte af indsatser, der bør bruges i en højkonjunktur og den vifte af indsatser, der bør bruges i en lavkonjunktur. Arbejdet skal bidrage til at sikre et kvalificeret grundlag for at diskutere udformningen af den aktive arbejdsmarkedspolitik. Samfundet anvender mange ressourcer på aktivering af forsikrede ledige. Før kommunaliseringen af beskæftigelsesindsatsen var der afsat ca. 8 mia. kr. om året på finansloven. For nylig opgjorde Beskæftigelsesministeriet (2011), at udgifterne til aktivering i gennemsnit er kr om året pr. fuldtidsaktiveret. Aktiveringsindsatsen påvirker også den måde, arbejdsmarkedet fungerer på. Når virksomhederne kan få arbejdskraft betalt af det offentlige, hvorfor skulle de så selv lede efter medarbejdere, som de skal betale fuld løn til? Når der er afsat mange ressourcer i aktiveringsindsatsen, er det vigtigt, at aktiveringen også er sammensat sådan, at den skaber flest mulige job. Nyere svenske og tyske analyser tyder på, at der bør lægges større vægt på uddannelse for at få de ledige i arbejde. Det gælder særligt i en lavkonjunktur. I Danmark satser vi på virksomhedspraktik og løntilskud i den nuværende lavkonjunktur. Analyserne tyder på, at det er forkert. I det efterfølgende giver vi først (afsnit 1) en kort status og et historisk perspektiv på aktiveringsindsatsen. I afsnit 2 sætter vi aktiveringsindsatsen i forhold til resultaterne af nyere forskningsresultater på området. I afsnit 3 diskuterer vi, om resultaterne af udenlandske undersøgelser er relevante for den danske aktiveringsindsats. Vi ser fremad i afsnit 4. 4

5 Kapitel 1 STATUS FOR DEN DANSKE AKTIVERINGSINDSATS Under opgangskonjunkturen i 1990 erne lå hovedvægten i den aktive arbejdsmarkedspolitik på vejledning og opkvalificering. I 2002 udgjorde vejledning og opkvalificering således tæt på 70 pct. af den samlede indsats, jf. figur 1. Figur 1 Fordeling af aktiverede dagpengemodtagere 100% 80% 60% 40% 20% 0% Vejledning og opkvalificering Løntilskud og virksomhedspraktik Note: Tallene for 2010 er beregnet som gennemsnittet af de kvartalsvise tal i tabel AUK02 i Danmarks Statistiks Statistikbank. Kilde: Statistisk Tiårs-oversigt 2007 og 2010, Danmarks Statistik og tabel AUK02 fra Statistikbanken. Efter 2002 er der sket et skifte, hvor flere er kommet i løntilskud og virksomhedspraktik. Den udvikling er forstærket siden 2007, hvor løntilskud og virksomhedspraktik er steget fra at udgøre 40 pct. af aktiveringen for dagpengemodtagere til at udgøre næsten 60 pct. i Det er sket samtidig med, at Danmark har været inde i en historisk lavkonjunktur, hvor mere end private arbejdspladser er forsvundet. 5

6 Kapitel 2 ER AKTIVERINGSINDSATSEN RIGTIG? Passer brugen af de forskellige aktiveringsformer godt til konjunkturen i Danmark? Ville det være bedre, hvis ledige i uddannelse i stedet kom i virksomhedspraktik eller løntilskud? Der er ingen danske analyser, der besvarer spørgsmålet om, hvad der virker bedst i henholdsvis høj- og lavkonjunkturer - vejledning og opkvalificering eller virksomhedspraktik og løntilskud. Internationale analyser giver os heller ikke megen viden på området. Vi har fundet 4 analyser af, hvad konjunkturen betyder for valget af aktiveringsinstrument. 1 En helt ny svensk undersøgelse af Forslund mfl. (2011) undersøger, om en gruppe svenske ledige, der har været i arbetspraktik, har større chancer for at finde arbejde end en sammenlignelig gruppe ledige, der har været i uddannelse, og de vurderer, hvor stor forskel, der er. De beregner forskellen i beskæftigelseseffekt fra sammenlignelige ledige, der starter i henholdsvis arbetspraktik og uddannelse og følger dem to år frem. Derefter finder de yderligere to grupper ledige, der ligner de første to grupper, men som er blevet aktiveret på et andet tidspunkt, og beregner igen forskellen i beskæftigelseseffekt for arbetspraktik og uddannelse. På den måde kan de se, om det bliver bedre eller dårligere at sende ledige i arbetspraktik, når man går fra højkonjunktur til lavkonjunktur. Forslund mfl. (2011) definerer lavkonjunktur som en situation, hvor den regionale ledighed er 1 procentpoint højere end gennemsnitligt for regionen. Tilsvarende er højkonjunktur defineret som en situation, hvor den regionale ledighed er 1 procentpoint lavere end det regionale gennemsnit. Definitionen af lavkonjunktur og højkonjunktur er baseret på analyser af, hvordan arbejdsløsheden i regionerne udvikler sig hen over de officielle lavkonjunkturer og højkonjunkturer i Sverige. Forslund mfl. (2011) finder, at arbetspraktik har størst effekt på beskæftigelsen det første halve år efter start på aktivering, hvorefter uddannelse har en varig større effekt på beskæftigelsen end arbetspraktik. Det er udtryk for, at uddannelse indebærer en større fastholdelseseffekt, idet den enkelte ledige skal bruge mere tid på at deltage i uddannelsesforløbet i stedet for at være til stede på en arbejdsplads og opbygge et netværk og få erhvervserfaring. Efter forløbet er der måske også en længere jobsøgningsfase, fordi den ledige skal have afklaret, hvor vedkommendes nye kompetencer bedst kan markedsføres over for og bruges af arbejdsgiverne. Uddannelse er derimod forbundet med erhvervelse af nye kompetencer, som viser sig at give permanent bedre beskæftigelsesmuligheder for den enkelte ledige. Forslund mfl. (2011) dokumenterer desuden, at uddannelse er endnu mere effektivt i en lavkonjunktur end i en højkonjunktur. Det hænger sammen med, at de ledige ikke går glip af så mange jobmuligheder ved deltagelse i uddannelsesaktiviteter, når der er lavkonjunktur. Fastholdelseseffekten er med andre ord mindre. Dertil kommer, at opkvalificeringseffekten 1 Disse referencer findes i oversigtsartiklen Kluve (2010). 6

7 er større, hvilket tyder på, at virksomhederne i højere grad foretager strukturelle tilpasninger i en lavkonjunktur. Denne omstilling kræver opkvalificering af medarbejderne. Resultaterne i Forslund mfl. (2011) er vist i figur 2 nedenfor. Figuren viser forskellen på beskæftigelseseffekten af deltagelse i arbetspraktik og uddannelse på forskellige tidspunkter efter start af aktivering. Der er to kurver. Den ene viser effekten af aktivering i en højkonjunktur, og den anden viser effekten i en lavkonjunktur. Ud ad x-aksen ses det, hvor lang tid der er gået efter start af aktivering. Op ad y-aksen er vist effekt på beskæftigelsen, dvs. andelen af ledige, der finder arbejde som følge af aktivering. Under en lavkonjunktur viser det sig, at 12 måneder efter start på aktivering får uddannelse 4 procent flere ledige i arbejde end arbetspraktik. Det betyder dog ikke, at en indsats med uddannelse 12 måneder efter aktiveringsstart samlet set har fået 4 procent flere ledige i arbejde end arbetspraktik. For at finde ud af det skal man lægge alle effekterne på kurven sammen. Hvis man gør det, finder man ud af, at i en lavkonjunktur vil effekten af uddannelse samlet set blive større end effekten af arbetspraktik allerede måneder efter start af aktivering. Figur 2 Beskæftigelseseffekt af arbetspraktik i forhold til uddannelse, andel der finder job Effekt i procent Mdr. efter start Højkonjunktur Lavkonjunktur Note: Lavkonjunktur er defineret som en situation, hvor den regionale ledighed er 1 procentpoint højere end gennemsnitligt for regionen. højkonjunktur er defineret som en situation, hvor den regionale ledighed er 1 procentpoint lavere end det regionale gennemsnit.. Kilde: Forslund mfl. (2011). Resultaterne minder om dem, Lechner og Wunsch (2009) finder. Lechner og Wunsch ser på, om uddannelse er mere effektivt i en lavkonjunktur end i en højkonjunktur i forhold til at få ledige i beskæftigelse. De ser kun på effekter af uddannelse og analyserer ikke løntilskud, virksomhedspraktik eller lignende ordninger. 7

8 Lechner og Wunsch tager udgangspunkt i en gruppe tyske ledige, som er blevet sendt i uddannelse, og sammenligner med en sammenlignelig gruppe ledige, der ikke har været i aktivering. Ligesom Forslund mfl. (2011) foretages denne sammenligning for forskellige starttidspunkter, sådan at man kan se, om der er forskel på effekterne af uddannelse i en højkonjunktur og i en lavkonjunktur. Resultaterne tyder på, at Training (uddannelse) har fastholdelseseffekter og positive langsigtseffekter Training (uddannelse) har større beskæftigelseseffekt, når ledigheden er høj (lavkonjunktur), end når den er lav (højkonjunktur) Tilsvarende finder Andersen og Svarer (2009) i en analyse af den passive arbejdsmarkedspolitik, at dagpengeperioden bør være længere i en lavkonjunktur end i en højkonjunktur, fordi der er færre jobåbninger. Dermed betyder det ikke så meget i en lavkonjunktur, at dagpenge gør det mindre økonomisk fordelagtigt at finde job. Argumentet om, at det er vanskeligere at finde arbejde i en lavkonjunktur, understøttes af undersøgelser af Beskæftigelsesministeriet, der viser, at i 2009 tog det 1 måned længere for ledige at finde job, end det gjorde i Erfaringer fra Sverige og Tyskland tyder altså på, at uddannelse generelt bør opprioriteres og i særdeleshed i en lavkonjunktur. I Danmark har vi gjort det modsatte. 8

9 Kapitel 3 ER RESULTATERNE RELEVANTE FOR DANMARK? Resulaterne i Andersen og Svarer (2009), Forslund mfl. (2011) og Lechner og Wunsch (2009) er i høj grad relevante i tilrettelæggelsen af den danske aktive arbejdsmarkedspolitik. Det gælder særligt i vurderingen af, om redskaberne er korrekt afstemt med konjunktursituationen. Der er tre grunde til, at disse resultater er særdeles relevante for Danmark: Argumentet om, at uddannelsesaktivering ikke koster så meget i mistede jobmuligheder under en lavkonjunktur, ser ud til at være generelt accepteret, jf. Andersen og Svarer (2009). Det svenske arbetspraktik, som Forslund mfl. (2011) sammenligner med uddannelse, minder om det danske virksomhedspraktik. Der er tale om ny viden. Forslund mfl. (2011) tager højde for to af de særlige metodemæssige problemer, der er gældende for de eksisterende danske analyser. For det første tager Forslund mfl. (2011) hensyn til konjunkturerne. For det andet ser de på en gruppe af ledige i virksomhedspraktik og en sammenlignelig gruppe af ledige i uddannelse. Disse argumenter er gengivet i Tabel 1. Tabel 1 Relevans af analyser for dansk aktiveringsindsats Undersøgelse Resultat Land Anvendelighed i forhold til dansk Aktivering Andersen og Svarer (2009) Dagpengeperioden bør være længere i en lavkonjunktur end i en højkonjunktur Forslund mfl. (2011) I en sammenligning med arbetspraktik virker uddannelse bedre. Beskæftigelseseffekten af uddannele er endnu større i en lavkonjunktur end i en højkonjunktur. Lechner og Wunsch (2009) Kilde: Copenhagen Economics. Fastholdelseseffekter er mindre når ledigheden er høj ved programstart. Sverige Tyskland Argumentet om, at dagpengeperioden kan være længere, fordi der ikke mistes jobmuligheder, holder også for aktivering. Work practice hedder på svensk arbetspraktik. Arbetspraktik er mere sammenligneligt med danske virksomhedspraktik end med danske løntilskud. Arbetspraktik kan vare op til 6 måneder. Den ledige modtager understøttelse ikke løn i praktikperioden. Den ledige får en vejleder ude på virksomheden. Sverige har ligesom Danmark ret og pligt til aktivering. Uddannelse er ret bredt defineret, ligesom i Danmark. Det er svært at vurdere sammenligneligheden i forhold til Danmark. Tyske uddannelsesprogrammer er relativt veldefinerede: Nogle går direkte mod at tilvejebringe formelle arbejdsmarkedskompetencer, som fx lærlingeuddannelser. Danske uddannelsesforløb kan dække over mange forskellige ting. 9

10 Kapitel 4 PERSPEKTIVER Eksisterende danske analyser af aktiveringsindsatsen har ikke prøvet at foretage sammenligninger mellem sammenlignelige personer på forskellige aktiveringsordninger i en højkonjunktur og i en lavkonjunktur. Det er netop det, Forslund mfl. (2011) gør, og som endnu ikke er gjort i danske analyser på området. Brugen af virksomhedspraktik blandt dagpengemodtagere er vokset betydeligt i omfang i de senere år i Danmark. Det er sket uden, at der er dokumentation for, hvad effekten har været af virksomhedspraktik. Det er centralt at finde ud af, om ordningen har haft den tilsigtede gavnlige effekt. Erfaringerne fra Sverige og Tyskland tyder på, at der skal større vægt på uddannelse og mindre på virksomhedspraktik i den aktive danske arbejdsmarkedspolitik. Det gælder særligt i den aktuelle konjunktursituation, hvor jobåbningerne er få. 10

11 LITTERATURLISTE Andersen, T.M. og M. Svarer (2009): Business cycle dependent unemployment insurance. CEPR discussion paper Beskæftigelsesministeriet (2010): Nyledige er 3-4 uger længere i ledighedskøen, end da krisen startede. Ugens Tema, uge 7, Beskæftigelsesministeriet (2011): Virksomhedsrettet indsats giver en bedre indsats for færre penge. Samspil.info nr. 38, 4. maj Forslund, A., P. Fredriksson og J. Vikström (2011): What Active Labor Market Policy works in a recession? IFAU working paper 2011:2. Kluve (2010): The Effectiveness of European Active Labor Market Policy. Labour economics 17(6), Lechner, M. og C. Wunsch (2009): Are Training Programs More Effective When Unemployment Is High? Journal of Labor Economics 27 (4),