Z Kommune. Kortfattet gengivelse af statsforvaltningens vejledende udtalelse:

Transkript

1 Z Kommune 9. maj 2008 Z Kommune har forespurgt Statsforvaltningen Nordjylland om, hvorvidt videregivelse af information om en foretagen underretning efter bekendtgørelse nr af 30. november 2007, jf. den sociale servicelovs 153, udgør en fortrolig oplysning efter straffelovens 152, jf. forvaltningslovens 27. Statsforvaltningen er bekendt med, at der er indgivet klage anledning af hændelsesforløbet, og statsforvaltningen bemærker, at statsforvaltningen ikke kan tage stilling til den konkrete sag. Statsforvaltningen har på denne baggrund alene forholdt sig generelt til spørgsmålet om, hvorvidt en isoleret oplysning om en foretagen underretning efter bekendtgørelsen om underretningspligt, jf. servicelovens 153, udgør en fortrolig oplysning. Herudover har Statsforvaltningen Nordjylland fremdraget en række forhold, som kan indgå i vurderingen af, hvorvidt videregivelse af en fortrolig oplysning efter omstændighederne kan anses for berettiget. Kortfattet gengivelse af statsforvaltningens vejledende udtalelse: STATSFORVALTNINGEN NORDJYLLAND AALBORGHUS SLOT SLOTSPLADSEN AALBORG JOURNAL NR.: SAGSBEHANDLER: TILNOR DIREKTE TELEFON: TELEFON: TELEFAX: GIRO: EAN-NR SE-NR nordjylland@statsforvaltning.dk Åbningstider: Mandag-onsdag Torsdag Fredag Det er Statsforvaltningen Nordjyllands opfattelse, at den isolerede oplysning om, at en offentlig ansat har foretaget formel underretning til en kommune som myndighed efter bekendtgørelse nr af 30. november 2007 om underretningspligt, jf. den sociale servicelovs 153, isoleret betragtet udgør en fortrolig oplysning, jf. straffelovens 152. Herudover har statsforvaltningen fremdraget en række forhold, som det kan være relevant at lade indgå i vurderingen af, hvorvidt videregivelse efter omstændighederne kan anses for berettiget.

2 Den nærmere baggrund for statsforvaltningens opfattelse fremgår af vedhæftede redegørelse. Med venlig hilsen Klaus Josefsen SIDE 2

3 Den nærmere baggrund for statsforvaltningens opfattelse Fagpersoner i kommunerne, herunder medarbejdere, der er beskæftiget med særlige støtteforanstaltninger til børn og unge efter servicelovens kapitel 11, får via deres beskæftigelse kendskab til en række oplysninger om de personer, indsatsen er rettet imod. Der kan i den forbindelse opstå en vis tvivl om, dels hvilke oplysninger der nærmere er omfattet af fortrolighedsbegrebet, og dels om og i givet fald under hvilke omstændigheder det kan være berettiget at videregive fortrolige oplysninger. Retsgrundlag Regler om social underretningspligt Den sociale servicelov, jf. lovbekendtgørelse nr af 26. september 2007, indeholder regler om underretningspligt dels for private personer (den såkaldte almindelige underretningspligt) og dels for personer, der gennem deres erhverv får kendskab til at børn har behov for særlig støtte. I lovens 154 er der fastsat regler for private personers underretningspligt til det offentlige. Ifølge bestemmelsen skal en person, der får kendskab til, at et barn eller en ung under 18 år fra forældres eller andre opdrageres side udsættes for vanrøgt eller nedværdigende behandling eller lever under forhold, der bringer dets sundhed eller udvikling i fare, underrette kommunen. Det følger af den eksemplicificering, der er angivet i loven, at der skal være tale om ganske alvorlige overgreb, førend den private (almindelige) underretningspligt udløses. Herudover kræves der ifølge bestemmelsens ordlyd egentligt kendskab til de beskrevne forhold. Servicelovens 153 omhandler underretningspligt for fagpersoner, herunder offentligt ansatte og andre med offentlige hverv, der gennem deres arbejde får kendskab til eller formodning om, at et barn eller en ung under 18 år har brug for særlig støtte. Efter bestemmelsen kan socialministeren i en bekendtgørelse fastsætte regler om, at personer, der udøver offentlig tjeneste eller hverv, skal underrette kommunen, hvis de under udøvelsen af tjenesten eller hvervet får kendskab til forhold, der giver formodning om, at et barn eller en ung under 18 år har behov for særlig støtte. I medfør heraf har Velfærdsministeriet udstedt bekendtgørelse nr af 30. november 2007 om underretningspligt over for kommunen efter den sociale servicelov. SIDE 3

4 Underretningspligten foreligger efter bekendtgørelsens 1, når barnet eller den unge har vanskeligheder i forhold til de daglige omgivelser, skolen eller samfundet eller i øvrigt lever under utilfredsstillende forhold, eller når der er behov for støtte på grund af nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne. Efter 2 indtræder underretningspligten efter 1 bl.a., når barnet eller den unge har vanskeligheder i forhold til de daglige omgivelser, skolen eller samfundet eller i øvrigt lever under utilfredsstillende forhold, der er behov for støtte på grund af nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne, eller forholdene hos vordende forældre giver formodning om, at barnet efter fødslen vil få vanskeligheder i forhold til de daglige omgivelser, eller i øvrigt vil leve under utilfredsstillende forhold. Det fremgår videre af bekendtgørelsen, at det i almindelighed er en forudsætning for at foretage underretning, at der ikke gennem den lokale virksomhed er mulighed for i tide at afhjælpe vanskelighederne, herunder gennem vejledning af forældrene og barnet eller den unge samt gennem dialog og samarbejde, jf. 2, stk. 2. I Socialministeriets vejledning nr. 86 af 30. november 2006 om tavshedspligtsregler, der har betydning for kommunernes indsats med at hjælpe børn og unge gennem dialog og samarbejde med forældrene fremgår det, at reglerne om underretningspligt har sammenhæng med, at kommunerne efter servicelovens 146 fører tilsyn med forholdene for børn og unge under 18 år i kommunen, og at kommunen dels efter servicelovens 11 skal sørge for, at forældre med børn og unge eller andre, der faktisk sørger for et barn eller en ung, kan få en gratis familieorienteret rådgivning til løsning af vanskeligheder i familien, og dels yder særlig støtte til børn og unge efter servicelovens kapitel 11 (der omhandler særlig støtte til børn og unge). Det er videre anført i den nævnte vejledning, at formålet med reglerne om underretningspligt er at medvirke til, at der tages fat om problemer hos børn og unge på et så tidligt tidspunkt som muligt for derved at forebygge mere alvorlige problemer senere i opvæksten. Det er anført, at det generelt gælder, at reglerne om underretningspligt ikke medfører, at kommunen bliver forpligtet til at iværksætte foranstaltninger. Men en sådan henvendelse vil nødvendiggøre, at kommunen som led i sin almindelige forpligtelse til at føre tilsyn med de forhold, som børn og unge lever under, må undersøge, om der er behov for støtte, f.eks. ved at rette henvendelse til skole eller dagtilbud. SIDE 4

5 I Socialministeriets vejledning nr. 99 af 5. december 2006 om særlige støtte til børn og unge og deres familier, pkt. 57, er det anført, at underretningspligten efter 153 kan siges at omfatte alle de tilfælde, hvor en offentlig ansat får kendskab til forhold, der giver en formodning om, at et barn eller en ung under 18 år har behov for særlig støtte, herunder at de fra forældres eller andre opdrageres side udsættes for vanrøgt eller nedværdigende behandling eller lever under forhold, der bringer dets sundhed eller udvikling i fare. Ud over bekendtgørelsens beskrivelse af de generelle forudsætninger og den uddybende omtale i de ovennævnte vejledninger er der ikke i den sociale lovgivning givet en opremsning af, hvad der konkret hører under underretningspligten. Fortrolig oplysning De almindelige bestemmelser om tavshedspligt for offentligt ansatte er indeholdt i straffelovens 152 samt forvaltningslovens 27. I straffelovens 152, stk. 1 og 3, fremgår der således følgende: Den, som virker eller har virket i offentlig tjeneste eller hverv, og som uberettiget videregiver eller udnytter fortrolige oplysninger, hvortil den pågældende i den forbindelse har fået kendskab, straffes med bøde eller fængsel indtil 6 måneder. En oplysning er fortrolig, når den ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som sådan, eller når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser. Det følger af 152, stk. 3, at en oplysning er fortrolig, når det ved en lov eller anden gyldig bestemmelse er fastsat, at den pågældende oplysning er fortrolig. Ud over en egentlig lovbestemmelse kan der i en bekendtgørelse, eller i andre generelle administrative retsforskrifter være fastsat bestemmelser om, at bestemte oplysninger er undergivet tavshedspligt. Ud over at fastslå, at tavshedspligten kan følge af særlig lovbestemte eller administrativt fastsatte retsregler indeholder straffelovens 152 ikke nogen nærmere angivelse af, hvilke offentlige eller private hensyn, der kan føre til, at en oplysning må anses for at være fortrolig. Om en oplysning er fortrolig må således i væsentlig grad afgøres på grundlag af fortolkningsbidrag uden for straffeloven. I sid- SIDE 5

6 ste ende kan behovet for fortrolighed være begrundet i forholdets natur. Der henvises for så vidt angår sidstnævnte til Betænkning nr. 998 om tavshedspligt, side 66. Såfremt det ikke fremgår af loven eller bestemmelser fastsat i henhold til lov, at bestemte oplysninger er fortrolige, beror afgørelsen af, om der er tavshedspligt med hensyn til en oplysning således på, om det efter en konkret bedømmelse er nødvendigt at hemmeligholde den, eksempelvis ud fra de hensyn, der er nævnt i forvaltningslovens 27. I forvaltningslovens 27, stk. 1, er det præciseret, at straffelovens almindelige bestemmelser om tavshedspligt, i offentlig tjeneste eller hverv, jf. 152, omfatter alle inden for den offentlige forvaltning. Af bestemmelsen fremgår der således bl.a. følgende: Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, har tavshedspligt, jf. borgerlig straffelov 152 og 152 c-152 f., når en oplysning ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som fortrolig, eller når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, herunder navnlig til.. Der er herefter foretaget en opregning af en række hensyn, der efter en konkret vurdering i hvert tilfælde kan føre til, at en oplysning må anses for at være fortrolig. Som interesser der vil kunne medføre, at oplysninger vil være undergivet tavshedspligt, anføres i loven bl.a. hensynet til private interesser. De hensyn til private interesser, som navnlig vil kunne begrunde tavshedspligt, er personers interesse i at beskytte oplysninger om personlige eller interne forhold. Oplysninger af den karakter, der er nævnt i forvaltningslovens 28, stk. 1, om enkeltpersoners rent private forhold, herunder oplysninger om strafbare forhold, helbredsforhold, misbrug af nydelsesmidler og væsentlige sociale problemer er utvivlsomt omfattet af tavshedspligten. Der henvises herved til den kommenterede forvaltningslov, 3. udg., side 497. Kredsen af fortrolige oplysninger er imidlertid ikke begrænset til sådanne særligt følsomme oplysninger. Også andre oplysninger om enkeltpersoners forhold, vil kunne være omfattet af tavshedspligten. Det gælder oplysninger om interne, familiemæssige forhold, økonomiske forhold, arbejds- og ansættelsesmæssige forhold samt boligforhold og sociale problemer, selv om de ikke kan betegnes som væsentlige. Den blotte oplysning om, at en navngiven person har en social sag, kan således være en fortrolig oplysning. Der henvises for så vidt angår det sidstnævnte til SIDE 6

7 ning. Der henvises for så vidt angår det sidstnævnte til Socialministeriets vejledning af 14. november 1995 om hjælp til børn og unge gennem dialog og samarbejde med forældrene, side 69. Sådanne oplysninger om interne, familiemæssige forhold og sociale problemer kan karakteriseres som almindeligt fortrolige oplysninger, jf. forvaltningslovens 28, stk. 3, i modsætning til de særlig særligt følsomme oplysninger, der er nævnt i samme lovs 28, stk. 1. Til yderligere illustration af den kategori af fortrolige oplysninger, der kan henføres til 28, stk. 3, - almindelig fortrolige oplysninger, kan henvises til Fob , hvor et af Familiestyrelsen meddelt påbud til en person om ikke telefonisk at kontakte styrelsen af Folketingets Ombudsmand blev anset som en almindelig fortrolig oplysning, jf. herved forvaltningslovens 28, stk. 3. Oplysningen var blevet videregivet til en anden myndighed. Det bemærkes, at oplysninger som allerede er offentligt tilgængelige normalt ikke vil være tavshedsbelagte. Videregivelse af en fortrolig oplysning kan være berettiget Det følger af straffelovens 152 e, at 152 ikke finder anvendelse, såfremt pågældende er forpligtet til at videregive oplysningerne. Bestemmelsen angiver nogle udtrykkelige tilfælde, hvor videregivelse af tavshedsbelagte oplysninger må anses for berettiget. Som eksempel på sådanne regler nævnes i den kommenterede straffelov, 7. udg., side 109, netop videregivelse efter bekendtgørelsen om underretningspligt efter den sociale servicelov. Det antages imidlertid, at videregivelse kan være berettiget i andre tilfælde - ud over de udtrykkeligt angivne i 152 e. Der henvises herved til kommentaren i Karnov til straffelovens 152. I Betænkning nr. 998 om tavshedspligt side 101, er der i forbindelse med omtalen af den tidligere gældende 264 b i straffeloven, der i det i vidt omfang er identisk med affattelsen af den nuværende 152 e, anført, at der kan forekomme interessekollisioner af en sådan art, at brud på tavshedspligten efter et objektivt skøn må anses for tilladelig. I den forbindelse er det samtidig relevant at notere sig følgende uddrag fra pkt. 12 i Socialministeriets vejledning nr. 86 af 30. november 2006, hvor der fremgår følgende: SIDE 7

8 Når kommunen modtager en underretning, skal forældrene og den unge orienteres om det af kommunen uanset om forældrene allerede er orienterede af den, der har indgivet underretningen. I praksis kan det være et problem, hvordan personer, der er omfattet af reglerne om underretning til de sociale myndigheder, kan bevare forældrenes tillid samtidig med, at der påhviler dem en pligt til at underrette i visse situationer. Den, der underretter de sociale myndigheder, bør under alle omstændigheder i videst muligt omfang orientere forældrene om underretningen. Det bemærkes også, at der i en situation, hvor f.eks. en offentlig ansat eller person med offentligt erhverv under udførelse af socialt eller familiemæssigt arbejde hos personer, iagttager en konkret af medarbejderen opfattet illegitim adfærd i forhold til et barn, der enten udøves af eller overværes af den eller de personer, der modtager de kommunale støtteforsantaltninger, og som samtidig er af en sådan karakter, at det af medarbejderen skønnes at give grundlag for en social underretning, kan være en saglig offentlig interesse i at markere over for den pågældende person, at en sådan adfærd er uacceptabel. I fald den eller de pågældende ikke blev gjort opmærksom på, at sådan adfærd udløste en offentlig reaktion, kunne det utilsigtet blive opfattet som legitim adfærd i forhold til børn. Vurdering Det fremgår ikke direkte af nogen skreven retsregel, at en underretning efter servicelovens 153 eller den i medfør heraf udstedte bekendtgørelse i selv er en fortrolig oplysning. Det følger af forskellene i formuleringen af underretningspligten efter servicelovens 154, sammenholdt med affattelsen af underretningspligten for offentligt ansatte m.fl. efter servicelovens 153, jf. bekendtgørelse nr af 30. november 2007, og de fortolkningsbidrag der fremgår af det tidligere Socialministeriums ovennævnte vejledninger, at underretningspligten for offentligt ansatte udløses ved et langt lavere bekymringsniveau end den private underretningspligt. For så vidt angår offentligt ansatte er det således tilstrækkeligt, at der er en formodning om behov for støtte. Det fremgår bl.a. af de nævnte vejledninger, at formålet med reglerne om underretningspligt for offentligt ansatte m.v. er at medvirke til, at der tages fat om problemer hos børn og unge så tidligt som muligt for derved at forebygge mere alvorlige problemer senere i opvæksten. SIDE 8

9 Ikke desto mindre er det vurderet af den pågældende medarbejder, der foretager indberetningen, at der foreligger en situation, hvor der af hensyn til barnet vurderes at være behov for en særlig offentlig støtteindsats i almindelighed på grund af en et underliggende socialt problem. I Socialministeriets vejledning nr. 99 af 5. december 2006 om særlig støtte til børn og unge og deres familier er det anført, at 153 omfatter alle de tilfælde, hvor en offentlig ansat får kendskab til forhold, der giver en formodning om, at et barn eller en ung under 18 år har behov for særlig støtte. Som forhold, der kan udløse behov for særlig støtte er herefter nævnt tilfælde, hvor børn fra forældres eller andre opdrageres side udsættes for vanrøgt eller nedværdigende behandling eller lever under forhold, der bringer dets sundhed eller udvikling i fare. Det bemærkes i den forbindelse, at omtale af en (offentlig) foretagen indberetning til kommunen som myndighed også i almindelighed af udenforstående må antages at blive opfattet som et signal om, at der i forhold til en navngiven person eller familie er tale om et problem, typisk socialt, af en vis mere alvorlig karakter, og at det udløser behov for en offentlig indgriben. Det afsløres hermed, at det er vurderet, at der er behov for en i forhold til en specifik familie konkret offentlig hjælpeindsats af social karakter, og at forældrene eller andre opdragere dermed ikke længere kan håndtere problemer i forhold til et specifikt barn - uden behov for involvering fra kommunen som myndighed. I den ovenfor omtalte vejledning om hjælp til børn og unge gennem dialog og samarbejde med forældrene, side 69, er det anført, at oplysninger om interne, familiemæssige forhold og sociale problemer (også selv om disse ikke er væsentlige) vil kunne anses for at være en fortrolig oplysning og dermed omfattet af tavshedspligten. Den blotte oplysning om, at en navngiven person har en social sag, kan således være en fortrolig oplysning. Endvidere karakteriserede Folketingets Ombudsmand i Fob et af Familiestyrelsen meddelt påbud til en person om ikke telefonisk at kontakte styrelsen af Folketingets Ombudsmand som en fortrolig oplysning, jf. 28, stk. 3. Det vurderes herefter, at en oplysning om, at en offentlig ansat medarbejder har foretaget formel underretning til en myndighed efter bekendtgørelse nr af 30. november 2007, jf. den sociale servicelovs 153, også isoleret betragtet udgør en fortrolig oplysning, jf. straffelovens 152. SIDE 9

10 Opsummering Videregivelsen af en oplysning om en foretagen underretning til kommunen (til kommunens socialforvaltning eller familieafdeling) må isoleret betragtet karakteriseres som en fortrolig oplysning. Det er relevant at være opmærksom på, at videregivelse af fortrolige oplysninger under visse omstændigheder vil kunne være berettiget, idet der kan forekomme interessekollisioner af en sådan art, at brud på tavshedspligten efter et objektivt skøn må anses for tilladelig. Opmærksomheden henledes i den forbindelse på de ovennævnte fortolkningsbidrag i Socialministeriets vejledninger samt Betænkning nr. 998 om tavshedspligt. Det er navnlig relevant at være opmærksomhed på Socialministeriets vejledning nr. 86 af 30. november 2006, pkt. 12, hvor det bl.a. fremgår, at der kan være en spænding/dilemma mellem reglerne om underretning til de sociale myndigheder og bevarelsen af forældrenes fortsatte tillid. Samtidig anføres det også, at det anbefales, at den der underretter de sociale myndigheder i videst muligt omfang orienterer forældrene om underretningen. Også det forhold, at manglende viden om en offentlig reaktion i forhold til en konstateret uhensigtsmæssig adfærd af de hos personer, der modtager familiemæssige støtteforanstaltninger, utilsigtet vil kunne blive opfattet som om, at en sådan adfærd er legitim, vil kunne indgå i overvejelserne. SIDE 10