SPECIALE AF MARIE-LOUISE NIELSEN - ROSKILDE UNIVERSITET INSTITUT FOR SAMFUND OG GLOBALISERING - FORVALTNING SPECIALEVEJLEDER ANNIKA AGGER

Transkript

1 SPECIALE AF MARIE-LOUISE NIELSEN - ROSKILDE UNIVERSITET INSTITUT FOR SAMFUND OG GLOBALISERING - FORVALTNING SPECIALEVEJLEDER ANNIKA AGGER

2 FORSIDE 15

3 SAMLET 16

4 17

5 18

6 DEBATTEN OM KØBENHAVNS KOMMUNES NYE STYREFORM Udvalgsstyret som ideal Marie-Louise Nielsen Speciale, efteråret 2010 Vejleder: Annika Agger Forvaltning Roskilde Universitet Universitetsvej Roskilde 19

7 Tak til Jeg ønsker at rette en stor tak til de interviewpersoner, der har stillet op til interviews. Uden deres store åbenhed om deres tanker og refleksioner om fremtidens styreform i Københavns Kommune havde dette speciale ikke været muligt. Desuden vil jeg sige tak til min vejleder, Annika Agger. Din kyndige vejledning og beroligende ord har ført mig i havn. Også tak til dig Trine for alle dine kommentarer, dine røde streger, dine opmuntringer og ikke mindst din opbakning igennem hele processen. Sidst, men ikke mindst, tak til dig Jesper, fordi du har været så forstående og støttet mig, som kun du kan. Stor tak herfra! Marie Louise Nielsen 20

8 21

9 22

10 FORORD Dette speciale er blevet til som en del af mit arbejde i Københavns Kommune. Mine bevæggrunde til at problematisere forholdet mellem Københavns Kommunes nuværende mellemformstyre med delt administrativ ledelse og udvalgsstyret som den nye styreform har derfor været formet af min hverdag i Københavns Kommune. Det betyder blandt andet, at jeg indgår som en del af det embedsværk, som jeg analyserer, hvilket naturligvis har en række konsekvenser for min måde at gribe feltet og feltets aktører an på. Jeg har været bevidst om denne metodiske udfordring, men jeg har ikke problematiseret det eller aktivt udfoldet det i specialet. Min adgang til feltet har også bevirket, at jeg har haft mulighed for at vende mange af specialets problemstillinger med mine kollegaer, ligesom jeg har været opsøgende omkring de interne og eksterne diskussioner, der har været om indførelsen af en ny styreform. Denne adgang til feltet har blandt andet betydet, at jeg ligesom mange andre i Københavns Kommune forventede, at regeringens arbejdsgruppe Thorkild-Juuler udvalget 1 ville afslutte deres undersøgelse af mulighederne for nye styreformer i Danmarks storbyer i oktober 2010, hvorefter undersøgelsen skulle være retningsgivende for den videregående debat i København. Rapporten er dog blevet udskudt og forventes nu afsluttet ultimo Det betyder også, at Københavns Kommune forholder sig afventende i forhold til at foretage yderligere handlinger, før undersøgelsen foreligger. Det har haft konsekvenser for 1 Kommunaludvalget KOU alm. del Svar på Spørgsmål 232 Offentligt 23

11 specialet, fordi undersøgelsens anbefalinger ville have ført nogle optikker fra hypotese til mere konkrete fremtidsscenarier. Med Thorkild-Juuler udvalgets undersøgelse og regeringens lovforslag om ændring af styreformer i de større danske byer 2, går København en spændende fremtid i møde! 2 Ændring af lov om kommunernes styrelse (Afskaffelse af visse styreformer og tilpasninger af udvalgsstyret) (Feb II)". Lovprogrammet kan findes her: 24

12 ABSTRACT This dissertation is concerned with two main issues: the criticism facing the current governance of the Municipality of Copenhagen, governance with shared administrative management,* and how another type of governance, selection rule,* has been articulated as a solution to the problems. The current governance with shared administrative management is criticised by officials and politicians within the municipality, as well as by the national government and the corporate world. The critics accuse it of being inefficient, unclear on where responsibility is placed and obscure decision processes. To counter criticism and solve these problems, the Ministry of State suggested a bill introducing a new type of governance selection rule - to Copenhagen. The aim is to analyse how officials and politicians articulate the problems, which arise from governance with shared administrative rule and to analyse how they articulate the solutions expected by a new type of governance. In terms of theory, the dissertation is placed within the framework of constructivist interpretation. Focus of the analysis is on the constructed character of the person interviewed. Thus, the idea is to identify* how specific articulations are based on common knowledge. Further, the aim is to identify how this common knowledge governs the perception of a new type of governance and its possibilities. 25

13 Two ideals have been employed as analytical tools to capture the relation between officials and politicians. One ideal is classified and The Classic Ideal and the other as New Public Management ideal. The representative democracy and Weber's bureaucracy ideal are identified as essential to how the administration sees itself, and these cornerstones formulate The Classic Ideal. The process of introducing higher efficiency and less bureaucracy to an administration demanding change in later years is identified as the New Public Management ideal. The two ideals represent two ways of organising the relation between officials and what constitutes good administration. The aim is not to generalise or to identify links between problem identification and solutions. Rather, the aim is to disclose how selection rule is viewed in different ways while no-one seems to question whether is in fact is a better option than the current form of governance. By focusing on the obvious discord displayed in opinions on what selection rule will bring, the contingent character of selection rule is exposed. 26

14 RESUME Dette speciale tager udgangspunkt i den kritik, der er af Københavns Kommunes nuværende styreform mellemformstyret med delt administrativ ledelse og de italesættelser, der har været af udvalgsstyret som løsning. Mellemformstyret med delt administration kritiseres af embedsmænd og politikere internt i Københavns Kommune, af regeringen og af erhvervslivet for at være ineffektiv, skabe uklarhed om ansvarsfordeling og føre til ugennemsigtige beslutningsprocesser. Som modsvar til denne kritik har regeringen fremsat lovforslag om indførelsen af udvalgsstyre i Københavns Kommune. Specialet placerer sig i feltet for debatten, og analyserer, hvordan embedsmænd og politikere italesætter problemerne ved mellemformstyret med delt administrativ ledelse og hvilke løsningsmuligheder, de italesætter i forbindelse med indførelse af en ny styreform. Specialet placerer sig videnskabsteoretisk inden for den konstruktivistiske fortolkningsramme, hvorfor det analytiske fokus er på italesættelsers konstruerende karakter. Specialet er derfor interesseret i, hvordan specifikke italesættelser henter forklaringskraft i en standardviden, og hvilke konsekvenser en sådan standardviden har for, hvad der anses som muligt og ikke muligt i indførelsen af en ny styreform. Som analytisk redskab udvikler specialet to idealer til at indfange institutionens meningsudfyldelse af relationen mellem embedsmænd og politikere. Det ene ideal klassificeres det klassiske ideal og det andet ideal klassificeres New Public Management idealet. De to idealer udledes teoretisk ved først at identificere det repræsentative demokrati og Webers bureaukrati- 27

15 ideal som to grundsten i den offentlige forvaltnings selvforståelse. Disse grundsten udgør det klassiske ideal. Dernæst identificeres NPM idealet som den udvikling, der har været i den offentlige forvaltnings selvforståelse inden for de seneste årtier, hvor forandring er blevet til et krav i sig selv, og hvor markedslignende løsninger er blevet introduceret som forsøg på at effektivisere og afskaffe bureaukratiske sagsprocesser. De to idealer udgør to forskellige bud på relationen mellem politikere og embedsmænd, og på hvad god offentlig forvaltning er. Specialet søger ikke at generalisere eller at identificere årsagssammenhænge mellem problemidentifikation og løsningsmuligheder. I stedet er fokus for konklusionen, at mulighederne ved indførelse af udvalgsstyre i Københavns Kommune italesættes forskelligt, mens der ikke rejses spørgsmål ved udvalgsstyret som løsning. Ved analytisk fokus på den disharmoni, der er mellem aktørernes italesættelse af, hvad udvalgsstyret vil kunne føre med sig, fremanalyseres udvalgsstyret kontingente karakter. 28

16 INDHOLDSFORTEGNELSE KAPITEL 1. PROBLEMFELT Kritikken kort fortalt specialets undren fokus på udvalgsstyret Placering i forskningsfeltet Idealer Specialets problemformulering Specialets afgrænsning Arbejdsspørgsmål KAPITEL 2 METODOLOGI Standardviden som analytisk begreb Hvordan-spørgsmålets centrale plads En normativ positionering i en konstruktivistisk forståelse KAPITEL 3 PROBLEMIDENTIFIKATION OG LØSNINGSMULIGHEDER I EN INSTITUTIONEL OPTIK Placering i den nyere institutionelle teori Hvordan konstrueres en ide frem for andre? Hvad begrænser og hvad fremmer forandring? KAPITEL 4 STYREFORMER I KØBENHAVNS KOMMUNE Udviklingen i styreformer i Københavns kommune Mellemformstyret med delt administrativ ledelse Udvalgsstyret som løsningen KAPITEL 5 IDEALERNES BETYDNING Idealbegrebets historiske oprindelse Det klassiske ideal NPM Inspirationen fra Osborne og Gaebler Styreformer og idealer

17 Opsummering - det klassiske ideal og NPM idealet i samme institution.. 90 Centrale paradokser KAPITEL 6. EMPIRIPRÆSENTATION Det kvalitative interview Bearvejdning af empirimateralet Gentænkning af generaliserbarhed KAPITEL 7. ANALYSESTRATEGI Analysens opbygning KAPITEL 8. ANALYSEDEL Problemidentifikation Italesættelsen af magtspredning som problem Løsningsidentifikation Opsummering KAPITEL 9. ANALYSEDEL Demokratiske idealer Embedsmands og politiker idealer Idealet om effektivisering og kontrol KAPITEL 10. KONKLUSION DET DEMOKRATISKE PARADOKS 150 Problemidentifikation Løsningsidentifikation Politikere og embedsmandsrelationer Konsekvenserne for relationen mellem embedsmænd og politikere PERSPEKTIVERING - KOMMUNALDIREKTØRSTYRE SOM MULIG VEJ AT GÅ? EFTERREFLEKTION

18 13. LITTERATURLISTE Artikler Internetkilder Oversigt Bilagsoversigt Bilag nr. 1 Københavns Kommunes styreform, Opsamling på konference den 7. september Bilag nr. 2 - POLITISK HANDLEKRAFT, OECD-rapport om hovedstadsområdets konkurrenceevne Bilag nr. 3 Styreform i den kommunale styrelseslov Bilag nr. 4 Interviewguide til embedsmænd Bilag nr. 5 Interviewguide til politiker Bilag 6 Interview E Bilag 7 Interview E Bilag 8 P Bilag 9 P Bilag 10 P

19 32

20 33

21 KAPITEL 1. PROBLEMFELT Den 7. september 2009 afholdte Københavns Kommune en konference, hvor kommunens styreform var til debat. Der deltog politikere og embedsmænd fra København, kommunalforskere, repræsentanter fra erhvervslivet og repræsentanter fra regeringen og KL (Bilag 1). Baggrunden for konferencen var flertydig. OECD havde i januar 2009 peget på, at København har behov for at styrke beslutningskraften og skabe større klarhed om den politiske ansvarsfordeling (Bilag 2). Samtidig viste analyser, at Københavns Kommune havde høje administrationsudgifter, og styreformen blev anset som værende en væsentlig årsag til (Bilag 1). Hovedvægten af deltagerne til konferencen var enige om, at en styreform med flertalsstyre, enhedsforvaltning og en eller anden form for konstruktion af fuldtidspolitikere, ville være den rette vej at gå for København (Bilag 1). Regeringen nedsatte i samme periode som led i økonomiaftalen for 2009 et udvalg: Thorkild Juul-udvalget, hvis opgave blandt andet var at se på, hvordan de særlige problemstillinger, som regeringen mente der var landets storbyer, kunne løses. Udvalgets rapport skulle være afsluttet 1. oktober 2010, men er blevet udskudt til ultimo 2010, fordi der ifølge Indenrigsministeriet har vist sig behov for yderligere tid til arbejdsgruppens overvejelser om blandt andet styreformerne i de største kommuner 3. Men på trods af, at Thorkild Juuler-udvalget ikke er kommet med deres anbefalinger officielt endnu, har det ikke afholdt statsminister Lars Løkke for i sit udspil til åbningsdebatten i folketinget 1. oktober 2010, at italesætte planer om en lovændring af styreformerne i de større danske byer 4. Lovændringen 3 Kommunaludvalget KOU alm. del Svar på Spørgsmål 232 Offentligt 4 Åbningstalen kan findes på: 34

22 bliver italesat som en naturlig udleder af kommunalreformen, hvor turen til normalisering nu er kommet til storbyerne: Oven på kommunalreformen vil regeringen også normalisere styreformen i de større byer[ ]. Der er fra flere sider rejst berettiget kritik af disse alternative styreformer. Regeringen vil derfor justere styrelsesloven, så de større byer efter næste kommunalvalg overgår til almindeligt flertalsstyre 5. Regeringens løsning harmonerer med, hvad flertallet af de deltagende på konferencen i 2009 anbefalede og med Overborgmester Frank Jensens visioner for København: De største byer i Danmark skal ledes så effektivt som muligt. Derfor er jeg tilfreds med, at regeringen i sit lovprogram lægger op til, at vi i de store byer kan overgå til almindeligt flertalsstyrelse 6. Den normale styrform i Danmark er udvalgsstyre, hvor enhedsforvaltning og flertalsstyre er væsentlige elementer. En normalisering, som statsministeren udtrykker det, vil derfor betyde indførelsen af udvalgsstyre i Køben- 5 Ændring af lov om kommunernes styrelse (Afskaffelse af visse styreformer og tilpasninger af udvalgsstyret) (Feb II) Forslaget indebærer, at de større byer efter næste kommunalvalg overgår til almindeligt flertalsstyre med enhedsforvaltning. (Statsministerens redegørelse i Folketinget skriftlig del tirsdag den 5. oktober 2010). 6 Frank Jensen til politikken den 5. oktober 2010, artikel Overborgmesteren glæder sig over mere magt 35

23 havns Kommune. Men som ovenstående kritikker af Københavns nuværende mellemformstyre med delt administrativ ledelse viser, er forventningerne til en ny styreform også effektivisering og klar ansvarsplacering. Spørgsmålet er, om regeringens og Overborgmesterens villighed til at tilpasse Københavns styreform til udvalgsstyret for at normalisere harmonerer med behovet for at effektivisere? KRITIKKEN KORT FORTALT For at kunne sætte debatten om en ny styreform i kontekst vil jeg kort redegøre for Københavns nuværende styreform. København overgik i 1998 fra magistratstyre til mellemformstyre med delt administrative ledelse 7. Det betød, at Overborgmesteren og udvalgsformændene blev fuldtidsansatte og udvalgsformændene blev borgmestre. Hver borgmester blev øverste ansvarlige leder af administrationen i hver deres forvaltning. Det betød, at der ikke blev etableret enhedsforvaltning, forstået som at ingen heller ikke Overborgmesteren fik beføjelser til at gribe ind i andre forvaltningers virke. Det betød også, at administrationen ikke kunne tilrettelægges uafhængig af udvalgsstrukturen. Det vil sige, at i realiteten fik hver forvaltning deres eget administrative apparat (Bilag 3). Men med tiden er netop manglende enhedsforvaltning, manglende flertalsstyre og uklar ansvarsplacering blevet det centrale argument for at indføre udvalgsstyret. Ydermere har mellemformstyrets delte administrative ledelse ført til kritik af en skævvridning i magtforholdet mellem Overborgmesteren og udvalgsborgmestrene, for hvor er den reelle politiske magt forankret? Et eksempel på den- 7 Omtales fra nu af som mellemformstyret. 36

24 ne skævvridning har været, at der har været udvalgsborgmestre som ikke har haft flertal i sit eget udvalg og som måske heller ikke er en del af kommunens budgetaftaler eller andre politiske aftaler. SPECIALETS UNDREN Mit speciale bygger på en undring. Jeg undrer mig over, at udvalgsstyret identificeres som løsningen på Københavns Kommunes problemer, fordi løsninger normalt forbindes med problemidentifikation. Men på kommunens hjemmeside står der, at mellemformstyret er det samme som udvalgsstyret og allerede har ført til en hurtigere og mere effektiv behandling af sager: Københavns Kommune fik mellemformstyre med delt administrativ ledelse den 1. januar Denne ændring har betydet, at det tidligere magistratstyre er blevet afløst af et udvalgsstyre. Dermed har Københavns Kommune fået en styreform, som den kendes fra landets øvrige kommuner. Udvalgsstyret giver mulighed for en hurtigere og mere effektiv behandling af sager, fordi der bliver kortere vej til beslutningerne. Styreformen betyder nemlig, at udvalgene kan tage beslutninger på deres områder. Samtidig inddrages flere politikere i beslutningerne, fordi udvalgene ikke længere blot har rådgivende funktion

25 Det undrer mig naturligvis, at kommunen skriver så rosende om mellemformstyret, når Overborgmesteren tydeligvis er fortaler for at skifte styreformen ud med udvalgsstyret. Jeg er selvfølgelig bevidst om, at ingen kommune skriver på deres hjemmeside, at deres styreform ikke fungerer og har en række fejl. Det er således ikke fordi, kommunens skriver, at mellemformstyret fungerer, at jeg rejser spørgsmål ved citatet. Det, der er interessant er, at udvalgsstyret både af regeringen, af Overborgmesteren og af OECD identificeres som løsningen på Københavns problemer, samtidig med at mellemformstyret og udvalgsstyret ifølge kommunens hjemmeside repræsenterer næsten det samme. Samtidig kæder citatet effektiv sagsbehandling sammen med udvalgenes selvstændige beslutningskompetence. Som jeg flere steder i dette speciale vil komme ind på, er magtspredning, konsensus og effektivitet ikke nødvendigvis elementer, der prioriteres lige højt i alle styreformer. Opsummerende er det som udvalgsstyret vil kunne bringe til København, som mellemformstyret ikke har kunnet give kommunen flertalsstyre og enhedsforvaltning, men vil det naturligt føre til effektivitet og politisk handlekraft? FOKUS PÅ UDVALGSSTYRET Kommunernes opgavevaretagelse har ændret sig markant siden 1970 ernes konstruktion af den kommunestruktur, som vi kender i dag. Blandt andet er der i mange storkommuner etableret et professionaliseret embedsapparat, der på mange måder er blevet en vigtig medspiller i kommunernes virke (Henrichsen, 2005: 6). Denne udvikling af kommuners opgavevaretagelse har konsekvenser for styreformerne, for de styreformer, der var passende i 38

26 1970 erne som for eksempel udvalgsstyret, passer ikke nødvendigvis til den offentlige sektor, som den ser ud i dag. Min grund til at fokusere på udvalgsstyret som løsningen på de problemer, som København oplever med mellemformstyret, beror på en interesse for de idealer, som er forankret i udvalgsstyret. Udvalgsstyret har blandt andet magtspredning som ideal, der betyder, at det er kommunalbestyrelsen og udvalgene, der har den egentlige beslutningskompetence og ikke borgmesteren. Dertil kommer idealet om mindretalsbeskyttelsen, der betyder, at selv enmandsgrupper inddrages i udvalgsarbejdet. Denne konsensusforståelse af demokrati slører i mange tilfælde gennemsigtigheden i ansvarsfordelingen, hvilket ikke understøttes af at udvalgsmøder er lukkede for offentligheden, mens kommunalbestyrelsesmøderne, der ofte kort og godt er en afspejling af de politiske forlig indgået i udvalgene er åbne (Norstrand og Groes (red.), 2001). Udvalgsstyrets demokratiske ideal om konsensus, mindretalsbeskyttelse og magtspredning, optræder altså ikke umiddelbart som det, der kan bringe effektivitet og politisk handlekraft til kommunen. Jeg er derfor nysgerrig efter at finde ud af, hvordan embedsmænd og politikere i Københavns kommune italesætter udvalgsstyret som løsning, og hvordan de binder denne italesættelse sammen med deres institutionelle forståelse af embedsmandens og politikerens rolle. For spørgsmålet er, hvor meget kommunalpolitiske traditioner spiller ind på italesættelsen af udvalgsstyret som løsning? (Berg, 2004:33). 39

27 PLACERING I FORSKNINGSFELTET Der har været en lang række undersøgelser af forskellige kommunale styreformers konsekvenser for de politiske aktører og den politiske organisering (Mouritzen, 2001; Berg, 2004, Mouritzen & Svara, 2002 Berg & Kjær 2001, Berg & Kjær, 2005). Et specifikt fokus på København er blandt andet behandlet af Berg 2001 med fokus på erfaringer og konsekvenser for Københavns Kommune, da den overgik fra magistratstyre til mellemformstyre med delt administrativ ledelse i En international undersøgelse af kommunaldirektører har undersøgt samspillet mellem politikere og embedsmænd i de lande, der har udvalgsstyre og har konkluderet, at især i Danmark er der en tendens til, at embedsmændene politiseres, fordi embedsmændene er langt mere orienteret mod det politiske system og langt mere involveret i politisk rådgivning og udviklingen af normer for samspil mellem embedsmænd og politikere, end det er tilfælde i lande uden udvalgsstyre (Mouritzen og Svara 2002: 142, 197). Men som Berg 2004 hævder, så Der findes ingen undersøgelser, som har fokuseret snævert på de danske kommunes erfaringer med udvalgsstyret. Måske fordi udvalgsstyret er så almindeligt udbredt og har eksisteret i så mange år, at kun de færreste har sat spørgsmålstegn ved styreformens effekt på det lokale demokrati (Berg, 2004: 17) Ligesom det ofte inden for den politologiske litteratur hævdes (se bl.a. Berg, 2004, Mouritzen, 2001), at styreformer, som følge af de lokale poli- 40

28 tikeres tilbøjeligheder til at betragte udvalgsstyret som den rigtige styreform, sjældent har den store bevågenhed (Mouritzen, 2001: 364). Specialet følger i fodsporet på ovenstående kommunalforskere, der rejser spørgsmål ved, om udvalgsstyret er blevet en institutionaliseret, objektiveret forståelse af kommunal styring, der dermed hæmmer for erkendelsen af udvalgsstyrets kontingens. Jeg argumenterer for, at specialet vil kunne bidrage til forskningen om de manglende overvejelser bag udvalgsstyret med et perspektiv på, hvordan de institutionelle aktører italesætter udvalgsstyret. Herigennem er det min forventning at identificere, hvilke idealer aktørerne tilskriver udvalgsstyret. Jeg vil ikke tage stilling til om udvalgsstyret er en rigtig eller en forkert styreform, men derimod følger jeg Mouritzens ræsonnement i hans spørgsmål; Er tiden ikke inde til i hvert fald at gøre klart, at vi har udvalgsstyre, at der er alternativer til udvalgsstyret, og at valget af styreform har en række konsekvenser for demokrati og forvaltning? (Mouritzen 2001). Det er netop disse konsekvenser af udvalgsstyret i forhold til de løsninger, som embedsmænd og politikere italesætter som mulige, at jeg vil stille skarpt på i min analyse. 41

29 FOKUS PÅ EMBEDSMANDEN OG POLITIKEREN Jeg vælger primært at fokusere på de italesættelser og idéer, som kommer til udtryk i interviews med politikere og embedsmænd i Københavns kommune. Fokus på netop embedsmanden og politikeren, mener jeg, er særligt relevant i en styreformsanalyse blandt andet fordi, valget af styreform har konsekvenser for relationen mellem embedsmænd og politikere. Jeg er derfor interesseret i, hvilke interesser de to aktører italesætter som væsentlige i relation til en styreformsændring, og hvordan disse interesser relaterer sig til de forventninger, der er til udvalgsstyret. Fokus på udvalgsstyret som løsning på de italesatte problemer er ydermere interessant i relation til embedsmanden og politikeren, fordi det i udvalgsstyret er politikerne, der har borgernes mandat. Der er derfor ingen officiel plads i styrekæden til embedsmanden på trods af, at embedsmanden i meget nyere forskning netop på godt og ondt identificeres som en væsentlig selvstændig aktør i den offentlige forvaltning (Knudsen, 2000, Lindegaard & Rasmussen 2006, Greve, 2002). Så når udvalgsstyret tilskriver embedsmanden en rolle som forvaltnings neutrale, loyale tjener, men samtidig har indbygget nogle arbejdsgange, der giver meget selvstændig beslutningskompetence til selvsamme embedsmand, så er spørgsmålet, om udvalgsstyret ikke fører til et demokratisk paradoks? Paradokset opstår fordi embedsmanden handler selvstændigt indadtil, mens det udadtil er politikeren, der er eneansvarlig for alle trufne beslutninger - også dem de ikke selv har truffet? 42

30 IDEALER Ovenstående leder frem til specialets fokus på spørgsmålet om hvilke idealer, der ønskes fremmet ved valget af udvalgsstyret som ny styreform. Nogle af de begreber, som går igen i mange diskussioner om den rette styreform, og som derfor også har været vigtige parametre i dette speciales interviews med embedsmænd og politikere, er forholdene mellem lægmandsinddragelse, politisk lederskab, magtspredning, styrbarhed, klar ansvarsfordeling og professionalisme. De helt centrale, interessante spørgsmål er nemlig: Hvad hvis det ikke er muligt at have alle disse prioriterer samlet i en styreform? Hvad hvis der skal vælges? Hvad vægter så tungest hos de institutionelle aktører? (inspiration fra Berg, 2004:33). Valget af styreform indebærer altid en prioritering en prioritering der udspringer af nogle idealer. Jeg argumenterer i dette speciale for, at der er modsatrettede idealer på spil i debatten om en ny styreform i København. Det klassiske ideal, som udvalgsstyret er del af, identificeres ud fra idealerne om den parlamentariske styringskæde og Webers analyse af bureaukratiet som det moderne samfunds basale organisationsform. Disse idealer hævdes af flere forskere at være kernekarakteristika for den måde den danske forvaltning er organiseret på (Bogason, 2004:102, Grønnegård Christensen, Munk Christiansen, Ibsen, 2006:50-51, Balle Hansen, Norman Andersen, 2005). Jeg argumenterer for, at disse klassiske idealer i høj grad har præget italesættelsen af relationen mellem embedsmænd og politikere og præget den politisk organisering i den vestlige verden. Samtidig argumenterer jeg for, at det klassiske ideal i de senere årtier er blevet udfordret af et andet fremtrædende ideal i offentlig forvaltning: New Public Management (NPM) idealet. NPM 43

31 anses i store træk for at være en værktøjskasse af moderniseringstendenser i den offentlige sektor hentet fra den private sektor. NPM idealet bærer nogle helt andre forståelser af relationen mellem embedsmænd og politikere med sig og bygger på en anden demokratiforståelse og dermed en anden forståelse af politisk organisering (Greve, 2002). NPM idealet sætter fokus på vigtigheden af effektivitet, ledelse og omstillingsparathed, hvilket er mange af de elementer, som efterspørges i Københavns kommune. Det klassiske ideal sætter fokus på traditioner, på underordningsforhold mellem politikeren og embedsmanden, på bureaukratiet og på det repræsentative demokrati. I NPM idealet bliver effektivitet knyttet til nytte og rationalitet, men i den offentlige sektor findes flere eksempler på, at normer og forventninger kan være modstridende (Klausen, 2001), og dermed måske ikke altid mest effektive, fordi andre hensyn vægter højere, som for eksempel politisk legitimitet. Det der giver politisk legitimitet er ikke nødvendigvis sammenhængende, men med NPM idealet som udfordrer af det klassiske ideal, er der tendenser, der peger i retning af, at effektivitet sættes lig med legitimitet. En af de måder, som offentlige institutioner kan forsøge at gøre sig selv mere effektive på, er for eksempel ved at planlægge forandringer, der italesætter effektivitet som målet for forandringen. Min interesse i at bringe netop disse to idealer på banen bygger på, at jeg i tråd med Bogason 2004 antager, at den offentlige forvaltning ikke er overgået til en fuldstændig NPM forvaltning, som for eksempel Knudsen 2000 plæderer for (Knudsen, 2000: 27). I stedet argumenterer jeg i tråd med Bogason 2004 for, at det klassiske ideal og det nye NPM ideal sameksisterer og præger politikeren og embedsmandens selvforståelse: 44

32 [ ] i virkelighedens verden stadig, udarbejdes statuetter, som giver et hierarkisk billede af organisationen, samtidig med at hierarkiet i den daglige tilværelse for mange ansatte har en marginal position. Det er derfor vigtigt, at vi både forstår de hierarkiske principper og netværkets realitet, hvis vi skal analysere de offentlige organisationer (Bogason, 2004:125) Jeg argumenterer derfor for, at NPM idealet spiller en væsentlig rolle i identificeringen af problemerne i Københavns Kommune og i italesættelsen af løsningerne, men at det klassiske ideal spiller en ligeså væsentlig rolle, hvilket blandt andet kommer til udtryk i, at begge idealer er at finde i valget af udvalgsstyret som løsningen. Jeg antager, at begge idealer italesættes i de institutionaliserede normer, og at forventningerne til en ny styreform vil finde forklaringskraft i begge idealer. 45

33 SPECIALETS PROBLEMFORMULERING I nedenstående figur illustreres specialet problemformulering Klassisk idealweberiansk relation mellem embedsmand og politiker Ønske om institutionel forandring Nyt ideal- NPM relation mellem embedsmand og politiker PROBLEMFORMULERING Hvordan italesætter politikere og embedsmænd problemer ved mellemformstyret og muligheder ved udvalgsstyret som løsning, og hvilke konsekvenser har det for politikeren og embedsmandens relation? Figur 1 - Problemformulering 46

34 SPECIALETS VÆRKTØJSKASSE I ovenstående har jeg kategoriseret NPM idealet som det udefrakommende og det klassiske ideal som det, der traditionelt er at finde i kommunale institutioner. Når jeg har valgt at bringe embedsmandens og politikerens italesættelser i fokus for analysen, er det ud fra en overbevisning om, at forskellige aktører i institutionen vil opleve problemer og mulige løsninger forskelligt. Denne forskellighed er et resultat af forskellige professionelle identiteter, som udmønter sig i forskellige institutionelle praksisser. De institutionaliserede praksisser skal forstås som de interne forskelle der kan være i forståelsen af, hvad der er rigtigt og forkert, og hvad der er muligt og ikke muligt i forhold til en institutionel forandring. Projektets metodologi præsenteres i kapitel 3. Metodologien er inspireret af de konstruktivistiske optikker på institutionelle aktørers handlinger og overbevisninger. Jeg opererer derfor med en erkendelsesteoretisk variant, hvor jeg ser erkendelse som socialt konstrueret (Collin 2003: 23), og jeg ser derfor styreformsproblematikken og løsningsforslagene som et produkt af sociale konstruktioner. Jeg er derfor fokuseret på standardviden som analytisk begreb, forstået som de sociale sandheder, som for aktørerne fremstår som objektive, naturgivne sandheder (Berger & Luckmann, 1966: 99). Jeg er interesseret i, hvordan disse standardvidener kommer til udtryk i italesættelser af, hvad der er muligt og ikke muligt i forholdet mellem embedsmænd og politikere i Københavns Kommune. Derfor har jeg ydermere valgt at fokusere på en variant af ny institutionel teori, hvor optikken er på institutionelle forandringer. Denne teoretiske optik gør det muligt at stille skarpt på, hvordan forandringer i en institution er præget af traditioner, kulturelle forestillinger og ideer, som har konsekvenser for, 47

35 hvad de institutionelle aktører italesætter som forandringer. Den ny institutionelle teori præsenteres i kapitel 3. Min metode til at analysere ovenstående problemformuleringen indeholder blandt andet interviews med 3 politikere og 2 embedsmænd i Københavns Kommune. Spørgsmålene vil i sær koncentrere sig om, hvordan de oplever at arbejde i Københavns Kommune i dag, og hvad de mener, der kan gøres for at forbedre de kritikpunkter, som der er rejst af arbejdsgangene i kommunen. Derudover spørger jeg dem, hvad de mener, en politikers og en embedsmands rolle er i det kommunale selvstyre, herunder hvordan de forbinder denne rolleforståelse til et demokratiideal. De to blokke af spørgsmål hjælper mig til kritisk at stille skarpt på relationen mellem styreformsidealer og embedsmænds- og politiker idealer, fordi jeg antager, at der er disharmoni mellem disse idealer. Mine overvejelser om specialets metodiske værktøjer bliver nærmere præsenteret og diskuteret i kapitel 3. SPECIALETS AFGRÆNSNING Jeg foretager en analyse, hvor jeg identificerer idealer og italesættelser, som afføder bestemte reaktioner og handlepraksisser for aktørerne i feltet. Ideelt set ville analysens konklusioner hente støtte i en genealogisk analyse af eksempelvis den kommunale styrelseslovs konstruktion over tid, eller betænkninger om forholdet mellem politikere og embedsmænd over tid, eller den offentlige debat om forholdet over tid. Sådan en analyse ville indfange de italesættelser af embedsmanden og politikeren, der er at identificere indenfor diverse styringsrationaler. Derved ville argumentet om kontingensen af udvalgsstyret som ideal blive mere synligt, og en decideret 48

36 dekonstruktion af udvalgsstyret kunne udarbejdes. Denne analyse har jeg undladt at indlede mig på af ressourcemæssige årsager. ARBEJDSSPØRGSMÅL Ovenstående problemfelt har rejst 2 hovedspørgsmål og en række underspørgsmål, som alle på forskellig vis vil føre til en besvarelse af specialets problemformulering: Hvordan former institutionaliserede idealer som NPM idealet og det klassiske ideal italesættelser af problemer og mulige løsninger i Københavns Kommune? Hvordan italesætter embedsmænd og politikere behovet for forandring? Hvordan italesætter embedsmænd og politikere mulige løsninger? Hvordan italesætter embedsmænd og politikere det kommunale styres rolle i et demokratisk perspektiv? Hvordan italesætter embedsmænd og politikere hinandens og egne roller i en styreform? Figur 2 - Arbejdsspørgsmål På næste side er illustreret koblingen mellem specialet arbejdsspørgsmål, teorielementer, interviewskema og analysedele. 49

37 Tabel 1 - Operationalisering af arbejdsspørgsmål Hvordan italesættes problemer og muligheder i debatten om Københavns Kommunes styreform, og hvilke konsekvenser har det for politikeren og embedsmandens relation? Arbejds spørgsmål Hvordan former institutionaliserede idealer som NPM idealet og det klassiske ideal italesættelser af problemer og mulige løsninger i Københavns Kommune? Teorielement Interviewtema Analysedel Brocolage-teori standardviden Offentlige holdninger Vaner, rutiner, typifikationer Objektiverede institutioner Institutionelle aktørers position Nuværende og fremtidig styreform Relationen mellem politiker og embedsmand Demokratisk relation Analysedel 1 Problemidentifikation Løsningsidentifikation Embedsmands- og politikkerforståelse af enhedsforvaltning Hvordan italesætter embedsmænd og politikere behovet for forandring? Hvordan italesætter embedsmænd og politikere mulige løsninger? Hvordan italesætter embedsmænd og politikere det kommu- Brocolage-teori standardviden Offentlige holdninger Vaner, rutiner, typifikationer Objektiverede institutioner Institutionelle aktørers position Brocolage-teori standardviden Offentlige holdninger Vaner, rutiner, typifikationer Objektiverede institutioner Institutionelle aktørers position Det klassiske ideal vs NPM idealet Det repræsenta- Brocolage-teori standardviden Offentlige holdninger Vaner, rutiner, typifikationer Objektiverede institutioner Institutionelle aktørers position Nuværende og fremtidig styreform Reletionen mellem politiker og embedsmand Det demokratiske i forhold til relationen mellem embedsmænd og po- Analysedel 1 Problemidentifikation Analysedel 2 Embedsmand- og politikeridealer Analysedel 1 Løsningsidentifikation Analysedel 2 Embedsmand- og politikeridealer Analysedel 2 Det demokratiske ideal 50

38 nale styres rolle i et demokratisk perspektiv? Hvordan italesætter embedsmænd og politikere hinandens og egne roller i en styreform? tive ideal vs. konkurrencedemokratiet Det klassiske ideal: Webers bureaukratiideal, det repræsentative demokrati, den parlamentariske styringskæde NPM idealet: adskillelse mellem de to aktører, embedsmandens selvstændige position, enkeltsager og politiske visioner, drift og politikker litikere. Det demokratiske i forhold til ny styreform Magtforholdet mellem embedsmænd og politikere Relationen i en ny styreform vs. relation i den nuværende styreform Analysedel 2 Relationen mellem embedsmænd og politikere 51

39 IDEALER OG ITALESÆTTELSER Idealer er specialets analytiske fikspunkt. Idealer skal forstås som forankringspunkter for italesættelser og dermed det, der begrunder en italesættelse. Idealer er dermed det, der begrunder, at der overhovedet italesættes (Åkerstrøm, Andersen, 1994:263). Italesættelser er at forstå, som når aktører udtaler begreber og situerede forståelser ud fra standardvidener. Disse standardvidener er den viden, som aktørerne tager for givet og som er med til at definere handlepraksisser. Netop konsekvenserne af det taget for givne eller den standardviden, som er en naturlig del af samfundslivet, strukturerer og sætter grænserne for, hvordan embedsmænd og politikere italesætter deres interne forhold og dermed hvilke idealer, der kan spores i italesættelserne. 52

40 53

41 KAPITEL 2 METODOLOGI Jeg opererer med en erkendelsesteoretisk variant, hvor jeg ser erkendelse som socialt konstrueret (Collin 2003: 23) og ser styreformsproblematikken og løsningsforslagene som socialt konstrueret. Jeg mener derfor ikke, at jeg kan eller skal producere sand og objektiv viden om, hvad der er den rigtige styreform eller hvilken relation mellem politikeren og embedsmanden, der vil være bedst, ligesom jeg ikke mener, at analysen vil bringe mig eller de aktører, som jeg interviewer tættere på den sande politiske organisering. STANDARDVIDEN SOM ANALYTISK BEGREB Den institutionelle verden, som embedsmændene og politikerne er en del af, har en historie, som går forud for deres individuelle erindringer. Relationen mellem embedsmanden og politikeren er en institution, som er et produkt af en bestemt historie, hvorfor det er umuligt at forstå institutionen uden at forstå den historiske tilblivelsesproces (Berger og Luckmann 2003: 92-93). Ved at opretholde vaner og rutiner erfares institutionen med tid som noget, der har sin egen virkelighed en virkelighed, der for det enkelte individ fremstår som en ydre og uomgængelig kendsgerning (Berger og Luckmann 2003: 96-97). Derved kan rutiner og vaner være svære at ændre eller omstille, da de for individerne fremstår som noget objektivt. For politikerne og embedsmændene er institutionen altså ikke fuldt ud gennemskuelig, da de ofte ikke har haft del i udformningen, men bliver ansat i en allerede given institutionel ramme og bliver derfor konfronteret med den som en given realitet. I min analyse vil den standardviden, som den institutio- 54

42 nelle historie har genereret, være i fokus. Ved at undersøge standardviden, finder jeg den motiverende dynamik i institutionen, som definerer adfærdsområder og konstruerer de roller, som medarbejdere må spille indenfor institutionens kontekst (Berger og Luckmann, 2003:104). Man kan tale om standardviden som den institutionelle logik, som hjælper institutionen med at forholde sig til omverdenen og sætte det, den møder, på begreb (inspiration: Järvinen og Mik-Meyer: 2003). Denne konstruktion kan betyde, at visse ting ikke gøres, fordi det virker, men fordi det er rigtigt i relation til de virkelighedsdefinitioner, som institutionen arbejder ud fra. HVORDAN-SPØRGSMÅLETS CENTRALE PLADS Hvordan fylder meget i mit undersøgelsesdesign. Mit fokus er på de bestemte måder at se, tænke, spørge og erkende på, som jeg antager, er baseret på nogle bestemte måder at begribe og producere sandhed på (Dean; 2006: 61). Debatten om styreformen bliver mit nedslagspunkt, hvorfra jeg undersøger, hvordan to aktørers embedsmanden og politikerens - adfærd og mulighedsforståelse formes og reguleres af den institutionelle logik. Det er dermed styringen af adfærden og erkendelse, der er mit fokus. Det betyder ikke, at jeg blot vil beskrive de empiriske omstændigheder af en styrings rutiner, for hvordan handler mere om, med hvilke midler embedsmænd og politikere skabes som specifikke typer af aktører, der tildeles bestemte kapaciteter og handlemuligheder (Dean; 2006: 70). 55

43 EN NORMATIV POSITIONERING I EN KONSTRUKTIVISTISK FOR- STÅELSE Jeg afviser som sagt alle globale eller radikale perspektiver på styring, og dermed alle normative rammer for analyse af styring. Analysen er ikke et forsøg på at identificere former for dominans, som blokerer for menneskets frisættelse eller selvudfoldelse, og det er derfor ikke mit formål at se på, hvordan forholdet mellem politikere og embedsmænd er undertrykkende for politikernes reelle muligheder eller omvendt. Jeg afviser dermed at benytte formuleringer, der antyder, at målet med analysen er at skelne mellem gode og dårlige styringsregimer. Jeg tager derfor ikke stilling til, om udvalgsstyret er den rigtige form. I stedet tager jeg stilling til, om det er den rette form i forhold til de italesættelser af problemer og løsninger, som politiker og embedsmænd kommer med (inspiration; Dean; 2006: 79). Jeg søger dermed at konkludere, at italesættelser og standardviden har konsekvenser, at det ikke er naturgivent og, at det kunne være anderledes. At anerkende, at enhver form for viden er perspektivistisk, bør medføre, at vi skærper snarere end slækker på vores kritiske bevågenhed (Dean; 2006: 42). Denne kritiske positionering på debatten om en ny styreform og på den naturlighed, som præger forholdet mellem embedsmænd og politikere, gør mig i stand til at rejse spørgsmål uden at formulere generelle principper. Men det er som sagt ikke værdineutrale spørgsmål. I stedet er det spørgsmål, der søger at gøre den tænkning eksplicit, der ligger til grund for den måde, vi styrer og bliver styret på med de praksisser det sprog og de teknikker, vi gør det med. Formålet bliver at åbne et felt, hvor der kan reflekteres over muligheden for at gøre tingene på en anden måde, fremhæve de punkter, hvor modstand og kamp nødvendiggør en transformation af 56

44 disse praksisser, og endda demonstrere i hvilken grad den kan vise sig at blive vanskelig (Dean; 2006: 80). Jeg vil derfor ikke afgøre om en ny styreform er nødvendig, eller om udvalgsstyret er forkert. Jeg vil derfor ikke gå videre end at søge at gøre klart, hvad der er på spil, og hvilke konsekvenser det har at tænke og handle på bestemte måder (inspiration; Dean; 2006: 82). ET PERSPEKTIV DER FORPLIGTER Specialets epistemologiske optik rummer en forpligtigelse til at demonstrere styringspraksissers kontingens og til at udpege dominanstilstande indenfor disse styringsregimer, den [ ]tillader os at opleve en dominanstilstand som en dominanstilstand. Den fortæller os ikke, hvordan vi bør praktisere vores frihed (Dean; 2006: 83). Mit speciale hviler som sagt ikke på en normativ stillingtagen til, om embedsmændene har fået for meget indflydelse. I stedet tillader jeg mig at gøre op med de traditionelle idealer om demokrati og embedsmandens og politikerens relation, fordi jeg ligesom understående citat mener, at de traditionelle forestillinger hæmmer for afsløringen af, om disse forestillinger er kontingente og kunne være anderledes: de traditionelle forestillinger om hvad demokratisk samfundsstyring er for noget [ ] i stigende grad, er blevet en barriere frem for en rettesnor i vores bestræbelser på at tilvejebringe demokratisk samfundsstyring (Sørensen, 2002: 279) 57

45 Min undring ligger i essensen af Sørensens citat og rejser spørgsmålet, om de traditionelle forestillinger om forholdet mellem embedsmænd og politikere måske mere er en barriere end en rettesnor for debatten om en ny styreform? OPSUMMERING Som ovenstående positionering i det videnskabsteoretiske felt viser, er jeg inspireret af konstruktivistiske optikker på institutionaliserede praksisser. Jeg har derfor koncentreret mig om følgende: hvordan italesætter politikeren og embedsmanden problemer ved mellemformstyret og hvordan italesættes udvalgsstyret som løsning? Hvordan får disse italesættelser konkrete magtvirkninger, som blandt andet kommer til udtryk i specifikke idealer om relationerne mellem politikere og embedsmænd? Jeg vil derfor i nedenstående kapitel stille skarpt på den ny institutionelle forståelse af relationen mellem problemidentifikation og løsningsmuligheder, fordi jeg argumenterer for, at standardviden udgør en væsentlig del af relationen mellem disse to elementer. Opgaven for dette speciale bliver derfor at belyse, hvordan det, at noget tages for givet, hæmmer for en egentlig demokratisk refleksion. 58

46 59

47 KAPITEL 3 PROBLEMIDENTIFIKATION OG LØSNINGSMU- LIGHEDER I EN INSTITUTIONEL OPTIK I en analyse af italesættelserne af problemerne i Københavns Kommune, og udvalgsstyret som løsning på problemerne, rejser der sig et behov for at forstå relationen mellem problemidentifikation og løsningsmuligheder. Jeg mener ikke, at denne relation har en kausal årsagssammenhæng, hvilket jeg blandt andet fortolker, ved at stille skarpt på modsætningsforholdet mellem NPM idealets krav til den politiske organisering og de klassiske demokratiske idealer, som det kommunale selvstyre blandt andet er konstrueret omkring. Jeg har derfor valgt at inddrage professor John L Campells (2004) teoretisering af institutionel forandring, som vil bidrage til at forstå, hvordan udvalgsstyret og problemerne i København kædes sammen i en problem-løsnings relation. Med andre ord: Hvordan italesættes ændring af styreformen, som en løsning på Københavns Kommunes problemer, og dernæst hvordan italesættes udvalgsstyret, som løsningen? PLACERING I DEN NYERE INSTITUTIONELLE TEORI For at forstå, hvordan det politiske system betragtes som bærer af nogle iboende sandheder, må man forstå, hvad institutionelle regler er. Det er der mange bud på, og der er langt fra teoretisk enighed om, hvad institutioner er. De teoretiske diskussioner er langt hen ad vejen et spørgsmål om, hvordan man ser på menneskelige handlinger, og hvordan man ser på relationen viden-virkelighed. Indenfor institutionel teori diskuteres disse spørgsmål primært med reference i forskellige paradigmer indenfor institutionel teori, 60

48 blandt andet Rationel Choice institutionalisme (RCI), og Sociologisk institutionalisme (SI). Det er ikke hensigten i dette kapitel, at udlede paradigmers ligheder og uenigheder, men da Campell bygger sin teori som en syntese ovenpå paradigmerne, dog med mest vægtning på Sociologisk instutitionalisme, og da jeg vil argumentere for, at NPM idealet henter en hvis forklaringskraft i RCI institutionalisme, vil jeg kort skitsere teoriernes idealer. RCI s aktørsyn er the economic man, og ifølge denne optik, opstår institutioner, når tilstrækkeligt mange har en individuel egeninteresse i, at de skal etableres. En forandring forklares ofte med, at institutionen har fejlet, eller der har været et skift i interessevalg. SI s aktørsyn er the social man, hvor institutioner opstår som samlinger af de forhåndsværende, passende standard - elementer. Der er ikke i denne optik nødvendigvis en årsagssammenhæng for institutionel forandring. INSTITUTIONELLE REGLER Jeg ligger mig i forlængelse af SI teorien, og derfor er institutioner for dette speciale at forstå som regler og klassifikationer indbygget i samfundet som typificeringer og fortolkninger. Reglerne kommer oftest til at fremstå som rationelle objektive forhold. I stedet opstår reglerne ved gentagelser over tid, der gør dem til stabile procedurer, der kommer til at virke som mentale modeller og symbolske systemer (Berger & Luckmann 1979, Meyer & Rowan 1991, s. 47, Sørensen 1998). Institutionelle regler er med andre ord de formelle og uformelle koder, der gør os i stand til at handle. De viser os hvad, der er passende adfærd i forskellige sociale settings, og er både objektiverede handleforskrifter som for eksempel formelt ned- 61

49 skrevne regler, såvel som rutiner, procedurer, konventioner, roller, strategier, organisatoriske former, teknologi, overbevisninger, paradigmer, koder, kulturer og viden, der omgiver, støtter, udvikler og modsiger disse roller og rutiner (March & Olsen 1989, s. 22). Denne forståelse af institutioner ligger som sagt langt fra de klassiske Rational Choice teoretikere, men som Campell flere gange i sin bog nævner, så er der mange nyere Rational Choice institutionalister, der er begyndt at inddrage kognitive skemaer, eller begrænset rationalitet (Simon 1947), i erkendelse af, at der er andre ting en nyttemaksimerende adfærd, der er medvirkende til institutionel forandring. Rational Choice teoretikere vil dog oftest finde argumenter for, at individer på trods af begrænset viden stadig er nyttemaksimerende. Det sociologiske/konstruktivistiske modsvar til dette er, som March (1995) plæderer for, at det, som det enkelte individ finder passende, er et produkt af en institutionaliseret praksis. På samme måde er det, som Rational Choice teoretikerne hævder, er rationel adfærd blot en forståelse af, hvilken opførsel der er passende, og dermed ikke en rationel kalkyle. Rationalitet er dermed en institutionaliseret myte. Ifølge March (1995) den mest kraftfulde af alle i den vestlige verden. Jeg har i indledningen argumenteret for, at NPM idealet er en del af en Rational Choice teoretisk optik på offentlig forvaltning, hvor indførelsen af en skarp adskillelse mellem politik og forvaltning, og indførelse af markedsbaserede løsninger, skal føre til en mere effektiv og kompetent offentlig sektor. Ved at følge March (1995) optik på rationalitet som intet mere eller mindre end en rationaliseret myte, bliver det interessant at analysere, hvordan forandringen af styreformen i København Kommune legitimeres, 62

50 og hvordan denne legitimering hænger sammen med forslaget om at indføre udvalgsstyre i kommunen. HVORDAN KONSTRUERES EN IDE FREM FOR ANDRE? BRICOLAGETEORIEN Et fokus på legitimeringen af udvalgsstyret rejser et interessant spørgsmål om, hvorfor udvalgsstyret identificeres som løsningen, for hvordan konstrueres en ide frem for andre? Campell argumenterer for, at de fleste institutionelle forandringer sker evolutionært, ikke forstået som at en hver forandring fører et skridt tættere på det sande eller den ideelle institutionelle tilstand. Men at Campells evolutionære begreb skal i stedet for forstås som, aktører ofte udarbejder nye institutionelle løsninger ved at nykombinere elementer i deres udvalg gennem en innovationsproces, bricolage, således at de nye institutioner er forskellig fra, men på samme tid ligner de andre (Campell, 2004:90). Det betyder med andre ord, at de samme elementer går igen i en konstruktion af det nye. Campell kalder denne proces for Bricolage processen og plæderer for at denne proces er en helt fundamental del af forandring, især når de løsninger, der skal findes, skal være acceptable og legitime for det bredere samfund, som tilfældet er, når der ændres på måden, man styrer en kommune på. En ny styreform vil have lettere ved at blive legitimeret, hvis italesættelsen af den trækker på eksisterende kultursymboler, der er i overensstemmelse med de dominerende normative og kognitive institutioner i 63