Afgørelse i sagen om Sønderborg Kommunes tilvejebringelse af lokalplan og kommuneplantillæg nr. 20 for et område mellem Sønder Havnegade og

Transkript

1 NATURKLAGENÆVNET Frederiksborggade 15, 1360 København K Tlf.: Fax: nkn@nkn.dk Web: CVR: marts 2003 J.nr.: 03-33/ INV Afgørelse i sagen om Sønderborg Kommunes tilvejebringelse af lokalplan og kommuneplantillæg nr. 20 for et område mellem Sønder Havnegade og Bjerggade - Sologrunden Sønderborg Kommune har den 9. oktober 2002 endeligt vedtaget lokalplan og kommuneplantillæg nr. 20 for et område mellem Sønder Havnegade og Bjerggade - Sologrunden. Vedtagelsen af lokalplanen og kommuneplantillægget er af en omboende påklaget til Naturklagenævnet. Forslag til lokalplan har været offentliggjort i perioden fra den 25. maj 2002 til den 22. juli Kommunen har på baggrund af omfanget og karakteren af ændringerne af lokalplanforslaget, offentlig- gjort det ændrede forslag i yderligere to uger fra den 7. september 2002 til den 23. september Lokalplanområdet, der har et samlet areal på m2, er et tidligere fabriksområde, hvor der har været virksomhed i mere end 100 år. Produktionen er nu ophørt og bygningerne står ubenyttede hen. Området, der skråner ned mod havne fronten, er markeret ved den karakteristiske røde fabriksbygning - Solofabrikken - med det buede tag. Lokalplanområdet omfatter endvidere de to huse syd for Solofabrikken. Området ligger i byzone og i den bynære del af kystzonen Lokalplanområdet ligger i område l.c.20 i kommuneplanen. Området er ud. lagt til centerformål, herunder detailsalg, servicevirksomhed og boliger, samt erhverv uden genevirkninger for omgivelserne.

2 Formål med lokalplanen er at sikre, at ny bebyggelse mod Sønder Havnegade, Nørrebro, Stengade og Bjerggade udformes i harmoni med og med respekt for den omgivende bygningskultur, herunder at materialer og farver tilpasses den stedlige arkitektur, at ny bebyggelse inde i området bag randbebyggelsen kan udformes i et moderne formsprog i harmoni med den omgivende bebyggelse, og at der skal gennemføres en offentlig adgang fra Rådhustorvet til Sønder Havnegade (Den "Spanske trappe"). Lokalplanen muliggør nedrivning af flere bygninger på ejendommen, herunder den karakteristiske hovedbygning Solofabrikken med det buede tag Enkelte bygninger bevares i deres helhed, mens andre bevares for så vidt angår facaden. I lokalplanens bebyggelsesregulerende bestemmelser skelnes der mellem den ydre bebyggelse -randbebyggelsen - og den bebyggelse, der ligger inde på området. Randbebyggelsen mod Sønder Havnegade (havnefronten) må maksimalt være 3½ etage, dog 4 etager ved mansardtage. på hjørnet af Søndergade og Stengade skal randbebyggelsen være 3 etager, 2 etager længst nede og l½ etage længere oppe ad Stengade. Mod Bjerggade tillades maksimalt randbebyggelse på 2 etager. Inde på området giver lokal- planen mulighed for at bygge op til 5 etager med en maksimal bygnings- højde på 18 m. Mod Søndergade kan der maksimalt opføres bygninger i 4 etager. Med vedtagelsen af kommuneplantillæg nr. 20 er rammebestemmelserne for den del af rammeområde 1.C20, der ligger inden for lokalplanens afgrænsning ændret således, at bebyggelsesprocenten øges fra 90 til 110, og etageantallet fra 3~ til 5 etager. Bygningshøjden på 22 ro er uændret, ligesom opholdsarealet for boliger/erhverv fortsat er 30%/10% af etagearealet. I selve redegørelsen til lokalplanforslaget er der optrykt en række skitsetegninger af eksempler på den nye randbebyggelse set fra forskellige yderpunkter af lokalplanområdet: henholdsvis Bjerggade (afgrænsningen af den nordligste del af området set mod øst), Stengade (afgrænsningen af den østligste del af området set mod nord -sundet og modsatte havne front kan ses i baggrunden), og Søndergade (tværsnit af området parallelt med havne fronten set mod nord). Efter kortbilagene er der optrykt 3 illustrationsskitser, der viser eksempler på forskellig bebyggelse af området med tilhørende kystvisualisering -bebyggelsen er indtegnet på et fotografi - set fra Kong Chr. X's bro (nordvest for området). Der er ikke henvist til illustrationsskitserne i redegørelsen

3 Sønderjyllands Amt gjorde med brev af den 10. juli 2002 (bilag 4) indsigelse mod lokalplanforslaget under henvisning til, at forslaget ikke var i overensstemmelse med planlovens 16, stk. 4, hvoraf det fremgår, at der i redegørelsen til lokalplanforslag for bebyggelse og anlæg i de kystnære dele af byzonerne, der vil påvirke kysten visuelt, skal gøres rede for påvirkningen, og at der såfremt bebyggelsen afviger væsentligt i højde og volumen fra den eksisterende bebyggelse i området, skal gives en begrundelse herfor. Amtet fandt, at der skulle udarbejdes visualiseringer både set fra modsatte kyst og set oppe fra centrum, da der med lokalplanforslaget blev givet mulighed for bebyggelse i 11 etager op til 32,5 m over terræn, og at kommunen skulle begrunde bebyggelsens højde og volumen. Sønderborg Kommune redegjorde med brev af den 29. august 2002 til amtet for bebyggelsen i området. Brevet var bilagt en tegning af to bebyggelser begge på 18 m, med henholdsvis 4~ og 5 etager. Af brevet fremgår, at begrundelsen for en bygningshøjde, der afviger i højde og volumen fra den eksisterende bebyggelse er, at kommunen gerne vil undgå en meget tæt bebyggelse af området, sådan som den er mange steder i den indre by. Dette sammenholdt med, at kommunen ikke finder det realistisk at nedsætte bebyggelsesprocenten på 110 %. Under henvisning til kommunens redegørelse frafaldt amtet herefter med brev af den 30. august 2002 indsigelsen mod lokalplanforslaget. Amtet konkluderede, at det med denne begrundelse indarbejdet i lokalplanforslaget og atter offentliggjort ville frafalde sin indsigelse mod lokalplanforslaget. På baggrund af indsigelserne til lokalplanforslaget vedtog Sønderborg Kommune en række ændringer af planforslaget. De væsentligste ændringer af lokalplanbestemmelserne omfatter følgende: Sdr. Havnegade 26, Bjerggade 31 og Æblegade 7 skal som minimum bevares hvad angår facaden, Bygningshøjden inde i området mellem Søndergade og Bjerggade nedsæt <![endif]>tes til max. 18 m og 5 etager, langs Søndergade dog max. 4 etager,

4 Mulighed for ændringer mht. placering af udløbet af den "Spanske trappe" på Sdr. Havnegade. Ændringsforslaget muliggør en bibeholdelse af nuværende placering af Ll. Havnegade, Mere detaljerede bestemmelser for udformningen af bebyggelsen inde i området. Der skete ikke indholdsmæssige ændringer af lokalplanforslagets formålsog anvendelsesbestemmelser. Illustrationsskitserne (kystvisualiseringen) er, som følge af de ændrede bestemmelser om bygningshøjden, ligeledes ændret. Derudover er der, som følge af amtets indsigelse, indsat en række fotos med indtegnede visualiseringer, der viser eksisterende og tænkt bebyggelse fra forskellige vinkler: fra lokalplanområdets sydøstlige hjørne (Bjerggade), og fra Sct. Marie kirkes forplads (bilag 6, p. 21), som ligger højere end og nord for størstedelen af lokalplanområdet. Ændringerne af lokalplanforslaget var fremlagt i yderligere 2 uger fra den 7. september 2002 til den 23. september I forhold til ændringsforslaget er der med vedtagelsen af lokalplanen sket følgende ændringer: - I område 6,9 og 10 "kan tage..." ændres til skal tage udformes som saddeltage/mansardtage. Taghældningen ved mansardtage ændres fra minimum 35 0 til 30, (forslagets 8.4/8.5, lokalplanens 8.4) - "Eventuelle punkthuse kan udføres med andet tagmateriale" ændres til "Eventuelle mindre bygningsdele kan udføres med andet tagmateriale" (forslagets 8.6, lokalplanens 8.5). - Det tilføjes, at det samlede bruttoetageareal, der kan anvendes til butikker, ikke må overstige m2 (lokalplanens 3.3). - Ydermere er der i redegørelsen tilføjet et afsnit om museumslovens 27. Klagen Klageren har navnlig anført, at udsigten fra hans stuer vil blive forringet urimeligt meget med den planlagte bebyggelse af Sologrunden. Han har med klagen ønsket Naturklagenævnets stillingtagen til nedenstående forhold: - Er planlovens bestemmelser om planlægning i kystområderne, herunder kravet om visualisering i redegørelsen til lokalplanforslag overholdt?

5 - - Strider kommuneplantillægget mod planlovens intentioner om, at der skal ske en reduceret bygnings tæthed, når kommuneplaner ændres? - - Er lokalplanens redegørelse fyldestgørende? - - Forudsætter et eventuelt anlæg en VVM-vurdering? - - Er tilføjelserne/rettelserne i lokalplanforslaget så omfattende, at der reelt foreligger et nyt planforslag? Klageren har endvidere rejst følgende generelt formulerede spørgsmål: - Er planloven, regionplanen, kommuneplanen og lokalplanen fortolket korrekt? - Er de almindelige forvaltningsretlige regler vedrørende habilitet, partshøring, ligebehandling m.m. fulgt? - - Er lokalplanen tilvejebragt i overensstemmelse med planlovens procedureregler? - Er der overensstemmelse mellem lokalplan, kommuneplan og regionplan? Klageren har anmodet om, at klagen får opsættende virkning med hensyn til nedrivningerne af Sønder Havnegade 24, Sønder Havnegade 26, Æblegade 7 og Bjerggade 31, fabriksbygningen med buen, det gule hus yderst mod Lille Havnegade, det gule hus på hjørnet af Søndergade og Stengade, samt det blå hus ved Nørrebro. Naturklagenævnet har med delafgørelse af den 18. oktober 2002 afvist at tillægge klagen opsættende virkning for så vidt angår de med lokalplanen muliggjorte nedrivninger. Kommunens bemærkninger til klagen Sønderborg Kommune har til det af klageren anførte oplyst, at lokalplanen endeligt er vedtaget efter den fornyede fremlæggelse af ændrings- forslaget jf. planlovens 27, stk. 3. Kommunen har redegjort for, at en del indsigere var kritiske over for lokalplanens visualiseringer af bebyggelsen, fordi disse ikke viste den maksimale tilladte bygningshøjde i hele lokalplanområdet. Kommunen oplyser hertil, at man har lagt vægt på at vise den maksimalt tilladte bygningsvolumen i forskellige udformninger. I den endelige lokalplan vises bebyggelsens maksimale højde og volumen. Sønderborg Kommune har ikke haft yderligere bemærkninger til det af klageren anførte.

6 Naturklagenævnets sekretariat har deri 5. februar 2003 besigtiget området. Afgørelse I sagens behandling har deltaget nævnets 10 medlemmer: Lars Busck (formand), Ole Pilgaard Andersen, Marie-Louise Andreasen, Peter Christensen, Leif Hermann, Mogens Mikkelsen, Jens Steffensen, Anders Stenild, Poul Søgaard og Jens Vibjerg. Efter planlovens 58, stk. l, kan kommunens vedtagelse af lokalplan og kommuneplantillæg alene påklages til Naturklagenævnet for så vidt angår retlige spørgsmål. Det er et retligt spørgsmål, om kommunen har haft hjemmel til at vedtage de pågældende planer, herunder om kommunen har overholdt planlovens tilblivelsesforskrifter. Om kommunens afgørelse herudover er hensigtsmæssig er udtryk for et skøn, som Naturklagenævnet ikke kan efterprøve. Beskyttelsen af kystområder Kommuneplantillægget Efter planlovens 11 a, stk. 4, skal kommunalbestyrelsen ved revision af kommuneplanen for de kystnære dele af byzonerne vurdere de fremtidige bebyggelsesforhold, herunder bygningshøjder, med henblik på, at ny bebyggelse indpasses i den kystlandskabelige helhed. Bestemmelsen gælder også for vedtagelse af kommuneplantillæg. Af lovbemærkningerne til planlovens 11 a, stk. 4, fremgår bl.a.: "Det er hensigten med bestemmelsen, at kommunalbestyrelsen skal tilvejebringe et samlet grundlag for vurderingen af fremtidige projekter i forhold til såvel eksisterende bebyggelse som det omgivne kystlandskab. Formålet er at sikre, at ny bebyggelse indpasses i både den bymæssige og den kystlandskabelige helhed." Der gælder således ikke krav om en reduceret bygnings tæthed ved revision af kommuneplaner. Bestemmelsen i 11 a, stk. 4, skal sikre, at der ikke kan planlægges for byggeri, der vil virke dominerende eller på anden måde i væsentligt omfang vil påvirke den kystlandskabelige helhed, uden at dette sker på baggrund af nøje planlægning og vurdering af virkningerne.

7 Vedtagelsen af kommuneplantillægget, med den heraf følgende mulighed for at bygge i flere etager og med en øget bebyggelsesprocent, skal ses i sammenhæng med den nærmere planlægning for området, der er sket med vedtagelsen af lokalplanen. Naturklagenævnet finder, at der i forbindelse med lokalplanlægningen er foretaget en vurdering af påvirkningen af havne fronten således som forudsat i planlovens 11 a, stk. 4. Den visuelle påvirkning af kysten Efter planlovens 16, stk. 4, l. punktum, skal der i redegørelsen til lokalplanforslag for bebyggelse og anlæg i de kystnære dele af byzonerne, der vil påvirke kysten visuelt, gøres rede for påvirkningen. Lokal- planområdet ligger i den kystnære del af byzonen og er derfor omfattet af bestemmelsen. Af lovbemærkningerne til planlovens 16, stk. 4, fremgår bl.a. "I byzonerne er det kun nødvendigt at foretage en visuel vurdering, når der er tale om en reel påvirkning af kysten. Dette indebærer, at det i en tæt og sammenhængende bystruktur kun er for de dele af byen, der opleves som en del af kysten, der skal foretages en visualisering. Det vil i almindelighed dreje sig om byens kyst- eller havne- front, fjordlandskabet og eventuelle åbne landskabskiler og by rum med direkte kontakt til kysten. Formen og karakteren af oplysningerne må afhænge af lokaliseringen af lokalplanområdet, områdets karakter og tilknytning til kystlandskabet og hvilket anlæg, der er tale om. Det medfører som hovedregel større krav til oplysningerne om påvirkningen af omgivelserne, jo tættere lokalplanområdets tilknytning til vandet eller havneområdet er." Kystvisualiseringen i det oprindelige lokalplanforslag af den fremtidige påvirkning af havne fronten, består i et fotografi taget nordvest for området (fra Chr. X's bro) med indtegning af tre forskellige muligheder for byggeri med tilhørende illustrationsskitser. De skitsetegninger af randbebyggelsen set fra forskellige yderpunkter af området, der er optrykt i redegørelsen, kan ikke anses som en del af en kystvisualisering.

8 Bestemmelsen i planlovens 16, stk. 4, er ifølge lovbemærkningerne indsat i loven af hensyn til offentlighedens mulighed for at vurdere et forslag til lokalplan i et kystnært område, således at offentligheden får bedre mulighed for at deltage i debatten om kystlandskabets anvendelse. Ved vurderingen af kystvisualiseringen i denne sag lægger Naturklagenævnet til grund, at der er tale om væsentlig øget bebyggelse af et område, der ligger umiddelbart ned til den sydlige del af havne fronten i den centrale del af Sønderborg. Havnefronten, som tegner byens profil, består af en række ældre bygninger, der alle - Solofabrikken inklusive - har en høj bevaringsværdi. Den nye bebyggelse vil således i høj grad påvirke havne fronten visuelt og dermed den bylandskabelige helhed, ikke blot set fra Als Sund, men også når man betragter havne fronten fra den modsatte side af sundet. Også fra det nærliggende Sønderborg Slot, hvorfra havne fronten kan betragtes i sin helhed, vil byggeriet være synligt. Udgangspunktet må herefter være, at der skal stilles relativt store krav til visualiseringen, hvilket efter Naturklagenævnets opfattelse bør medføre, at en visualisering viser bebyggelsen fra flere perspektiver - blandt andet fra nord, syd og vest, hvor byggeriet må antages at ville blive synligt. Kystvisualiseringen i lokalplanforslaget viser alene bebyggelsen set fra et perspektiv. Visualiseringen i dette perspektiver dog af forholdsvis god kvalitet, som har kunnet give et grundlag for den offentlige debat om områdets påtænkte anvendelse - om end dette ikke er fuldt ud tilstrækkeligt. Det forhold, at kommunen har forbedret kystvisualiseringen i ændringsforslaget ved at indsætte en visualisering af bebyggelsen set fra Sct. Marie Kirkes forplads opfylder ikke planlovens krav, idet ændrings forslaget kun har været offentliggjort i 2 uger. Nævnet må imidlertid til. lægge denne forbedrede kystvisualisering nogen vægt i den samlede bedømmelse, da dette visualiseringsmateriale rent faktisk er indgået som et supplement i den verserende offentlige debat om områdets fremtidige anvendelse. Naturklagenævnet finder på den baggrund samlet set ikke, at det forhold at byggeriet ikke er vist i forskellige perspektiver i lokalplanforslaget er så væsentligt, at kravet i planlovens 16, stk. 4, l. punktum, om en redegørelse for den visuelle påvirkning af kysten er tilsidesat på en sådan måde, at lokalplanen af den grund må ophæves som ugyldig.

9 At kystvisualiseringen ikke er optaget i selve lokalplanforslagets redegørelsesdel, men i et bilag, er en formel fejl, som ikke er væsentlig. Krav om begrundelse for bebyggelsens højde og volumen Ifølge planlovens 16, stk. 4, 2. punktum, skal der, såfremt bebyggelsen, i den kystnære del af byzonen, afviger væsentligt i højde eller volumen fra den eksisterende bebyggelse i området, gives en begrundelse herfor. Der stilles hverken efter bestemmelsens ordlyd eller efter lovbemærkningerne særlige indholdsmæssige krav til begrundelsen. Det fremgår af lokalplanforslagets kystvisualisering, at det muliggjorte byggeri, der kan blive op til 18 m, kommer til at rage betydeligt op over den omkringliggende eksisterende bebyggelse. Denne adgang til at opføre bebyggelse, der såvel i højde som volumen afviger væsentligt fra den eksisterende, er omfattet af kravet om en nærmere begrundelse. Lokalplanforslaget indeholder ikke en sådan begrundelse. Begrundelsen for byggeriets højde fremgår alene af Sønderborg Kommunes brev til Sønderjyllands Amt som svar på amtets indsigelse mod lokalplanforslaget. Der foreligger på den baggrund en klar retlig mangel. Naturklagenævnet finder dog ikke, at denne mangel -i den foreliggende sag -i sig selv er tilstrækkelig til at medføre planens ugyldighed. Nævnet tillægger det i den forbindelse nogen betydning, at der ikke gælder indholdsmæssige krav til begrundelsen. VVM-pligt Efter planlovens 6 c, må større enkeltanlæg, der må antages at påvirke miljøet i væsentlig grad, ikke påbegyndes, før der er tilvejebragt retningslinier i regionplanen om beliggenheden og udformningen af anlægget med tilhørende redegørelse (VVM-pligt). Nærmere bestemmelser herom er fastsat i bekendtgørelse nr. 428 af 2. juni 1999 om supplerende regler i medfør af lov om planlægning (samlebekendtgørelsen). Anlægsarbejder i byzone kan efter samlebekendtgørelsens 3, stk. 2, jf. bilag 2 nr. 10 a, være VVM-pligtige, når anlægget på grund af dets art, dimensioner eller placering må antages at kunne få væsentlig indvirkning på miljøet. Reglerne om VVM-pligt omfatter alene konkrete anlæg -projekter. Lokalplaner vil derfor som udgangspunkt ikke i sig selv kunne være omfattet af reglerne, idet planerne lovligt vil kunne udfyldes på flere forskellige måder, med deraf følgende forskellig indvirkning på miljøet.

10 Naturklagenævnet finder ikke, at lokalplan er omfattet af reglerne i samlebekendtgørelsen. Derimod vil de med planlægningen mulig- gjorte projekter efter omstændighederne kunne være omfattet og dermed VVMpligtige. Ændringerne af lokalplanforslagene Efter planlovens 27, stk. 3, kan der, i forbindelse med den endelige vedtagelse af planen, foretages ændringer af det offentliggjorte planforslag. Berører ændringen på væsentlig måde andre myndigheder eller borgere end dem, der ved indsigelse har foranlediget ændringen, kan vedtagelsen af planen ikke ske, før de pågældende har fået lejlighed til at udtale sig. Har ændringerne en sådan karakter, at disse ville kunne gennemføres ved dispensation fra lokalplanen efter forudgående naboorientering jf. planlovens 19 og 20, kan ændringerne af et lokalplanforslag tilsvarende foretages på baggrund af en høring af de berørte myndigheder og borgere. Sønderborg Kommune har to gange ændret det offentliggjorte planforslag. Ændringerne af det først offentliggjorte lokalplanforslag medførte generelt en mindre omfattende udbygning og ændring af området, idet bygningshøjden blev sat ned fra 11 til 5 etager, og tre af de eksisterende huse i området ikke længere blev tilladt fuldt ud nedrevet (facaden bevaredes). Kommunen har i overensstemmelse med planlovens 27, stk. 3, med brev gjort indsigerne opmærksom på ændringerne af planforslaget, og de har fået mulighed for at komme med bemærkninger hertil inden 14 dage. Kommunen har således foretaget en høring efter reglerne i planlovens 27, stk. 3.

11 Lokalplan er endeligt vedtaget, med en række mindre ændringer af de bebyggelsesregulerende bestemmelser, og en præcisering af omfanget af anvendelsen af området til butikker (maks m 2 ). Uanset at tilføjelsen om maks m 2 til butikker er en ændring i anvendelsesbestemmelserne, har ændringen alene karakter af en præcisering af en allerede eksisterende lokalplanbestemmelse, hvorfor høring efter 27, stk. 3, ikke har været fornøden. Naturklagenævnet finder på den baggrund ikke, at der er sket fejl i forbindelse med vedtagelsen af lokalplanen, og nævnet kan således ikke give klageren medhold i de klagepunkter, der vedrører ændringerne af planforslagene. De generelt formulerede klagepunkter Naturklagenævnet har på baggrund af en gennemgang af sagens akter ikke kunnet konstatere, at forvaltningslovens regler om ligebehandling, inhabilitet m.v. skulle være tilsidesat, ligesom nævnet ikke har fundet anledning til at prøve spørgsmål om planoverensstemmelse, kommunens fortolkning af planloven, region-, kommune- og lokalplan, der ligger ud over de i sagen konkret behandlede klagepunkter. Naturklagenævnet har ikke fundet anledning til at realitetsbehandle de af klageren generelt formulerede retlige spørgsmål, som ikke er konkret begrundet i forhold til vedtagelsen af lokalplanen og kommuneplantillægget. Vedtagelsen af lokalplan og kommuneplantillæg nr. 20 for et område mellem Sønder Havnegade og Bjerggade - Sologrunden - i Sønderborg Kommune står herefter ved magt. Naturklagenævnets vegne Isabelle Navarro Vinten Afgørelsen er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. planlovens 58, stk. 3. Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen skal være anlagt inden 6 måneder, jf. planlovens 62, stk. l.