Hvad sker der med folkeskolens specialundervisning?

Transkript

1 Bjarne Nielsen, Formand for Pædagogiske Psykologers Forening Hvad sker der med folkeskolens specialundervisning? Elever med særlige behov har i mange år haft en klar og tydelig sikring af rettigheder i folkeskoleloven med tilhørende bekendtgørelse og vejledning. Folkeskolelovens 3. stk. 2. giver børn, hvis udvikling kræver en særlig hensyntagen eller støtte ret til specialundervisning eller anden specialpædagogisk bistand. Det samme gælder småbørn i henhold til lovens 4. stk. 1. Retten for småbørn er fra 1.januar 2007 udvidet til at omfatte alle former for vanskeligheder. Hidtil har det kun været småbørn med tale- sprogvanskeligheder, der har været omfattet af denne ret. Ydermere giver folkeskolelovens 12. stk. 2. sikkerhed for, at specialundervisning skal ske efter pædagogisk-psykologisk rådgivning. Dette indebærer en forpligtelse for kommunerne til at råde over tilstrækkeligt fagligt kvalificeret pædagogisk-psykologisk rådgivningspersonale, der kan sikre børn med særlige behov den relevante hjælp fra specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand. Der kan være grund til at holde øje med, hvad der sker for tiden med denne retsstilling i lovgivningen, som der er givet elever med særlige behov. Hvor godt sikres dette i praksis? Hvilken udvikling er i gang for tiden i forhold til specialundervisningsbegrebet? Er det positivt eller bekymrende? Det er formentligt ikke muligt at give entydige svar på dette, men der er al mulig grund til at beskæftige sig med det, eftersom alle formentligt er enige i, at der ikke bør ske udviklinger i folkeskolen, der er negative for elever med særlige behov. Efterfølgende vil emnet blive diskuteret dels ud fra udviklingen på den almindelige skole og dels ud fra området for den tidligere vidtgående specialundervisning. 10

2 Udviklingen på den almindelige skole På den almindelige skole er det store tema rummelighed. Der er tilsyneladende en opfattelse af, at flere og flere vanskelige og urolige elever befinder sig i skolen. Det er tilsyneladende samtidig årsag til, at flere og flere lærere bliver stressede og forlader folkeskolen. Vi har ikke tal, der bekræfter, at der skulle være flere og flere elever med problemadfærd i skolen. I det hele taget har vi hverken relevant statistik eller relevant forskning, der kan belyse dette væsentlige tema. Vi har derimod tal på, at flere og flere elever udskilles til specialklasser eller skoler især inden for områderne ADHD og autisme, jf. senere. Tendenser Hvilke tendenser karakteriserer arbejdet med denne problemstilling på skolerne? Siden 1993 har folkeskoleloven krævet en individuelt tilpasset undervisning i den almindelige undervisning. Begreber som undervisningsdifferentiering, løbende evaluering og holddannelse har siden stillet krav til alle lærere i deres undervisning for alle elever. Elevplaner er kommet til siden. Vejledningen til specialundervisningsbekendtgørelsen har fra 2000 sat tilsvarende fokus på, at der stilles krav til alle parter i skolen om at indrette skolen og den almindelige undervisning på en sådan måde, at den har indbygget den nødvendige særlige hensyntagen til elever med særlige behov. Alle parter betyder i denne sammenhæng dels lærerne i den almindelige undervisning og dels lærerne inden for det specialpædagogiske område samt medarbejderne fra PPR. I det hele taget er det understreget, at elever ikke må henvises til specialundervisning eller anden specialpædagogisk bistand, medmindre det er sandsynliggjort, at det ikke vil være tilstrækkeligt at hjælpe dem gennem yderligere undervisningsdifferentiering og anvendelse af holddannelse. Der er således fokus på udviklingen af den almindelige undervisning og på de muligheder, der kan indbygges til at sikre elever med særlige behov en tilstrækkelig kvalificeret undervisning. Udvikling af den almindelige undervisning Udvikling af den almindelige undervisning til at indbygge yderligere hensyntagen til elever med særlige behov er en vanskelig opgave. Folkeskoleloven med tilhørende specialundervisningsbekendtgørelse har haft dette krav og mål siden begyndelsen af 1970erne, og alt viser, at det er en yderst vanskelig opgave (Nielsen 2002) fyldt med farer og uønskede bivirkninger. Det har således i hele den nævnte periode været et krav til skolen, til det specialpædagogiske område og til PPR at prioritere arbejdet med at undgå udskillelse af elever til specialundervisning. Vi ved, at elevtallet, der henvises til specialundervisning, har været stærkt stigende siden begyndelsen af 1970erne. 11

3 Det er måske i utålmodighed med denne udvikling, at der for tiden er talsmænd, der foreslår, at specialundervisningsbegrebet helt afskaffes i lovgivningen alternativt afgrænses til en langt mindre gruppe elever. I stedet skal skolerne selv bestyre de særlige ressourcer til særlig hjælp. Der eksperimenteres samtidig med økonomiske incitamenter for at få skolerne til at beholde vanskelige elever. Det skal eksempelvis koste et betydeligt beløb at komme af med en elev til et specialtilbud eller en anden skole. Der vil være en række problemstillinger, der på nogle skoler vil kunne give anledning til bekymring, bl.a. Undersøgelser har gennem årene vist, at standardforbedringer af den almindelige undervisning ikke har været til særlig gavn for de svage elever. Hvorledes indretter skolen sig til at bevare og udvikle specialekspertise til læseundervisning og undervisning af elever, der udviser problemadfærd? Hvorledes tilrettelægger skolen sin indsats over for elever med brug for massiv hjælp i en periode, hvis timerne er fordelt på de enkelte klasser? Hvorledes får den enkelte elev med særlige behov sikkerhed for at få udredt sine vanskeligheder og muligheder i form af en faglig neutral vurdering? Hvordan får eleven med særlige behov sikkerhed for ikke at blive nedprioriteret i et helhedshensyn på den enkelte skole? En hel afgørende problematik vil være, om en sådan udvikling vil indebære betydelig risiko for at flere elever udskilles fra den almindelige undervisning. Hvorledes sikres retstillingen for elever med særlige behov til at få en tilpasset undervisning? Kan specialundervisningsbegrebet udvikles til at omfatte færre elever? Betyder alle de nævnte bekymrende risici, at vi bare skal fortsætte uændret med traditionel specialundervisning til alle elever, der måtte have behov for selv den mindste særlige støtte? Skal PPR i hvert enkelt tilfælde gennemføre den skitserede procedure i bekendtgørelse for folkeskolelovens specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand? Nej, der er al mulig grund til at intensivere en udvikling, hvor selve specialundervisningsbegrebet kommer til at omfatte et langt mindre antal elever, end det er tilfældet i dag. Det kunne eksempelvis være et mål at indskrænke specialundervisningsbegrebet til at omfatte den målgruppe, der nu er omfattet af mulighederne for at klage til Klagenævnet for den vidtgående specialundervisning. Det vil således omfatte elever, der skal undervises i specialklasse eller specialskole samt elever, der har behov for støtte i størstedelen af den almindelige undervisning (mindst 12 ugentlige lektioner). Det vil også omfatte elever, hvor forældrene mener, at deres barn har et behov på dette niveau 12

4 også selv om de lokale skolemyndigheder mener noget andet. Hvis en sådan udvikling skal kunne gennemføres fagligt forsvarligt, uden at det gå ud over det meget store antal elever, der i dag modtager almindelig specialundervisning, vil en række betingelser skulle opfyldes: Der vil skulle tilrettelægges en langsigtet proces, hvor ansvaret for disse elever gradvist overføres til lærerne i den almindelige undervisning. Der vil være behov for at udvikle den nødvendige specialpædagogiske ekspertise hos lærerne i den almindelige klasse dels i grunduddannelsen og dels i form af målrettet og intensiv efteruddannelse. Skolelederne vil være centrale i denne proces i forhold til at sikre, at der ikke indstilles elever til PPRvurdering, der vil kunne klares i et naturligt samarbejde mellem lærerne i klassen. Det vil være hensigtsmæssigt, at indstillingsproceduren i mange tilfælde ændres til at omhandle vanskelige undervisningssituationer snarere end indstilling af konkrete elever. Enhver skole må råde over lærere med særlig specialpædagogisk uddannelse, der kan rådgive de øvrige lærere i forbindelse med læsevanskeligheder og i forbindelse med børn, der udviser problemadfærd. Der må sikres løbende udvikling af disse læreres specialpædagogiske ekspertise dels i form af samarbejdsstrukturen mellem lærerne og dels i form af fornøden efteruddannelse. Såvel lærerne i den almindelige undervisning som de lærere, der varetager specialpædagogisk rådgivning og vejledning skal kunne tilbydes kvalificeret pædagogiskpsykologisk rådgivning af medarbejdere fra PPR i forhold til at indarbejde tilstrækkelig hensyntagen i den almindelige undervisning til elever med særlige behov. I det hele taget skal alle hjælpesystemerne skoleledelsen, det specialpædagogiske personale og PPRs personale være let tilgængelig for lærerne omkring den enkelte klasse, således at ansvaret for at løse flest mulige problemer fortsat er hos de involverede lærere. Der må herudover opbygges et system på skoleniveau, hvor såvel skoleledelse som PPR og det specialpædagogiske personale er repræsenteret. Dette forum råder over skolens samlede ressourcer, og de skal være i stand til at tilvejebringe det fornødne faglige grundlag for at iværksætte den nødvendige indsats. I den udstrækning at en sådan samarbejdsform med fortsat ansvarsplacering hos de involverede lærere er mulig at gennemføre må det antages, at det er muligt at indbygge tilstrækkelig sikkerhed for elever med særlige behov. Forældrene og eleverne skal inddrages ansvarsmæssigt fra første færd i samarbejdet, når det drejer sig om enkeltelever. 13

5 Dette tætte samarbejde mellem lærere, forældre, elever, det specialpædagogiske personale, skoleledelsen og PPR vil i langt de fleste tilfælde kunne sikre, at alle fagligt relevante informationer er til rådighed som grundlag for at tilrettelægge indsats. Den norske forsker Thomas Nordahl har i mange skrifter redegjort for, hvorledes der kan arbejdes i skolen med læringsmiljøet (Nordahl m.fl. 2005). Poul Skov m.fl. har foretaget en evaluering af den norske grundskole, og han beskriver den kollektivt orienterede skole som en skole, hvor der er færre problemer (Dahl, Klewe og Skov 2004). I et temanummer fra tidsskriftet Psykologisk Pædagogisk Rådgivning Oplevelse af sammenhænge et fælles ansvar beskriver såvel Thomas Nordahl som undertegnede muligheder (Skolepsykologi 2005). Der er indbygget i denne tænkning, at langt færre problemstillinger bliver gjort til individuelle problemstillinger hos enkeltbørn til fordel for analyse og planlægning for såvel undervisningssom samarbejdssituationer. Udviklingen stiller krav om såvel tilstrækkelig faglig kompetence hos de involverede lærere, speciallærere, skoleledelse, PPR som indstilling og holdning til at finde kvalificerede løsninger på problemstillinger, der i de fleste tilfælde har tæt sammenhæng med undervisningen og skolen og som derfor kun kan løses af disse parter i fællesskab. Overtagelse af den tidligere vidtgående specialundervisning Udlægning af den vidtgående specialundervisning til kommunerne indebærer, at vi nu har forladt et system, hvor undervisningen af elever med vidtgående behov har været løst af de 14 amter. Forskelligheden mellem amternes måde at løse opgaven på har i mange år stillet elever med vidtgående behov særdeles uens. Men netop forskelligheden hen over landet vil jo risikere at blive mangedoblet, når ansvaret overgår fra 14 amter til 98 kommuner. Hovedproblemstilling Kommunernes varetagelse af ansvaret for samspillet mellem myndighedsansvar og forsyningsforpligtelse bliver central. De eksisterende specialskoler og specialforanstaltninger modtager ty pisk elever fra alle kommuner i et amt. Nogle kommuner bliver fremtidige værtskommuner for disse specialtilbud, og de vil kun kunne drive dem videre, såfremt der laves bindende økonomiske aftaler med et antal kommuner. De kommuner, der ikke er værtskommuner vil kun kunne udmønte deres forsyningsforpligtelse, såfremt de indgår i bindende aftaler med kommuner, der driver de nødvendige specialforanstaltninger. De enkelte handicapområder kræver forskellig størrelse af bæredygtigt underlag. Børn med generelle indlæringsvanskeligheder kræver en størrelse, autisme en anden og DAMP/ADHD en tredje. Nogle kommuner vil satse på hur- 14

6 tigst muligt at kvalificere eget skolevæsen til at undervise flest mulige af disse elever, mens andre vil fortsætte med at anvende eksisterende specialtilbud. Nogle kommuner vil kunne risikere at overvurdere egne muligheder for umiddelbart at kunne varetage undervisningsopgaver, der kræver stor specialekspertise. Motivationen vil kunne være såvel økonomisk som ideologisk. Hvorledes kan dette puslespil gå op, således at der ikke tilfældigt bliver nedlagt specialtilbud, der vil være nødvendige i fremtiden? Den eksisterende specialekspertise kan hurtigt spredes og forsvinde, men den kan ikke bygges op hurtigt igen. Fase 1 Ideelt set burde der have været en national styring, der sikrede en overgangsfase med økonomisk sikkerhedsnet under. Det ville give tid til at få medtænkt de nye kommuners handlemønstre på området herunder at få udviklet yderligere lokale tilbud. Forældrenes øgede valgmulighed vil også kunne vanskeliggøre aktuelle fremtidsvurderinger. Da staten ikke ønsker at påtage sig denne opgave, vil det være nødvendigt, at de eksisterende kommuner påtager sig den styrende rolle. Eftersom de børn, der aktuelt går i amtets specialtilbud, næppe hjemtages, vil der være behov for, at de kommunale parter solidarisk sikrer det fornødne økonomiske underlag under de eksisterende specialtilbud i forhold til de indskrevne børn. Der vil være behov for et fælles koordinerende system med overblik og styringsopgaver i denne indledende fase. Fase 2 I fase 1 vil der være tid til, at kommunerne i fællesskab forbereder fase 2 og indgår i forpligtende samarbejde med hinanden om at drive specialtilbud. Disse kommuner vil i fællesskab kunne drive en del af den nødvendige faglige specialrådgivning, der kan bakke op om kommunale løsninger i henholdsvis specialklasse, gruppeordninger eller enkeltintegration. Det er den faglige specialrådgivning, der kan muliggøre, at der lokalt kan løses flere undervisningsopgaver i forhold til elever med store vanskeligheder på et forsvarligt grundlag. Der vil være små handicapområder, hvor såvel specialtilbud som specialrådgivning vil skulle være fælles for hele regionen eller landet som helhed. Hvilke tal karakteriserer området? Tallene stammer fra Undervisningsministeriets statistik for den vidtgående specialundervisning jf. ministeriets hjemmeside. a. Antal børn i den vidtgående specialundervisning i landet som helhed 1994/95: Antal: Gennemsnitlig procent i amtskommunerne: 1,04 (variation fra 0,61 til1,24). 15

7 2004/05: Antal: Gennemsnitlig procent: 1,38 (variation fra 0,93 til 2,03). Udviklingen i antallet af elever har været konstant stigende og forskelligheden mellem amterne er tilsvarende betydelig. b. Foranstaltningsformer udtrykt i den procentmæssige fordeling År /92 /05 Specialskoler Specialklasser Enkeltintegrerede Uv. på opholdsted? 5 Der er rimelig stabilitet i forhold til elever på specialskole samt specialklaser, hvorimod der har været tale om et markant fald i forhold til antal af enkeltintegrerede. Antallet af elever med generelle indlæringsvanskeligheder har været nogenlunde stabilt. Kategorien adfærd/psykiske vanskeligheder er blevet tredoblet over perioden formentligt primært i forbindelse med udskillelsen af elever med diagnoser for ADHD og autisme. Modsat er det gået for området for læsevanskeligheder, hvilket formentligt afspejler en udvikling, hvor læseproblemer hovedsageligt bliver søgt løst i den enkelte kommune. De øvrige områder er nogenlunde uændret bortset fra høreområdet, hvor effekten af den nye tekniks muligheder kan ses. Eksempel fra hovedstadsregionen I hovedstadsregionen har vi inddelt de 29 kommuner i 8 netværk af kommunesamarbejder. I en overgangsperiode har kommunerne solidarisk finansieret et fælles styrings- og koordinerende system. Herfra planlægges fordeling af elever i hele regionen, der sikrer, at ingen elever eller kommuner kommer i c. Procentvis fordeling af elever på handicapkategorier Handicapkategorier/ År 1985/ /05 Generelle indlæringsvanskeligheder Adfærd/psykiske vanskeligheder 9 27 Læse-sprog- og talevanskeligheder 20 8 Bevægelsesvanskeligheder 6 4 Synsvanskeligheder 1 1 Hørevanskeligheder 10 5 Andet 12 9 Alle elever i klasse

8 klemme i forhold til placeringen af de tidligere amtskommunale tilbud. Hvert netværk skal være stort nok til at kunne have det fornødne befolkningsunderlag til at kunne drive specialskoler for de tre store områder generelle indlæringsvanskeligheder, ADHD og autisme. Nogle netværk har allerede tilfældigvis disse institutioner, mens andre skal i gang med at bygge lokale specialtilbud op i netværket. Der er indbygget i tænkningen, at der skal sikres et fælles ansvar for, at de eksisterende tilbud kan videreføres, men også at sikre grundlaget for en fremtidig udvikling, hvor flest mulige opgaver løses tættest mulig det almindelige skolesystem. I denne proces har vi fokus på at udbygge specialtilbuddenes udadgående funktioner således, at specialekspertisen i videst muligt omfang kan komme til barnet og kun omvendt, når dette måtte være nødvendigt. På baggrund af et grundigt forarbejde i det tidligere Frederiksborg Amt har vi opstillet følgende visioner for området: At skabe en sammenhængende struktur af varierede tilbud At etablere strukturer, der sikrer tilbuddet et bæredygtigt grundlag Optimal udnyttelse af økonomiske og kompetencemæssige ressourcer Et krav om nærhed og mindsteindgreb At alle initiativer bygger på det handicapsyn, som er udtrykt i Salamancha erklæringen At alle handlinger bygger på det humanistiske børne- og handicapsyn. Følgende kriterier til at evaluere strukturmodellerne på blev aftalt: Kvalificeret visitation Forsyningsforpligtelsen Myndighedsansvaret Styring/kontrol Kvalitet i den faglige opgave Rummelighed Vidensdeling Økonomi Arbejdet i de 8 netværk er godt i gang, og samarbejdet udvikles gradvist til at omfatte mange relevante forhold omkring børn og unge. Samarbejdet foregår på forskellige niveauer direktør-, fagchef-, specialskole- og ikke mindst på PPR-niveau. Forudsætninger for udviklingen I EVA-rapporten om den vidtgående specialundervisning (Danmarks Evalueringsinstitut 2003) opsummeres følgende konklusioner og anbefalinger som forudsætning for at danne grundlag for at reducere antallet af elever, der henvises til vidtgående specialundervisning gennem opkvalificering af undervisningen og dens muligheder på de almindelige folkeskoler: Opkvalificering af lærere: At efteruddannelsesmuligheder i forhold til undervisning af børn med særlige behov skal fremmes. Efteruddannelsen skal bl.a. holdningsbearbejde lærerne i forhold til deres læringssyn og give dem redskaber til at undervise børn med særlige behov. 17

9 At børn med særlige behov og disses læring og udvikling generelt bør tænkes ind i efteruddannelse og kurser og dermed også i efteruddannelse som fx har specifikke faglige formål. behov for samarbejde og konsultation på tværs af faggrænser og institutioner: At de (lokale skolevæsener) tænker i nye samarbejdsstrukturer og konsultationsmuligheder i skoleverdenen. Desuden skal de eksperter, som nu sidder i PPR og på specialskoler, bidrage med supervision og konsultativ virksomhed i forhold til at udvikle alle skolens læringsmiljøer. At de sikrer sig, at PPR-medarbejderne har de nødvendige kvalifikationer, herunder pædagogisk viden til at yde konsultativ bistand i forhold til skolens læringsmiljøer. At de i større omfang gør skolernes specialcentre og andre specifikke ressourcepersoner i stand til at understøtte lærernes muligheder for at fastholde elever med socio-emotionelle problemer i den almindelige undervisning. At de i større omfang giver pædagoger og lærere mulighed for at indgå i et ligeværdigt og respektfuldt samarbejde om børns udvikling og læring, hvor de to faggrupper gensidigt anerkender hinandens kompetencer. At der skabes større mulighed for at gennemføre praksisrelateret forskning i, hvad der er god undervisning og skolegang for børn med særlige behov, og hvordan disse tiltag kan implementeres i forbindelse med den rummelige skole. Fokus på udviklingen Kommunerne har nu overtaget ansvaret for alle børns undervisning. Umiddelbart er der ikke meget, der tyder på, at der ved overgangen til det første ny skoleår (2007/08) sker store bekymrende ændringer i forhold til de tidligere amtskommunale specialskoler. Der er dog al mulig grund til at følge udviklingen tæt i de kommende år og samtidig arbejde for, at de nye store kommuners muligheder for at udvikle hensigtsmæssige foranstaltninger udnyttes på kvalificeret vis til gavn for de elever i folkeskolen, der har brug for størst bistand. Samtidig skal det nødvendige kommunale samarbejde bygges op, så der fortsat sikres bæredygtighed bag de nødvendige specialtilbud, hvor specialekspertise kan videreudvikles. Litteratur Dahl, Klewe og Skov En skole i bevægelse. Evaluering af satsning på kvalitetsudvikling i den norske grundskole. Danmarks Pædagogiske Universitets Forlag. Nielsen, Bjarne Udvikling af folkeskolens specialundervisning. Hvorfor er det så vanskeligt at gennemføre faglig udvikling af specialundervisning i folkeskolen? belyst gennem udviklingen de seneste 30 år. Forlaget Skolepsykologi. Nr Nordahl, Sørlie, Manger og Tveit Atferdsproblemer blant barn og unge. Teoretiske og praktiske tilnærminger. Fakbokforlaget. Oplevelse af sammenhænge et fælles ansvar. Temahefte. Forlaget Skolepsykologi. Nr Vidtgående specialundervisning. Den ændrede opgavefordeling og KVIS-programmet. Danmarks Evalueringsinstitut n 18

10 19