23-10- 2 0 1 2 T I L S Y N E T Århus Kommunes tilsyn med kolonihaveområder Du rettede den 18. juli 2012 henvendelse til Statsforval t- ningen Midtjylland, der i henhold til styrelseslovens 1 kapitel VI fører det statslige tilsyn med de midtjyske komm u- ner. Du fandt, at Århus Kommune forsømmer sin pligt til at f ø- re tilsyn i henhold til planloven med kolonihaveområder. Du henviste til kommunens lo kalplan nr. 596 af år 2000 om et kolonihaveområde ved Rugholmvej i Viby samt til nogle af dig bearbejdede luftfotos, der efter din opfattelse viser ulovlig bebyggelse, som kommunen burde reagere på. Det fremgår af henvendelsen, at du tidligere har rettet henvendelse til Århus Kommune om forholdene, men at kommunen har afvist at foretage en opmåling af kolonih a- vehusene i kommunen. Statsforvaltningen har i anledning af din henvendelse in d- hentet redegørelse af 21. august 2012 fra Århus Komm u- ne. Den fremkom med mail af 11. september 2012. S T A T S F O R V A L T N I N G E N M I D T J Y L L A N D S T. B L I C H E R S V E J 6 P O S T B O X : 1 5 1 6950 R I N G K Ø B I N G J O U R N A L N R. : 2 0 1 2-6 1 3 / 1 2 8 1 S A G S B E H A N D L E R : T I M M I D D I R E K T E T E L E F O N : 7 2 5 6 8 5 5 0 T E L E F O N : 7 2 5 6 8 5 7 5 T E L E F A X : 9 7 3 2 4 5 1 7 G I R O : 8 8 7 3 7 4 7 E A N - N R. 5 7 9 8 0 0 0 3 6 2 3 1 4 m i d t j y l l a n d @ s t a t s f o r v a l t n i n g. d k w w w. s t a t s f o r v a l t n i n g. d k E K S P E D I T I O N S T I D : M A N D A G : 0 8. 3 0-1 5. 0 0 T I R S D A G - O N S D A G : 0 8. 3 0-1 2. 0 0 T O R S D A G : 1 3. 0 0-1 6. 0 0 F R E D A G : 0 9. 0 0-1 2. 0 0 Statsforvaltningen har nu afsluttet sin behandling af s a- gen. Statsforvaltningen har ikke grundlag for at anfægte Århus Kommunes faglige vurdering, hvorefter dine luftf o- tos mv. ikke beviser, at der foreligger ulovligheder. Statsforvaltningen har endvidere ikke grundlag for at a n- fægte det saglige grundlag for kommunens skøn over b e- hovet for at undersøge forholdene nærmere, f.eks. ved at foretage et stikprøvetjek eller ved at indhente oplysninger fra ejere eller lejere af kolo nihaveområder. 1 Lov om kommunernes st yrel se, lov be kendtgø rel se nr. 885 a f 29. a u- gust 2012.
En kommunes skøn i sådanne sager udøves under retligt ansvar for konsekvenserne af et eventuelt mangelfuldt ti l- syn. Statsforvaltningen har noteret sig kommunens oply s- ning om, at den finder bestemmelser om afstand til nab o- lod, veje, stier mv. samt krav om maksimal bebyggelse væsentlige af hensyn til risikoen for brandspredning og uhensigtsmæssig fortætning af områderne. Statsforvaltningen foretager sig ikke nærmere i anledning af din henvendelse. Her følger en nærmere redegørelse for statsforvaltningens konklusion. Sagsfremstilling Kommunen beskriver i sin redegørelse følgende forhistorie for statsforvaltningens sag: Som vi forstår henvendelsen til Stat sforvaltningen, skal klagen over Aarhus Kommune ses i sammenhæng med vores tidligere beslutning om ikke at foret age opmåling af kolonihavehusene i (hele) Aarhus Kommune på ba g- grund af en henvendelse fra A. Ved mail af 1. januar 2010 har A således rettet henvendelse til Aarhus Komm une med oply sning om, at han har gennemgået 6 % af alle havelodder i komm unen, at mange af dem er overbebygget, og at kom munen skal forlange lovliggørelse af samtlige kol onihaver. Til at underbygge denne generelle klage over kolonihaveområder i komm unen var der med henvendelsen a lene medsendt et summarisk skema med 7 nævnt e kolonih a- veforeninger beliggende på komm unalt og statsligt ejede arealer med opgørelse over overbygningsgrad, udlejer, lb.nr., foto antal og antal lodder. Som svar på henvendelsen meddeler vi ved mail af 21. januar 2010 A, at vi ikke har t il he nsigt at foretage en opmåling af kolonihavehusene i komm unen. Det skyldes, at vi ikke mener, at der på ba ggrund af de udokumenterede oplysninger eller opmåli nger er noget behov for at få foretaget en opmål ing. I den forbindelse anfører vi, at der ikke er noget, der t a- ler for, at kolonihavehusene generelt skulle være for st o- re, at vi ikke har akt uelle klager fra lokal side, at ko m- munen ikke umiddelbart har ret til at gå ind i kolonih a- ver for at foretage opm ålinger, at det vil være et kæ m- pearbejde, som ikke st år mål med result atet, og at A ik- S I D E 2
ke har nogen retlig int eresse i at få for etaget en opmåling. Vi gør desuden opm ærksom på, at lejekontrakten mellem Kolonihaveforbundets Århuskreds og ko mm unen har karakter af en privatret lig aftale. Den er ikke bindende og skal ikke administreres på samme måde som en lov eller en bekendt gørelse. En privat retlig aft ale skal kun hån d- hæves, hvis én af part erne eller begge parter udtrykker ønske om det. Når vi særligt anfører dette, skyldes det, at dette gælder for langt hovedparten af kolonihaveområderne i komm u- nen, og at de kolonihave -foreninger, som A har nævnt i sit skema, ikke ses at være reguleret af en l okalplan eller byplanvedt ægt, me n (i hvert fald for så vidt angår de komm unalt ejede arealer) er reguleret af lej ekont rakten mellem komm unen og Kolonihavefo rbun dets Århuskreds. Kommunen oplyser i sin redegørelse til statsforvaltningen generelt, at hovedparten af kolonihaveområderne i kommunen udelukkende er reguleret ved privatretlig deklar a- tion og lejeaftale med Kolonihaveforbundets Århuskreds, der står for den videre udlejning til enkelte kolonihav e- brugere. Sådanne områder er ikke reguleret ved lokalplan eller byplanvedtægt m.v. Dermed er de ikke omfattet planlovens tilsynsbestemmelser. I lejekontrakten med Kolonihaveforbundet er fastsat en lang række bestemmelser om arealets benyttelse, udle j- ning, anmeldelse og opførelse af bebyggelse, etablering af beplantning m.v. Bestemmelserne med fører, at Kolonih a- veforbundet har en vis kontrol med kvaliteten af det by g- geri, der opføres i området. Bestemmelserne er suppleret med retningslinjer vedr. opførelse, tilbygning eller o m- bygning af kolonihavehuse, udhuse samt overdækkede te r- rasser, der er udarbejdet af Kolonihaveforbundets Århu s- kreds i henhold til lejeaftalen med Aarhus Kommune. Det kolonihaveområde, der er omtalt i din henvendelse til statsforvaltningen, er imidlertid omfattet af kommun e- planrammer og en lokalplan. Området er privat ejet og beliggende i landzone. Ifølge lokalplanen må der på hver h a- velod opføres 1 kolonihavehus med en maksimal størrelse på indtil 40 m² + 15 m² overdækket terrasse. På hver h a- velod må der opføres 1 kombineret dri v- hus/redskabsrum/multtoilet på indtil 10 m². Kol onihavehuse skal opføres i en afstand af mindst 2,5 m redskabsskure og drivhuse mindst 1,25 m fra nabolod, veje, stier, eksisterende beplantning og fællesarealer. S I D E 3
Århus Kommune oplyser, at det af dig nu fremsendte m a- teriale ikke ses at være forelagt k ommunen tidligere. Kommunen kommenterer materialet således: Vi kan oplyse, at vi finder såvel bestemmelser om a f- stand til nabolod, veje, stier m.v. som krav om maksimal bebyggelse i offentlig - og privatretlige bestemmelser v æ- sentlige af hensyn til risikoe n for brandspredning og af hensyn til at sikre områder mod uhensigtsmæssig fo r- tætning. Vi er derfor generelt særdeles rest riktive med at tillade fravigelser af sådanne bestemmelser. Det supplerende materiale har derfor ligesom tidligere henvendelse givet os anledning til at vurdere, om der er grundlag for at gå nær -mere ind i en sag om ulovlig bebyggelse i kolonihaver. Vi har ved vurderingen navnlig lagt vægt på følgende: Havelodderne i kolonihaveom råder er ikke særskilt m a- trikuleret, og der findes de rfor ikke et egentlig skel, der kan indlægges på oversigt skort. Fastlæggelse af afsta n- den til nabolod, vej eller sti m.v. vanskeliggøres derfor. Det kan ikke umiddelbart ud fra luft fotos fastlægges, hvad der er kolonihavehus (hovedhus), og hvad der er overdækket terrasse, drivhus, redskabsrum eller m ultto i- let, idet de sidstnævnte kan opføres i en afstand af mindst 1,25 m fra nabolod, vej, sti m.v. m od krav om mindst 2,5 m fra nabolod, vej, sti m.v. for selve hove d- huset. En overdækket terrasse, drivhus, redskabsrum m.v. kan være fritliggende, men det kan også være sam menbygget med hovedhuset eller en del heraf med egen indgang. Tagudhæng medregnes ikke i af standskrav, undtagen for den del der overstiger 50 cm. Det er derfor ikke ret v i- sende at sætte mål fra en bygning til nabolod på luft f o- tos uden samtidig kendskab til bygningens konkrete a n- vendelse m.v. For overdækket terrasse, redskabsrum m.v. m edregnes i opgørelsen af areal kun den del, der overstiger 25 pct. af bebyggelsens øvrige etageareal. Det er derfor heller ikke ret visende at sæt te en arealangivelse på luft fotos ved blot at følge taget run dt. Dette tager heller ikke hensyn til evt. t agudhæng. De medsendte luft fotos kan efter vores opfattelse ikke antages at dokumentere eller sandsynliggøre evt. overtrædelse af afstandskrav eller overbebyggelse. Hertil kommer, at vi fortsat ikke har modtaget aktuelle klager S I D E 4
fra lokal side, hvor der må antages at være en mere ko n- kret indsigt i forholdene og partsinteresse. Vi vurderer derfor sam let set ikke, at v i har grundlag for at gå nærmere ind i hverken en generel sag om ulovlig bebyggelse i kolonihaveområder i kommunen eller i en konkret sag om kolonihaveom rådet ved Rugholmvej i Viby og f.eks. foret age kontrolopmålinger af kolonihavehus e- ne. Retsgrundlag for statsforvaltningens vurdering Uddrag af planloven, lovbekendtgørelse nr. 937 af 24. september 2009 med senere ændringer: 51. Kommunalbest yrelsen påser overholdelsen af de n- ne lov og de regler, der er fastsat med hjem mel i loven, samt af bestemmelsern e i lokalplaner og i de efter 68, stk. 2, opretholdte vedtægter og planer m.v., jf. dog st k. 2. St k. 4. Tilsynsmyndigheden påser, at påbud og forbud efter denne lov efterkommes, og at vilkår fastsat i till a- delser, dispensationer m.v. overholdes. St k. 5. Tilsynsmyndigheden skal foranledige et ulovligt forhold lovliggjort, medmindre forholdet har underor d- net betydning. Uddrag af byggeloven, lovbekendtgørelse nr. 1185 af 14. oktober 2010 med senere ændringer: 16 C. Kommunalbest yrelsen påser i sagsbehandlingen, at denne lov og de regler, der er fast sat i medfør heraf, overholdes, jf. dog 16, st k. 3. H vis det i en ansøgning om byggetilladelse er anført, at bygningen er om fattet af 16, st k. 3, skal kom munalbest yrelsen påse, om dette er tilfældet. Finder kommunalbestyrelsen, at dette ikke er tilfældet, skal kommunalbest yrelsen underrette ans ø- geren herom. Kommunalbestyrelsens afgørelse kan p å- klages i henhold t il 23. St k. 2. Kommunalbestyrelsen påser, at påbud efter loven eller regler fast sat i medfør heraf efterkom mes, og at vilkår fast sat i tilladelser eller dispensationer, som er meddelt af kommunalbestyrelsen, overholdes. S I D E 5
St k. 3. Bliver komm unalbestyrelsen opm ærksom på et ulovligt forhold, skal den søge forholdet lovliggjort, medmindre det er af ganske underordnet bet ydning. Statsforvaltningens udtalelse Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne ove r- holder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder. Hertil hører de regler, der foreskriver ko m- munerne at føre tilsyn med overholdelse af lovgivningen samt at foranledige ulovlig e forhold lovliggjort. Til den lovgivning, hvis overholdelse statsforvaltningen påser, h ø- rer også uskrevne, forvaltningsretlige grundsætninger, f.eks. om ligelighed og saglighed. I henhold til styrelseslovens 48, stk. 3, fører statsfo r- valtningen ikke tilsyn, i det omfang særlige klage - eller tilsynsmyndigheder kan tage stilling til den pågældende sag. Kommunale afgørelser, som kan påklages til Natur - og Miljøklagenævnet i henhold til plan loven eller til stat s- forvaltningen i henhold til byggeloven, kan altså ikke b e- handles af statsforvaltningen som tilsynsmyndighed efter styrelsesloven. Derimod kan spørgsmål om kommunens tilsynsførelse efter de to love ikke påklages, hvorfor kommunens dispositioner og undladelser i den forbindelse kan behandles af statsforvaltningen. Statsforvaltningens tilsyn er et rent legalitetstilsyn. Stats - forvaltningen kan dermed ikke tage stilling til rimeligh e- den eller hensigtsmæssigheden af en kommunal beslu t- ning, handling eller undladelse. Statsforvaltningen kan heller ikke tage stilling til kommunens skønsudøvelse, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der er fastsat i lovgivningen. Kommunen har tilsynspligt med kolonihaveområders b e- byggelse. For lokalplanlagte områder følger tilsynspligten af både planloven og byggeloven. For ikke lokalplanlagte områder følger pligten alene af byggeloven; den gælder på kommunalt og privat ejede arealer på lige fod. For ko m- munalt ejede, til kolonihaveformål udlejede areal er har kommunen tillige privatretligt baserede beføjelser i he n- hold til lejekontrakten. Så vidt ses betyder ejerforholdet ikke noget for omfang og intensitet af kommunens tilsyn efter lovgivningen. Det er inden for lovgivningens rammer kommunalbestyrelsen, der bestemmer tilsynets tilrettelæggelse og omfang. En borger eller f.eks. en organisation kan ikke ensidigt S I D E 6
ved henvendelse til kommunen udløse en pligt for denne til at iværksætte en ressourcekrævende indsats; komm u- nens ressourceanvendelse skal på dett e som på andre områder prioriteres i forhold til de mål, der skal opnås. Lovgivningen indeholder ikke nærmere regler for, hvordan en kommune skal tilrettelægge sit tilsyn efter planloven og byggeloven. Erhvervs- og Byggestyrelsens samt Skov - og Naturstyrelsen har imidlertid i maj 2007 udsendt en ve j- ledning om håndhævelse af naturbeskyttelsesloven, pla n- loven og byggeloven 2. Med udgangspunkt heri lægger statsforvaltningen følgende opfattelse af kommunens ti l- synspligt til grund: Kommunens tilsyn bør føres me d sådan intensitet, at s e- nere krav om retablering i forbindelse med konstatering af ulovlige forhold ikke vanskeliggøres, fordi ejer eller bruger kan siges at være i god tro eller have indstillet sig på, at myndighederne har accepteret en ulovlig tilstand. Kommunen har ikke pligt til at føre et systematisk, ops ø- gende tilsyn. Kommunen har altså ikke pligt til løbende og regelmæssigt ved eftersyn i marken at undersøge om reglerne, f.eks. i lokalplaner, bliver overholdt. Det er kommunen, der bestemmer tils ynets tilrettelæggelse og omfang. Statsforvaltningen har ingen bemærkninger til, at kommunen ved sin tilrettelæggelse af tilsynet lægger sæ r- lig vægt på klager og henvendelser fra parter og andre i lokalområdet. Dog må det forudsættes, at også henve n- delser fra andre gøres til genstand for konkret vurdering og kun afvises, hvis de efter deres indhold anses for ub e- grundede. Kommunen må antages at have pligt til at reagere, når den bliver opmærksom på et ulovligt forhold, medmindre forholdet er af underordnet betydning. Det gælder uanset, hvordan kommunens opmærksomhed bliver henledt på forholdet. Det kan f.eks. være, at en kommunal medarbe j- der under sit arbejde i marken bliver opmærksom på et ulovligt forhold, at det omtales i pressen, eller at en bo r- ger henleder kommunens opmærksomhed på det. Kommunen bestemmer selv, hvad der skal være dens r e- aktion på en henvendelse, der ikke anses for åbenbart grundløs. Det kan f.eks. være et stikprøvetilsyn i ma r- ken, en systematisk gennemgang af et område, indskæ r- pelse af regler og forpligtelser over for, information til e l- ler indhentning af nærmere oplysninger fra den, der er ansvarlig for det muligt ulovlige forhold. 2 http://www.by gnings re gl ementet.d k/fil e /239899/vejl_naturb esk yttels esloven.pd f S I D E 7
Pligten til at reagere gælder, uanset om kommunen agter at lovliggøre forholdet retligt, så længe de n endnu ikke har truffet endelig afgørelse om sådan retlig lovliggørelse. Statsforvaltningen har ikke grundlag for at anfægte Århus Kommunes faglige vurdering, hvorefter dine luftfotos mv. ikke beviser, at der foreligger ulovligheder i det kolonih a- veområde, der omfattes af lokalplan 596. Statsforvaltningen har endvidere ikke grundlag for at a n- fægte det saglige grundlag for kommunens skøn over b e- hovet for at undersøge forholdene nærmere, f.eks. ved at foretage et stikprøvetjek eller ved at indhente oplys ninger fra ejere eller lejere af kolonihaveområder. En kommunes skøn i sådanne sager udøves under retligt ansvar for konsekvenserne af et eventuelt mangelfuldt tilsyn. Statsforvaltningen har noteret sig kommunens oply s- ning om, at den finder bestemmelser o m afstand til nabolod, veje, stier mv. samt krav om maksimal bebyggelse væsentlige af hensyn til risikoen for brandspredning og uhensigtsmæssig fortætning af områderne. Statsforvaltningen foretager sig herefter ikke nærmere i anledning af din henvendelse. Kopi af dette brev er sendt til Århus Kommunalbestyrelse til orientering. Det offentliggøres desuden i anonymiseret form snarest på www.statsforvaltning.dk. Venlig hilsen Martin Basse S I D E 8