Statsforvaltningens brev af 24. oktober 2007 til Trafikselskabet Sydtrafik 24-10- 2007 Vedrørende Deres j.nr. 50-03-2-07 finansiering af Rutebilstationer. TILSYNET MED KOMMUNERNE I REGION SYDDANMARK Sydtrafik har ved brev af 20. september 2007 anmodet statsforvaltningen om en vurdering af en sag rejst af Vejle Kommune vedrørende Sydtrafiks beslutning om finansiering af rutebilstationer, hvor kommunen vurderer, at Sydtrafik har handlet i modstrid med kommunalrettens grundlæggende ligheds- og lokalitetsprincipper. Det er statsforvaltningens opfattelse, at sagen falder uden for tilsynets kompetence. Statsforvaltningen foretager derfor ikke yderligere i anledning af henvendelsen. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for statsforvaltningens opfattelse. Sagens baggrund : Følgende fremgår blandt andet af henvendelsen fra Sydtrafik : Sydtrafik er et fælleskommunalt trafikselskab, i henhold til Styrelseslovens 60, dannet i medfør af Lov om Trafikselskaber. Trafikselskabets vedtægter er under godkendelse af Transport- og Energiministeren og Indenrigs- og Sundhedsministeren og indeholder bl.a. principper for finansiering af trafikselskabet, jfr. bestemmelserne i Lov om Trafikselskaber. I henhold til vedtægtens 31 stk. 3 fastsætter bestyrelsen nærmere retningslinier for selskabets finansiering. Fordelingsprincipperne skal jvf. vedtægtens 11 godkendes af repræsentantskabet. For budget 2007 foreligger vedlagte beslutningsprotokol for pkt. 3 i møde i repræsentantskabet den 20. december 2006. Endvidere er vedlagt beslutningsprotokol for pkt. 45 i møde i bestyrelsen den 20. juni 2007 og be- STATSFORVALTNINGEN SYDDANMARK STORETORV 10 6200 AABENRAA JOURNAL NR.: 2007-613/271 SAGSBEHANDLER: SBSOE DIREKTE TELEFON: 7256 7982 TELEFON: 7256 7900 TELEFAX: 7462 8409 CVR-NR. 66-75-07-28 EAN-NR. 5798000362291 syddanmark@statsforvaltning.dk www.statsforvaltning.dk EKSPEDITIONSTID: MANDAG - ONSDAG: 10.00-15.00 TORSDAG: 10.00-17.00 FREDAG: 10.00-13.00 TELEFONTID: MANDAG-ONSDAG: 10.00-14.00 TORSDAG: 12.00-17.00 FREDAG: 10.00-13.00
slutningsprotokol for pkt. 5 i møde i Repræsentantskabet den 10. september 2007. Begge de sidstnævnte vedrører budget 2008. Af disse beslutninger fremgår, at fællesomkostninger, der bl.a. omfatter omkostninger til rutebilstationer skal fordeles efter køreplantimer til den enkelte kommune henholdsvis regionen. For nærmere orientering vedlægges endvidere bilag til repræsentantskabsmødet den 10. september 2007 om finansieringsprincipper for fordeling, og orienteringsbrev til Region Syddanmark og kommunerne i Sydtrafiks område om de grundlæggende principper for stoppesteder og rutebilstationer. Trafikselskabet har i medfør af delingsaftalerne jfr. Lov om visse proceduremæssige spørgsmål i forbindelse med kommunalreformen, overtaget "arv og gæld" fra de tre tidligere trafikselskaber Vejle Amts Trafikselskab, Sydbus (Sønderjylland) og Ribe Amts Trafikselskab. Denne overtagelse indebærer bl.a. at gældende kontrakter for rutebilstationer er overgået til Sydtrafik. Traditionen har været, at såvel Sydbus som Ribe amts trafikselskab har forestået drift af rutebilstationer medens Vejle Amts Trafikselskab har overladt denne opgave til den enkelte kommune. De rutebilstationer, der er overtaget kontrakter på ifølge delingsaftalen, indeholder kontrakter dels med opsigelighed dels med uopsigelighed. Af sidste kategori er 2 kontrakter, som Sydbus har indgået for Aabenraa henholdsvis Haderslev rutebilstationer. Disse kontrakter har uopsigelig løbetid til 2019 henholdsvis 2023. I forbindelse med Sydtrafiks bestyrelses behandling af finansieringsprincipper for stoppesteder, rutebilstationer med mere den 20. juni 2007, beslutter bestyrelsen bl.a. at finansiering og drift af rutebilstationer overgår til den kommune, hvor rutebilstationen er lokaliseret, når der bortses for drift af chaufførfaciliteter og kortsalg, som indgår i Sydtrafiks drift og aftaler med rutebilvognmænd. Denne beslutning følges op af en beslutning om, at opsige gældende kontrakter, når det kontraktligt vil være muligt. Kontrakterne vil normalt kunne opsiges med et halvt års varsel til ophør ved et køreplanskifte (juni måned). Som før nævnt er kontrakterne for Aabenraa og Haderslev uopsigelige indtil 2019 henholdsvis 2023. For disse 2 rutebilstationer er ejerforholdet det, at begge rutebilstationer er privatejet og at Sydbus (nu Sydtrafik) har lejet sig ind i rutebilstationerne. Oversigt over de årlige omkostninger til de enkelte rutebilstationer vedlægges til orientering. SIDE 2
Sydtrafik har i sit Budget 2008 indregnet en reduktion af omkostningerne ved rutebilstationer som følge af beslutningen om ændret finansiering og opsigelse af mulige kontrakter. Det er ikke Sydtrafiks vurdering, at det har været muligt at overføre de uopsigelige kontrakter til de pågældende kommuner, uden kommunerne vil kræve en kompensation af Sydtrafik, svarende til en kapitalisering af lejebetalingen for resten af kontraktperioderne. Sydtrafik skal endvidere anmode Statsforvaltningen om en vurdering af, hvorvidt Vejle Kommune kan tilbageholde betaling for deres andel i fællesomkostninger, der omhandler rutebilstationer, jfr. Vejle Kommunes brev af 30. august 2007, som vedlægges. Omkostningerne til rutebilstationer indgår i Sydtrafiks vedtagne Budget 2007, og de kommunale andele af betalingerne til trafikselskabet (kvartalsvise indbetalinger) er i forbindelse med vedtagelsen af budget 2008 i juni 2006 ud meldt til kommunerne. Følgende fremgår af Vejle Kommunes brev af 13. august 2007 : Sydtrafik har på et bestyrelsesmøde den 20. juni 2007 besluttet, at busstationer med bemanding etableres, vedligeholdes og finansieres af de enkelte kommuner, med tilskud fra Sydtrafik til kortsalg og chaufførfaciliteter efter en fast lejemodel. Beslutningen indebærer, at arealer til busser og ventefaciliteter på busstationer og rutebilstationer etableres, vedligeholdes og finansieres af kommunerne. Sydtrafik har dog samtidig besluttet, at allerede eksisterende kontrakter vedrørende vedligeholdelse og finansiering af areal til busser og ventefaciliteter på rutebilstationerne i Sønderborg, Aabenraa og Haderslev finansieres af Sydtrafik, indtil kontrakterne udløber. Udgiften hertil opfattes som en fællesudgift, der efterfølgende fordeles mellem alle parter i Sydtrafik. Beslutningen har imidlertid den konsekvens, at Vejle Kommune - og flere andre kommuner - i en årrække skal finansiere opgaver i Sønderborg, Aabenraa og Haderslev Kommuner - opgaver som Sydtrafik i øvrigt har besluttet er en kommunal opgave og udgift. Denne beslutning er blevet drøftet med Vejle Kommunes jurister, og det er vurderingen, at den trufne beslutning for så vidt angår finansiering af rutebilstationerne i Sønderborg, SIDE 3
Aabenraa og Haderslev er i modstrid med kommunalrettens grundlæggende ligheds- og lokalitetsprincipper. Beslutningen er i strid med lighedsprincippet, fordi kommunerne i Sydtrafik - eventuelt af historiske årsager - stilles forskelligt i forhold til finansieringen af rutebilstationer. Der er således tale om en skævvridning af den økonomiske byrde, som får den konsekvens at bl.a. Vejle Kommune kommer til at bære en uforholdsmæssig stor del af byrden. Samtidig er det imod lokalitetsprincippet fordi bl.a. Vejle Kommune via sit tilskud til Sydtrafik kommer til at finansiere opgaver i andre kommuner uden af de samme opgaver i f.eks. Vejle Kommune finansieres på samme vis. Det er således Vejle Kommunes opfattelse, at vi ikke lovligt kan medvirke til finansiering af busarealer og ventefaciliteter i Sønderborg, Aabenraa og Haderslev, indtil de eksisterende kontrakter udløber, som det er forudsat i bestyrelsens beslutning af 20. juni 2007. Vejle Kommune skal på den baggrund opfordre Sydtrafik til at ændre denne beslutning, så det via selskabets byrdefordeling sikres, at betaling for busareal og ventefaciliteter på Sønderborg, Aabenraa og Haderslev Rutebilstationer afholdes af de kommuner, hvor rutebilstationer er placeret. I forlængelse af dette brev fremsendte Vejle Kommune brev af 30. august 2007 med følgende ordlyd : kan det oplyses, at Vejle Kommunes Tekniske Udvalg på sit møde den 28. august 2007 har besluttet af modregne et beløb på 189.540 kr. ved afregningen med Sydtrafik for 4. kvartal og de efterfølgende år. Baggrunden herfor er, at Vejle Kommune anser det for at være i modstrid med kommunalrettens ligheds- og lokalitetsprincipper, at medvirke til finansiering af rutebilstationsanlæg i Sønderborg. Aabenraa og Haderslev, når Sydtrafik i øvrigt har besluttet at det er en kommunal udgift. Ifølge notat af 12. marts 2007, vedlagt som bilag 1 til repræsentantskabsmødet den 10. september 2007, er der ikke lovhjemmel til at trafikselskabet ejer eller opfører rutebilstationer. Statsforvaltningen har den 10. oktober 2007 af Transportog Energiministeriet fået oplyst, at der ikke i lov om trafikselskaber er taget stilling til ejerskabet af rutebilstationerne, og at begrebet offentlig servicetrafik ikke omfatter etablering, drift og vedligehold af rutebilstationer. SIDE 4
Efter ministeriets opfattelse er der ikke hjemmel i lov om trafikselskaber til for trafikselskaber at eje, etablere, drive og vedligeholde rutebilstationer, og at opgaven hermed må anses for at være en kommunal opgave. Statsforvaltningen udtalelse : Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne og kommunale fællesskaber, jf. 60, overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. 48, stk. 1, i lov om kommunernes styrelse (styrelsesloven - lovbekendtgørelse nr. 1060 af 24. oktober 2006, ændret ved 1 i lov nr. 510 af 6. juni 2007). Ifølge 1, stk. 1 i lov om trafikselskaber (lov nr. 582 af 24. maj 2005, senest ændret ved 31 i lov nr. 551 af 6. juni 2007) etablerer hvert regionsråd et eller flere trafikselskaber. Hver kommune deltager i ét trafikselskab. Trafikselskaberne er omfattet af 60 i lov om kommunernes styrelse. Ifølge 2, stk. 5 i trafikselskabsloven fastsætter Transport- og Energiministeren efter forhandling med Indenrigs- og Sundhedsministeren regler om trafikselskabernes organisering m.v. (standardvedtægt), herunder at standardvedtægten eller dele heraf ikke kan fraviges. Ifølge 29 i standardvedtægten, som den fremgår af bilag 1 til bekendtgørelse nr. 1008 af 9. oktober 2006 varetages tilsynet med selskabet i overensstemmelse med reglerne i den kommunale styrelseslovgivning, og det varetages af den statsforvaltning, der varetager tilsynet med de deltagende kommuner. Dette fremgår tillige af 35, stk. 1 i vedtægter af 1. januar 2007, med ændringer af 29. august 2007 for Trafikselskabet Sydtrafik. Statsforvaltningen er opmærksom på, at vedtægterne endnu ikke er endelig godkendt af Transport- og Energiministeriet eller af Indenrigs- og Sundhedsministeriet. Omfanget af statsforvaltningens tilsyn med trafikselskabet er, som det fremgår ovenfor, reguleret i 48, stk. 1 i styrelsesloven, hvorefter der føres tilsyn med, at trafikselskabet overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder. Udtrykket lovgivningen forstås som gældende ret i almindelighed, det vil sige både skreven og uskreven ret, herunder offentligretlige retsgrundsætninger. SIDE 5
Tilsynet vedrører den del af lovgivningen, der angår offentlige myndigheders virksomhed som offentlige myndigheder. Tilsynet har således alene til opgave at gennemtvinge kommunernes overholdelse af de forpligtelser, der påhviler kommunerne i deres (sær)egenskab af offentlig myndighed. De kommunale tilsynsmyndigheder kan derfor ikke tage stilling til spørgsmål af privatretlig karakter. Tilsynsmyndighederne påser dog, at de kommunale fællesskabers privatretlige dispositioner ikke foretages i strid med almindelige offentligretligt retsgrundsætninger. Statsforvaltningen har noteret sig oplysningen om, at Sydtrafiks indtræden som lejer i lejekontrakterne vedrørende de pågældende tre rutebilstationer er sket med henvisning til de delingsaftaler, der er indgået i henhold til lov om visse proceduremæssige spørgsmål i forbindelse med kommunalreformen (lov nr. 539 af 24. juni 2005). Statsforvaltningen lægger til grund, at det indtil 1. januar 2007 eksisterende kommunale fællesskab Sydbus s varetagelse af opgaven med drift af rutebilstationer er sket med henvisning til de uskrevne regler om kommunernes opgavevaretagelse, de såkaldte kommunalfuldmagtsregler. Følgende fremgår blandt andet af de generelle bemærkninger til lovforslag nr. 67/2004 til lov om visse proceduremæssige spørgsmål i forbindelse med kommunalreformen : 4.1. Aktiver og passiver samt rettigheder og pligter, der knytter sig til kommunalfuldmagtsopgaver Amtskommunerne, Københavns, Frederiksberg og Bornholms Kommuner varetager efter de almindelige kommunalretlige grundsætninger om kommuners opgavevaretagelse (de såkaldte kommunalfuldmagtsregler) frivilligt en række opgaver. Kommunalfuldmagtsreglerne finder anvendelse i tilfælde, hvor den skrevne lovgivning ikke regulerer kommunernes mulighed for at påtage sig opgaver. En del af de opgaver, som amtskommunerne, Københavns, Frederiksberg og Bornholms Kommuner varetager efter kommunalfuldmagtsreglerne, har en nær og naturlig tilknytning til opgaver, som de pågældende myndigheder varetager efter den skrevne lovgivning. En del af de opgaver, som varetages efter kommunalfuldmagtsreglerne, har således en nær og naturlig sammenhæng til de opgaver, som overføres til andre myndigheder som følge af kommunalreformen. Med lovforslaget fastsættes det, at de aktiver og passiver samt rettigheder og pligter, der udelukkende knytter sig til de kommunalfuldmagtsopgaver, som har en nær og naturlig sammenhæng til de opgaver, der overføres til andre myndigheder, også overføres til de pågældende myndigheder. Det er en betingelse, at myndigheden fra den 1. januar 2007 lovligt kan varetage den opgave, den afgivende myndighed SIDE 6
har varetaget efter kommunalfuldmagtsreglerne. Der henvises til lovforslagets 3, stk. 2. Det indebærer, at regionerne alene vil kunne overtage aktiver og passiver samt rettigheder og pligter, der udelukkende knytter sig til opgaver, som amtskommunerne har varetaget efter kommunalfuldmagtreglerne, såfremt der i ressortlovgivningen er hjemmel til, at regionerne fra den 1. januar 2007 kan varetage den pågældende opgave. 6. Proceduren for overførslen af aktiver og passiver, rettigheder og pligter samt ansatte Forud for opgaveflytningerne den 1. januar 2007 skal der konkret tages stilling til, hvilke aktiver og passiver samt rettigheder og pligter der skal overføres til hvilke myndigheder. Der fastsættes med lovforslaget i overensstemmelse med regeringens aftale med Dansk Folkeparti om en strukturreform, at de berørte myndigheder dvs. den myndighed, hvorfra der overføres opgaver, og den eller de myndigheder, hvortil myndighedens opgaver overføres som udgangspunkt ved aftale skal fastlægge den konkrete fordeling af aktiver og passiver, rettigheder og pligter samt ansatte. Det påhviler i den forbindelse efter lovforslaget den myndighed, hvorfra en opgave skal overføres, at udarbejde et aftaleudkast til fordelingen af aktiver og passiver, rettigheder og pligter samt ansatte mellem de myndigheder, hvortil myndighedens opgaver overføres. Kan der ikke mellem de omhandlede myndigheder opnås enighed om fordelingen inden den 1. april 2006, er der med lovforslaget fastlagt en procedure, der indebærer, at delingsrådet, jf. punkt 7, indkalder de omhandlede myndigheder til forhandling. Delingsrådet vil i forbindelse med forhandlingerne kunne komme med forslag om indrømmelser, herunder forslag til ændringer i aftaleudkastet, som synes hensigtsmæssige for, at der vil kunne opnås enighed mellem myndighederne. Delingsrådet vil endvidere såvel før som efter indkaldelsen af myndighederne til forhandling kunne forlange forhandlingerne genoptaget mellem myndighederne indbyrdes. Delingsrådet kan endvidere fremsætte et mæglingsforslag til en samlet aftale om fordelingen af aktiver og passiver, rettigheder og pligter samt ansatte mellem myndighederne, hvis der ikke under forhandlingerne for delingsrådet kan opnås enighed mellem myndighederne om en aftale. Myndighederne skal inden for en frist fastsat af delingsrådet meddele, om mæglingsforslaget kan vedtages. Se hertil lovforslagets 12. Kan der ikke inden den 1. juni 2006 opnås enighed mellem myndighederne ved forhandling for delingsrådet eller ved mægling, følger det af lovforslaget, at delingsrådet træffer beslutning om fordelingen af aktiver og passiver, rettigheder og pligter samt ansatte. Delingsrådets beslutning herom skal være truffet inden den 15. juni 2006. Se hertil lovforslagets 13. Det forudsættes med lovforslaget, at myndighederne fører reelle forhandlinger og bestræber sig på at nå til enighed om fordelingen af aktiver og passiver, rettigheder og pligter samt ansatte, således at det som udgangspunkt ikke bliver nødvendigt at iværksætte den del af proceduren, der involverer delingsrådene. SIDE 7
Som det fremgår af ovenfor citerede lovbemærkninger, er det en forudsætning for regionens overtagelse af opgaver, amtskommunerne og kommunerne hidtil har varetaget i medfør af kommunalfuldmagtsreglerne, at der er i ressortlovgivningen er hjemmel til, at regionerne fra 1. januar 2007 kan varetage den pågældende opgave. Tilsvarende må efter statsforvaltningen opfattelse gælde for de trafikselskaber, som regionerne har pligt til at etablere. Statsforvaltningen konstaterer, at driften af rutebilstationer at dømme efter ministeriets opfattelse er en kommunal opgave. Statsforvaltningen konstaterer endvidere, at de aftaler, som trafikselskabet er indtrådt i, således ikke harmonerer med forudsætningerne i lov om trafikselskaber. Statsforvaltningen kan imidlertid ikke vurdere lovligheden af, at Sydtrafik som led i delingsaftalen med Sydbus har overtaget sådanne forpligtelser, selvom overtagelse indebærer, at trafikselskabet herved kommer til at varetage en opgave, der ikke er hjemmel til at varetage i medfør af lov om trafikselskaber. Begrundelsen herfor er, at lovgivningen om visse proceduremæssige spørgsmål i forbindelse med kommunalreformen, som det fremgår af bemærkninger til lovforslaget, forudsætter, at der indgås aftaler om fordelingen af blandt andet pligter, herunder aftaler om overtagelse af forpligtelser i henhold til de i sagen omhandlede lejekontrakter. Statsforvaltningen har i den forbindelse noteret sig delingsrådenes kompetence i de tilfælde, hvor der ikke kan opnås enighed, og det kan tilføjes, at statsforvaltningen ikke fører tilsyn med delingsrådenes virksomhed. Spørgsmålet om, hvorvidt Sydtrafik er i stand til at frigøre sig fra en forpligtelse, der i henhold til lov om visse proceduremæssige spørgsmål er indgået aftale om at overtage, er et privatretligt spørgsmål, der som ovenfor nævnt ikke er omfattet af det kommunale tilsyns kompetence. Det er endvidere statsforvaltningens opfattelse, at spørgsmålet om fordelingen af udgifterne til betaling af trafikselskabets administrationsomkostninger deltagerne imellem ligeledes er et spørgsmål af privatretlig karakter, som falder uden for de kommunale tilsynsmyndigheders kompetence. SIDE 8
Spørgsmålet om, hvorvidt betingelserne for at foretage modregning er opfyldt, falder tilsvarende uden for det kommunale tilsyns kompetence, da dette spørgsmål også er et spørgsmål af privatretlig karakter. Statsforvaltningen har endvidere ikke fundet grundlag for at antage, at Trafikselskabet Sydtrafik ved fordelingen af fællesudgifterne har haft til hensigt at stille Vejle Kommune eller andre deltagende kommuner dårligere end Haderslev, Sønderborg og Aabenraa kommuner, da Sydtrafik overordnet set anser sig forpligtet af delingsaftalen. Statsforvaltningen vedlægger til orientering kopi af Indenrigs- og Sundhedsministeriets skrivelse af 10. oktober 2003 vedrørende fordelingen af I/S KAVO s udgifter til erhvervelse og udbygning af genbrugsstationer i interessentskabets deltagerkommuner. I øvrigt : Transport- og Energiministeriet og Indenrigs- og Sundhedsministeriet har modtaget kopi af denne skrivelse. Udtalelsen vil snarest blive offentliggjort på statsforvaltningens hjemmeside på internettet (www.statsforvaltning.dk). Med venlig hilsen Benedikte Holm kontorchef /Stella Bøttger specialkonsulent SIDE 9