Notat Sagsansvarlig Jens Flensborg Advokat (H) Sagsbehandler Jens Flensborg Advokat (H) Åboulevarden 49, 4. sal 8000 Aarhus C Telefon: 86 18 00 60 Mobil: 25 29 08 48 J.nr. 11974 jfl@energiogmiljo.dk www.energiogmiljo.dk CVR: 31135427 16. februar 2015 Vedr. Spørgsmål om overtagelsespligt for bevaringsværdig ejendom 1. Problemstilling Struer Kommune har modtaget en ansøgning om nedrivning af ejendommene Nørregade 17 og 19 med henblik på opførelsen af et nyt kirkecenter/menighedshus. Ejendommene er ejet af Menighedsrådet for Hvidbjerg, Lyngs og Jegindø sogne (herefter menighedsrådet), som ønsker at opføre et nyt kirkecenter/menighedshus. Ejendommen Nørregade 17 er registreret som bevaringsværdig i bevaringsklasse 3, og Nørregade 19 er registreret i bevaringsklasse 5. Efter modtagelsen af nedrivningsanmeldelsen varslede Struer Kommune nedlæggelse af et forbud i medfør af planlovens 14 med henblik på afklaring af, om kommunen ønsker at modsætte sig nedrivning af de to ejendomme. Det kan kommunen sikre ske ved at udstede et forbud efter 14 og herefter udarbejde en bevarende lokalplan med nedrivningsforbud. Med henblik på stillingtagen til det videre forløb har Struer Kommune anmodet Advokatfirmaet Energi & Miljø om en vurdering af risikoen for, at kommunen kan blive pålagt at overtage ejendommene mod erstatning i medfør af planlovens 49, hvis kommunen vedtager en bevarende lokalplan med nedrivningsforbud. 1 / 8
2. Om ejendommene og baggrunden for ønsket om nedrivning Thyholm Kirkecenter er beliggende på Nørregade 17 i et tidligere missionshus. Bygningen er opført i 1917, med en tilbygning fra 1956. Bygningen er tidligere af Struer Kommune registreret med en bevaringsværdi på 3, til brug for udarbejdelse af en samlet bevarende planlægning for Thyholm. Sagen omfatter endvidere ejendommen Nørregade 19, som også tilhører menighedsrådet. Denne ejendom er registreret med bevaringsværdi 5. Vi har ikke modtaget nærmere oplysninger om karakteren af denne ejendom, herunder hvad den på ejendommen værende ejendom benyttes til. Vi forstår dog sagen således, at ejendommen primært er inddraget i menighedsrådets ansøgning og projekt for at skabe plads til Thyholm Kirkecenters nye bygning. Det fremgår af notat af den 3. december 2014 fra menighedsrådets arkitekt, at ønsket om nedrivning skyldes, at bygningen ikke er tidssvarende. Der henvises i den forbindelse til kælderens beskaffenhed, der beskrives som lavloftet med frihængende installationer, samt til at der udelukkende er en stejl indvendig trappe til kælderen. Der henvises også til, at tagetagen er nedslidt, og har tilsvarende dårlige adgangsforhold. Arkitekten henviser endvidere til en række forhold vedrørende ejendommen, som ikke er i overensstemmelse med det nugældende bygningsreglement, BR 10, herunder med hensyn til tilgængelighed, brand og energiforhold. Overordnet synes argumentationen og hovedsynspunktet at være, at bygningen ikke er tidssvarende, og kræver en del renoveringer, samt at det vil være billigere at nedrive og opføre en ny bygning end at renovere den eksisterende bygning. Vi har udover det af arkitekten anførte ikke nærmere oplysninger om bygningernes tilstand. 3. Om plangrundlaget Ejendommene er ikke omfattet af nogen lokalplan. I Struer Kommunes kommuneplan 2013-2024 er ejendommene omfattet af rammeområde 8.B.4, boligområde nord for jernbanen, Hvidbjerg. Af rammebestemmelsen om områdets anvendelse fremgår det: Områdets anvendelse fastlægges til boligformål og bebyggelse til offentlige formål. Der kan placeres erhverv, såfremt disse ikke bryder med områdets karakter af beboelse og ikke giver anledning til nævneværdig påvirkning af omgivelserne. Rammebestemmelsen er således forholdsvis bred med hensyn til anvendelsesmulighederne, selv om udgangspunktet er, at der er tale om et boligområde. Bebyggelsesprocenten er i rammebestemmelsen fastlagt til 30 for den enkelte ejendom, og der må maksimalt bygges i to etager med maksimalhøjde på 8,5 meter. 2 / 8
Kommuneplanens generelle rammer indeholder ikke bindinger af betydning, og ejendommene er så vidt ses ikke omfattede af en lokalplan. Kommuneplanens rammebestemmelser er ikke i sig selv bindende for ejeren af ejendommene, men udgør kommunens administrationsgrundlag, herunder i forbindelse med kommunens behandling af byggesager vedrørende ejendommene. Selv om ejerne ikke kan henholde sig til kommuneplanen på samme måde som en lokalplan, betyder kommuneplanens rammebestemmelse derfor, at ejerne af de omfattede ejendomme bibringes en forventning om, at de som udgangspunkt vil kunne få tilladelse til bebyggelse og anvendelse af ejendommene i overensstemmelse hermed. 4. Generelt om planlovens 49 og processen i forbindelse hermed Hvis Struer Kommune vedtager en bevarende lokalplan med nedrivningsforbud for ejendommen Nørregade 17 og evt. Nørregade 19, følger det af planlovens 49, at der kan være mulighed for, at kommunen kan pålægges at overtage ejendommene mod erstatning. Planlovens 49, stk. 1 og 2, har følgende ordlyd: Når det i en lokalplan eller en byplanvedtægt er bestemt, at en bebyggelse ikke må nedrives uden tilladelse fra kommunalbestyrelsen og tilladelse nægtes, kan ejeren forlange ejendommen overtaget af kommunen mod erstatning. Stk. 2. Overtagelsespligten efter stk. 1 påhviler dog kun kommunen, hvis der er et væsentligt misforhold mellem ejendommens afkastningsgrad og afkastningsgraden for ejendomme med en lignende beliggenhed og benyttelse, som ikke er omfattet af et nedrivningsforbud. Det er planlovens klare udgangspunkt, at al planlægning har karakter af erstatningsfri regulering. Det er således et udtryk for en undtagelse til dette udgangspunkt, når bestemmelsen i planlovens 49 giver mulighed for overtagelse mod erstatning, hvis en lokalplan foreskriver, at en bebyggelse ikke må nedrives, og kommunen herefter fastholder dette. Formålet med denne bestemmelse og den lignende bestemmelse i planlovens 48 er at beskytte ejendommens ejer mod rådighedsbegrænsninger i en lokalplan, som fører til, at ejeren ikke kan udnytte ejendommen på en rimelig og forsvarlig måde. Vurderingen heraf tager efter praksis udgangspunkt i en sammenligning mellem ejerens udnyttelses- og anvendelsesmuligheder på grundlag af den vedtagne lokalplan sammenholdt med forholdene som de ville have været, hvis lokalplanen med nedrivningsforbud ikke fandtes. Kun hvis der ligger et misforhold, jf. herved 49, stk. 2, kan kommunen tilpligtes at overtage ejendommene. 3 / 8
Det er ejeren, som har bevisbyrden for, at betingelserne i 49, stk. 2, er til stede. Dette følger af de almindelige bevisbyrderegler, og er herudover fastslået i praksis. Det skal bemærkes, at et forbud mod nedrivning af bebyggelsen efter 14 med henblik på at tilvejebringe en bevarende lokalplan ikke i sig selv medfører mulighed/risiko for overtagelsespligt efter 49. Pligten til overtagelse opstår først, når der er vedtaget en lokalplan, som bestemmer, at en ejendom ikke må nedrives uden kommunens tilladelse, og efter at kommunen herefter har afvist at meddele en sådan tilladelse (dispensation til nedrivning). Hvis ejeren efter vedtagelsen af lokalplanen fremsætter begæring om overtagelse, og kommunen ikke kan acceptere dette, skal kommunen fremsende sagen til taksationskommissionen inden 8 uger, hvorefter kommissionen behandler sagen. Taksationskommissionen behandler både spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger overtagelsespligt og hvis overtagelsespligt foreligger erstatningens størrelse. 5. Vurdering af den konkrete sag 5.1 Spørgsmålet om overtagelsespligt Hvis Struer Kommune vedtager en bevarende lokalplan med nedrivningsforbud for Nørregade 17 og 19, og efterfølgende afslår at meddele dispensation herfra, vil de objektive betingelser for overtagelse i henhold til planlovens 49, stk. 1, være opfyldt. Det er herefter spørgsmålet, om også de subjektive betingelser i 49, stk. 2, i så fald også kan anses for opfyldt. Ved vurderingen af, om der er overtagelsespligt, skal der tages udgangspunkt i en sammenligning mellem ejendommens afkastningsgrad med nedrivningsforbud og det afkast, som kunne forventes uden et sådant forbud. Det må for det første konstateres, at en ny lokalplan, som udlægger ejendommen til boligformål og offentlige formål, ikke i sig selv vil ændre mulighederne for at bevare det afkast/den udnyttelse af ejendommen som menighedsrådet hidtil har haft. Det må for det andet vurderes, om ejeren har haft berettigede forventninger om en anden og økonomisk bedre udnyttelse af ejendommen, som vil blive udelukket, hvis der vedtages en lokalplan med nedrivningsforbud. Vurderingen af ejendommens afkastningsgrad tager således i praksis udgangspunkt i sammenligning af ejendommenes anvendelsesmuligheder før og efter lokalplanen. Jeg kan herved også henvise til MAD 2010.378, hvor en erhvervsejendom var omfattet af et nedrivningsforbud i en lokalplan, som kommunen havde nægtet at meddele dispensation fra. Taksationskommissionen udtalte herved bl.a.: 4 / 8
Om ejeren i en sådan situation kan forlange ejendommen overtaget af kommunen mod erstatning beror herefter på, om der er et væsentligt misforhold mellem ejendommens afkastningsgrad, og afkastningsgraden for ejendommen med en lignende beliggenhed og benyttelse, som ikke er omfattet af et nedrivningsforbud jf. planlovens 49. Lokalplanen har ikke i sig selv ændret mulighederne for at bevare det afkast fra ejendommen, som ejeren hidtil har haft. Spørgsmålet er dernæst, om der, om der har været knyttet en sådan forventning om en anden og økonomisk bedre udnyttelse af ejendommen, som udelukkes ved lokalplanen, og som kan udløse en overtagelsespligt. Ud fra en konkret vurdering fandt taksationskommissionen herefter ikke, at betingelserne for overtagelse var opfyldt. Det indgik i denne vurdering, at den pågældende ejendom var omfattet af skovbyggelinjen og en vejbyggelinje, samt at arealet lå i landzone. Taksationskommissionen konkluderede derfor: En ændret anvendelse til boligformål må på denne baggrund anses for så fjerntliggende, at en forventning herom ikke kan antages at have haft nogen indflydelse på de dispositioner, som ejeren har foretaget, hverken i forbindelse med erhvervelsen eller senere. Taksationskommissionen fandt derfor ikke, at nedrivningsbestemmelsen havde haft nogen betydning for ejendommens afkastningsgrad, og afviste begæringen om overtagelse. Kendelsen blev stadfæstet af Overtaksationskommissionen. I den konkrete sag er der i rammebestemmelsen i Struer Kommunes Kommuneplan lagt op til, at ejendommene kan anvendes til boligformål og offentligt formål, samt sådanne former for erhverv, som kan indpasses i boligområdet. Det kan i relation hertil anføres, at menighedsrådet kunne have haft en berettiget forventning om, at Nørregade 17 kunne omdannes fra menighedshus til eksempelvis boliger. Det fremgår ikke af rammebestemmelsen, om området skal udlægges til åben-lav eller tæt-lav, hvorfor en ansøgning om opførelse af rækkehuse så vidt ses ikke vil være i strid med rammebestemmelsen. Der kan dog ikke have været forventning om et større byggeri henset til, at rammebestemmelsen angiver en maksimal bebyggelsesprocent på 30. Det skal sammenholdes med, at Nørregade 17 og 19 tilsammen har et grundareal på 1.342 m 2, hvilket således med en bebyggelsesprocent på 30 muliggør et samlet byggeri på ca. 400 m 2. De to ejendomme har i henhold til BBR i dag samlede bygningsarealer ekskl. kælder på 338 m 2 og 126 m 2, eller i alt 464 m 2. Umiddelbart kan der derfor argumenteres for, at menighedsrådet ikke kan have haft forventninger om en mere intensiv anvendelse af ejendommen efter en nedrivning. Menighedsrådet vil således selv efter vedtagelsen af en bevarende lokalplan reelt have samme anvendelsesmuligheder som hidtil. 5 / 8
Struer Kommune reagerede endvidere straks på ansøgningen med en meddelelse om, at nedrivning kunne være problematisk, ligesom Struer Kommune varslede 14- forbuddet i forlængelse heraf. Samlet set er det således vores vurdering, at en bevarende lokalplan med nedrivningsforbud i den konkrete sag næppe vil indebære, at der opstår et sådant misforhold mellem ejendommens afkastningsgrad og afkastningsgraden for ejendomme med en lignende beliggenhed og benyttelse, som ikke er omfattet af et nedrivningsforbud. Vi forudsætter her, at en bevarende lokalplan udformes således, at den muliggør en anvendelse af ejendommene i overensstemmelse med kommuneplanens brede anvendelsesbestemmelse for rammeområde 8.B.4, dvs. med anvendelse til såvel boligformål som til offentligt formål. Menighedsrådet vil i givet fald kunne sælge ejendommen til anden side, og en køber vil herefter kunne indrette den eksisterende ejendom til en eller flere boliger. Hvis en ny lokalplan modsat udformes således, at den udlægger ejendommene til offentligt formål (menighedshus mv.), vil der være tale om en anden vurdering. Herved vil risikoen for overtagelsespligt blive forøget betydeligt, men det vil dog i højere grad være som følge af de indskrænkede anvendelsesmuligheder i forhold til det, som fremgår af kommuneplanen. Der vil i givet fald også være risiko for, at kommunen kan blive pålagt at overtage ejendommene i medfør af planlovens 48 om ejendomme udlagt til offentligt formål. 5.2 Renoveringsomkostningernes betydning Et nedrivningsforbud i en fremtidig lokalplan vil selvsagt medføre, at menighedsrådet er tvunget til at videreføre kirkecentret i de nuværende bygninger eventuelt efter renovering af bygningen. Alternativt vil menighedsrådet være henvist til at sælge ejendommen til anden side, hvorefter en ny ejer må forholde sig til, at ejendommen ikke må nedrives. I begge situationer opstår spørgsmålet om betydningen af omkostningerne til renovering set i forhold til omkostningerne ved at bygge nyt. Menighedsrådets arkitekt har i sit notat anført, at en renovering vil være væsentligt dyrere end en nyopførelse, og dette synes at være hovedbegrundelsen for ønsket om nedrivning. Uagtet om denne påstand rent faktisk er korrekt, ligger det i praksis klart, at det ikke i sig selv kan begrunde overtagelsespligt, at det bedre kan betale sig at nedrive og nyopføre end at renovere den eksisterende bebyggelse. Der kan i denne forbindelse eksempelvis henvises til kendelsen i KFE 2010.197. I denne sag lagde såvel taksationskommissionen som overtaksationskommissionen til grund, at det bedre kunne betale sig at nedrive og genopføre. Uanset dette fandt begge kommissioner, at ejeren ikke havde godtgjort, at ejendommen ikke kunne udnyttes på en økonomisk forsvarlig måde. 6 / 8
Der kan også henvises til Overtaksationskommissionen for Aarhus og Holstebros kendelse af 4. juli 2014 vedrørende en gammel ejendom i meget dårlig stand, hvor taksationskommissionen udtalte, at: Der kan i den foreliggende sag næppe være tvivl om, at det vil være en økonomisk bedre løsning at nedrive den eksisterende bebyggelse og genopføre nye bygninger, men denne omstændighed kan ikke i sig selv medføre overtagelsespligt. Afslaget på nedrivningstilladelse ændrer ikke de hidtidige muligheder for udnyttelse af ejendommen. Det er ikke godtgjort, at nedrivningsforbuddet medfører et væsentligt ringere afkast af ejendommen end tilsvarende ejendomme, der også er omfattet af lokalplanens bebyggelsesmæssige indskrænkninger. Nedrivningsforbuddet medfører således ikke i sig selv, at ejendommen ikke yderligere kan udstykkes og bebygges inden for lokalplanens rammer, og det er ikke godtgjort, at nedrivningsforbuddet i sig selv medfører væsentlige begrænsninger i denne adgang. ( ) Selv om det måtte blive lagt til grund, at det vil være dyrere at renovere ejendommene end at nedrive disse og opføre nyt, er det således vores vurdering, at dette forhold ikke i sig selv kan føre til, at kommunen skal pålægges at overtage ejendommene i medfør af planlovens 49. 6. Opsummering Spørgsmålet om overtagelsespligt bliver først relevant, hvis Struer Kommune vedtager en bevarende lokalplan med nedrivningsforbud, og efterfølgende giver afslag på dispensation til nedrivning af bygningerne på ejendommene Nørregade 17 og 19. Hvis menighedsrådet som ejer af ejendommene efterfølgende påstår overtagelsespligt for Struer Kommune, og Struer Kommune bestrider, at der er overtagelsespligt, skal spørgsmålet indbringes for taksationskommissionen. Efter praksis tager vurderingen af overtagelsespligt udgangspunkt i en sammenligning af udnyttelsesmulighederne henholdsvis før og efter lokalplanens vedtagelse. En eventuel lokalplans bestemmelser om anvendelsen af ejendommene vil derfor have afgørende betydning for overtagelsesspørgsmålet. Hvis Struer Kommune ønsker at undgå overtagelsespligt, må det derfor anbefaleles, at lokalplanen giver mulighed for en udnyttelse af ejendommene, som i det væsentligste svarer til den nuværende kommuneplanramme. Hvis lokalplanen fastlægger anvendelsen til offentligt formål, vil der endvidere være risiko for, at kommunen kan blive pålagt at overtage ejendommene i medfør af den særlige bestemmelse herom i planlovens 48. Hvis der vedtages en bevarende lokalplan, som bortset fra nedrivningsforbuddet giver væsentligt de samme anvendelsesmuligheder som kommuneplanrammen, er risikoen for at kommunen som følge heraf kan blive pålagt overtagelsespligt efter vores vurdering begrænset. Nedrivningsforbuddet forhindrer ikke ejendommens fortsatte anvendelse til menighedshus eller en omdannelse til eksempelvis boligformål, og 7 / 8
ejerne kan ikke ud fra kommuneplanens rammer have haft nogen berettiget forventning om en væsentlig mere intensiv bebyggelse af ejendommene efter en eventuel nedrivning. I tilknytning hertil bemærkes, at det ifølge taksationspraksis ikke i sig selv udløser overtagelsespligt, at det bedre kan betale sig at nedrive bygningen end at foretage renovering. Hvorvidt det nuværende kirkecenter således som beskrevet af menighedsrådets arkitekt vil være dyrt at renovere, er derfor efter vores vurdering ikke afgørende for overtagelsesspørgsmålet. Spørgsmålet vil dog i sidste ende kunne forelægges taksationsmyndighederne, som i givet fald træffer afgørelse om overtagelsesspørgsmålet, og i tilfælde af overtagelse fastsætter erstatningen herfor. Hvis det vurderes, at der foreligger overtagelsespligt i medfør af planlovens 49 som følge af kommunens afslag på nedrivning af ejendommen, må overtagelsesprisen efter vores vurdering tage udgangspunkt i ejendommenes værdi i nedrevet stand, idet det jo netop vil være begrundelsen for en eventuel overtagelsespligt, at afkastningsgraden er højere ved nedrivning og opførelse af nyt byggeri. Der vil derfor kunne argumenteres for, at en eventuel overtagelsespris maksimalt vil kunne opgøres til ejendommenes værdi som byggegrunde med fradrag af omkostninger til nedrivning og fjernelse af den nuværende bebyggelse. Som anført vil dette spørgsmål dog også i sidste ende skulle afgøres af taksationsmyndighederne, hvis der mod forventning måtte blive tale om overtagelsespligt. ooooooo Såfremt ovenstående giver anledning til supplerende spørgsmål eller bemærkninger, står jeg gerne til rådighed. Aarhus, den 16. februar 2015 Jens Flensborg 8 / 8