Det Danske Ledelsesakademi 2013 Porteføljestyring af udviklingsprojekter i danske kommuner Jan Stentoft Arlbjørn jar@sam.sdu.dk Per Vagn Freytag pvf@sam.sdu.dk Lisa Thoms lthoms@sam.sdu.dk Syddansk Universitet Institut for Entreprenørskab og Relationsledelse Engstien 1 6000 Kolding 1
Abstract Danske kommuner undgår i disse år en løbende forandring. Et væsentligt led i denne forandring er iværksættelse og gennemførelse af en lang række udviklingsprojekter. Denne forskningsbaserede artikel stiller skarpt på de udfordringer iværksættelse og gennemførelse af udviklingsprojekterne medfører for kommunerne. Med udviklingsprojekter menes projekter, der gennemføres for at forbedre arbejdsgangene og processerne i de administrative funktioner i kommunerne. Mange samtidige udviklingsprojekter stiller således store krav til portefølje og opfølgning på tværs af udviklingsprojekterne og af det enkelte projekt. Artiklen er baseret på 2 kvalitative interviews i 2 kommuner samt en kvantitativ spørgeskemaundersøgelse distribueret til de danske kommuner. Artiklen konkluderer, at der i de danske kommuner synes at være bevidsthed om vigtigheden af at udvikle arbejdsgangene for at sikre større effektivitet, men dette udviklingsarbejde falder ofte i prioriteringer i forhold til driftsopgaver. Yderligere synes der at være potentiale i at skabe bedre porteføljestyring af udviklingsprojekterne. Nøgleord: Udviklingsprojekter, porteføljestyring, ressourceudnyttelse, målstyring 1. Introduktion De danske kommuner er offentlige og politiske organisationer, der varetager vigtige samfundsopgaver med at levere serviceydelser til borgerne. Den seneste kommunesammenlægning fra 2007 reducerede antallet af kommuner til 98. Det primære hovedmotiv til kommunesammenlægningerne var økonomiske besparelser gennem stordriftsfordele. De samlede budgetter for de danske kommuner er i 2013 godt 457 milliarder kroner (Økonomi og Indenrigsministeriet, 2013) som finansieres af indtægter i form af skatter, moms og afgifter. På denne baggrund kan det ikke undre, at spørgsmålet om den offentlige sektors størrelse løbende er til debat. Herunder også kommunernes evne til at udnytte ressourcerne effektivt til gavn for borgere og virksomheder! Med så betydelige budgetter er det afgørende, at der foretages en hensigtsmæssig planlægning og koordination samt en effektiv anvendelse af ressourcerne i den daglige drift. Den løbende modernisering af den offentlige sektor, og her også den kommunale sektor, er sket med væsentlige input fra, hvad der kaldes for New Public Management (NPM). NPM er blevet en fællesbetegnelse for nogle af de væsentlige reformer, der er tænkt og i mange tilfælde helt eller delvist gennemført i mange vestlige lande. Ideerne tilhører ikke et veldefineret eller velafgrænset paradigme for den offentlige sektors organisation, og deres indbyrdes sammenhæng forekommer heller ikke altid klar (Hood, 1991; Walsh, 1995). I en dansk kontekst har NPM ideerne været en del af den officielle ideologi og er det stadig (Christiansen, 1996). Konteksten for udviklingen af ideerne om NPM var væksten i den offentlige sektor i 1960'erne og 1970'erne. Sideløbende blev der fokuseret på de problemer, der knytter sig til at drive mange og store offentlige institutioner i en detailstyret og 2
hierarkisk organiseret struktur (Walsh, 1995). Offentlige institutioner blev set som ineffektive og ikke reaktive både i forhold til politikere og brugere. Med NPM tankegangen forsøgte man i højere grad, at få de offentlige institutioners produktionsbetingelser til at ligne de, der kendes fra den private sektor. Ved at styrke ledelsen, give institutionerne et større råderum og ved at øge presset fra efterspørgere eller konkurrenter, ville man løse nogle af problemerne ved offentlig institutionsdrift (Christiansen, 1996). I kritikken af NPM påpeges det, at vilkårene for den offentlige sektor er anderledes end dem den private sektor står overfor. At den offentlige sektor agerer i en anden kontekst, der ikke altid er værdineutral men idelogisk og/eller politisk styret. En af de væsentlige forskelle på den private og den offentlige sektor, ses i at den offentlige sektor stiller ydelser til rådighed for borgerne uden direkte betaling. Fraværet af en markedsmekanisme gør, at der i stedet kræves politisk styring og prioritering. Denne styring kan resultere i mangeartede mål, der kan være svære at forene, og som tilsammen giver en kompleks bundlinje for de offentlige institutioner (Produktivitetskommissionen, 2013, pp. 14 15; Klausen, 2001, p. 48). Grundlæggende skabes produktivitetsvækst ens i den offentlige og den private sektor. Nye teknologier, nye arbejdsgange og bedre organisering øger produktiviteten begge steder, mens omfanget af innovation og nytænkning afhænger af medarbejdernes og ledernes muligheder for at gøre tingene anderledes og bedre (Produktivitetskommissionen, 2013, p. 19). Danske kommuner undergår i disse år en løbende forandring. Et væsentlig led i denne forandring er initieringen og gennemførelsen af udviklingsprojekter. Den offentlige sektor har været under udvikling i en række årtier. Den moderne styringstænkning begyndte med moderniseringsprogrammet i 1983. Hvert årti har medført nye reformer 1 og ændringer af den offentlige sektors organisering og virkemåde (Greve et al., 2013). På trods af disse reformer tyder meget på at den offentlige sektor stadig står overfor udfordringer såsom afbureaukratisering og detailstyring (Produktivitetskommissionen, 2013, p. 24). Denne artikel har til formål at undersøge, hvorledes danske kommuner håndterer udviklingsprojekter. Udviklingsprojekter i denne sammenhæng er defineret som konkrete projekter, der er igangsat med henblik på at forbedre/effektivisere arbejdsgange og processer i kommunens forskellige forvaltninger. Dette vil ske gennem besvarelse af følgende spørgsmål: Hvordan finder den overordnede koordination af udviklingsprojekterne sted i danske kommuner, og hvordan håndteres eventuelle modstridende målsætninger? Artiklen er videre struktureret i fire hovedafsnit. I det følgende afsnit præsenteresen teoretisk referenceramme for artiklens fokus. Derefter beskrives den anvendte metode for gennemførsel af interview samt spørgeskemaundersøgelse. Derefter følger et afsnit med specifikke analyser i relation til artiklens forskningsspørgsmål. Artiklen rundes af med at konkludere på forskningsspørgsmålene. 1 Vigtigste moderniseringsprogrammer er, ifølge Produktivitetskommissionen, 2013, p. 22: Programmet for modernisering af den offentlige sektor fra 1983, Nyt syn på den offentlige sektor fra 1993 og Med borgeren ved roret fra 2002. 3
2. Teoretisk referenceramme I dette afsnit beskrives den teoretiske referenceramme for artiklen. Først gennemgås New Public Management. Derefter behandles begrebet ambidexterity, og til sidst ledelse af projektporteføljer og Program Management Office. 2.1 New Public Management NPM kan opfattes som en samlebetegnelse for en række forhold vedrørende velfærdstatens indretning, relation mellem forskellige styrings og kontrolmekanismer samt organisation og ledelse (Klausen, 1996). Disse forestillinger fungerer som rettesnor, og siger noget om, hvordan den offentlige sektor burde være/eller mest hensigtsmæssigt kunne være organiseret (Klausen 1996, p. 90; Greve, 2001). NPM har fokus på stærkere og mere synlig ledelse af offentlige institutioner, anvendelsen af managementideer fra den private sektor, decentralisering af ansvar og kompetencer, fokusering på institutionernes outputside, kontrol med institutionernes målopfyldelse og konkurrence mellem offentlige institutioner og mellem offentlige og private institutioner (Christiansen, 1996). Der kan skelnes mellem to kerneargumentationer i NPM, som begge kommer fra den private sektor. Den første er den økonomiske argumentation, som har at gøre med ønsket om en liberalistisk markedsorientering i og af den offentlige sektor. Det kommer til udtryk i brugen af en række redskaber, såsom; privatisering, udlicitering og kontraktstyring. Den anden argumentation handler om organisation og ledelse og tager udgangspunkt i forestillingen om, at man med fordel kan overføre kendte principper fra det private til den offentlige sektor, eksempelvis entreprenøragtig ledelse, strategisk ledelse, team ledelse m.v. (Klausen, 2001, p. 46). NPM kan således ses som en reaktion på kritikken af den offentlige sektor, hvilket, ifølge Klausen, 1996, p. 90, bl.a. er: Dårlig evne til strategisk og overordnet tilpasning på grund af tilfældig politisk styring og enkeltsagsorientering Manglende omstillingsevne på grund af bureaukratisk, stift fungerende og hierarkisk/centralistisk opbygning og regelbundet styring Dårlig ressourceudnyttelse, produktivitets, effektivitets og målopfyldelse Manglende bruger og serviceorientering Manglende forbrugsvalg Manglende personalepolitik Manglende eller dårlig og usynlig ledelse NPM rummer også bud på, hvordan disse kritikpunkter kan imødegås. Svaret er en reorganisering af den offentlige sektor, så organisation, ledelse, udbudssystemer, afrapporteringssystemer og regnskabsvæsen nærmer sig det, der kendes fra den private sektor (Dunleavy & Hood, 1994). Ifølge Hood (1995) kan det centrale i NPM ideerne summeres i 3 hovedpunkter: 1. eksplicitte mål for performance 2. fokus på output, konkurrence og markedsliggørelse 3. effektiv ressourceudnyttelse 4
Samtidig anerkendes det, at rammerne for den private og offentlige sektor ikke er ens. De er snarere så forskellige, at det grundlæggende set er problematisk at overføre moderne ledelsesværktøjer som benchmarking og lean fra den private til den offentlige sektor uden videre refleksion (Evald & Freytag, 2008; Arlbjørn & Freytag, 2009; Freytag & Arlbjørn, 2011). Klausen konkluderer hertil, at NPM ikke er en teori om management i det offentlige, men et politisk program for modernisering af den offentlige sektor byggende på liberal økonomisk tankegang. Det største problem med NPM er, at det ikke anerkender, at der er noget, som naturligt hører hjemme i det offentlige, som ikke kan sammenlignes med det private og evalueres som i en privat sammenhæng. Der tages således ikke hensyn til den kontekst, den offentlige sektor agerer i (Klausen, 1996, p. 97; Klausen, 2001, p. 48). I forhold til om kritikpunkterne af NPM af den offentlige sektor stadig er gældende, påpeger Greve & Ejersbo (2013), at den offentlige sektor gennem en flerårig indsats med moderniseringer har udviklet sig. Siden det første moderniseringsprogram blev introduceret i 1983, har skiftende regeringer præsenteret moderniseringspolitikker. I 00 erne blev der lagt vægt på større reformer, som f.eks. strukturreformen og kvalitetsreformen. Kvalitetsreformen lagde op til at pumpe penge ud i den offentlige sektor. Fokus har i de seneste år igen lagt vægt på effektivisering og produktivitet (Greve & Ejersbo, 2013, p. 69). I forhold til manglende personalepolitik og manglende eller dårlig ledelse, ses den offentlige sektor, gennem en flerårig indsats med moderniseringer, at den har udviklet sig. Siden det første moderniseringsprogram blev introduceret i 1983, har skiftende regeringer præciseret, at netop ledelse og personaleudvikling har været i fokus siden de første moderniseringsindsatser, hvor ledelse var et særligt indsatsområde. Human Resource Management er derfor i dag en integreret del af de fleste offentlige organisationer (Greve & Ejersbo, 2013, pp. 69 70). Ligeledes har man i det offentlige haft afbureaukratisering som et af hovedområderne i de fleste styringstiltag. Det er et legitimt politisk ønske, der dog har vist sig sværere at føre ud i livet med påviselige resultater (Greve & Ejersbo, 2013, pp. 50+70). I forhold til konkurrence og markedsbaseret styring, så har flere forskellige markedsbaserede styringsinstrumenter været introduceret og afprøvet gennem årene (fritvalgsordninger, udbud og udlicitering, vouchers, privatisering i form af aktiesalg, offentlig private partnerskaber (OPP) samt offentlig privat samarbejde (OPS) og offentlig privat innovation (OPI). Men som Greve & Ejersbo (2013) påpeger, er der aldrig blevet introduceret en samlet konkurrencereform i Danmark. Delelementer er blevet forsøgt gennemført gradvist, med størst gennemslagskraft hos fritvalgsordninger, der er indført i landets kommuner og regioner. Udbud og udlicitering har ligeledes vundet indpas i styringen af den offentlige sektor (Greve & Ejersbo, 2013, p. 70). Politikerne og den politiske styring af kommunerne udpeges som det svage led i forhold til modernisering af kommunerne efter Strukturreformen (Christoffersen & Klausen, 2012, p. 301). Sat på spidsen synes det implicitte ideal at være, at offentlige organisationer bør ledes på samme måde som private virksomheder. 2.2 Ambidexterity I såvel private som offentlige organisationer er der løbende et dilemma mellem på den ene side at have fokus på driftsopgaver og på den anden side at få prioriteret og gennemført aktiviteter relateret til udvikling af forretningsgangene. Dette dilemma har March (1991) behandlet via begreberne exploitation og exploration. March (1991) definerer exploitation som Refinement, choice, production, efficiency, selection, implementation and execution og exploration defineres som search, variation, risk taking, experimentation, play, flexibility, 5
discovery and innovation. Dette er forholdsvis brede definitioner, hvorfor Levinthal & March (1993) har indsnævret definitionerne i forhold til vidensdomæne, således at exploration handler om a pursuit of new knowledge og exploitation om the use and development of things already known (Levinthal & March, 1993). Idet en hvilken som helst organisation har begrænsede ressourcer, vil resultatet være, at de træffer både implicitte og eksplicitte valg mellem henholdsvis exploitation og exploration. Det er dette dilemma, mellem på samme tid at have fokus på udvikling og drift, der kaldes ambidexterity. Grundlæggende handler begrebet om evnen til at bruge højre og venstre hånd lige godt (March, 1991). Forskning om ambidexterity synes ikke at have fundet sted i en offentlig kontekst. Begrebet er specielt belyst i private organisationer i forbindelse med organisatorisk læring (Levinthal & March, 1993; organisationsdesign (Tushman & O Reilly, 1996), videnledelse (Brown & Duguid, 2001), organisatorisk adaption (Eisenhardt & Brown, 1997), teknologiudvikling og produktinnovation (Danneels, 2002; Greve, 2007; He & Wong, 2004; Benner & Tushman, 2003) og strategiske alliancer (Beckman et al., 2004). Eksisterende forskning omkring ambiderxterity synes endnu ikke at være belyst i en offentligt organisatorisk kontekst. 2.3 Ledelse af projektporteføljer og Program Management Office I mange virksomheder savner man stratetisk synlighed af den igangværende portefølje af projekter. Fra et taktisk synspunkt savnes der en ensartet metode for/til projektplanlægning. Fra et strategisk synspunkt er der mangel på en dynamisk proces til at skabe forståelse af fordelene ved realiseringen, værdi og prioritering af projekter, således det er muligt at balancere projekter som forretningsinvesteringer. Som konsekvens heraf sker prioritering og udvælgelse af projekter oftest baseret på subjektive faktorer som politisk indflydelse og opfattet værdi. Derfor oplever mange organisationer, at projekter ikke gennemføres og er ineffektive, som et resultat af manglende opbakning fra topledelsen, dårlig projektledelse, dårlig prioritering og/eller at projekter er i konflikt med den daglige drift (Rajegopal et al., 2007, p. 4). For at skabe et bedre overblik og styrbarhed af projekter kan der arbejdes med porteføljestyring af projekter. Gennem porteføljestyring af projekter søges der at bygge bro mellem projekterne, ledelsesprocessen og deres ansvar i forhold til organisationen. Da projekter oftest udgør en signifikant investering og fokus er på projekternes værdi, ses de ikke længere som isolerede, men som en integreret del af organisationen og er centrale i forhold til virksomhedens strategi. Denne brobygning mellem det strategiske og det operationelle udfordrer således den snævre projekt til projekt tankegang over til en bredere og mere integreret tilgang (Rajegopal et al., 2007, pp. 4+10). Porteføljestyring af projekter handler således om at skabe overblik og er kritisk i forhold til beslutningsprocesser. Det skal bidrage til at sikre, at organisationens mål understøttes af de rigtige projekter. Ligeledes handler porteføljestyringen om at sikre, at det rette fokus på budgetter, ressourceallokering, aktivitetsstyring, og at arbejdet leveres korrekt og rettidig (Rajegopal et al. 2007, p. 11). Dette er vigtig for at sikre, at det rigtige sæt af projekter vælges, og at de færdiggøres til tiden indenfor de fastsatte rammer og mål. Program Management Office (PMO) En måde at styre og lede porteføljer af projekter på kan ske gennem en sålkaldt Project Management Office (PMO) tilgang. PMO kan defineres som: 6
An organizational body or entity assigned various responsibilities related to the centralized and coordinated management of those projects under its domain. The responsibilities of the PMO can range from providing project management support functions to actually being responsible for the direct management of a project. (PMI, 2004, p. 369) Denne definition synliggør, at PMO er er organisatoriske enheder, og at deres mandat kan variere fra organisation til organisation (Hobbs & Aubry, 2007). PMO er dynamiske organisationsenheder, som oftest er i forandring fra en struktur til den næste (Aubry et al., 2010). Forskningsmæssigt synes PMO tilgangen at være mindre belyst i en offentlig kontekst. Eksisterende forskning centrerer sig om selve PMO processen (Cooper et al., 1997a, 1997b; Engwall & Jerbrant (2003); kategorisering af projekter (Crawford et al., 2005); kontrol af projekter (Müller et al., 2008) og organisationsstruktur (Hobday, 2000). Samtidigt er det vigtigt til stadighed at have blik for projekters dynamiske karakter, hvor ikke kun omgivelserne og prioriteringer kan ændre sig, men også evnen til at overholde tider og ressourcekrav kan variere betydeligt på tværs af projekter. Manglende bevidsthed om dette kan øge risikoen for, at Morgan et al. (2007, p. 206) får ret i, at... that even with the most sophisticated approaches to project and program planning, things will go awry. 3. Metode Artiklen er baseret på undersøgelser foretaget via kvalitativ og kvantitativ metode. Indledningsvis er der gennemført 2 eksplorative interviews med 2 kommuner (en større bykommune og en mindre landkommune). Interviewene er optaget og efterfølgende transskriberet. Formålet med interviewene var, at indsamle relevant viden til konstruktion af spørgeskemaundersøgelsen. Inden spørgeskemaet blev distribueret, gennemgik det en pilottest ved én kommune. Spørgeskemaundersøgelsen er distribueret til landets 98 kommuner. Vi henviser til appendiks A for en samlet oversigt over spørgsmålene og svarene i spørgeskemaundersøgelsen. For at identificere den rette person/funktion i den enkelte kommune er der indledningsvist ringet til alle 98 kommuner, hvor der er spurgt efter én person, der forventes at kunne besvare spørgsmål vedrørende kommunens overordnede håndtering og initiering af udviklingsprojekter. Spørgeskemaet er stillet til den person i kommunen, der initialt er vurderet at vide noget om igangsættelse og håndtering af udviklingsprojekter. Da det antages, at dette ikke er enslydende i alle kommuner, er der i spørgeskemaet spurgt til respondentens titel, samt hvilken forvaltning eller enhed de tilhører. Inden distribuering af spørgeskemaet er der sendt en introduktionsmail til alle respondenter. Spørgeskemaet er distribueret via Survey Xact, hvor der er sendt en e mail indeholdende et link til selve spørgeskemaet. Som nævnt tidligere er spørgeskemaet distribueret til alle danske kommuner. Københavns kommune har dog modtaget et spørgeskema per borgmesterkontor (dvs. i alt 7), således det distribuerede antal spørgeskemaer i alt tæller 104. Der er gennemført en bortfaldsanalyse med resultater som vist i tabel 1. 7
Tabel 1: Bortfaldsanalyse Øst for Storebælt Vest for Storebælt I alt Små kommuner (0 49.999 borgere) 20 (10) 21 (9) 41 (19) Store kommuner (>50.000 borgere) 12 (9) 20 (3) 32 (12) I alt 32 (19) 41 (12) 73 (31) Note: Først tal er de respondenter, der har svaret. Tal i ( ) er de respondenter, der ikke har svaret. Sum = 104, der er distribueret 7 spørgeskemaer til Københavnshavn kommune. Heraf har 3 deltaget i undersøgelsen. Spørgsmålene i spørgeskemaet bestod af en blanding af åbne og lukkede spørgsmål. De lukkede bestod af både ja, nej og ved ikke svarmuligheder samt spørgsmål med foruddefineret svarkategorier. Spørgeskemaet er afsluttet med et åbnet spørgsmål, hvor det har været muligt, at kommentere generelt på besvarelsen. Det skal bemærkes, at de danske kommuner er store og mangfoldige organisatoriske enheder, hvor til det kan være vanskeligt at give entydige svar i et spørgeskema. Hvad der opfattes som et udviklingsprojekt i én kommune kan opfattes som et tilpasningsprojekt i en anden kommune. Endvidere kan man vælge at anskue spørgsmålene, som værende for generelle og at mangle specifikke kontekstafhængige variable. Den anvendte metode har således indbygget en række svagheder. Imidlertid vurderes den som værende særdeles robust til initialt at sætte fokus på artiklens problemstillinger i kommunal sammenhæng. Der er ikke blevet testet for non response bias. Ligeledes fremgår det ikke af svarene, om besvarelsen af skemaerne alene er foretaget af én respondent fra den enkelte kommune, eller om der har været flere om at vurdere spørgsmål. Hertil skal svarenes korrekthed også ses i forhold til de adspurgte personer. Der kan være en vis usikkerhed omkring besvarelserne i de tilfælde, hvor nogle svar alene er synspunkter fra den enkelte respondent frem for kommunens generelle opfattelse. Der kan være usikkerhed i forhold til, om respondenterne har opfattet og forstået spørgsmålene ens. I alt har 73 kommuner svaret på spørgeskemaet, hvilket giver en besvarelsesprocentrate på 70 %. De kommuner, som ikke har svaret, afviger ikke i størrelse eller i beliggenhed set i forhold de kommuner, som har svaret. ne, som har svaret, er fortrinsvis placeret centralt i kommunen med et ledelsesansvar. 24 af respondenterne har angivet kommunaldirektør, vicekommunaldirektør, centerchef eller udviklingschef som deres stillingsbetegnelse. 4. Analyse Som det fremgik af denne artikels teoretiske referenceramme, spiller kravet om effektiv ressourceudnyttelse, eksplicitte mål og fokus på output en væsentligt rolle for en moderne kommunal drift. Dette rejser såvel spørgsmål, om kommunerne gør det godt nok i den daglige drift og gør det rigtige i forhold til de udviklingsbehov, der er. I den enkelte kommune er vægtningen af driften og anvendelsen af ressourcer til udviklingen af kommunen en central overvejelse. I praksis findes der næppe et entydigt eller endeligt svar på dette spørgsmål. Det vil ofte være nødvendigt at vende tilbage til spørgsmålet om vægtningen af ressourcer og dermed vægten på daglig drift i forhold til udvikling igen og igen. 8
For at kunne løfte den daglige drift så effektiv som muligt spiller tilstedeværelsen af kompetencer en væsentlig rolle. Det fremgår af nedenstående figur 1, at der er stor fokus på at udvikle stærke kompetencer i kommunerne, idet 52 af de kommuner, som har deltaget i undersøgelsen, svarer, at de altid eller i de fleste tilfælde har fokus på udvikle stærke kompetencer i arbejdsprocesserne. Kun 20 kommuner svarer, at de i nogen grad eller at de enkelte tilfælde har fokus på udvikling af stærke kompetencer i eksisterende arbejdsopgaver. Figur 1: Fokus på udvikling af stærke kompetencer En indikation på, at der løbende sker overvejelser af om ressourceanvendelsen i driften er tilstrækkelig effektiv, kommer til udtryk i figur 2, hvoraf det fremgår, at der altid eller i de fleste tilfælde foretages løbende små tilpasninger i det kommunale arbejde i 57 af kommunerne. Figur 2: Små tilpasninger af den løbende drift 9
Samlet set indikerer såvel figur 1 og 2 en høj grad af bevidsthed omkring betydningen af effektiv ressourceudnyttelse og et fokus på output i den daglige drift. Men hvad med hensyn til den fremtidige udvikling? Er der tilstrækkeligt fokus på dette og bakkes dette fokus op af afsættelsen af de nødvendige ressourcer? Det vi ser nærmere på i det følgende. Af figur 3 fremgår det, at fremtidig udvikling af nye arbejdsprocesser har et relativ mindre fokus end optimeringen og tilpasningen af løsningen af de daglige arbejdsprocesser. 33 af de 72 respondenter, som har kunnet svare på spørgsmålet, angiver, at de i nogen grad (26 respondenter), i enkelte tilfælde (6 respondenter) eller aldrig (1 respondent) har fokus på langsigtet udvikling af nye arbejdsprocesser. Derimod har 8 altid og 31 i de fleste tilfælde fokus rettet på langsigtet udvikling af arbejdsprocesser. Der tegner sig hermed en forholdsvis stor spredning om, og hvordan, der arbejdes med langsigtet udvikling af arbejdsopgaver. Figur 3: Fokus på langsigtet udvikling af arbejdsprocesser Spørgsmålet om dedikerede ressourcer til langsigtet udvikling er afgørende, da fokus ikke alene kan sikre, at der udvikles arbejdsprocesser. Også her viser der sig et blandet billede (figur 4), hvor op mod halvdelen af kommunerne i nogen grad (24 respondenter), i enkelte tilfælde (7 respondenter) eller aldrig (3 respondenter) afsætter ressourcer til strategisk udvikling af arbejdsopgaver. Det er overraskende, at 34 respondenter svarer i nogen grad, i enkelte tilfælde eller slet ikke. Det peger på rum til forbedring, således at udviklingsorienterede opgaver få en større prioritering. Svarene siger selvsagt ikke noget om, at disse kommuner ikke er enige i vigtigheden af, at der er behov for udvikling, men udtrykker blot den konkrete praksis i form af dedikerede ressourcer til formålet. Med andre ord kan der eksistere bevidsthed om vigtigheden af dedikerede ressourcer, men den konkrete praksis kan mangle som følge af prioritering af ressource til andre formål. 10
Figur 4: Dedikerede ressourcer til strategisk udvikling af arbejdsprocesser Samlet set indikerer figur 1 til 4 et lidt større fokus på den daglige drift gennem udvikling af stærke kompetencer og optimering af opgaveløsningen via små justeringer af arbejdsopgaverne fremfor et fokus på udvikling af nye arbejdsopgaver og afsættelse af ressource til udvikling af arbejdsopgaverne. I en situation, hvor der således er lidt mindre fokus på udvikling, vil det være interessant at se nærmere på, hvordan og hvor godt kommunerne rent faktisk håndterer udviklingsprojekterne som igangsættes. Dette belyses nærmere i det følgende. Som det fremgår af figur 5 svarer kun 3 kommuner, at antallet af udviklingsprojekter har været faldene de seneste 2 år. 7 kommuner angiver, at antallet har været konstant. Derimod er det opfattelsen i 34 kommuner, at antallet har været svagt stigende og i hele 29 kommuner at antallet af udviklingsprojekter har været stærkt stigende indenfor de seneste 2 år. Figur 5: Antal udviklingsprojekter gennemført over de seneste 2 år 11
Den stigning, som der ser ud til at have været i udviklingsprojekter over de seneste 2 år, må antages at influere på de ansatte. 27 kommuner anfører, at der har været et stærkt stigende antal medarbejdere involveret i udviklingsprojekter og 34 kommuner svarer, at antallet af medarbejdere, som har været involveret i udviklingsprojekter, har været svagt stigende. Derimod anfører kun 8 kommuner, at medarbejderinvolvering i udviklingsprojekter har været konstant, 2 kommuner at antallet har været svagt faldende og 1 kommune, at involveringen har været stærkt faldende. Ses dette i sammenhæng med, at 25 kommuner (jf. figur 6) svarer, at antallet af forvaltninger/afdelinger har været stærkt stigende, og at 32 kommuner svarer, at afdelinger /forvaltninger involveret i udviklingsprojekter svagt stigende, tegner der sig et billede, hvor der er kommet øget fokus på udvikling i kommunerne i de seneste 2 år. Figur 6: Forvaltningers/afdelingers involvering i udviklingsprojekter i de seneste 2 år Med et stort antal afdelinger eller forvaltninger involveret i udviklingsprojekter er det interessant at afdække, hvor udviklingsprojekterne initieres, og hvordan de koordineres og styres samt hvilke mål, der for projekterne. Figur 7: Initiering af nye udviklingsprojekter 12
I alt overvejende grad initieres udviklingsprojekter i et samspil mellem det decentrale og centrale niveau i kommunerne, idet 61 kommuner, jf. figur 7, anfører dette som svar. Kun 9 kommuner anfører, at udviklingsprojekter fortrinsvis initieres centralt og kun 2, at initieringen foretages decentralt. Data fra denne analyser viser også en vis tendens til, at styringen af udviklingsprojekterne efter initieringen overtages af en central funktion i kommunen, idet 21 kommuner anfører, at styringen foretages centralt (se figur 8). Med andre ord, selvom ideer til nye projekter vokser op decentralt, viser denne analyse, at sådanne udviklingsprojekter kan overtages af en central enhed i organisationen. Figur 8: Styring af udviklingsprojekter I forlængelse heraf er der dog en vis tendens til, at prioriteringen af udviklingsprojekter, jf. figur 9, sker i et samspil mellem det decentrale og det centrale niveau (43 respondenter) eller foretages af det centrale niveau i kommunen (27 respondenter). Dermed mindskes risikoen for, at udviklingsprojekter ikke modvirker eller kolliderer med hinanden. Figur 9: Prioritering af nye udviklingsprojekter 13
Som det kan ses af figur 10 anfører kun 27 kommuner, at der findes en samlet porteføljestyring sted i kommunen, 43 at der ikke findes en samlet porteføljestyring mens der er en enkelt respondent, der ikke ved om der finder sådan styring sted af porteføljen i kommunen. Med andre ord ser der ud til at finde en koordination af udviklingsprojekter sted, men at der er flere forskellige måder at gøre dette på. Figur 10: Findes der en samlet porteføljestyring af udviklingsprojekterne? Kriterierne for evalueringen af udviklingsprojekterne finder i overvejende grad sted i samspillet mellem det centrale og decentrale niveau, idet 58 kommuner anfører dette som måden dette gøres på. Kun 11 respondenter anfører, at kriterieopstillingen finder sted centralt og 2, at det sker decentralt (se figur 11). Figur 11: Opstilling af succes /målkriterier for udviklingsprojekter Et forhold er at opstille kriterier for succes med målopfyldelse. Et andet forhold er i hvilken udstrækning, der rent faktisk følges op på om udviklingsprojekterne har været en succes eller ej. Figur 12 indeholder svar på respondenternes opfattelser af praksis med at evaluering af udviklingsprojekter i de respektive kommuner. 14