Analyse af Hjælpemiddelcentralen Del 1: Sammenfatning 16. juni 2014 Indholdsfortegnelse 1. Indledning, konklusioner og anbefalinger... 2 2. Budget og regnskab 2012-13 for HMC... 4 3. Årsager til afvigelsen mellem budget og regnskab... 4 4. Forslag til håndtering af merforbruget i HMC... 6 5. Den fremtidige styringsmodel for Hjælpemiddelcentralen... 7 Rådhuset Egevangen 3 B DK-2980 Kokkedal Telefon 72 56 50 00 fredensborg@fredensborg.dk www.fredensborg.dk
1. Indledning, konklusioner og anbefalinger På beredskabskommissionens møde den 9. april 2014 blev det besluttet at gennemføre en økonomisk analyse af den fælles hjælpemiddelcentral (HMC) mellem Helsingør og Fredensborg Kommuner. Baggrunden for analysen er, at budget og forbrug ikke har været i balance i de første 2½ år af Hjælpemiddelcentralens levetid. Overordnet skal analysen klarlægge forholdet mellem basisøkonomi, visitation og indkøb af nye hjælpemidler, arbejdsgange og potentialer for effektiviseringer/optimering samt den løbende styring og budgetopfølgning m.m. Der er efterfølgende mellem administrationen i Helsingør og Fredensborg Kommuner aftalt kommissorium for analysen, med inddragelse af HMC. Beredskabskommissionen har fastsat tidsplanen for færdiggørelsen af analysen, således at den senest kan forelægges på mødet i kommissionen d. 26. juni 2014. Kommissorium for budgetanalysen er vedlagt som bilag 1. Analysen består af nærværende sammenfatning, samt en selvstændig uddybende administrativ hovedrapport. Sammenlægningen af hjælpemiddeldepoterne i Helsingør og Fredensborg kommuner blev gennemført med virkning fra 1. januar 2012. Den fysiske sammenlægning blev dog først gennemført ultimo 2012. Den nye organisering havde til formål at sikre en bedre synergi og fleksibilitet i driften af de to kommuners hjælpemiddeldepoter gennem bedre udnyttelse af de personaleressourcer, der er til rådighed under Nordsjællands Brandvæsen samt bedre muligheder for at optimere driften og indkøb i en større enhed end under de enkelte kommuner. Udgangspunktet for depotets økonomi var et bruttobudget på ca. 12,3 mio.kr. I dette budget var der indregnet en forudsætning om en effektiviseringsgevinst på 1,5 mio.kr. og en uændret efterspørgsels-adfærd i de to kommuner. Budgettet er finansieret af Helsingør og Fredensborg Kommuner med en fast fordelingsnøgle på 60/40. I aftalen om drift af hjælpemiddelcentral mellem Nordsjællands Brandvæsen, Fredensborg og Helsingør kommuner fremgår samtidig, at et varigt mer/mindreforbrug vil medføre en forhøjelse/nedsættelse af betalingen fra de to kommuner. I det følgende er kort oplistet analysens konklusioner og anbefalingerne: Konklusioner: 1. Der har været et merforbrug på HMC i 2012 og 2013 på i alt 4,1 mio. kr. 2. Kommunernes øgede efterspørgsel har genereret et merforbrug i 2012 og 2013, som HMC ikke er blevet kompenseret for. Dette kan opgøres til 2,3 mio. kr. samlet, svarende til en årlig stigning i antallet af ordrer på 6,44 pct. Tallet er udtryk for det aktuelt bedste skøn, baseret på data for antal eksekverede bestillinger i 2012 og 2013. 3. Det resterende merforbrug på 1,8 mio. kr. kan ikke henføres til en bestemt årsag, men må vurderes som værende en konsekvens af flere omstændigheder. Herunder: Side 2 af 7
a) Opstart og indkøring af driften af HMC, med deraf følgende udestående optimering af den forudsatte effektiviseringsgevinst. Fredensborg Kommunes depot blev pakket ned og ud to gange først i midlertidige lokaliteter og dernæst i ny fælles hjælpemiddelcentral med indvielse den 9. oktober 2012 og fælles lagerstyring medio november 2012. Forudsætningen for budget 2012 og effektiviseringen på 1,5 mio. kr. var, at hjælpemiddelcentralen og lagerstyringen var fælles og klar den 1. januar 2012. b) Der har været større brug af ekstern hjælp fx til reparation, boligændringer, kørsel mm. end tidligere år. Det skønnes at hjælpemidlerne var i dårlig stand ved sammenlægningen, og der derfor blev foretaget en del nyindkøb i 2012, samt andre engangsudgifter. Der har ikke været ændringer i serviceniveauet og der foreligger kvalitetsstandarder for området i begge kommuner. Der kan ikke dokumenteres stigninger i priser på de hjælpemidler, der indkøbes til centralen. Det kan ikke dokumenteres om der har været for lavt genbrug af hjælpemidler som alternativ til de dyrere nyindkøb. 4. Det er HMC s vurdering, at der i 2014 vil være overensstemmelse mellem korrigeret budget og det forventede regnskab, naturligvis med den usikkerhed, at året ikke er gået endnu. Heri er indregnet, at budgettet justeres op som følge af stigningen i bestillinger, og det betyder således, at HMC i 2014 forventer at opnå den forudsatte effektivisering på 1,5 mio. kr. 5. Der er et effektiviseringspotentiale på hjælpemiddelområdet. Det har ikke været urealistisk at indarbejde en effektiviseringsgevinst ved dannelsen af HMC og det er rimeligt at forvente en fortsat effektivisering af området. 6. Synergieffekten fra at sammenlægge hjælpemiddeldepoterne med Brandvæsenet har været vanskelig at opgøre entydigt til enten Brandvæsenet eller HMC. I samme periode som HMC har haft underskud, har Nordsjællands Brandvæsen haft et mindreforbrug på 0,7 mio. kr.. Det er aftalt, at HMC og Nordsjællands Brandvæsens økonomi skal ses under ét. I analysen er dette lagt til grund for efterreguleringen af området. 7. Med afslutningen af regnskab 2012 aftalte kommunerne at merforbruget skulle overføres til 2013 og at HMC gennem øget fokus på effektiviseringer have til opgave at indhente dette. Der er ikke indgået aftale om håndtering af det samlede merforbrug i årene 2012 og 2013, da det danner grundlag for denne økonomiske analyse. Den tekniske indberetning af overførslen fra 2012 til 2013 skete den 15. august 2013 Anbefalinger: 1. At den nuværende styringsmodel fastholdes, således at både budgettet til hjælpemidler og budgettet til drift af hjælpemiddelcentralen fastholdes i HMC. Argumentet for dette er, at det kun er på den måde kommunerne kan maksimere incitamentet til samlet effektivisering af hjælpemiddelområdet. 2. At økonomien for HMC og Nordsjællands Brandvæsen fremover betragtes som en samlet bevilling, således at synergien mellem områderne betragtes under ét og ikke skal faktureres internt mellem områderne. 3. At HMC årligt efterreguleres for ændringer i antallet af hjælpemidler (korrigeret for ændringer i gennemsnitsprisen for hjælpemidlerne) som kommunerne visiterer, da ansvaret for visiteringen af hjælpemidler ligger hos medarbejdere i de to kommuner og det har hjælpemiddelcentralen ingen indflydelse på. På den måde vil styringsmodellen sikre, at brandvæsenet bliver kompenseret for en eventuel øget efterspørgsel. Side 3 af 7
4. At det påhviler Nordsjællands Brandvæsen at indhente et beløb på 1,1 mio. kr. via effektiviseringer i årene 2014 og frem. I hovedanalysens afsnit 4 har HMC anført 54 igangværende eller mulige nye effektiviseringstiltag, som således skal anvendes til at opnå den forudsatte effektivisering. 5. At den administrative ledelsesinformation og økonomiske styring udvikles som beskrevet i hovedrapporten, således at mulighederne for effektiviseringer styrkes og grundlaget for efterreguleringer som følge af ordretilgang bliver mere validt. 6. At der i årene 2015 og frem indregnes de for kommunerne almindelige forventninger til effektivisering på 2 pct. Valget af styringsmodel (anbefaling 1) varierer fra kommune til kommune har Hørsholm Kommune udelukkende aftale om rengøring af hjælpemiddel med Rudersdal Kommune. Rudersdal kører sine hjælpemidler til Hørsholm Kommune, hvor de bliver rengjort på brandstationen i Hørsholm. I Rudersdal og Hørsholm kommuner ligger budgettet til hjælpemidler således i kommunerne. Glostrup Kommune har en fælles hjælpemiddelcentral med Albertslund Kommune. Budgettet fordeles ud fra indbyggerantallet i de to kommuner. Altså en model der minder om den nuværende mellem Helsingør og Fredensborg kommuner. Holbæk Kommune har afholdt et udbud og har et privat firma til at drive hjælpemiddelcentralen. Der er indhentet inspiration til effektivisering af HMC særligt fra Holbæk. 2. Budget og regnskab 2012-13 for HMC Budgettet for Hjælpemiddeldepotet udgjorde ved etableringen 12,3 mio.kr. inkl. effektiviseringsgevinst. Dette budget var baseret på gennemsnittet af de to kommuners regnskab 2008 2010 minus en forventet effektivisering på 1,5 mio. kr.. Budgettet i 2013 og 2014 er dog fremskrevet med den almindelige pris- og lønudvikling. Der er ikke i budgetterne i 2013 og 2014 taget højde for en stigning i antallet af ordrer, ligesom det ikke er vurderet, om tyngden i ordrene er blevet større eller mindre. Der er ikke i budgetterne for HMC i 2013 og 2014 indlagt de for kommunerne almindelige effektiviseringskrav på 1-2 pct., dem har HMC været friholdt for. HMC s budget for 2012-2014 er vist i tabel 1. Tabel 1. Budget og regnskab for Hjælpemiddelcentralen i 2012-14 2012 2013 2014 Oprindeligt budget 12.260.600 12.453.987 12.648.242 Regnskab 14.313.742 14.503.370 Merforbrug HMC 2.053.142 2.049.383 Det er HMC s vurdering, at der i 2014 vil være overensstemmelse mellem korrigeret budget og det forventede regnskab, naturligvis med den usikkerhed, at året ikke er gået endnu. 3. Årsager til afvigelsen mellem budget og regnskab Afvigelsen mellem budgettet og regnskabet er i analysen søgt forklaret med udgangspunkt i: A. Øget ordretilgang B. Ændringer i serviceniveau i kommunerne C. Manglende udnyttelse eller tilstedeværelse af potentialer for effektivisering, som forudsat ved etableringen af HMC. Side 4 af 7
D. Andre særlige omstændigheder i 2012 og 2013. Ad A. Øget ordretilgang Ordreomfanget er steget i alle årene, men HMC s budget har ikke været korrigeret for stigningen i ordrer. Med udgangen af 2012 blev det aftalt, at merforbruget i 2012 skulle søges indhentet i 2013 af HMC. Dette skete ikke, hvilket er baggrunden for denne analyse. Der findes kun tal for stigningen i ordrer fra 2012 til 2013, da det ikke blev registreret før 2012. Stigningen kan ud fra HMC s lagerstyringssystem opgøres til 6,44 pct. Det skønnes, at stigningen tidligere og efterfølgende år har ligget på samme niveau. Der er fejlkilder til denne opgørelsesmetode, men det er kommunernes vurdering, at det er den mest reelle måde at opgøres stigningen i ordrer for så vidt angår stigningen fra 2012 til 2013, og dermed den del af merforbruget, som HMC ikke skal tages til indtægt for. I hovedrapporten er fejlkilder og alternativer til denne opgørelsesmetode gennemgået. Såfremt HMC s budget korrigeres for en ordrestigning på 6,44%, medfører det en efterregulering af HMC på 2,3 mio. kr. ud af merforbruget på 4,1 mio. kr. Ad. B. Ændringer i serviceniveau i kommunerne Ved dannelsen af HMC foretog Zealand Care A/S en analyse af området og konkluderede at omkostningerne pr. borger i de to kommuner var stort set identiske, hvilket indikerede, at serviceniveau og politik for indkøb af hjælpemidler var forholdsvis ens. Det skal bemærkes, at der foreligger kvalitetsstandarder i begge kommuner på området og der ikke er sket kvalitetsændringer heri i mellemtiden. Visitering til hjælpemidler skal efter lovgivningen foretages ud fra et konkret individuelt skøn. Det har ikke været muligt at opgøre entydigt om gennemsnitspriserne på hjælpemidler er steget. Dette vil indgå i den fremadrettede styring af området. Ad. C. Manglende udnyttelse eller tilstedeværelse af potentialer for effektivisering, som forudsat ved etableringen af HMC Forudsætningen for budget 2012 og effektiviseringen på 1,5 mio. kr. var, at hjælpemiddelcentralen og lagerstyringen var fælles og klar den 1. januar 2012. Den reelle sammenlægning af de to kommuners hjælpemiddeldepoter skete først ultimo 2012. Merforbruget i 2012 skal således også ses i det lys. Der er synergi ved at HMC og Nordsjællands Brandvæsen ligger sammen. Særligt ved at medarbejderne i HMC også er deltidsbrandmænd når de er på arbejde i HMC. Synergieffekten fra at sammenlægge hjælpemiddeldepoterne med Brandvæsenet har dog været vanskelig at opgøre entydigt til enten Brandvæsenet eller HMC. Men det kan konstateres, at i samme periode som HMC har haft et underskud, har Nordsjællands Brandvæsen haft et mindreforbrug på sammenlagt 0,7 mio. kr. i de to år. Det er aftalt mellem kommunerne og HMC, at økonomien i HMC og Nordsjællands Brandvæsen skal ses under et. Dette indebærer, at merforbruget på området under ét reduceres fra 4,1 mio. kr. til 3,4 mio. kr. Der er mange måder at effektivisere driften af hjælpemiddelområdet. I analysens hovedrapport har HMC anført 54 igangværende eller mulige nye effektiviseringstiltag, som kan anvendes til at opnå den forudsatte effektivisering. Det er HMC s umiddelbare skøn, med den nuværende viden om området, at der fremadrettet er et årligt effektiviseringspotentiale på ca. 0,4 mio. kr., under Side 5 af 7
forudsætning af, at der ansættes en yderligere medarbejder. Lønudgiften til denne medarbejder er finansieret ud over de 0,4 mio. kr. i effektiviseringspotentiale. Kommunernes vurdering af dette er mere optimistisk. Det normalt for kommunerne ledelsesmæssigt at arbejde med en forventning om en årlig effektivisering på 2%, hertil kommer synergien ved stordrift og samdrift med brandvæsenet. Det er dog enighed om at der er et effektiviseringspotentiale tilstede. Det har ikke været urealistisk at indarbejde en effektiviseringsgevinst ved dannelsen af HMC og det er rimeligt at forvente en fortsat effektivisering af HMC. Det kan ikke opgøres eksakt, hvilket krav om effektivisering der er muligt, det må bero på en vurdering og beslutning. Ad. D. Andre særlige omstændigheder i 2012 og 2013 Indkøringen af HMC i 2012 og 2013, kan ikke betragtes som normale driftsår. Genbruget af hjælpemidler, som alternativ til de dyrere nyindkøb, har stor betydning for om området drives effektivt. Det har ikke været muligt at opgøre hvor stor andelen af genbrug har været i 2012 og 2013. Dette vil indgå i den fremadrettede styring. Der har dog været større brug af eksterne håndværkere til reparation, boligændringer, kørsel mm. end tidligere, hvilket har medført en merudgift på 2-300.000 i 2013. Årsagen til dette har været at indkøringen af området. Der er en formodning om at hjælpemidlerne samlet var i dårlig stand ved sammenlægningen, og der derfor blev foretaget flere nyindkøb. Det kan dog konkluseres at disse andre særlige omstændigheder der har været i 2012 og 2013 kan betragtes som engangsudgifter og ikke noget der vil påvirke regnskab 2014 og frem. 4. Forslag til håndtering af merforbruget i HMC I lyset af årsagerne til merforbruget som gennemgået i afsnit 3, foreslås der en efterregulering af HMC s budget som opgjort i tabel 4. Tabel 4. Forslag til håndtering af merforbruget i HMC Merforbrug 2012 og 2013 4.102.525 Efterregulering for stigning i ordrer -2.294.972 HMC og NBV set under ét -730.000 Beløb der overføres til budget 2014 mhp at blive indhentet via effektiviseringer 1.077.553 Forslaget beror på: 1. At HMC efterreguleres for den del af merforbruget der kan forklares ved stigning i antallet af ordrer, svarende til 2,3 mio. kr. 2. At økonomien for HMC og Nordsjællands Brandvæsen betragtes som en samlet bevilling, således at synergierne mellem områderne betragtes under ét og ikke skal faktureres internt mellem områderne. Forslaget indebærer, at der vil være en opgave for Nordsjællands Brandvæsen med at indhente et beløb på 1,1 mio. kr. via effektiviseringer i årene 2014 og frem. Der er overførselsadgang mellem årene, så det vil være muligt at gøre dette over flere år. Området vil sideløbende med dette også fra 2014 og frem, blive kompenseret for de ændringer der måtte vise sig i antallet af ordrer, korrigeret for ændringer i gennemsnitsprisen. Det er HMC s vurdering, at der i 2014 vil være overensstemmelse mellem korrigerede budget og det forventede regnskab, naturligvis med den usikkerhed, at året ikke er gået endnu. Side 6 af 7
5. Den fremtidige styringsmodel for Hjælpemiddelcentralen For at HMC kan styre den daglige drift og tilrettelægge et optimalt indkøb af hjælpemidler samt afregne korrekt i forhold til kommunerne, er det nødvendigt, at der tilvejebringes et bedre datagrundlag. Særligt til brug for effektiviseringen af området og en retvisende efterregulering. Det er således anbefalingen, at der fremover registrantbogføres for al aktivitet under HMC dvs. både alle nyindkøb, indkøb til lager samt genbrugshjælpemidler. For de sidstes vedkommende er der i dag alene datamæssigt overblik over, hvem der modtager disse hjælpemidler, men ikke hvad deres værdi er på genbrugstidspunktet. For at der kan opgøres en nøjagtig statistik over omfanget af kommunernes efterspørgsel er dette nødvendigt fremadrettet. Værdien af de genanvendte hjælpemidler indgår ikke i HMC s årlige regnskab, men skal bidrage til kommunernes overblik over forbrug fra nyindkøb og genanvendelse. Endvidere er der behov for en opgørelse af de indkøbspriser, der købes ind til, så det er muligt at vurdere, om der er sammenhæng mellem kvalitet og pris på hjælpemidlerne i forhold til andre produkter. Det er HMC s ansvar, at datamaterialet indsamles og registreres i overensstemmelse med ovenstående. Med udgangspunkt i den præcise beskrivelse af det data, der er behov for, vil det være muligt, at beregne et budget for det kommende budgetår baseret på udviklingen i de tidligere års budgetter korrigeret for den skønnede mængdemæssige udvikling. I forbindelse med fremskrivningen af budgettet skal der årligt ske en korrektion for den løbende effektivisering, der i øvrigt er gældende i de to kommuner. Her er det anbefalingen, at der fremover anvendes en ensartet effektiviseringsprocent på 2 pct. af bruttobudgettet. I forhold til udmøntningen af efterreguleringen er det vigtigt, at der sikres en høj genanvendelse af hjælpemidlerne, og at lageret udnyttes bedst muligt. Der kan eventuelt sættes et mål for genanvendelsesprocentet af hjælpemidlerne. Der skal løbende i styregruppen fremlægges data/statistik på forholdet mellem nyindkøb og brug af lager. Når årets regnskaber fremadrettet er endeligt opgjort, foretages en efterregulering af budgettet på baggrund af den faktiske efterspørgsel. Eventuelt merforbrug herudover påhviler Nordsjællands Brandvæsen og HMC under ét at håndtere, enten ved yderligere effektiviseringstiltag eller tilpasning af organisationen. Fordelingen af budgettet mellem Helsingør og Fredensborg Kommune er aftalt til 60/40. Der skal som led i udviklingen af økonomistyringen ske en revurdering af om det er hensigtsmæssigt at fastholde denne model, da Fredensborg Kommune i 2012 og 2013 har udløst en større andel af nyindkøb end de forudsatte 40%. Dette aftales de to kommuner imellem. Side 7 af 7