I sag om aktindsigt har Statsforvaltningen udtalt, at der er notatpligt i relation til oplysning om anmelders navn Statsforvaltningens udtalelse til borger: Henvendelse vedrørende oplysning om navn på anmelder Rudersdal Kommune har den 15. april 2016 på foranledning af en anmodning fra dig den 1. april 2016 på ny indbragt en sag for Statsforvaltningen om din ret til at få oplyst navnet på den person, der i januar 2015 kontaktede en lærer på [navn på institution udeladt] med oplysning om, at din søn havde udtalt, at han blev slået af dig. Resumé Det fremgår af Folkeskolelovens 45, stk. 2 samt forarbejderne til bestemmelsen, at det er skolelederens konkrete beslutninger vedrørende skolens elever, eksempelvis om standpunktskarakterer, klasseindplacering og henvisning til specialundervisning, der ikke kan behandles af kommunalbestyrelsen. I den konkrete sag har skolen modtaget en underretning om en elev på skolen. I den henseende handler skolelederen efter Statsforvaltningens opfattelse ikke indenfor et område, der er undergivet skolelederens selvstændige kompetence. Skolelederen handler således indenfor rammerne af den kommunale enhedsforvaltning. Dato: 29-06-2016 Tilsynet Statsforvaltningen Storetorv 10 6200 Aabenraa Sagsnummer.: 2015-51699 SAGSBEHANDLER: Jeanette Løgstrup-Nielsen Telefon: 7256 7000 EAN-Nr. 5798000362222 skriv til os via borger.dk www.statsforvaltningen.dk ÅBNINGS- OG TELEFONTIDER findes på www.statsforvaltningen.dk/kontakt Det er endvidere Statsforvaltningens opfattelse, at ledelsen på [navn på institution udeladt] i medfør af offentlighedslovens 13 har notatpligt i relation til de oplysninger, som skolen i januar 2015 har modtaget om en af skolens elever, herunder har pligt til at notere navnet på den person, der har meddelt oplysningerne. Da skolen som en del af den kommunale enhedsforvaltning har modtaget en underretning om en af skolens elever har skolens ledelse i medfør af forvaltningslovens 7, stk. 2, pligt til at videresende underretningen til den rette forvaltningsgren i kommunen. Hermed bliver underretningen, herunder navnet på den person, der har meddelt oplysningerne om skolens elev, en del af selve underretningssagen. Statsforvaltningen skal på den baggrund anmode Rudersdal Kommune om at genoptage behandlingen af den sag, som underretningen gav anledning til, med henblik på, at kommunen i overensstemmelse med offentlighedslovens 13, stk. 1, noterer oplysningen om anmelderens identitet i sagen. 1
Rudersdal Kommune skal efterfølgende tage fornyet stilling til din anmodning om aktindsigt i oplysningen. Hvis kommunen fastholder sit afslag på aktindsigt i oplysningen om anmelderens identitet skal kommunen i henhold til forvaltningsloven angive en begrundelse for afgørelsen samt meddele dig klagevejledning. Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Statsforvaltningens opfattelse. Sagens baggrund På baggrund af den ovennævnte henvendelse til ledelsen på [navn på institution udeladt] i januar 2015 har skolen foretaget en underretning til Forebyggelse og Rådgivning i Rudersdal Kommune efter det oplyste i medfør af 153 i lov om social service om fagpersoners underretningspligt. I brev af 14. februar 2015 har du anmodet Rudersdal Kommune om at få oplyst navnet på den person, der har meddelt skolen oplysninger om din søn og dig. Den 16. februar 2015 har Rudersdal Kommunes forvaltningsafsnit Skole og Familie meddelt dig, at forvaltningen ikke kan oplyse dig om underetter under henvisning til, at forvaltningen ikke kender identiteten på vedkommende. Skolelederen på [navn på institution udeladt] har efterfølgende den 18. februar 2015 meddelt, at din anmodning ikke kan imødekommes, idet skolen opretholder sagens anonymitet. Skolelederen på [navn på institution udeladt] har i brev af 12. juni 2015 gentaget, at du ikke kan få oplyst navnet på den person, der gav underretning om dig til skolen. Skolelederen har anført, at hensynet til beskyttelse af den pågældende person er fundet mere tungtvejende end hensynet til, at du kan få oplyst vedkommendes identitet. Skolelederen har endvidere meddelt klagevejledning til kommunens borgmester. På foranledning af en henvendelse fra dig har borgmesteren i Rudersdal Kommune i et brev af 29. juni 2015 blandt andet oplyst dig om følgende: Som jeg er orienteret om, har skoleledelsen på [navn på institution udeladt]i januar 2015 modtaget en henvendelse fra en anden forælder, der ønskede at være anonym i forhold til dig, om din søn. Skolelederen har besluttet og fastholdt ikke at ville udlevere navnet på den pågældende forælder til dig. Skolelederen har i svaret af 12. juni 2015 til dig redegjort for baggrunden herfor, herunder beskrevet den afvejning af de forskellige hensyn, der ligger til grund for dette. Jeg har ikke grundlag for at tilsidesætte skolelederens konkrete skøn og vurdering af, at skolen ikke vil udlevere navnet på den pågældende forælder til dig. Skolelederen har efter det oplyste foretaget en konkret afvejning af de forskellige hensyn, som ligger til grund for beslutningen og som skal foretages i en sådan situation. Hvis en privatperson foretager en underretning til forvaltningen om et barn eller en ung, er der mulighed for at undtage navnet på underretteren fra aktindsigt, hvis hensynet til underretteren klart overstiger hensynet til forælderen. Dette fremgår af pkt. 90 i Vejledning om særlig støtte til børn og unge og deres familier. En tilsvarende vurdering kan skolelederen efter min opfattelse foretage, uanset at forvaltningen altid er den rette modtager af en underretning efter servicelovens 153 ff. 2
Skolelederen valgte på baggrund af henvendelsen selv at foretage en underretning til forvaltningen om oplysningerne om din dreng. Skolelederen lever dermed op til sin forpligtelse om at underrette forvaltningen, når man bliver opmærksom på, at et barn eller en ung kan have brug for hjælp. Forvaltningen er i forlængelse heraf ikke bekendt med forælderens identitet. Sagen blev den 14. august 2015 indbragt for Statsforvaltningen, som til brug for sagens oplysning har indhentet en redegørelse fra Rudersdal Kommune. I redegørelsen af 13. oktober 2015 er det oplyst, at den omhandlede oplysning er undtaget fra din ret til aktindsigt i medfør af forvaltningslovens 15 b, stk. 1, nr. 5. Statsforvaltningen har den 10. december 2015 videresendt din sag til Ankestyrelsen under henvisning til, at Statsforvaltningen i henhold til kommunestyrelseslovens 48, stk. 3, ikke har kompetence til at føre tilsyn med kommunen i den konkrete sag. Statsforvaltningen har herved lagt vægt på, at Ankestyrelsen i medfør af serviceloven er tillagt kompetencen til at behandle et spørgsmål om aktindsigt i den sag, som underretningen gav anledning til. Den 31. marts 2016 har Ankestyrelsen tiltrådt kommunens afgørelse med følgende begrundelse: Vi vurderer, at du har fået aktindsigt i samtlige af kommunalforvaltningens akter i sagen. Vi har lagt vægt på, at det fremgår af sagens oplysninger, herunder afgørelse af 9. februar 2016, at du allerede har fået aktindsigt i samtlige sagens akter. Vi bemærker, at det ikke er bestridt, at du har fået aktindsigt i samtlige akter, som kommunalforvaltningen har på sagen. Bemærkninger til klagen Du har i din klage oplyst, at du fortsat ikke har modtaget oplysninger fra skolelederen om identiteten på anmelder. Rudersdal Kommune har i deres genvurdering af 18. februar 2016 fastholdt deres afgørelse. Kommunen begrunder dette med, at skolen er en selvstændig forvaltningsmyndighed, der har foretaget et nødvendigt skøn over, om de vil udlevere navnet på den pågældende anmelder. Kommunen begrunder også deres afgørelse med, at de fortsat ikke er bekendt med anmelders navn. Vi bemærker, at vi lægger til grund, at kommunalforvaltningen ikke er i besiddelse af anmelders navn. Det fremgår af statsforvaltningens brev af 12. december 2015, at [navn på institution udeladt] ud fra princippet om enhedsforvaltning er en del af Rudersdal Kommune. Statsforvaltningen anfører derfor, at din anmodning om aktindsigt i navnet på den person, som har henvendt sig til skolen skal betragtes som en anmodning om aktindsigt i selve underretningssagen i forvaltningen i Rudersdal Kommune. Vi bemærker, at vi er enige med Rudersdal Kommunes vurdering af, at skolen er at anse som en selvstændig myndighed i forvaltningslovens forstand. Vi henviser i den forbindelse til principperne i reglerne om tavshedspligt, der følger af forvaltningslovens 28. 28 omhandler reglerne for videregivelse af personfølsomme oplysninger. Vi henviser til vejledning om retssikkerhed og administration på det sociale område, vejledning nr. 3
73 af 3. oktober 2006 pkt. 475. Det fremgår heraf, at en skole anses som en selvstændig forvaltningsmyndighed i relation til forvaltningslovens 28. Vi bemærker til kommunen, at klage over om skolelederen skulle udlevere navnet på anmelderen, skal vurderes efter reglerne i offentlighedsloven. Vi er af den opfattelse, at sagen skal sendes til det kommunale tilsyn som også anført i Folketingets Ombudsmands i brev af 5. august 2015. Da du den 1. april 2016 har meddelt Rudersdal Kommune, at du opretholder din klage, har kommunen som nævnt indledningsvis den 15. april 2016 på ny indbragt sagen for Statsforvaltningen. Statsforvaltningens udtalelse Folkeskolelovens 45, stk. 1 og 2 har følgende ordlyd: 45. Ved hver skole ansættes en leder, jf. dog 24, stk. 3, 24 a, stk. 1, og 24 b, stk. 1. Skolens leder har den administrative og pædagogiske ledelse af skolen og er ansvarlig for skolens virksomhed over for skolebestyrelsen og kommunalbestyrelsen. Stk. 2. Skolelederen leder og fordeler arbejdet mellem skolens ansatte og træffer alle konkrete beslutninger vedrørende skolens elever. Lederens konkrete beslutninger vedrørende skolens elever inden for de mål og rammer og principper, som kommunalbestyrelsen henholdsvis skolebestyrelsen har fastsat, kan ikke behandles af kommunalbestyrelsen. Stk. 3 Det fremgår af de almindelige bemærkninger i forslag til lov om ændring af lov om folkeskolen, LFF 2008-2009.1.186, under punkt 2.2., at skolelederen refererer til kommunalbestyrelsen og indgår i den kommunale organisation på samme måde som andre kommunale ledere, samtidig med at lederen skal træffe de konkrete beslutninger om undervisningens organisering og tilrettelæggelse på skolen. I de specielle bemærkninger til 45, stk. 2 er følgende blandt andet anført: Det fremgår af den gældende folkeskolelovs 45, stk. 2, at skolelederen leder og fordeler arbejdet mellem skolens ansatte og træffer alle konkrete afgørelser vedrørende skolens elever. Det foreslås, at skolelederens ledelsesrum tydeliggøres og udvides, idet det fastsættes, at lederens konkrete beslutninger vedrørende skolens elever ikke kan behandles af kommunalbestyrelsen. Forslaget skal ses i sammenhæng med, at skolelederen er ansat af kommunalbestyrelsen til at varetage ledelsesopgaven ved den enkelte skole, og at skolelederen derfor er ansvarlig over for kommunalbestyrelsen og indgår i den kommunale organisation på samme måde som andre kommunale ledere, jf. folkeskolelovens 45, stk. 1, 2. pkt. Dertil kommer, at skolelederen ligeledes i henhold til 45, stk. 1, 2. pkt., er ansvarlig over for skolebestyrelsen, nemlig i forhold til udmøntning af de beslutninger, som skolebestyrelsen efter loven træffer. Med lovforslagets 1, nr. 1 tydeliggøres det, at kommunalbestyrelsen har ansvaret for styringen af folkeskolen i overensstemmelse med de generelle bestemmelser i den kommunale styrelseslovgivning, medmindre andet bestemmes i folkeskolelovgivningen, samtidig med at kommunalbestyrelsens ansvar for den enkelte skole såvel som for kommunens samlede skolevæsen præciseres, jf. bemærkningerne hertil. Der gælder ved siden af folkeskolelovgivningen en almindelig kommunalretlig grundsætning, hvorefter kommunalbestyrelsen er begrænset i adgangen til at give tjenestebefalinger med hensyn til ansattes varetagelse af opgaver, der forudsætter særlig faglig sagkundskab. I forhold til en leder af en folkeskole indebærer det bl.a., at denne varetager en række pædagogiske opgaver i forhold til de 4
enkelte elever, som vedkommende er den kompetente til at varetage. Med forslaget ønskes det tydeliggjort i loven, at sådanne beslutninger hører under skolelederens selvstændige kompetence, idet de ikke kan behandles af kommunalbestyrelsen. Herved er det ikke muligt for kommunalbestyrelsen at ændre sådanne beslutninger, hverken på eget initiativ eller i en prøvelsessituation, eller i øvrigt at give konkrete tjenestebefalinger herom. Med forslaget om at ændre ordet»afgørelser«til»beslutninger«fremhæves det, at også beslutninger, der ikke forvaltningsretligt set er afgørelser, men som træffes som led i faktisk forvaltningsvirksomhed, er omfattet af skolelederens selvstændige kompetence. Omfattet af skolelederens selvstændige kompetence er således som udgangspunkt f.eks. beslutninger/afgørelser om standpunktskarakterer, klasseindplacering, placering på bestemte hold, henvisning til specialundervisning, tilladelser til helt eller delvis at opfylde undervisningspligten i erhvervsmæssig uddannelse eller erhvervsmæssig beskæftigelse samt iværksættelse af foranstaltninger til fremme af god orden. [ ] At en skoleleders beslutninger vedrørende skolens elever med forslaget ikke kan behandles af kommunalbestyrelsen, udgør en ændring i forhold til retstilstanden i dag, hvor alle afgørelser, der er truffet ved de enkelte skoler, inden fire uger fra afgørelsens meddelelse kan indbringes for kommunalbestyrelsen, jf. folkeskolelovens 51, stk. 1. Fremover vil en elev og dennes forældre, hvis de er utilfredse med en beslutning, kunne indbringe den for skolelederen selv. Dertil kommer, at skolelederens beslutninger inden for dennes selvstændige kompetence bliver umiddelbart omfattet af Folketingets Ombudsmands kompetence, og at eleven/forældrene derfor kan klage over skolelederens beslutninger til ombudsmanden. Skolelederen udøver fortsat sine opgaver under ansvar over for kommunalbestyrelsen. Kommunalbestyrelsen vil kunne behandle klager over skolelederens (eller de ansattes) optræden, herunder at skolelederen har truffet en beslutning, der er i strid med rammer fastlagt af kommunalbestyrelsen eller skolebestyrelsen. Skolelederens konkrete beslutninger vedrørende skolens elever kan desuden ikke indbringes for skolebestyrelsen, jf. i øvrigt lovforslagets 1, nr. 22. Skolelederens forhold til den øvrige kommunale forvaltning har givet anledning til tvivl i forhold til spørgsmålet om, hvilke regler der gælder for videregivelse af oplysninger fra skolen til andre dele af den offentlige forvaltning. Udgangspunktet er, at lederen ved udøvelse af sine opgaver indgår i et almindeligt over-/underordnelsesforhold i den kommunale organisation, jf. også ovenfor. Med forslaget fastsættes det nu, at adgangen til at træffe konkrete afgørelser vedrørende skolens elever hører under skolelederens selvstændige kompetence. Herefter vil det følge af forvaltningslovens 28, stk. 6, at skolelederen i denne relation anses som en selvstændig myndighed i forhold til bestemmelserne i forvaltningslovens 28, stk. 1-3, på samme måde, som skolebestyrelsen er det. 28, stk. 1-2, indeholder betingelserne for, at en offentlig myndighed kan videregive oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold til en anden myndighed, mens 28, stk. 3, indeholder betingelserne for videregivelse af andre fortrolige oplysninger fra én offentlig myndighed til en anden. Et eventuelt spørgsmål om videregivelse af fortrolige oplysninger vedrørende skolens elever fra skolelederen til andre dele af den kommunale forvaltning, herunder andre af kommunens folkeskoler, skal således vurderes efter forvaltningslovens 28. Det samme gælder naturligvis, hvis der er tale om spørgsmål om videregivelse af fortrolige oplysninger til andre offentlige myndigheder, f.eks. andre kommuner. Det fremgår af Folkeskolelovens 45, stk. 2 samt forarbejderne til bestemmelsen, at det er skolelederens konkrete beslutninger vedrørende skolens elever, eksempelvis om standpunktskarakterer, klasseindplacering og henvisning til specialundervisning, der ikke kan behandles af kommunalbestyrelsen. [navn på institution udeladt] har modtaget en underretning om en elev på skolen, der er meddelt i overensstemmelse med servicelovens 154 om borgerens underretningspligt, og i den konkrete 5
situation, hvor skolens ledelse videregiver underretningen, sker dette efter Statsforvaltningens opfattelse indenfor rammerne af den kommunale enhedsforvaltning. Det fremgår af offentlighedslovens 13, at i sager, hvor der vil blive truffet afgørelse af en myndighed, skal den pågældende myndighed, når den mundtligt eller på anden måde bliver bekendt med oplysninger om en sags faktiske grundlag, der er af betydning for sagens afgørelse, snarest muligt gøre notat om indholdet af oplysningerne. I Offentlighedsloven med kommentarer af Mohammad Ahsan, 1. udgave, 2014, side 251, er det om notatpligten anført, at foruden indholdet af de (mundtlige) oplysninger, som en myndighed modtager, er også navnet på den person, der meddeler myndigheden oplysningerne, omfattet af notatpligten. Det er videre anført, at en myndighed ikke kan undlade at notere navnet på den, der meddeler oplysningerne (for eksempel anmelderen), fordi myndigheden vil undgå, at oplysningerne kommer andre, herunder den oplysningerne angår, i hænde, eller fordi myndigheden har lovet den pågældende anonymitet (diskretionstilsagn). I overensstemmelse hermed er det i Vejledning nr. 9007 af 7. januar 2014, om særlig støtte til børn og unge og deres familier under punkt 89 og 90 anført: Notatpligt ved underretning 89. Kommunen har notatpligt, når den modtager oplysninger om en sags faktiske omstændigheder, når disse har betydning for en sags afgørelse. Dette fremgår af offentlighedslovens 6 [nu 13 Statsforvaltningens tilføjelse]. Notatpligten gælder kun i sager, hvor der skal træffes afgørelse. Det afgørende for notatpligten er, om der er modtaget oplysninger, der kan bidrage til at skabe klarhed om sagens faktiske omstændigheder, og disse oplysninger ikke allerede fremgår af sagen. Som udgangspunkt er der derfor notatpligt ved underretninger, fordi oplysningerne i underretningen ofte vil indgå som en del af grundlaget for afgørelsen om, hvorvidt der skal iværksættes en undersøgelse af barnets eller den unges forhold efter servicelovens 50. Anonyme underretninger 90. Et særligt problem foreligger, hvor der er tale om anonyme henvendelser. Problemet kan opstå i to forskellige situationer. I den ene situation, hvor underretteren er anonym også i forhold til kommunen, kan det være nødvendigt, at kommunen foretager en undersøgelse på baggrund af den anonyme henvendelse, men arten og omfanget må i høj grad afhænge af de konkrete omstændigheder, og der kan i sådanne tilfælde være særlig grund til straks at orientere familien om underretningen og om, at den er anonym. I den anden situation kan kommunen være bekendt med underretterens navn, men denne ønsker at være anonym på grund af forholdet til familien. Der er efter forvaltningslovens 15 mulighed for at undtage navnet på underretteren fra aktindsigt, men kun når dette kan begrundes med et særligt hensyn til underretteren, og kun hvis dette hensyn klart overstiger hensynet til familiens behov for at få oplyst identiteten på underretteren. Det følger heraf, at kommunen ikke på tidspunktet for underretningen kan love en underretter, at pågældende kan være anonym i forhold til familien. Det er på ovennævnte baggrund Statsforvaltningens opfattelse, at ledelsen på [navn på institution udeladt] i medfør af offentlighedslovens 13 har notatpligt i relation til de oplysninger, som skolen 6
i januar 2015 har modtaget om en af skolens elever, herunder har pligt til at notere navnet på den person, der har meddelt oplysningerne. Det fremgår af forvaltningslovens 7, stk. 2, at en forvaltningsmyndighed, der modtager en skriftlig henvendelse, som ikke vedrører dens sagsområde, har pligt til så vidt muligt at videresende henvendelsen til rette myndighed. I Forvaltningsloven med kommentarer af Niels Fenger, 1. udgave, 2013, side 289, er det anført, at pligten til at videresende en henvendelse efter forvaltningslovens 7, stk. 2, både gælder i forholdet mellem selvstændige forvaltningsmyndigheder og i forholdet mellem forskellige forvaltningsgrene inden for samme myndighed. Da skolen, som en del af den kommunale enhedsforvaltning, har modtaget en underretning om en af skolens elever har skolens ledelse i medfør af forvaltningslovens 7, stk. 2, pligt til at videresende underretningen til den rette forvaltningsgren i kommunen. Hermed bliver underretningen, herunder navnet på den person, der har meddelt oplysningerne om skolens elev, en del af selve underretningssagen. Statsforvaltningen skal på den baggrund anmode Rudersdal Kommune om at genoptage behandlingen af den sag, som underretningen gav anledning til med henblik på, at kommunen, i overensstemmelse med offentlighedslovens 13, noterer oplysningen om anmelderens identitet i sagen. Rudersdal Kommune skal efterfølgende tage fornyet stilling til din anmodning om aktindsigt i oplysningen. Hvis kommunen fastholder sit afslag på aktindsigt i oplysningen om anmelderens identitet skal kommunen i henhold til forvaltningsloven angive en begrundelse for afgørelsen samt meddele klagevejledning. Rudersdal Kommune, Folketingets Ombudsmand og Ankestyrelsen er ved kopi af dette brev orienteret om Statsforvaltningens opfattelse af sagen. Udtalelsen vil blive offentliggjort på www.statsforvaltning.dk i anonymiseret form. Med venlig hilsen Hanne Villumsen Kontorchef Jeanette Løgstrup-Nielsen specialkonsulent 7