Analyse Effekter af konkurrence om kommunal lønadministration 2013
SIDE 2 KAPITEL 1 RESUMÉ OG ANBEFALINGER Effekter af konkurrence om kommunal lønadministration On-line ISBN 978-87-7029-548-2 Analysen er udarbejdet af Sekretariatet for Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde Bilagene til analysen er udarbejdet af Rambøll Management Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde Carl Jacobsens Vej 35 2500 Valby Tlf.: 4171 5000 E-mail: info@rops.dk November 2013
SIDE 3 EFFEKTER AF KONKURRENCE OM KOMMUNAL LØNADMINISTRATION Indhold Kapitel 1 Resumé og anbefalinger... 5 1.1 Resumé... 5 1.2 Anbefalinger... 10 1.3 Baggrund... 11 1.4 Disposition... 12 Kapitel 2 Analysetilgang og udvælgelse af casekommuner... 13 2.1 Analytisk tilgang... 13 2.2 Praktisk anvendelse af den analytiske tilgang... 14 2.3 Udvælgelse af analysens casekommuner... 15 Kapitel 3 Markedet for lønadministration... 18 3.1 Opgaver om lønadministration... 18 3.2 Afgrænsning af markedet... 19 3.3 Aktører på den kommunale del af markedet... 21 3.4 Udvikling i markedet... 22 3.5 Konkurrencen på den kommunale del af markedet... 23 Kapitel 4 Analyse af effekter... 25 4.1 Overblik over effekter ved at skabe konkurrence om lønadministrationsopgaver... 25 4.2 Opgørelserne af effekterne... 26 4.3 Forklaringer på effekter af at skabe konkurrence om lønadministrationen... 32 4.4 Opmærksomhedspunkter... 38 Kapitel 5 Casekommuner... 41 5.1 Frederiksberg Kommune... 41 5.2 Greve Kommune... 42 5.3 Odense Kommune... 42 5.4 Albertslund Kommune... 43 5.5 Odder Kommune... 44 5.6 Lemvig Kommune... 44 5.7 Syddjurs Kommune... 46 5.8 Opsamling af resultater i kommunerne... 47 Kapitel 6 Hjemtagning af lønadministration... 48
SIDE 4 KAPITEL 1 RESUMÉ OG ANBEFALINGER 6.1 Overblik over hjemtagelse af lønadministration... 48 6.2 Begrundelser for at hjemtage lønadministrationen... 48 6.3 Løsninger efter hjemtagelsen af lønadministrationen... 51 Bilag 1 Rambøll Management Consultings operationalisering af den analytiske tilgang... 52 Bilag 2 Casebeskrivelser... 54
SIDE 5 EFFEKTER AF KONKURRENCE OM KOMMUNAL LØNADMINISTRATION Kapitel 1 Resumé og anbefalinger 1.1 Resumé Det har givet blandede resultater for syv danske kommuner at sende opgaver om lønadministration i udbud. I fire kommuner har resultatet været højere omkostninger og ringere kvalitet. En kommune har oplevet blandede resultater mens udbuddene i to kommuner har ført til både økonomiske besparelser og kvalitetsforbedringer. Det fremgår af denne analyse, som er udarbejdet af Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde på baggrund af casestudier foretaget af Rambøll Management Consulting. Analysen er baseret på casestudier fra syv ud af de 11 danske kommuner, som har erfaring med at skabe konkurrence om lønadministrationsopgaver. Boks 1.1 Hovedkonklusioner Erfaringer fra syv danske kommuner viser, at resultaterne af at sende opgaver om lønadministration i udbud har været blandede:» To kommuner har opnået både besparelser og bedre kvalitet.» En kommune har fået en betydelig besparelse, men også ringere kvalitet.» Fire kommuner har fået højere omkostninger og ringere kvalitet. Resultater for kommunernes økonomiske effekter er behæftet med usikkerhed. Det skyldes blandt andet, at resultaterne beror på kommunernes skøn om økonomi før seneste udbud. Der kan være forskellige forklaringer på de effekter, kommunerne har haft af at sende opgaver om lønadministration i udbud:» Omfanget af den del af lønopgaverne, som er egnet til udbud, er blevet mindre som følge af digitalisering og decentralisering.» Markedsforholdene er ikke præget af velfungerende konkurrence der er kun få leverandører og begrænset efterspørgsel.» Nogle kommuner har et længere strategisk sigte og genudbyder opgaverne andre kommuner har et kortere sigte.» Nogle udbud er mere velforberedte og bedre specificerede end andre.» I nogle udbud er der givet bedre plads til innovation og til, at leverandørerne kan udnytte stordriftsfordele. I de to kommuner, som har opnået både besparelser og bedre kvalitet, er udbuddet sket som led i en generel udbudsstrategi, og opgaverne har været udbudt i længerevarende perioder. De to kommuner begrunder selv de gode resultater med, at de efter at have udbudt opgaverne flere gange nu er blevet skarpe kontraktpartnere i forhold til deres leverandører. Fire af de syv kommuner i undersøgelsen har som konsekvens af dårlige resultater valgt at hjemtage lønadministrationsopgaverne. Kommunerne har ved beslutningerne om hjemtagning især lagt vægt på, at kvaliteten var forringet, og at samarbejdet med leverandøren har været utilfredsstillende. Analysen viser også, at processen om for første gang at sende opgaver i udbud kan medføre utryghed og usikkerhed for de berørte medarbejdere. Desuden vil ekstern løsning af opgaverne betyde et tab af detaljeret specialistviden. Det bør offentlige myndigheder være opmærksomme på, når de overvejer for første gang at skabe konkurrence om lønadministrationsopgaver.
SIDE 6 KAPITEL 1 RESUMÉ OG ANBEFALINGER Analysens resultater bliver mere udførligt omtalt i det følgende. Konkurrence om lønadministrationsopgaver har givet blandede resultater Når det skal vurderes, hvilke effekter kommunerne har haft af at sende opgaver om lønadministration i udbud, ses der på:» økonomiske effekter det vil sige, om den udbudte opgave løses med lavere eller højere omkostninger efter udbuddet. I opgørelserne ses der på nettoresultatet af udbuddene, hvor kommunernes udbuds- og følgeomkostninger er medregnet, og» effekter for kvaliteten i opgaveløsningen det vil sige, om kvaliteten er forbedret, uændret eller forværret efter udbuddet. I denne analyse vurderes kvaliteten ud fra servicemål og forsyningssikkerhed i leverandørens opgaveløsning, af kommunens brugere af lønadministrationen og af lønmodtagerne. De syv kommuner, der indgår i undersøgelsen, har haft meget forskellige effekter af at skabe konkurrence om lønadministrationsopgaverne. Kommunerne deler sig i tre grupper, som det fremgår af tabel 1.1. Tabel 1.1 Overblik over effekter Frederiksberg Greve Odense Albertslund Odder Lemvig Syddjurs Økonomisk besparelse i pct., netto 33 (+) 1 30 ( ) 2-17 -15-47 Kvalitet + + ( ) ( ) Anm.: Økonomiske besparelser er opgjort som gennemsnitlige årlige ændringer fra før til efter seneste udbud i pct. Anm.: En parentes angiver, at der er tale om en beskeden forbedring eller forværring af det givne forhold, eller at resultatet er behæftet med usikkerhed. Dette kan skyldes, at der er tale om en begrænset samlet effekt, eller at der er forhold, som trækker i hver sin retning. Symbolforklaring: Forbedring: + Forværring: Der er to kommuner, som har opnået positive effekter i form af både nettobesparelser og bedre kvalitet. En kommune har haft blandede effekter. Udbuddet af lønadministrationsopgaverne gav nettobesparelser, men også en kvalitetsforringelse. De resterende fire kommuner har alle haft negative effekter. Effekterne har været højere omkostninger og dårligere kvalitet end før udbuddene. De samlede udgifter til lønadministration i alle landets 98 kommuner er på 400-500 mio. kr. årligt. De syv undersøgte kommuners omkostninger ligger på mellem knap 3 mio. kr. og godt 10 mio. kr. årligt. De økonomiske effekter af de undersøgte udbud ligger mellem en nettobesparelse på godt 4 mio. kr. til en omkostningsstigning på godt halvanden mio. kr. årligt. 1 Greve Kommunes omkostningsniveau har ikke været muligt at opgøre præcist., men er vurderet til at være lavere efter udbuddet. Baggrunden for vurderingen fremgår af kapitel 4 og 5. 2 Albertslund Kommunes omkostningsniveau har ikke været muligt at opgøre præcist., men er vurderet til at være højere efter udbuddet. Baggrunden for vurderingen fremgår af kapitel 4 og 5.
SIDE 7 EFFEKTER AF KONKURRENCE OM KOMMUNAL LØNADMINISTRATION De effekter, som kommunerne har haft af at sende opgaverne om lønadministration i udbud, kan have forskellige forklaringer. Nogle forklaringer omhandler udviklinger i opgaver og markedet, mens andre forklaringer handler mere om den måde, kommunerne har udbudt opgaverne på. Resultater for kommunernes økonomiske effekter er behæftet med usikkerhed. Det er muligt, at kommunernes omkostninger til opgaveløsningen før udbud er undervurderet. Det skyldes, at de økonomiske effekter først og fremmest beror på kommunernes skøn om økonomi før seneste udbud. Skøn er brugt på grund af mangel på præcise opgørelser om økonomi i kommunerne. Hvis skønnene er konservative, har de økonomiske effekter af udbuddene været bedre end det billede, der fremgår af tabel 1.1. Overvejelser herom uddybes i afsnit 4.2. Derudover er effekter fra udbud af opgaver om lønadministration så vidt muligt isoleret i analyserne. Effekter fra udbud og fra andre udviklinger kan dog være svære at adskille fra hinanden. Eksempelvis effekter fra den løbende digitalisering og decentralisering på lønadministrationsområdet. Digitalisering og decentralisering I løbet af de seneste år er der sket udviklinger i både lønadministrationsopgaverne og i markedssituationen, som samlet set har gjort det betydeligt sværere at kunne opnå gode resultater af at sende opgaver om lønadministration i udbud. Udviklingen er især drevet af en digitalisering, som har betydet, at opgaver automatiseres og i stigende grad håndteres ved brug af IT. Det har givet grundlag for en decentralisering, hvor flere opgaver om eksempelvis indberetning af lønoplysninger håndteres af decentrale institutionsledere i kommunerne. Udviklingen har samlet set betydet, at den del af opgaverne, som er mest konkurrenceegnet, er blevet mindre. Og når det økonomiske omfang af opgaverne bliver mindre, kan det samtidig blive sværere at opnå gode økonomiske resultater af at sende opgaverne i udbud. Det skyldes dels, at udbuds- og følgeomkostninger ikke nødvendigvis bliver mindre, når opgavens omfang bliver mindre, og dels at det kan blive sværere at realisere stordriftsfordele ved mindre opgaver. Markedsforhold og konkurrence Konkurrencen på leverandørmarkedet er også et forhold, som kan have stor betydning for, hvilke effekter der opnås. Der er i øjeblikket kun tre leverandører på den kommunale del af markedet for lønadministration. To af disse leverer udelukkende lønadministration på deres egne lønsystemer og byder alene på opgaver, som skal løses på deres egne lønsystemer. Den tredje leverandør udfører lønadministration uafhængigt af lønsystem, men har ikke eget lønsystem og kan derfor ikke byde ind på samlede udbud om lønadministration og nyt lønsystem. Ved de gennemførte udbud siden 2009 har kommunerne derfor modtaget blot ét eller to tilbud. På efterspørgselssiden er det i øjeblikket kun seks af de 98 danske kommuner, som får udført opgaver om lønadministration eksternt. Samlet indebærer de få leverandører og den begrænsede efterspørgsel, at markedsforholdene ikke er præget af velfungerende konkurrence. Under disse markedsforhold vil det derfor være vanskeligere at opnå gode resultater af at sende offentlige opgaver i udbud, end det vil være på markeder med velfungerende konkurrence. Hvis der skal blive bedre konkurrence om lønadministrationsopgaverne, skal flere kommuner og andre offentlige myndigheder i større omfang end nu sende opgaver om lønadministration
SIDE 8 KAPITEL 1 RESUMÉ OG ANBEFALINGER i udbud. En større efterspørgsel fra offentlige kunder vil gøre markedet mere interessant for nye leverandører og vil derfor kunne give en bedre konkurrence om de udbudte opgaver. Forklaringerne ovenfor har i de senere år samlet gjort det sværere for kommunerne at opnå gode resultater af at sende opgaver om lønadministration i udbud. Alligevel har de syv undersøgte kommuner opnået meget forskellige effekter af deres udbud. Forklaringerne omhandler forskelle i, om kommunerne har haft længerevarende strategisk sigte med udbuddene, hvordan udbuddene konkret har været forberedt og specificeret, samt om der er skabt rammer for, at leverandørerne kan løse opgaverne med innovation og stordrift. Kommunernes strategiske tilgang til udbud af lønadministrationsopgaverne En mulig forklaring på de forskellige effekter, som kommunerne har haft af at sende opgaver om lønadministration i udbud, er, om de har haft et længere strategisk sigte med at sende opgaverne i udbud eller ej. I tre kommuner er udbuddet sket som led i en generel udbudsstrategi, og disse kommuner udmærker sig ved alle at have opnået økonomiske nettobesparelser ved udbuddet. Hertil kommer, at de to kommuner, som har opnået både besparelser og bedre kvalitet, har gjort det efter at have udbudt opgaverne flere gange. De to kommuner, som har haft positive effekter ved udbuddene, har endvidere haft betydeligt lavere udbuds- og følgeomkostninger end de øvrige fem kommuner. Det skyldes især, at der i disse to kommuner er tale om genudbud. Udbudsomkostninger er næsten fraværende, eftersom tidligere udbudsmaterialer er genbrugt med mindre rettelser. De bedste resultater er således opnået af de kommuner, der strategisk har arbejdet med at opnå en mere effektiv opgaveløsning i længerevarende perioder, hvor de har udbudt opgaverne om lønadministration flere gange. Kommunernes tilrettelæggelse og forberedelse af udbud Kommunernes konkrete tilrettelæggelse af udbuddet har også haft stor betydning for de effekter, kommunerne har opnået. Det afhænger blandt andet af, hvor velforberedte udbuddene har været, og om opgaverne er blevet specificeret således, at kommunerne får løst de ønskede opgaver til den ønskede kvalitet. Der er her meget stor forskel på, hvordan udbuddene har været tilrettelagt. I de fem kommuner, hvor der er tale om førstegangsudbud, har kommunerne ikke kunnet basere udbuddene på erfaringer fra tidligere udbud. Disse fem kommuner har oplevet kvalitetsforringelser, som i forskelligt omfang kan skyldes, at udbuddene var utilstrækkeligt forberedt, og at opgaverne kunne have været bedre specificeret. Det har blandt andet betydet, at kontrakterne ikke i tilstrækkelig grad har indeholdt rammer, som har kunnet understøtte fleksibilitet i samarbejdet med leverandørerne. Resultatet er blevet et ufleksibelt samarbejde, hvor kommunerne finder det problematisk, at de kun får det, der er beskrevet i udbudsmaterialet, og ikke fleksible løsninger af de problemer, der løbende opstår. Det er her leverandørernes opfattelse, at deres tilbud afspejler kommunernes udbudsmaterialer, og at hvis kommunerne ønsker at få varetaget uforudsete opgaver, kan dette skrives ind i udbudsmateriale og i kontrakt. I to kommuner, hvor der var tale om genudbud, kunne udbuddene baseres på erfaringer fra de foregående udbud af opgaverne. Begge disse kommuner har opnået både økonomiske nettobesparelser og kvalitetsforbedringer. De to kommuner begrunder især de gode resultater med, at de efter at have udbudt opgaverne flere gange nu er blevet skarpe kontraktpartnere i forhold til deres leverandører.
SIDE 9 EFFEKTER AF KONKURRENCE OM KOMMUNAL LØNADMINISTRATION De to kommuner er tilfredse med samarbejdet med deres respektive leverandører. Det skyldes for det første, at samarbejdet er blevet udviklet over en årrække. Samarbejdet var ikke lige så godt i den første kontraktperiode som i de senere. For det andet har de to kommuner opbygget praktiske erfaringer med kontraktstyring, der smidiggør samarbejdet med leverandørerne. Det opleves som om, at kontrakten nu er trådt i baggrunden i forhold til et mere dialogbaseret samarbejde. Leverandørernes muligheder for innovation og stordrift Leverandørernes muligheder for innovation og udnyttelse af stordriftsfordele i opgaveløsningen er et andet forhold, som kan medvirke til at forklare de effekter, som kommunerne har opnået ved at sende opgaverne i udbud. Disse muligheder kan afhænge af, i hvilket omfang der gives plads til innovation og udnyttelse af stordriftsfordele i den måde, opgaverne udbydes på, men også af leverandørernes egne tilrettelæggelser af opgaveløsningen. I alle syv kommunale udbud har leverandørerne kunnet løse de udbudte opgaver med en mindre bemanding, end kommunerne selv har haft til opgaverne før udbuddene. For alle de syv kommuner har leverandørerne samlet set kunne mere end halvere bemandingen. Forklaringerne er især, at der er sket en øget digitalisering og decentralisering af lønopgaverne, og at leverandører med lønopgaver som kernekompetencer kan varetage opgaverne mere effektivt og driftsikkert. For at leverandørerne kan realisere effektiviseringspotentialet, er det nødvendigt, at leverandørerne selv kan tilrettelægge og gennemføre arbejdet samt bestemme, hvor og hvordan arbejdet udføres. Det har ikke altid været tilfældet i de undersøgte udbud, hvor der er eksempler på krav om, at opgaverne skulle udføres på samme måde som før konkurrenceudsættelsen, og at opgaverne fysisk skulle varetages i lokalområdet. Leverandørerne peger på, at nogle af problemerne kunne have været løst, hvis kommunerne i højere grad havde specificeret opgaverne med funktionskrav, der giver bedre muligheder for at anvende innovative arbejdsgange og fleksible løsninger. Kommunernes omkostninger til lønadministration viser, at leverandørernes muligheder for stordrift har betydning for at opnå gode resultater. De største kommuner, som har gennemført de største udbud, har de laveste omkostninger til lønadministration i forhold til antallet af lønmodtagere. Erfaringerne fra de undersøgte udbud viser således, at der er bedre muligheder for at opnå stordriftsfordele og lave omkostninger, desto større omfang opgaverne har. Andre forhold som man bør være opmærksom på Casestudierne har også ud over effekter og forklaringer på effekter afdækket nogle andre forhold, som kommunerne bør være opmærksom på, hvis de overvejer for første gang at sende opgaver om lønadministration i udbud. Kommunerne bør være opmærksomme på de virkninger, det vil kunne have for de berørte medarbejdere, når de første gang overvejer at sende opgaver om lønadministration i udbud. Det vil kunne give anledning til usikkerhed og utryghed for de medarbejdere, som eventuelt virksomhedsoverdrages eller på anden måde vil kunne blive berørt. Ligesom på andre områder, gælder det også for opgaver om lønadministration, at kommunen mister noget af den detaljerede viden, kommunen tidligere har haft, når opgaverne varetages af en ekstern leverandør. Da lønadministration ikke er en af kommunernes kerneopgaver, vil et sådan tab af viden om den rent praktiske udførelse dog formentlig ikke give anledning til større problemer. Nogle kommuner har valgt at hjemtage opgaverne igen Ud af analysens syv casekommuner har fire besluttet at hjemtage opgaverne om lønadministration. Selv om de efterfølgende beslutninger om hjemtagning ikke er en egentlig del af den-
SIDE 10 KAPITEL 1 RESUMÉ OG ANBEFALINGER ne analyses fokus på effekterne af at sende opgaverne i udbud, er det markant, at mere end halvdelen af casekommunerne har valgt at hjemtage opgaverne om lønadministration. Der er derfor også set på, hvad begrundelserne for at hjemtage opgaverne har været. Fælles for de fire kommuner, der har valgt at hjemtage opgaverne er, at de alene har udbudt opgaverne en enkelt gang, og at udbuddene har resulteret i en ringere kvalitet end før udbuddene. Tre begrundelser er fælles for de fire kommuner:» Kvaliteten i opgaveløsningen har været lavere end forventet.» Kommunerne har haft højere udbuds- og følgeomkostninger end forventet.» Samarbejdet med leverandørerne har været for ufleksibelt. Endvidere har tre af kommunerne også oplevet højere omkostninger som resultat af konkurrenceudsættelsen. Det har også været medvirkende til disse kommuners beslutninger om at hjemtage opgaverne. 1.2 Anbefalinger Samlet viser analysen, at kommunerne har blandede resultater af at udbyde opgaver om lønadministration. På baggrund af resultaterne er det muligt at fremhæve erfaringer fra de kommuner, som har opnået de bedste resultater, der kan bruges som inspiration for andre kommuner, som overvejer at skabe konkurrence om lønadministrationsopgaver. Og omvendt kan erfaringer fra andre kommuners udbud, som ikke har givet så gode resultater, også give nyttig information om, hvordan udbuddene kan gøres bedre. De bedste resultater er opnået af de kommuner, der strategisk har arbejdet med at opnå stordriftsfordele, en mere effektiv opgaveløsning på længere sigt og har udbudt opgaverne om lønadministration flere gange. Erfaringerne fra disse kommuner giver grundlag for at anbefale offentlige myndigheder, der påtænker at udbyde opgaver om lønadministration for første gang, at de overvejer,» hvordan de kan opnå en effektiv løsning af lønopgaverne på længere sigt, herunder eksempelvis om det kan opnås ved at skabe konkurrence om opgaverne i en længere periode. Når en myndighed beslutter sig for en strategi om at skabe konkurrence om opgaverne i en længere periode, er en af mulighederne, at myndigheden selv byder med i konkurrencen med kontrolbud og på den måde får afprøvet, om kommunens egen løsning er konkurrencedygtig. Hvis opgaverne overlades til en ekstern leverandør, bør kommunerne være opmærksomme på berørte medarbejdergrupper. Omstilling i forbindelse med udbud kan give anledning til usikkerhed og utryghed blandt de medarbejdere, der eventuelt virksomhedsoverdrages eller på anden vis kunne blive berørt. Blandt de kommuner, som ikke har haft så gode resultater af at sende opgaver om lønadministration i udbud, har to kommuner selv vurderet, at deres udbud var utilstrækkeligt forberedte. Det er blandt andet kommet til udtryk ved mangler i opgavespecifikationen og i kommunens interne forberedelser. Resultatet har i nogle tilfælde været, at opgave- og ansvarsfordelingen har været uklar, og at samarbejdet med leverandøren er blevet utilfredsstillende. Derudover har nogle kommuner stillet krav til leverandørerne, som har medvirket til højere omkostninger eller forringet kvalitet. Det kan eksempelvis være krav om opgavevaretagelsens fysiske placering eller brug af aktivitetskrav, der forhindrer leverandøren i at anvende nye løsninger og innovative arbejdsgange. Utilstrækkelig forberedelse og unødvendige krav til leverandører har således i nogle af de undersøgte kommuner været medvirkende til, at udbuddene ikke har givet de ønskede resul-
SIDE 11 EFFEKTER AF KONKURRENCE OM KOMMUNAL LØNADMINISTRATION tater. Erfaringerne fra disse kommuner giver grundlag for at anbefale offentlige myndigheder, der påtænker at udbyde opgaver om lønadministration for første gang, at de overvejer,» hvordan de bedst muligt kan forberede et udbud af opgaver om lønadministration, herunder både den interne organisering af myndighedens egne processer og de opgaver, som skal udbydes, og» hvordan opgaverne og samarbejdet med leverandøren skal specificeres,» så der gives plads til, at leverandøren kan anvende innovative løsninger og udnytte stordriftsfordele, herunder eksempelvis om det kan ske ved brug af funktionskrav, og» så der bliver den fornødne fleksibilitet i samarbejdet med leverandøren til løbende at få løst uforudsete ekstraopgaver. De udbud af lønadministrationsopgaver, som omfatter flest lønmodtagere, har givet de laveste omkostninger i forhold til antallet af lønmodtagere. Der tegner sig således et billede af, at der er et potentiale for stordriftsfordele i de mindre kommuner. Sammenhængen mellem størrelsen på udbuddet og omkostningerne i forhold til antallet af lønmodtagere giver grundlag for at anbefale især mindre offentlige myndigheder, der påtænker at udbyde opgaver om lønadministration for første gang, at overveje,» om myndighedens egne lønopgaver omfatter et tilstrækkeligt stort antal lønmodtagere til, at der kan opnås stordriftsfordele i opgaveløsningen, eller om man i stedet skal overveje at gå sammen med andre myndigheder om i fællesskab at udbyde en større opgave, hvor der er bedre grundlag for at kunne opnå stordriftsfordele i opgaveløsningen. 1.3 Baggrund Den offentlige sektor skal forvalte skatteborgernes penge effektivt og sikre, at opgaverne løses bedst til prisen. Erfaringerne viser, at der er et betydeligt potentiale for at opnå økonomiske og kvalitetsmæssige fordele, når offentlige myndigheder skaber konkurrence og samarbejder med private om opgaveløsningen. Når der første gang skabes konkurrence om offentlige opgaver, fører det ofte til en optimering af arbejdsgange og udstyr, bedre overblik og styring af området samt større fokus på at opnå et ønsket kvalitets- og serviceniveau. Herefter kan der bygges videre på erfaringerne ved genudbud, og når opgaverne løbende udbydes, kan konkurrencen blive en drivkræft for kontinuerlig udvikling, effektiviseringer og innovation. Hvis der derimod ikke er konkurrence om opgaverne, er der heller ikke et markedspres, som løbende tilskynder til effektivitet, innovation og at yde god service til borgerne. Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde har blandt andet til opgave at bidrage til, at den offentlige opgaveløsning sker effektivt, innovativt og på et kvalitetsmæssigt niveau, der matcher det konkrete behov. Det er her ikke væsentligt, om det er offentlige eller private leverandører, der løser opgaven. Men det er væsentligt at sikre, at potentialer for effektivitet, kvalitetsudvikling og nytænkning bliver udnyttet. Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde har derfor til opgave at understøtte konkurrencen om de offentlige opgaver og fremme samarbejdet mellem offentlige myndigheder og private virksomheder. Det skal ske ved at tilvejebringe ny viden, målrettet formidling og fremme af dialog med parterne på området. Rådet skal dermed bidrage til, at mulighederne for at skabe konkurrence og samarbejde om de offentlige opgaver styrkes og sker på et solidt videns- og erfaringsgrundlag. Mere konkret har rådet til opgave at analysere effekterne af konkurrenceudsættelse og andre former for offentlig-privat samarbejde i forhold til parametre som eksempelvis effektivitet, kvalitet og innovation på baggrund af nationale og internationale erfaringer. Desuden skal
SIDE 12 KAPITEL 1 RESUMÉ OG ANBEFALINGER rådet informere og vejlede om resultaterne af rådets arbejde for at sikre, at den nye viden på området hurtigt finder anvendelse i praksis, eksempelvis gennem udgivelse af konkrete vejledninger og anbefalinger til nye initiativer. Denne analyse om effekter af konkurrence om kommunal lønadministration er udarbejdet på baggrund af en beslutning i Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde. Analysen er udarbejdet af Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde på baggrund af syv casestudier fra kommunale udbud af opgaver om lønadministration foretaget af Rambøll Management Consulting. Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde har besluttet at offentliggøre analysen. Hermed ønsker rådet at synliggøre de effekter og erfaringer, som syv kommuner har gjort sig ved at skabe konkurrence om den kommunale lønadministration. 1.4 Disposition Kapitel 2 gennemgår metoden, der er anvendt i analysen. Herunder den analytiske tilgang, udvælgelse af casekommuner og arbejdsdelingen mellem Rambøll Management Consulting og Sekretariatet for Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde. Kapitel 3 beskriver den kommunale del af markedet for lønadministration. I kapitlet ses blandt andet på indholdet i de konkrete opgaver om kommunal lønadministration, hvilke aktører der er på markedet, og hvilken udvikling der har været i de senere år. Kapitel 4 indeholder den tværgående analyse. Her gennemgås effekter, forklaringer på effekterne og forhold, som kommuner bør være opmærksomme på ved udbud af lønadministrationsopgaver. Kapitel 5 indeholder korte beskrivelser af de forløb, som hver enkelt af de syv casekommuner har været i gennem i forbindelse med deres udbud af opgaverne om lønadministration. I kapitel 6 gives et overblik over fire kommuners hjemtagninger samt kommunernes begrundelser herfor. Derudover omtales nogle af kommunernes fremadrettede løsninger for lønadministrationen.
SIDE 13 EFFEKTER AF KONKURRENCE OM KOMMUNAL LØNADMINISTRATION Kapitel 2 Analysetilgang og udvælgelse af casekommuner Analyserne i denne rapport er udarbejdet af Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde på baggrund af casestudier foretaget af Rambøll Management Consulting. Den overordnede analytiske tilgang, som analysen er baseret på, er fastlagt af Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde. Den analytiske tilgang er udførligt forklaret i afsnit 2.1 nedenfor. Rambøll Management Consulting har gennemført dataindsamlingen til brug for analysen. Rambølls praktiske anvendelse af den analytiske tilgang er beskrevet i afsnit 2.2, mens udvælgelsen af de syv kommunale udbud 3, som indgår i undersøgelsen, er beskrevet i afsnit 2.3. 2.1 Analytisk tilgang Rådet for Offentlig-Privat Samarbejde skal tilvejebringe ny viden, som kan bidrage til, at mulighederne for at skabe konkurrence om offentlige opgaver styrkes på et solidt videns- og erfaringsgrundlag. Det skal blandt andet ske i analyser af effekter af konkurrenceudsættelse i forhold til udvalgte parametre såsom effektivitet, kvalitet og innovation på baggrund af nationale erfaringer. Effektivitet, kvalitet og innovation er ofte indbyrdes afhængige. Eksempelvis vil et udbud kunne give et konkurrencepres, som kan føre til nye innovative måder at løse opgaverne på. Og innovative løsninger resulterer i bedre effektivitet, kvalitet eller begge dele. Når det som her er konkurrence og innovation, der giver bedre effektivitet eller kvalitet, udgør konkurrence og innovation forklaringer på effekterne, mens effektivitet og kvalitet er effekter af at sende opgaver i udbud. Den offentlige sektor skal forvalte skatteborgernes penge effektivt og sikre, at opgaverne løses bedst til prisen. Det overordnede formål med at skabe konkurrence om offentlige opgaver er at sikre en effektiv ressourceanvendelse i det offentlige. Det vil sige godt købmandsskab, hvor en offentlig myndighed får den kvalitet, der ønskes, til en konkurrencedygtig pris. Når effekterne af at skabe konkurrence om offentlige opgaver skal analyseres, er hovedindikatorerne derfor:» Økonomi (målt ved brutto- og nettoomkostninger).» Kvalitet (defineret for den konkrete ydelse. Det kan eksempelvis omhandle servicemål for ydelsen, ydelsens omfang og indhold, brugertilfredshed og forsyningssikkerhed). 3 Rambøll har gennemført dataindsamlingen gennem interviews med syv kommuner og to leverandører. Rådet for Offentlig- Privat Samarbejdes sekretariat har deltaget i interviews i Frederiksberg og Greve kommuner. Derudover har Rådet for Offentlig- Privat Samarbejdes sekretariat også deltaget i interviews ved de to leverandører, KMD BPO og Visma Services. På baggrund af de gennemførte interviews har Rambøll udarbejdet casebeskrivelser for hver af de syv kommuner og for to leverandører, som fremgår af bilagene til denne rapport.
SIDE 14 KAPITEL 2 ANALYSETILGANG OG UDVÆLGELSE AF CASEKOMMUNER Når effekterne af at skabe konkurrence om offentlige opgaver er vurderet, er næste skridt at forsøge at klarlægge forklaringer på de opnåede effekter. Forklaringerne kan eksempelvis omhandle, hvordan følgende forhold har påvirket de opnåede effekter:» Ordregiverens tilrettelæggelse af udbuddet, herunder om der i udbuddet er efterspurgt en meget specifik ydelse eller givet plads til innovative løsningsforlag.» Leverandørens tilrettelæggelse og løsning af opgaven, herunder udnyttelse af stordriftsfordele og innovation i opgaveløsningen.» Ændringer i ordregiverens organisering og styring af området.» Konkurrencemæssige forhold, herunder om udbuddet sker på et konkurrencepræget leverandørmarked.» Andre markedsmæssige forhold, herunder forskelle i overenskomstvilkår eller andre omkostningsforskelle mellem offentlig og privat opgavevaretagelse. Ud over de opnåede effekter og forklaringerne herpå vil analyserne også kunne afdække andre forhold, som man bør være opmærksom på, især første gang en opgave sendes i udbud. Det kan eksempelvis være praktiske virkninger i forhold til myndighedens organisering af opgaven (overblik, kontrol med og viden om området) og i forhold til medarbejdere, som har varetaget opgaven i den forløbne periode (hvor der ofte i udbud stilles krav i henhold til virksomhedsoverdragelsesloven). Samlet vil analysen, som fremgår af kapitel 4, derfor metodisk tage udgangspunkt i følgende elementer:» Overordnet vurdering af effekter i henhold til økonomi og kvalitet af at sende opgaver om lønadministration i udbud.» Analyser og vurderinger af mulige forklaringer på de opnåede effekter.» Praktiske forhold, som kommuner bør være opmærksomme på, når de overvejer at sende lønadministrationsopgaver i udbud. 2.2 Praktisk anvendelse af den analytiske tilgang Med udgangspunkt i en skitse til ovenstående analytiske tilgang har Rambøll Management Consulting udarbejdet en praktisk operationalisering til brug i casestudierne. Operationaliseringen skal sikre, at Rambøll får undersøgt de opnåede effekter, mulige forklaringer på effekterne og opmærksomhedspunkter i de syv kommunale udbud af lønadministrationsopgaver. I operationaliseringen er der både angivet, hvilke typer af oplysninger der ideelt set skal tilvejebringes for at få belyst effekter, forklaringer og opmærksomhedspunkter, samt hvilke oplysninger dette alternativt kan baseres på. Operationaliseringen, som Rambøll har anvendt i casestudierne, findes som bilag 1 i kapitel 7. Operationaliseringen tager udgangspunkt i kommunens seneste udbud. Det seneste udbud kan enten være et førstegangsudbud eller et genudbud. I analysen findes der eksempler på begge typer udbud. Førstegangsudbud og genudbud er defineret ved:» Førstegangsudbud Førstegangsudbud omhandler første gang en opgave, som hidtil har været varetaget af det offentlige, sendes i udbud. Et førstegangsudbud analyseres ved at sammenligne situationen, hvor der har været konkurrence om opgaven, med situationen før opgaven blev sendt i udbud. Fem ud af analysens syv casekommuners seneste udbud er førstegangsudbud.» Genudbud Genudbud omhandler de efterfølgende gange en opgave sendes i udbud. Ved genudbud sammenlignes situationen efter seneste udbud med situation under forrige udbudsperiode. Der er
SIDE 15 EFFEKTER AF KONKURRENCE OM KOMMUNAL LØNADMINISTRATION to kommuner, som har genudbudt lønadministrationsopgaverne blandt analysens syv casekommuner. Såvel førstegangsudbud som genudbud kan vindes af kommunernes egne kontrolbud. Det har dog ikke været tilfældet i nogen af analysens syv casekommuner. Alle syv kommuner på nær Albertslund foretog egne kontrolberegninger, men ingen afgav egentlige kontrolbud. Udover førstegangs- og genudbud har nogle kommuner også hjemtaget lønadministrationsopgaverne. Det er sket enten i løbet af eller ved udgangen af en kontraktperiode på baggrund af en beslutning i de pågældende kommuner. Ingen af hjemtagningerne er et resultat af vundne kontrolbud. I kommuner, der har hjemtaget lønadministrationen er analysens fokus stadig på effekter af seneste udbud. 2.3 Udvælgelse af analysens casekommuner Analysens syv casekommuner er blevet udvalgt med henblik på at dække følgende karakteristika:» Kommunernes seneste udbud har fundet sted inden for en kortere årrække.» Kommunerne har en geografisk spredning.» Der indgår såvel store som små kommuner målt ved indbyggertal.» Der indgår både kommuner, hvor sidste udbud er førstegangsudbud og genudbud.» Der indgår kommuner, som har hjemtaget lønadministrationen.» Flere leverandører er repræsenteret blandt kommunerne.» Der er tale om rene lønadministrative udbud, så det er muligt at isolere og vurdere effekter heraf. Alle kriterier for udvælgelse er blevet opfyldt på nær det sidste om, at udbuddene skulle være rene lønadministrative udbud. Greve Kommune udbød lønsystem sammen med lønadministrationsopgaverne og flere andre casekommuner har skiftet lønsystemer i løbet af udbudsperioderne. Valget af de syv kommuner er dog både sket på baggrund af ovenstående udvælgelseskriterier, og hvad der har været muligt. Eftersom der i alt er 11 kommuner, som har erfaring med at sende opgaver om lønadministration i udbud, har udvælgelsesgrundlaget ikke tilladt at fravælge mange. I tabel 2.1 ses hvilke kommuner og leverandører, der har bidraget til analysen. Tabel 2.1 Analysens kommuner og leverandører Kommuner Frederiksberg Kommune Greve Kommune Leverandører KMD BPO A/S VISMA Services Public A/S Odense Kommune Albertslund Kommune Odder Kommune Lemvig Kommune Syddjurs Kommune
SIDE 16 KAPITEL 2 ANALYSETILGANG OG UDVÆLGELSE AF CASEKOMMUNER Foruden de syv kommuner, der indgår som datagrundlag i analysen, har yderligere fire kommuner erfaring med at udbyde lønadministration. Herunder fremgår forklaringer på, hvorfor disse fire kommuner er blevet fravalgt.» Københavns Kommune Københavns Kommune er udeladt af analysen af flere årsager. For det første skabte kommunen konkurrence om lønadministrationen i 2003, hvor opgaven gik til en privat leverandør. Samarbejdet var så problemfyldt, at kommunen hævede kontrakten og genudbød opgaven i 2006. Af den årsag vil det være kompliceret at lave en analyse af situationerne før og efter udbuddet i 2006, som kan give et retvisende billede af effekterne af at sende opgaver om lønadministration i udbud. For det andet har kommunen kun udbudt lønadministrationen for en del af kommunens ansatte. Københavns Kommune genudbød i 2013 lønsystem uden lønadministrationsopgaver, men annullerede sidenhen udbuddet. Det kunne tyde på, at kommunen overvejer at hjemtage lønadministrationsopgaverne.» Hillerød Kommune Hillerød Kommune er udeladt af analysen, fordi kommunen ikke udbød, men direkte tildelte lønadministrationsopgaven til en leverandør i 2009. Kommunen har således ikke gennemført et udbud, der muliggør en analyse af virkningerne af at skabe konkurrence om opgaven. Sagen blev i øvrigt indbragt for Klagenævnet for Udbud. Klagenævnet fandt, at tildelingen af opgaven uden udbud var i strid med udbudsreglerne. Hillerød Kommune hjemtog opgaverne i 2012.» Vesthimmerlands Kommune Vesthimmerlands Kommune udbød samlet opgaver om lønadministration og anskaffelse af et lønsystem i 2009. At begge opgaver blev udbudt samlet besværliggør en isoleret analyse af effekterne af konkurrence om lønadministrationsopgaverne. Derudover er der i kommunen ikke længere en detaljeret viden om udbudsprocessen. De medarbejdere, som var involveret i udbudsprocessen, er ikke længere ansat i kommunen.» Aarhus Kommune Aarhus Kommune er udeladt af analysen, fordi lønsystem og lønadministration også her blev udbudt samtidig. Dette ville komplicere identificeringen af de effekter, der isoleret vedrører udbuddet af opgaverne om lønadministration. Udfordringen om samlet udbud af lønadministration og lønsystem har også efterfølgende vist sig at være tilfældet i Greve Kommune, der indgår i analysens datagrundlag. Rambøll Management Consulting og Rådet for Offentlig-Privat Samarbejdes sekretariat blev dog først bekendt med dette under gennemførslen af interviews i kommunen. I hver af kommunerne er der blevet gennemført to interviews:» Et interview med kommunale ledere, der fungerer som brugere af lønadministrationen. Eksempelvis HR- og personalechefer.» Et interview med ansatte, der modtager løn fra den private leverandør. Eksempelvis ledere og medarbejdere i kommunale institutioner.
SIDE 17 EFFEKTER AF KONKURRENCE OM KOMMUNAL LØNADMINISTRATION Foruden de syv casekommuner indgår to leverandører i datagrundlaget. Her er tale om KMD BPO og Visma Services 4. Hos både KMD BPO og Visma Services er der gennemført ét interview på lederniveau. Efter gennemførsel af interviews har Rambøll udarbejdet casebeskrivelser for hver af kommunerne og leverandørerne. Casebeskrivelserne er blevet kvalitetssikret af den kommune eller leverandør, der beskrives. Rambølls casebeskrivelser om de syv kommuner og de to leverandører fremgår af bilag 2. 4 Derudover har en e-mailkorrespondance mellem Silkeborg Data og Rådet for Offentlig-Privat Samarbejdes sekretariat bidraget til analysen.
SIDE 18 KAPITEL 3 MARKEDET FOR LØNADMINISTRATION Kapitel 3 Markedet for lønadministration Dette kapitel beskriver markedet for lønadministration, især med fokus på den del af markedet som vedrører lønadministrationsopgaver for kommunerne. Kapitlet starter med en beskrivelse af opgaverne i en lønadministration og en afgrænsning af markedet. Desuden redegøres der for markedets aktører, konkurrencen, markedets udvikling og ændringer over tid. 3.1 Opgaver om lønadministration Opgaver om lønadministration handler om at udbetale korrekt løn til tiden til de ansatte. Lønadministration dækker over forskellige typer af opgaver, som kan deles op i to hovedgrupper: Administrative opgaver og rådgivning. Administrative opgaver De administrative opgaver omhandler en række ydelser, som kommunerne har en standardiseret måde at håndtere på. Administrative opgaver omfatter eksempelvis udbetaling af løn, oprettelse af nyansatte i lønsystem, arkivering af løndata samt afregning af skat og pension. Opgaverne er især af teknisk karakter og kan udspecificeres og beskrives. En beskrivelse af hovedprocesser for lønadministration fremgår af boks 3.1. Boksen indeholder de krav, som fremgik af Syddjurs Kommunes udbudsmateriale. Boks 3.1 De administrative lønopgaver i Syddjurs Kommune Lønbehandlingen omfatter følgende ydelser:» Ansættelse Udfærdigelse af ansættelsesbreve, oprettelse af lønmodtagere i lønsystem og oprettelse af lønmodtagere med refusion.» Ændringer Udfærdigelse af breve vedr. ændringer af ansættelsesforhold, ændring af stamdata og individuelle lønforhold for lønmodtagere, ændring af lønforhold for lønmodtagere, som følge af kollektive ændringer i forhåndsaftaler og fratrædelse af lønmodtager i lønsystem.» Fravær Registrering af fravær på grund af sygdom, barsel, orlov mv., registrering af afholdt ferie samt udbetaling og omkontering af feriepenge.» Øvrige ydelser Udbetaling af variable ydelser, udbetaling af acontobeløb, tilbagekaldelse af beløb til lønmodtager, udskrivning af regning til lønmodtager, vedligeholdelse af registre og konsulentbistand.» Styring Modtagelse og distribution af uddata efter lønkørsel, arkivering af indberetningsmateriale fra kunden, adgang til budgetopfølgning, adgang til ledelsesinformation og bestilling af kundespecifikke rapporter mv.» Refusioner Opkrævning af refusioner for jobtræning, flex- og skånejob mv. Anmelde og indhente dagpengerefusioner samt indhente AKUT-refusion.» Afregning og afstemning
SIDE 19 EFFEKTER AF KONKURRENCE OM KOMMUNAL LØNADMINISTRATION Afregning af indeholdelser til offentlige myndigheder, afregning til feriefond, afstemning af mellemregnings-/henlæggelseskonti, udarbejdelse af manuelle korrektioner til skat, fremsendelse af skatteoplysninger til SKAT ved årsafslutning, bestilling af periodiske udtræk vedrørende statistik, opgørelser og årsprodukter.» Tjenestemandspensioner Beregning og udbetaling af tjenestemandspensioner, ændring af stamdata på tjenestemandspensioner, fratrædelse i tjenestemandspensionssystem ved tjenestemandspensionisters dødsfald, arkivering af pensionsmateriale, korrektion af for meget udbetalt pension, korrektion af for lidt udbetalt pension, afregning af A-skat, afregning af indeholdelser til personaleforening mv., behandling af uddata, fremsendelse af bogholderikonteringsliste, gennemgang og behandling af modtaget materiale ved årsafslutning, indberetning af lovpligtige indeholdelser, herunder indberetning til DS og SKAT. Delydelser, som ikke direkte fremgår af ydelsesbeskrivelserne, men som er en del af eller en forudsætning for levering af den endelige ydelse, er ligeledes omfattet af leverandørens forpligtelser. Rådgivning Rådgivning udgør den anden hovedgruppe af opgaver i en lønadministration. Rådgivning har til formål at skabe klarhed om regler, undgå fejl og understøtte driften af administrative opgaver. Rådgivning er en forudsætning for høj kvalitet i udførslen af de administrative opgaver. Rådgivning skal sikre, at kommunernes medarbejdere og ledere kan forvalte deres andel af de administrative opgaver. Kommunens opgaver omfatter eksempelvis indberetning af løndata og fortolkning af overenskomster. Rådgivning kan ikke i samme omfang deles op i konkrete ydelser. Derfor bruger kommunerne mere generelle formuleringer, når disse opgavetyper beskrives. Syddjurs Kommune skriver følgende i sit udbudsmateriale under leverancesikkerhed og kvalitet: Syddjurs Kommune forventer således, at leverandøren er indstillet på ændringer i opgavefordeling samt på at finde fleksible løsninger i forhold til en forsat udvikling af lønadministrationen. Albertslund Kommune bruger en formulering om, at leverandøren skal levere de opgaver, der normalt ligger i en lønadministration. Rådgivningsopgaverne er således typisk beskrevet meget mere overordnet end de administrative opgaver. Som det fremgår af analyserne i de øvrige kapitler, kan det indebære, at der ikke i alle tilfælde i kontrakterne bliver fastsat klare fordelinger af, hvilke rådgivningsopgaver henholdsvis kommunen og leverandøren har ansvaret for. 3.2 Afgrænsning af markedet Til brug for denne analyse er der ikke behov for at gennemføre meget udførlige eller grundige analyser om afgrænsningen af det relevante marked. Det skyldes, at markedsoplysninger i denne analyse især indgår som en del af de mulige forklaringer på de opnåede effekter af at sende kommunale opgaver om lønadministration i udbud. Udførlige analyser ville formentlig vise, at der et samlet marked for lønadministrationsydelser, som omfatter såvel kommunale opgaver som er lønadministrationsopgaver for andre myndigheder, virksomheder og organisationer, uanset om disse er offentlige eller private. I denne analyse ses der dog alene på den del af et sådan større marked, som omfatter opgaverne om kommunal lønadministration. Produktmæssigt kan markedet afgrænses forholdsvist præcist. Der er ingen alternative modydelser end løn, som en kommune kan tilbyde sine ansatte. Produktmæssigt omfatter ydelserne de to hovedgrupper af opgaver om administration og rådgivning, som er beskrevet ovenfor.
SIDE 20 KAPITEL 3 MARKEDET FOR LØNADMINISTRATION Kommunerne skal derfor alene vælge, hvordan ydelserne skal tilvejebringes. Det kan enten foregå ved, at ydelserne købes på et marked eller ved, at kommunen selv producerer dem. Det geografiske marked for lønadministrationsopgaver må umiddelbart vurderes til at være Danmark. Det følger af, at opgaverne skal udføres på dansk, efter dansk lovgivning, danske overenskomster og standarder med videre. Disse forhold vil formentlig indebære for store barrierer til, at udenlandske udbydere vil komme ind på det danske marked for lønadministration. Der foreligger ikke en præcis opgørelse over kommunernes samlede udgifter til lønadministration eller, hvad omsætningen på markedet kunne være, hvis alle kommunerne havde konkurrenceudsat lønadministrationsopgaver. Men på grundlag af fem kommuners 5 udgifter til lønadministrationsopgaver ved egenproduktion, fem kommuners 6 kontraktværdier samt udgifter til udbuds- og følgeomkostninger er det muligt at give et estimat. Hvis de fem kommuner, som har givet et skøn over deres omkostninger ved egenproduktion til lønadministrationsopgaver, er repræsentative i en dansk sammenhæng, så er kommunernes samlede udgifter til lønadministrationsopgaver omkring 490 mio. kr. pr. år. De fem kommuner, der har konkurrenceudsat lønadministrationsopgaver, kan bruges til at give et overslag på det samlede potentielle marked for lønadministrationsydelser samt kommunernes udgifter til udbuds- og følgeomkostninger. Hvis disse fem kommuner er repræsentative, vil de samlede udgifter til lønadministration udgøre omkring 410 mio. kr. årligt. Derfor er et overslag på det samlede besparelsespotentiale, hvis alle kommuner sendte deres lønadministrationsopgaver i udbud, på omkring 80 mio. kr. årligt 7. Besparelsespotentialet er naturligvis behæftet med betydelig usikkerhed, eftersom det er udregnet på grundlag af generaliseringer og overslag. Det tidligste eksempel på en kommune, som har udbudt sine lønadministrationsopgaver, er fra sidst i 1990 erne. Her skabte den daværende Farum Kommune konkurrence om sin lønadministration. Siden har 11 andre kommuner gjort det samme. Fem kommuner har også hjemtaget opgaverne om lønadministrationen igen. I tilknytning til opgaverne om lønadministration er lønsystemer en tæt relateret ydelse. Et lønsystem er en IT-løsning, der danner grundlag for at gennemføre de administrative lønopgaver. Lønsystemet er således et værktøj og en forudsætning for lønadministration. Der findes en række forskellige lønsystemer. De to lønsystemer, som anvendes af casekommunerne, er KMD OPUS og SD Løn. Denne analyse beskæftiger sig udelukkende med opgaverne om lønadministration og således ikke med lønsystemer. Dog er de to opgaver tæt forbundne fra kommunernes synspunkt. Eksempelvis udbød Greve Kommune lønsystem og lønadministration samtidig. Desuden har Frederiksberg og Odense kommuner skiftet lønsystem i løbet af udbudsperioden. 5 Odense, Albertslund, Odder, Lemvig og Syddjurs kommuner. 6 Frederiksberg, Odense, Odder, Lemvig og Syddjurs kommuner. 7 Besparelsespotentialet er beregnet for de fem kommuner på baggrund af udgifter til lønadministration i forhold til personaleforbrug. Udgifter til lønadministration forstås som kontraktværdi samt udbuds- og følgeomkostninger. Omkostningerne er derefter skaleret op til nationalt niveau. I den forbindelse er det antaget, at udgifter til lønadministration i de fem kommuner, er repræsentative for de øvrige danske kommuner. Det bør bemærkes, at besparelsespotentialet er overvurderet i den udstrækning, at de lavere omkostninger efter udbud skyldes en realisering af det potentiale, som decentralisering og digitalisering af opgaverne har muliggjort uafhængigt af, om opgaveløsningen er konkurrenceudsat eller ej.