Kommunalbestyrelsens rolle i styringskæden Baggrund Som led Det Fælleskommunale Kvalitetsprojekt om styringsmodeller har de deltagende kommuner i efteråret 2008 fordelt sig på fem temagrupper. Temagrupperne blev dannet omkring de fire gennemgående styringstemaer i styringsmodelprojektet: Kommunalbestyrelsens rolle, Økonomistyring, Styring og udvikling af kvalitet og Opfølgning, dokumentation og evaluering af resultater. I temagrupperne har kommunerne med afsæt i egne erfaringer identificeret og drøftet de væsentligste styringsmæssige udfordringer inden for de enkelte temaer. Kommunerne har på flere møder udvekslet metoder, løsninger på udfordringer og drøftet nye mulige løsninger. Der er taget afsæt i, at anbefalingerne skal have gyldighed uanset hvilket styringsmodel, som kommunerne har valgt. Dette notat behandler de problemstillinger, som vedrører kommunalbestyrelsens rolle i styringskæden. I tillæg hertil kan skitseres en række udfordringer, som knytter sig til kommunalbestyrelsens politiske arbejde, herunder spørgsmål om kontakten til borgerne og håndtering af medier og interesseorganisation. Sådanne temaer behandles imidlertid i Kommunernes Demokratiprogram, som fokuserer på, hvordan ændringer i omverdenen påvirker det at være kommunalpolitiker og kommunalbestyrelsens arbejde. Indledning Vilkårene og rammerne for kommunalbestyrelsens styringsopgave er grundlæggende blevet ændret med kommunalreformen. Kommunerne har med opgaveomlægningen fået betydeligt flere opgaver. Flere af opgaverne er komplicerede set fra en styringsvinkel, og styringsudfordringen mellem områderne er ofte meget forskellige. Centrale opgaver som sundhedsområdet og det sociale område forudsætter samtidigt en tæt koordinering på tværs af kommunegrænserne. Det er nyt sammenlignet med tidligere, det øger kravene til stadig udviklingen af organisationen og de styringsmekanismer, der definerer den.
Med opgave- og strukturreformen følger også forventninger om effektivisering af driften af de kommunale opgaver. Større enheder og en større og mere sammenhængende opgavepalette formodes at skabe grundlag for udnyttelse af stordriftsfordele og synergier på tværs af opgaverne. I de kommende år vil omgivelserne forvente, at dette potentiale indfries i form af stadig bedre ressourceudnyttelse, fx i form af højere service og kvalitet for de samme udgifter. Med reformen har flertallet af kommunalpolitikerne samtidigt oplevet en mærkbar tilvækst i mængden af institutioner og opgaver, som skal styres. Styringsvilkårene er ikke de samme i en stor og en lille kommune. Afstanden mellem kommunalpolitikerne og institutionerne er også blevet meget længere i de nye større kommuner. Tilsammen har kommunalreformen således resulteret i en helt ny og mere kompleks styringsopgave for kommunalpolitikerne. Det rejser en række dilemmaer i forhold til justeringer af kommunalbestyrelsernes opgaver og ansvar i den kommunale styringskæde. Det gælder i særlig grad i forhold til følgende temaer: Politisk målformulering Et klart ansvar for prioritering De nye tværkommunale opgaver Klart ansvar for fastlæggelse af serviceniveau Fagudvalgenes rolle Arbejdsdeling og forventningsafstemning mellem kommunalbestyrelse og administration Kommunalbestyrelsens styring af institutioner Politisk ansvar for opfølgning Politisk målformuleringen Der findes mange modeller for samspillet mellem politikere og administrationen. Der findes ingen idealmodel for dette samspil, og det vil derfor være et samspil, som der løbende arbejdes med at udvikle. På trods af de mange forskelle kommunerne imellem, er behovet for at formulere generelle strategier, principper og mål blevet større efter opgave- og strukturreformen. For det første er der med større kommuner og flere opgaver ikke længere plads til at behandle så mange enkeltsager på kommunalbestyrelsens dagsorden. For det andet bliver vilkårene for, at politikerne kan have en bred og direkte kontakt med institutionerne vanskeligere jo større kommunen er. Begge dele øger behovet for, at politikerne arbejder mere med nogle generelle mål, som retningsgivende for institutionerne. Arbejdet med at formulere klare mål kan også styrke kommunikationen ift. borgere og brugere, som med målene får bedre indsigt i og overblik over, hvilken retning politikerne har udstukket for kommunen. Dette formål søges også fremmet 2
med regeringens lovforslag om pligt for kommunalbestyrelserne til at udarbejde kvalitetskontrakter med kvantificerbare mål for hvert serviceområde i kommunen. Udfordringerne ved en øget sagsmængde kan til dels imødekommes ved at fokusere på administrationens arbejde med at forberede dagsorden og fremstille sager på en tilgængelig og overskuelig måde. Dermed kan enkeltsager give anledning til principielle drøftelser. At arbejde med generelle strategier, principper og mål betyder imidlertid ikke, at politikerne aldrig kan eller bør beskæftige sig med enkeltsager. Politikerne har dels en ombudsmandslignende funktion, med henblik på at sikre retssikkerhed og overholdelse af god forvaltningsskik i borgerbetjeningen, og skal naturligvis også tage ansvar for de konkrete konsekvenser af de beslutninger, der er truffet. Hvis de rigtige enkeltsager sættes på dagsordenen, kan enkeltsager og strategi således være to sider af samme sag, fordi politikker også udvikles igennem konkret enkeltsagsbehandling. Ofte kan det være svært at skabe det samme politiske engagement i principielle politiske drøftelser som i konkrete enkeltsager. Erfaringer fra flere kommuner viser, at det politiske ejerskab til kommunens mål afhænger af, hvordan politikerne inddrages i selve målformuleringsprocessen. Det er således vigtigt at prioritere tilstrækkelig med tid og ressourcer til den politiske proces i forbindelse med målformuleringen. Der skal være politisk ejerskab til de overordnede mål i kommunen. Det er en opgave, der kræver en bevidst prioritering og fokus på processen Et klart ansvar for prioritering Kommunalbestyrelsen har ansvaret for prioritering af den samlede økonomiske ramme mellem de forskellige sektorer. Det er en kerneopgave for kommunalbestyrelsen i den kommunale styringskæde. Det er samtidigt i høj grad kommunalbestyrelsens evne til at prioritere på tværs af sektorer, som kommunestyret bedømmes på. Og det er prioriteringsevnen, som har været en væsentlig bevæggrund for at flytte flere opgaver til kommunerne. Med flere sektorer samlet et sted øges muligheden for prioriteringer på tværs af sektorer. De flere opgaver har således betydet, at prioriteringsbasen i kommunerne er forstærket væsentligt. Prioriteringsopgaven er imidlertid ikke blevet lettere for kommunalbestyrelsen. Mange af de nye opgaver på eksempelvis socialområdet er mere komplekse og vanskeligere at styre. Opgaverne har en stærkere udgiftsopdrift, og de faglige miljøer på flere områder er meget stærke. De nye tværgående opgaver, 3
og de regionale aftaler på en række områder, medvirker ligeledes til at vanskeliggøre den enkelte kommunalbestyrelses opgave med at prioritere ressourcerne Kombineret med en voksende rettighedskultur blandt borgerne sætter det kommunalbestyrelsernes ansvar for prioriteringen under pres Parallelt med at kravene til kommunalbestyrelsernes ansvar for prioritering er vokset, er kravene fra staten også skærpet. Der er fra statens side en øget forventning om en stram prioritering, og der er en mindre tolerance i forhold til overskridelser af aftaler. Blandt mange kommunalpolitikere er der også en kritik af mulighederne for at prioritere opgaverne. Socialområdet er et eksempel på et sådan område. Et andet er beskæftigelsesområdet og området for overførselsindkomster. I enkelte kommuner opereres der også med en sondring mellem styrbare og ikke-styrbare områder. Der er naturligvis forskelle i sværhedsgraden mellem områder, når det kommer til prioritering og styring. Der er også stor forskel i kommunernes vilkår for at påvirke udgifterne på de enkelte områder. Det er imidlertid afgørende at der ikke udvikler sig en tendens til at nogle områder får særstatus i forhold til andre i kommunalbestyrelsens prioriteringsopgave. Alle kommunale opgaver bør indgå i kommunens prioritering og er som udgangspunkt styrbare De nye tværkommunale opgaver. Kommunerne er med en række nye opgaver blevet bundet tættere sammen regionalt. På det sociale område er der et krav om tæt koordinering vedrørende kapacitetsstyring og finansiering. Et lignende koordineringskrav gælder på andre områder som sundhed, trafik, planlægning mv. Der er etableret flere nye koordinerende fora med kommunekontaktrådene som hovedindgang. Kontaktudvalgene, sundhedskoordinationsudvalgene og vækstfora er eksempler herpå, hvor de deltagende kommuner skal varetage opgaver ikke bare for sig selv men for også de andre kommuner i de enkelte regioner. Denne nye opgavetype og disse nye koordinationsfora stiller nye krav til måden kommunerne skal arbejde på. Typisk er det borgmestrene og topcheferne, som involveres i aktiviteterne. Og for mange kommunalbestyrelser opleves opgaven som forvirrende. Dels flyttes kompetencer reelt uden for kommunen. Dels drøftes de tilknyttede problemstillinger i de nye fora, hvorfor den nødvendige viden ikke automatisk aflejres i kommunalbestyrelserne. 4
Det er desuden ressourcekrævende for det enkelte kommunalbestyrelsesmedlem at følge med og holde sig opdateret om de sager, som behandles i de nye fora. Store kommuner og regionerne har bedre forudsætninger end de mindre kommuner for at følge med og præge drøftelserne. Dette kan evt. imødekommes ved at etablere kommunale samarbejder, hvor flere kommuner går sammen om fx at drive et sekretariat med fokus på sundhedsområdet. Styringsproblemet i forhold til kommunalbestyrelsen opstår i særlig grad, hvis beslutningerne i de koordinerende organer har afgørende betydning for de konkrete aktiviteter, der foregår i den enkelte kommune. Og det har de i de fleste tilfælde. Hvad der besluttes i sundhedsaftalerne kan have stor betydning for kommunens sundhedspolitik og tilbudsvifte. Det samme er tilfældet på det sociale område. Risikoen er, at kommunalbestyrelserne hægtes af styringen og prioriteringen af væsentlige serviceområder, der i stedet placeres hos borgmester og administration. Og risikoen er, at der skabes uklarhed med hensyn til ansvaret for disse områder og i tilgrænsende områder. Det er vigtigt, at der ikke hersker tvivl om, at ansvaret stadig er placeret i kommunalbestyrelsen. Kommunalbestyrelsen fastsætter nogle klare retningslinjer for, hvornår den skal gå samlet ind i en sag på det regionale niveau, og hvornår det overlades til borgmesteren, udvalget, udvalgsformand eller embedsmænd Klart ansvar for fastlæggelse af serviceniveauet Mange kommuner særligt sammenlægningskommuner har de seneste år været igennem drøftelser af serviceniveau for kommunerne efter opgave- og strukturreformen i forbindelse med harmoniseringsprocesser og overtagelse af nye opgaver. Fastlæggelsen af serviceniveauet er en af kommunalbestyrelsens kerneopgaver og indeholder et vigtigt og helt centralt grundlag og information til forvaltninger og institutioner om hvilken service, der forventes produceret for de af kommunalbestyrelsen bevilgede ressourcer. Den information er central, fordi der i tilrettelæggelsen af serviceproduktionen kan opstå et gab mellem den service, der produceres og leveres til borgeren og den service kommunalpolitikkerne har en forventning om at have stillet borgeren i udsigt. I forlængelse heraf er en klar fastlæggelse af serviceniveauet en forudsætning for, at det kommunale budget opfattes troværdigt og dermed i sidste ende en grundlæggende forudsætning for at budgettet kan overholdes. 5
Serviceniveauet er endelig et centralt element i kommunalpolitikernes dialog med borgerne 1. Via fastlæggelsen af serviceniveauet gør kommunalbestyrelsen det klart overfor kommunens borgere hvad de kan forvente og stille krav om. Det betyder samtidig, at institutionerne kan koncentrere sig om at sikre kvaliteten i ydelsen i mødet med brugere og borgere frem for hvilken ydelse, der skal leveres og i hvilket omfang. Vigtigheden af en klar fastlæggelse af serviceniveauet betyder imidlertid ikke, at kommunalbestyrelsen skal tage stilling til serviceniveauet ned til mindste detailniveau. Det vil være forskelligt fra kommune til kommune, hvilket niveau serviceniveauet defineres på og være et udtryk for et politisk valg. Kommunen skal sikre, at serviceniveauet er klart defineret, samt at det er tydeligt for borgeren, hvilket serviceniveau, der er politisk bestemt Fagudvalgenes rolle I kommunerne er der en lang tradition for en politisk organisering baseret på stærke fagudvalg. Til trods for, at der i styrelsesloven kun stilles krav om etablering af et økonomiudvalg, er der i langt de fleste kommuner mellem fem og syv stående udvalg. Organiseringen med flere udvalg giver mulighed for at understøtte den politiske behandling i byrådene. Der er mulighed for en tættere politisk sagsbehandling og dialog med fagforvaltningerne i udvalgene. Fagudvalgene og i øvrigt også den administrative understøttelse af dem - spiller derfor en væsentlig rolle for det beslutningsgrundlag kommunalbestyrelserne træffer sine beslutninger ud fra. Opgave- og strukturreformen har på mange måder bidraget til at det kommunale politiske system skal håndtere et større antal sager, samt sager med større grad af kompleksitet end tidligere, herunder særligt på sundhedsområdet og det sociale område. Som følge af reformen har udvalgene dermed også fået en mere central rolle i kommunerne. En øget sagsmængde samt kompleksitet betinger på den ene side mere fagligt kompetente lokalpolitikere, der har tilstrækkelig faglig indsigt til at kunne træffe beslutning i de enkelte sager. På den anden side rummer det en risiko for en øget sektorisering internt i kommunen til fare for den kommunalpolitiske helhedsori- 1 1 I fremtiden skal serviceniveauet blandt andet fremgå af kvalitetskontrakterne. Kvalitetskontrakterne erstatter de tidligere servicestrategier, og udmøntes via lovgivning i efteråret 2008 med henblik på ikrafttræden i 2010. 6
entering. Det er derfor vigtigt, at sikre kommunalbestyrelsesmedlemmernes mulighed for at se på tværs af de forskellige sektorområder. Der er således en latent risiko for opbygning af en videnasymmetri mellem udvalgene og kommunalbestyrelsen, som medfører at værdien af kommunalbestyrelsens behandling af politiske sager reduceres. Behovet for at arbejde på tværs af fagudvalgenes områder gør det til tider attraktivt at nedsætte midlertidige udvalg (ad hoc udvalg), f.eks. klimaudvalg og velfærdsudvalg. Ad hoc udvalg ( 17, stk. 4-udvalg) kan ganske vist ikke tillægges formel beslutningskompetence de kan alene rådgive kommunalbestyrelsen, økonomiudvalget og fagudvalgene men de kan skabe et bedre grundlag for at koordinere og prioritere et givent tema på tværs af udvalgenes kompetenceområder. Den klassiske model med stærke fagudvalg, er i de seneste år blevet suppleret af en model, hvor udvalgene primært udfylder de politiske og økonomiske rammer som formuleres i kommunalbestyrelsen. Ideen er, at det samlede økonomiske driftsansvar dermed placeres hos kommunalbestyrelsen, mens det er op til fagudvalgene at sikre, at de politiske og økonomiske rammer udnyttes bedst muligt. Modellen styrker kommunalbestyrelsens mulighed for at foretage en økonomisk og politisk prioritering på tværs af kommunens driftsområder. Udfordringen i modellen kan være, at fagudvalget kan komme til at stå til ansvar for nogle beslutninger, som reelt er truffet i kommunalbestyrelsen. Det er således en central udfordring for kommunerne at finde den rette balance mellem opbygning af tilstrækkelige faglige kompetencer hos lokalpolitikere og en sektorisering via stærke fagudvalg. Samtidig er det vigtig, at der er overensstemmelse mellem den reelle og formelle kompetence- og ansvarsfordeling mellem kommunalbestyrelse og fagudvalg. Kompetencefordelingen mellem kommunalbestyrelse og fagudvalg skal være klar og - på den ene side - skabe mulighed for opbygningen af faglige kompetencer og på den anden side sikre at der kan koordineres og prioriteres på tværs af sektorerne Kommunalbestyrelsens styring af institutioner Udviklingen går i retning af større afstand mellem kommunalbestyrelsen og institutionerne. Det skyldes dels, at de fleste kommuner med opgave- og strukturreformen er blevet betydeligt større, dels at man i flere og flere kommuner vælger at flytte aftale og kontraktstyringen fra kommunalbestyrelsen til det administrative niveau. Begge dele medfører, at kommunernes styringsvilkår er ændret. 7
Tidligere har der, særligt i de mindre kommuner, været en meget tæt dialog mellem kommunalpolitikere og institutioner. Og dermed i praksis en meget tæt styring af den enkelte institution. Forudsætningerne for denne styringsrelation er i mange kommuner og på mange serviceområder ikke længere til stede. Dertil er afstandene i mange tilfælde for store såvel som mængden af institutionerne. Øget decentralisering er ofte nødvendigt og hensigtsmæssigt i takt med at den enkelte kommunale organisation vokser. Ved decentralisering flyttes en del af kompetencen til at disponere og prioritere ressourcerne indenfor de overordnede rammer til decentralt niveau, f.eks. den enkelte institution eller skole. Decentralisering skal så kombineres med forskellige former for aftale- eller kontraktstyring. Udfordringen ved øget decentralisering er, at det samtidig øger kravene til de centrale styringsmekanismer, og dermed til de værktøjer kommunalbestyrelsen skal have for at kunne formulere mål og følge op på dem. Udfordringen ved decentralisering er imidlertid, at det kræver, at politikerne kan afholde sig fra at detailstyre. Styringen skal i stedet ske via mål- og rammestyring. Kommunerne har i mange år praktiseret en form for mål- og rammestyring. Med de nye strukturer er der imidlertid behov for at revitalisere disse begreber. Der er behov for, at kommunalbestyrelserne går væk fra forsøg på at detailstyre institutionerne og i stedet fokuserer på at definere mål og fastlægge rammerne for institutionernes virke. Arbejdet med at definere mål og fastlægge rammer kan indarbejdes i kontrakteller aftalestyring. Kontrakt- eller aftalestyring etablerer en struktur for dialogprocesser mellem kommunalpolitikere og institutioner. Kommunalbestyrelserne skal gøre sig klare overvejelser om, hvilken retning de ønsker institutionerne inden for en given sektor skal bevæge sig i. Herpå bør kommunalbestyrelsen overlade det til forvaltningerne at foretage den tætte styring. Metodevalg og produktionsprocesser skal blive til i en dialog mellem forvaltning og institutioner. Der er med økonomiaftalen for 2008 indgået aftale om efterlevelse af en række principper for decentral styring. Kommunerne skal i den sammenhæng sikre, at de politiske målsætninger bliver styrende for institutionernes opgavevaretagelse. Der skal sikres institutionslederne et ledelsesrum og metodefrihed, der kan bidrage til udvikling af kvaliteten af den offentlige sektor. 8
Kommunalbestyrelsen sikrer de decentrale ledere ledelsesrum og metodefrihed, som kan bidrage til nytænkning og udvikling af kvaliteten Politisk ansvar for opfølgning Kommunalreformen har ændret forudsætningerne for den politiske målopfyldning i kommunerne. Der er kommet nye opgaver, og antallet af institutioner er ikke mindst i sammenlægningskommunerne vokset ganske væsentligt. Det har ændret den politiske opfølgningsopgave. Det gør det svært at basere opfølgningsopgaven på den direkte dialog med hver enkelt institution. Ofte er der stor politisk interesse for formulering af målene. Men det kan være en stor udfordring at tilrettelægge et forløb, der på samme måde engagerer politikerne i den efterfølgende opfølgning. Og det kræver også at de formulerede mål er klare og målbare. Det er imidlertid afgørende for troværdigheden i en målstyring, at de som har formuleret målene også tager et ansvar for opfølgning. Manglende politisk målopfølgning svækker motivationen hos såvel forvaltning som institutioner i forhold til at styre efter målene. Målene bør derfor også have en karakter, der gør opfølgningen interessant for politikerne. Det kan være ved at binde dem tættere sammen med økonomi, som der generelt er stor interesse for. Det kan være ved at kommunikere målene meget klart og direkte til borgerne. Der skal skabes et incitament til at lave en politisk opfølgning. Det kræver også en systematik i opfølgningen. Det er ikke tilstrækkeligt at basere en opfølgning på mundtlig overlevering selvom den mundtlige dialog er central. Og det kræver en politisk tilbagemelding til de institutioner, som har ansvaret for målopfyldelsen. Politikerne skal stille krav om en løbende opfølgning. Desuden skal det være klart, hvem der foretager opfølgningen kommunalbestyrelsen eller fagudvalgene. Målopfølgning kræver desuden, at der er de rette informationer tilgængelige i form af ledelsesinformation og evalueringer. Der skal være klar, systematisk og løbende opfølgning fra politisk side Arbejdsdeling og forventningsafstemning mellem kommunalbestyrelse og administration Det er vigtigt med en klar og hensigtsmæssig arbejdsdeling mellem kommunalbestyrelsen og administrationen. Det gælder i en række henseender. 9
En af den kommunale administrations centrale opgaver er at understøtte den politiske beslutningsproces. Det gælder fx i forhold til arbejdet med at forberede og udarbejde beslutningsgrundlag til dagsorden for kommunalbestyrelsesmøderne. Dette arbejde kan styrkes og professionaliseres ved at etablere en funktion med særligt fokus på forberedelse af dagsorden, hvor alle sagsfremstillinger skal kvalitetssikres. Det gælder også i forhold til udarbejdelse af løbende ledelsesinformation og statistik, som med fordel kan foregå i forhold til en tidsplan eller et årshjul. Dermed kan der også dæmmes op for antallet af enkeltsager, som politikerne tvinges til at tage stilling til. Enkeltsager vil altid forekomme, og kan være på sin plads, særligt når de suppleret med generel information - bruges som anledning til at tage fat på principielle drøftelser. I forbindelse med målformulering og -opfølgning er det afgørende med en klar rollefordeling i forhold til hvem der definerer hvilke mål og på hvilket niveau; hvem gør hvad og hvornår. I den forbindelse er det en udfordring at etablere en fælles forståelse af de begreber målformuleringen baserer sig på. Tilsvarende gælder i forhold til opfølgning på målene; mål eller delmål skal følges op i samme instans som de formuleres. Rollefordelingen mellem kommunalbestyrelse og administration skal balancere i forhold til at sikre politikernes fokus på den strategiske og målformulerende rolle, uden at deres rolle udhules. Fastlæg klar arbejdsdeling mellem kommunalbestyrelse og forvaltning. Etabler evt. enheder i administration dedikeret til sagsfremstilling og udarbejdelse af ledelsesinformation 10