Varm luft? Et europæiseringsstudie af Danmarks miljø- og klimapolitik ud fra en diskursiv institutionel ramme. Speciale.

I N S T I T U T F O R S T A T S K U N D S K A B K Ø B E N H A V N S U N I V E R S I T E T Varm luft? Et europæiseringsstudie af Danmarks miljø- og klimapolitik ud fra en diskursiv institutionel ramme Speciale Pernille Husby Vejleder: Dorte S. Martinsen Afleveret den 1. april 2009 Ord: 26.900

Abstract Title: Denmark as a Green Leader? A Europeanization study of Danish Environmental Policies from a Discursive Institutionalist Perspective. This thesis examines the divergence that appears to exist between Denmark s role as an international green leader, and the abundance of evidence suggesting that Danes have severe problems implementing EU environmental law. The study is based on the Europeanization model of change, and employs an analytical approach that incorporates both bottom-up and top-down methodologies. Key variables taken from a new path within institutionalist theory, discursive institutionalism, are used to investigate the degree to which discourse and institutional context function as mediating factors in the Europeanization process. The analytical set-up is comprised of a comparative analysis of four qualitative case-studies. The analysis is split into four parts, each of which represents a certain time-era in Danish environmental policies. The first analysis deals with the negotiation processes relating to the EC s adoption of the Wild Bird s Directive in 1979, and to contemporaneous European environmental conventions. The second case examines the Habitats Directive from 1992; it enjoyed strong Danish support at the time of adoption, but its implied economic consequences became increasingly salient during the national implementation phase. The third case, which concerns the EU s Water Framework Directive adopted in 2000, shows a similar pattern. The fourth case investigates Denmark s reaction to international pressures concerning climate change. The analyses findings show a pattern. In all cases, at the legislative acts time of adoption, there existed strong discourse concerning Denmark s ability to comply with pressure originating at the European level. Later on, however, reality caught up with words and ideas, and implementation processes proved tough. These findings point to several themes that relate to both theory and the real world. First of all, they show how important discourse and the right context can be as drivers of change and transformation at least in the short run, at the moment of decision-making. And at these moments, institutional entrepreneurs have roles to play indeed. Second, it is vital to remember that variables such as time, unforeseen consequences and economic vulnerability are valid elements of Europeanization studies. Rational choice and historical institutionalism still provide deep insights. Denmark might be and might have been a green leader, but this depends and has depended on both time and context. 2

Indhold 1. INTRODUKTION... 6 1.1 DANMARK SOM EN GRØN LEDER... 6 1.2 PROBLEMFORMULERING... 7 1.3 SLAGETS GANG... 9 2. METODE... 10 2.1 ANALYSETILGANG... 10 2.2 CASE-STUDIER... 14 2.3 DATAMATERIALET... 17 2.4 OPSAMLING... 22 3. TEORI... 23 3.1 PÅVIRKNING AF MEDLEMSSTATEN... 23 3.2 DISKURSIV INSTITUTIONALISME... 27 3.3 TEORIENS ANVENDELSE... 31 3.4 OPSAMLING... 33 4. FRA FORURENINGSBEKÆMPELSE TIL KLIMAKAMP... 35 4.1 EUROPÆISK MILJØ- OG KLIMAPOLITIK... 35 4.2 DANSK MILJØ- OG KLIMAPOLITIK... 38 4.3 OPSAMLING... 40 5. ANALYSE... 42 5.1 ANALYSEAPPARAT... 43 1979: CASE 1... 45 5.2 MILJØKONVENTIONER & KOMPETENCE-FORSKRÆKKELSE... 45 5.3 TO SÆT AF IDÉER... 46 5.4 PLACERING AF DISKURSERNE... 49 5.5 HVILKEN DISKURS FIK BETYDNING?... 51 5.6 OPSUMMERING AF CASE 1... 53 1992: CASE 2... 54 5.7 HABITATER & UFORUDSET MODSTAND... 54 5.8 DANSK STØTTE - TIL AT STARTE MED... 55 5.9 FORSKELLIGE FASER... 57 5.10 DISKURSENS INDFLYDELSE... 58 5.11 OPSUMMERING AF CASE 2... 60 2000: CASE 3... 62 5.12 VANDRAMMEDIREKTIVET & ØKONOMISKE PROBLEMER... 62 5.13 STRAMMERE VANDLOVGIVNING... 63 5.14 HØJ GRAD AF KOORDINERING... 65 5.15 OVERRASKENDE EFFEKT PÅ VANDMILJØPOLITIKKEN... 66 3

5.16 OPSUMMERING AF CASE 3... 67 2009: CASE 4... 69 5.17 KLIMA & STORE LØFTER... 69 5.18 DISKURSENS INDHOLD... 73 5.19 DANMARK SOM CENTRAL KOORDINATOR... 75 5.20 PRES FOR FORANDRING... 78 5.21 OPSUMMERING AF CASE 4... 81 ANALYSERESULTATER... 83 5.22 HVAD VAR DISKURSENS INDHOLD?... 83 5.23 HVOR VAR DISKURSEN BETYDNINGSFULD?... 84 5.24 HVORNÅR HAR DISKURSEN VÆRET AFGØRENDE?... 86 5.25 OPSAMLING PÅ ANALYSERESULTATER... 86 6. DISKUSSION AF ANALYSERESULTATER... 88 6.1 EVALUERING AF ANALYSEN... 88 6.2 TEORETISK DISKUSSION... 91 6.3 OPSAMLING... 93 7. KONKLUSION... 95 8. PERSPEKTIVERING... 98 LITTERATUR & DATAMATERIALE... 100 BILAG I: CASE OVERSIGT BILAG II: INFORMANT OVERSIGT BILAG III: EKSEMPEL PÅ SPØRGEGUIDE BILAG IV: DANMARKS EFTERLEVELSE AF KYOTO-MÅLENE 4

Figurer FIGUR 1. EUROPÆISERING SOM FORANDRING... 11 FIGUR 2. EUROPÆISERINGS FLOW-CHART... 11 FIGUR 3. EUROPÆISERING VS. EUROPÆISK INTEGRATION... 25 FIGUR 4. DISKURS SOM MEDIERENDE FAKTOR... 27 FIGUR 5. DISKURSEN SOM FORANDRINGSKRAFT IFL. DI... 30 FIGUR 6. DISKURSENS INDHOLD... 31 FIGUR 7. SKITSERING AF DEL-ANALYSERNES INDHOLD... 43 FIGUR 8. DEN UDVIDEDE EUROPÆISERINGSMODEL... 44 5

1. Introduktion 1.1 Danmark som en grøn leder Danmark har længe haft et omdømme som en grøn leder indenfor europæisk miljøpolitik. 1 Både på nationalt og internationalt niveau har der i en årrække været stor begejstring omkring vores miljøpolitikker. Danmark anses ofte som et land, der har påbegyndt vigtige miljømæssige innovationer, har et højt niveau af miljøbeskyttelse og generelt har været langt fremme, når det gælder om at skubbe på for stramninger af EU s miljølovgivning og implementeringen af denne (Andersen & Liefferink, 1997: 252; 2005: 49-66). Dette år, 2009, er specielt med hensyn til denne grønne rolle. FN s næste klimatopmøde, med omkring 15.000 delegerede, skal afholdes i København i december. Målet er at nå til enighed om en ny global klimaaftale, der skal efterfølge Kyoto-protokollen, som blev vedtaget i 1997. 2 Meget er på spil for den danske regering, der er vært for konferencen, og det seneste års tid har positioneret sig stærkt med en grøn profil. 3 Klimadebatten er bare ét eksempel af flere indenfor dansk miljøpolitiks 4 historie, hvor ord og visioner spiller en meget stor rolle. Medaljen har dog en bagside. I dag oplever Danmark flere implementeringsproblemer relateret til EU s miljølovgivning. I forhold til flere centrale EU miljødirektiver, for eksempel habitat-direktivet fra 1992 og vandrammedirektivet fra 2000, har det danske Miljøministerium vanskeligheder ved at efterleve EU s bestemmelser om beskyttelsesniveauer og tidsfrister. 5 Og på klimaområdet er Danmark heller ingen duks. I EU er vi et af de medlemmer, der udleder den største mængde af kuldioxid (CO2) per indbygger (EEA, 2009: 9). På baggrund af denne viden er det i dag vanskeligt 1 Betegnelsen grøn leder og karakteristikken af Danmark indenfor den politologiske faglitteratur vedrørende europæisk miljøpolitik stammer særligt fra Andersen og Liefferinks forskning (Andersen & Liefferink, 1997 og 2005), men se evt. også Lyck (1992: 139-144) og Börzel (2005A: 68) 2 Den danske regerings ambition om en klimaaftale kan findes på http://www.kemin.dk/da- DK/COP15/UNDERWEB1/Sider/cop15klimakonferencen.aspx [17 marts 2009] 3 Se evt. statsminister Anders Fogh Rasmussens (V) tale ved Venstres sidste (Rasmussen, 2008A), og udgivelsen Det danske eksempel (Klima- og Energiministeriet, 2009) 4 Betegnelsen miljøpolitik dækker over det engelske begreb policy, og altså ikke som polity eller politics. Miljøpolitik er dog det mest oplagte begreb at anvende på dansk (Nymark, 2008: 6). Derudover anvender jeg gennem specialet af og til begrebet miljøpolitik til også at dække over klimapolitikken. Tidligere har danske miljøministre som regel haft klimaog energiområdet i porteføljen. 5 Se evt. Kommissionens åbningsskrivelser til den danske stat vedrørende habitatdirektivet (Kommissionen, 2003 og 2006) og vandrammedirektivet (BLST, 2008), samt Kommissionens evalueringsrapport vedrørende vandrammedirektivet (Kommissionen, 2007). I analysen vender jeg bl.a. tilbage til disse direktiver. 6

at karakterisere Danmark som en særlig grøn leder indenfor EU s miljøområde, som man ellers ofte har yndet at se os som (Andersen & Liefferink, 2005: 62). Ovenstående er et paradoks: Implementeringsproblemerne i dag bryder med en generel opfattelse af Danmark som en grøn medlemsstat. Det er hverken logisk eller sandsynligt, at miljøproblemerne, som Danmark oplever i disse år, er kommet ud af det blå. Derimod ser det ud til, at miljøpolitikken herhjemme har været præget af to divergerende spor det italesatte og det reelle. Nærværende speciale vil forklare og skabe forståelse af, hvordan Danmarks italesatte miljøpolitik i en EU kontekst ofte kan have været meget grøn sammenlignet med en reel virkelighed, hvor Danmark til tider har svært ved at efterleve EU-lovgivningen. Dette gøres blandt andet ved at inddrage casestudier omhandlende udviklingen af dansk miljøpolitik vís a vís det europæiske og internationale niveau siden miljøpolitikkens fødsel i 1970 erne. Der tages altså et abstraktionsmæssigt skridt opad og et historisk skridt bagud for at vise et større billede. Vejen frem i undersøgelsen er et europæiseringsstudie, der i dette speciale inkluderer specifikke elementer fra den diskursive institutionalisme (DI) til at forklare og skabe forståelse. 6 Det virker oplagt at bygge undersøgelsen af divergensen mellem italesat og reel miljøbeskyttelse på disse teoretisk-analytiske retninger: Europæiseringsteorien inddrager elementer omhandlende implementeringspres og efterlevelse, og DI giver fokus på italesættelse og ideers kraft (se f.eks. Schmidt, 2003: 127). 1.2 Problemformulering Som følge af mit problemfelt og teoretiske fokus, lyder problemformuleringen således: Hvordan kan divergensen mellem Danmarks italesatte og reelle EU-miljøpolitik forstås? Problemformuleringen udspringer af min undren over en tilsyneladende eksisterende divergens mellem, hvordan Danmark generelt opfattes, og hvordan virkeligheden så er. Besvarelsen af den følger overordnet set to spor: For det første søger jeg forståelse via et fokus på diskursen som en mellemliggende faktor mellem et lovgivningspres fra europæisk niveau og Danmarks respons på 6 Jf. kapitel 2 og 3 mht. til min definition af europæisering og koblingen til diskursiv institutionalisme. 7

dette pres. 7 For det andet søges forståelse ved hjælp af fire historiske nedslagspunkter i europæiseringen af dansk miljøpolitik. Disser viser, hvorledes den nationale italesættelse af miljøpolitik - i relation til europæiseringsprocesserne har divergeret med fakta og reel miljøbeskyttelse på et senere tidspunkt. Formålet er at tegne et mønster, der giver læseren øget forståelse af Danmarks miljøpolitikker i en EU-kontekst. En forståelse, der har implikationer på både et empirisk og teoretisk plan. Men mere om dette senere. 1.2.1 Afgrænsning af problemformulering Inden vi går videre til næste kapitel, skal problemformuleringen dog afgrænses og forklares yderligere. For det første skal det påpeges, at når jeg spørger til, hvordan divergensen kan forstås, skyldes det en eksplorativ tilgang til mit problemfelt. Problemstillingerne nævnt i denne indledning kan, afhængigt af teoretisk-analytisk udgangspunkt, forstås på forskellig vis. Målet med dette speciale er her at bidrage med én type af forståelse, samt bevise hvordan og hvorfor denne er gyldig og anvendelig. Problemformuleringens brug af ordet divergens henviser til de nævnte problematikker vedrørende, hvordan der er blevet talt om Danmarks evner på det miljøpolitiske område i forhold til senere implementerings-vanskeligheder. På baggrund af casestudier og den teoretiske ramme vil analysen behandle eksempler på uoverensstemmelser af denne type. For det tredje er begrebet italesættelse særdeles vigtigt at få afgrænset og defineret. Begrebet anvendes ofte i relation til diskursanalyser og socialkonstruktivisme (Bryman, 2004: 369-378; Hansen, 2004). Jeg hægter dog italesættelse op på den diskursive institutionalisme (Schmidt, forthcoming; 2009; 2008A m.fl.), der er en institutionalistisk teori byggende på et systemteoretisk og funktionalistisk paradigme (Fuglsang & Olsen, 2004: 44). 8 Som divergerende element til det italesatte, nævner problemformuleringen den reelle miljøpolitik. Her menes de facto omstændigheder som for eksempel økonomiske vanskeligheder, rapporter om miljøtilstande og miljøbeskyttelsesniveau, og de juridisk-administrative problematikker, der opleves i implementeringsfaser. Relationen mellem den danske miljøpolitik og EU-niveauet indebærer, at vi har at gøre med en europæiseringsproces. Analysen og diskussionen har til formål at undersøge de nævnte fænomener som italesættelse og 7 At diskursen bliver afgørende analyseobjekt skyldes følgende antagelse: Hvis diskursen vedrørende Danmarks rolle var i overensstemmelse med de observerede implementeringsvanskeligheder, ville jeg ikke kunne tale om divergens. Jeg mener dermed, at diskurs kan være en nøgle til at forstå divergensen. 8 Se kapitel 2, der behandler diskurs-begrebet nærmere. 8

divergens indenfor en europæiseringsrelateret kontekst omhandlende et pres, der er opstået som følge af EU-systemet. 9 1.3 Slagets gang Specialets indhold er som følger: Kapitel 2 indeholder de metodiske refleksioner, herunder analysetilgang, valg af casestudier og hvordan empirien er blevet indsamlet og bearbejdet. Analysetilgangen er i bund og grund baseret på den anvendte teori, og derfor inddrages allerede i dette kapitel nogle af de teoretiske overvejelser, der danner baggrund for analyseapparatet. Kapitel 3 præsenterer teorien, hvilket betyder, at europæiseringstilgangen og den diskursive institutionalisme er i fokus, og analysebegreber udvælges til videre brug. Kapitel 4 skal ses som en kort introduktion til det empiriske felt, der dækker både et bredt policy område og tidsperspektiv. Dette kapitel henvender sig særligt til den læser, der ønsker et overblik over international og national miljøpolitisk historie. Herefter følger analysen i kapitel 5, der lægger ud med skitsering af analyseapparatet på baggrund af teorigennemgangen og en yderligere operationalisering af teorien. Derefter indeholder kapitlet fire del-analyser opdelt efter miljøpolitikkens faser og de udvalgte casestudier. Til slut er et afsnit, der opsamler del-analysernes observationer og refleksioner. Kapitel 6 diskuterer analysens resultater. For det første i forhold til resultaternes gyldighed og de vanskeligheder, der har været relateret til udøvelsen af analyse. For det andet præsenteres der her en række implikationer for den anvendte teori. Kapitel 7 indeholder specialets konklusion, der besvarer problemformuleringen samt opsamler hele opgaven. Denne konklusion og specialets tema perspektiveres kort i kapitel 8. 9 Martinsen (2005) har skelnet mellem tre typer af besvarelser på årsagen til europæisering: den politiske, administrative og juridiske besvarelse. Specialet har i høj grad Danmarks administrative besvarelser i europæiseringsprocesserne som analyseobjekt på grund af fokus på koordinations- og forhandlingsprocesser. Jeg kan ikke udelukke den politiske besvarelse fuldstændig, da undersøgelsesfeltet også inkluderer politikere som centrale aktører. En juridisk besvarelse omhandler nationale domstoles aktivisme i forhold til europæiseringsprocesser, hvilket ikke er fokus for specialet. 9

2. Metode Metodiske overvejelser er væsentlige, da de fortæller læseren noget om, hvad jeg undersøger, og hvordan jeg undersøger. Altså essentielle elementer, der giver ballast og basis for det videre studie af omstændighederne og problematikkerne indenfor europæiseringen af Danmarks miljøpolitik. De metodiske refleksioner behandler specialets analysetilgang og mit empiriske arbejde. Analysetilgangen indbefatter mit teoretisk-analytiske tanke-sæt, der sætter retningen for, hvilke fænomener jeg undersøger og hvorfor. Med hensyn til empirien kigges der først på, hvordan casestudier kan bidrage til en god undersøgelse og værdifulde konklusioner. Derefter gennemgår jeg indsamlingen af empirien til specialet, der er præget af en kvalitativ tilgang til interviews og analyser af dokumenter. Samlet set giver kapitlet en indføring i de overvejelser, der ligger til grund for specialets jonglering mellem teori og den virkelige verden. 2.1 Analysetilgang Forrige kapitel præsenterede problemfeltet, der som bekendt skal analyseres ud fra en europæiseringsteoretisk tilgang med fokus på det italesatte. Behovet for en operationalisering af teorien og opbygning af et analyseapparat er stort, da det diskursive element i problemfeltet kan virke en anelse flydende. Dette afsnit er første led i udfoldningen og klarlægningen af teorien. På baggrund af europæiseringsteorien og DI præsenteres de grundlæggende analytiske elementer til brug for udforskningen af problemfeltet. For det første ser jeg på europæisering som en præmis i dette speciales studier, for det andet på diskurs som den udvalgte medierende faktor, og til slut på institutionalismen som grundvilkår for specialets ontologi og epistemologi. 2.1.1 EU bestemmer! Det er altså slået fast, at analysen grundlæggende set er en europæiseringsanalyse. Nedenstående fremstilling viser overordnet, hvordan europæisering anskues. Modellens styrke er, at den ved at inddrage de filtre, der påvirker effekten, giver et dynamisk billede af europæiseringsprocessen og viser, at imperativet fra EU-niveau kan skabe forandring. De medierende faktorer kan være udslagsgivende for den ene eller anden type af effekt. Disse faktorer er dermed en stor del af den nationale tilpasningsproces, der foregår, når en national policy oplever et pres som følge af en EUpolicy, jævnfør tesen om goodness of fit (Börzel & Risse, 2003: 59; Husby, 2006: 10). 10

Figur 1. Europæisering som forandring [inspiration fra Börzel & Risse (2003); Kelstrup, Martinsen & Wind (2008: 334) og Schmidt (2002B)] På baggrund af denne model antager jeg dermed, at en europæiseringsproces er lig med en forandringsproces. Dernæst er spørgsmålet, hvad der skaber forandring altså hvilke medierende faktorer indenfor europæiseringsprocessen skal analyseres? Her har jeg som udgangspunkt valgt at anvende modellen herunder, et såkaldt europæiserings flow chart ifølge Schmidt. Modellen inddrager diskurs som en medierende faktor det vil sige den bliver anvendelig til at analysere mit problemfelt og problemformulering. Dette valg bringer mig til det andet afgørende element i analysetilgangen, nemlig at fokus bliver på diskurs som en medierende faktor i forhold til en effekt. Figur 2. Europæiserings flow-chart (Schmidt, 2002B: 901) [min understregning] Konsekvensen er blandt andet, at jeg anvender DI til at undersøge betydningen af diskurs som medierende faktor. Kapitel 3 og kapitel 5 går i dybden med disse overvejelser, blandt andet begrundelsen for at anvende DI, operationaliseringen af teorien og den konkrete analysestrategi. I 11

dette kapitel er det dog vigtigt at eksplicitere, hvad der menes med begrebet diskurs indenfor en europæiseringsteoretisk kontekst, så fokus for analysen dermed er klar. 2.1.2 Ikke dén diskurs I forhold til specialets fokus på diskurser er det vigtigt at påpege, at der ikke udføres en klassisk diskursanalyse 10. Dette ville for det første indebære et ontologisk ståsted, hvor jeg fokuserede på meningsdannelse, væren og eksistens, hvilket ikke er formålet med min undersøgelse. Jeg analyserer i stedet på fænomener som institutioner, beslutningsprocesser og aktører ud fra et institutionelt teoretisk ståsted. For det andet betyder en klassiske diskursanalyse, at man epistemologisk set konstruerer alt også den vidensdannelse, der gerne skulle være produktet af specialet (Hansen, 2004: 392-402). Denne tilgang til at skabe viden er ikke i overensstemmelse med min bearbejdning af datamaterialet. Jeg antager, at fakta og informationer er givne og danner deraf konklusioner, der skal anses som så objektive som muligt. Jeg følger altså DI s anvendelse af begreberne diskurs og italesættelse. Dette indbefatter, at diskurser ikke kun er det, der siges, men også hvem det siges til, hvordan det siges, og hvorfor, hvornår og hvor i processen det sker i forhold til konstruktionen af en policy (Schmidt, forthcoming: 18). Elementer, der er meget relevante i forhold mit problemfelt vedrørende europæiseringsprocesser og det historiske aspekt, hvor jeg undersøger miljøpolitikken over tid. Definitionen af diskurs i dette speciale tager altså udgangspunkt i DI-tilgangen og lyder derfor således: [Discourse] Ability to change preferences by altering perceptions of economic vulnerabilities and policy legacies and thereby enhance political institutional capacity to impose or negotiate change 11 DI tager udgangspunkt i, at de diskursive processer, der foregår i forbindelse med politisk koordinering og kommunikation, har en betydning og er relevante at udforske. Diskursen kan afspejle forskellige typer af ideer, der bygger på narrativer, myter, kollektiv hukommelse og 10 Med klassisk diskursanalyse mener jeg, at man dermed befinder sig indenfor et socialkonstruktivistisk felt og i sin analyse fokuserer på talehandlinger (Rasborg, 2004: 351). 11 Schmidt, 2002B: 899 12

historie. En vigtig mekanisme er her retorisk indfangning 12, hvor bestemte forventninger til kontinuitet og sammenhæng skabes via en diskurs (Schmidt, 2008: 309-313). DI bygger på begrebet logic of communication - en kommunikationslogik (Schmidt & Radaelli, 2004: 203). Det virker til, at udviklingen af en sådan logik for det første skyldes, at en forsker som Schmidt 13 ønsker at distancere sig fra andre typer af institutionalisme. For det andet betyder brugen af en sådan logik, at DI dermed indskrives in den ny-institutionalistiske tradition. Herved henvises der eksplicit til teoriens tilknytning til ny-institutionalismen. DI kan fremlægges som den fjerde type af ny-institutionalisme og dermed supplerende til rational choice-, historisk og sociologisk institutionalisme, der har hver deres handlingslogikker (Schmidt, forthcoming; 2008A; 2008B m.fl.). 14 Dette er endnu en begrundelse for, at DI ikke implicerer en diskursanalyse, som vi kender den fra socialkonstruktivismen, men i stedet anvender begrebet diskurs i en institutionelteoretisk kontekst. Operationaliseringen af denne type af diskurs vender jeg tilbage til i kapitel 3 og kapitel 5. 2.1.3 Hvordan opnås viden? På baggrund af det institutionel-teoretiske fokus lægges der op til en analyse på meso-niveau, hvor man netop finder strukturer, institutioner og aktører (Schmidt & Radaelli, 2004: 205-206). Mesoniveauet rummer muligheden for at analysere både beslutningstagere, den institutionelle kontekst og italesættelser og gør det således muligt også at kunne drage konklusioner om disse fænomener. At analysere på meso-niveauet medvirker derudover til, at man undgår overdrevne generaliseringer om nationale politiske processer (Campbell, 1994: 16). Hvorledes skaber specialet viden om disse institutionelle fænomener? Analysestrategien er helt grundlæggende for, at der kan opnås forståelse for analyseobjekterne. Forståelse som en videnskabelig vej frem stammer fra Webers verstehen-begreb, og man kan have som mål at opnå forståelse for europæiseringen af et policy felt (Nymark, 2008: 11; Weber, 1921[1978]). Forståelsen opnås her gennem afdækning og forklaring af processerne relateret til europæisering og internationalisering af dansk miljøpolitik. Man kan argumentere for, at en af ny- 12 Dette analytiske begreb lægger sig tæt op ad den historiske institutionalismes teori om institutionel lock in (Pierson, 1998: 47), og viser dermed også, at DI er udviklet indenfor den ny-institutionalistiske ramme. 13 Schmidt kan ses som ophavspersonen til DI, da hun stort set altid er den forsker, der henvises til vedr. denne teori, og hun gennem flere år har udviklet teorikomplekset i en stor mængde bøger og artikler (se evt. rækken af publikationer på www.people.bu.edu/vschmidt). Af andre fremtrædende forskere, der også har beskæftiget sig med DI og som Schmidt har samarbejdet med eller bygget sin forskning på er bl.a. Radaelli (Schmidt & Radaelli, 2004A/B), Campell (1994; 2001) og Pedersen (Campell & Pedersen, 2001). 14 Kapitel 3 behandler disse retninger nærmere. 13

institutionalismens og europæiseringsteoriens forcer netop er muligheden for at bidrage til øget forståelse, da de skaber indblik i en række forskellige variable. Strategien i teorianvendelsen bliver en blanding af deduktion og induktion. Der foregår en konstant vekselvirkning imellem at anvende teoriens forudsætninger og empirien som vejviser. Teorien specificerer a priori, hvad der skal udforskes i de cases, der stilles op, den kan give beskrivelser af bestemte faktorer som basis for videre analyse, og valget af cases er jo et udtryk for en deduktion (Arnum, 1999: 91; Yin, 1993: 4). Målet er dog ikke at teste hverken virkelighed eller teori, da jeg også arbejder induktivt. Det vil sige, at der er plads til det eksplorative studie, hvor nye opdagelser dukker op og udvikler synet på både teori og virkelighed (Bryman, 2004: 398-408). Man kan sige, at teorien giver nogle redskaber, der guider og danner rammen om analysen. Undervejs i undersøgelsen af empirien og i analysen kan der så være nye fænomener, der måske fremstår anderledes i forhold til den teoretiske værktøjskasse, og dette skal der være mulighed for. En eksplorativ analysestrategi er en fordel i dette studie, da europæiseringsprocesser ofte er præget af en dynamik, hvor en umiddelbar sammenhæng mellem årsag og effekt ikke er given (Featherstone, 2003: 4). Analyserne af de fire cases er kombinationer af top-down og bottom-up studier. Topdown tilgangen foregår ved, at der blandt fokuseres på EU-kommissionens og EF-domstolens muligheder for at påvirke de nationale implementeringsprocesser. Bottom-up tilgangen er dog yderst fremherskende, da casene absolut ikke er udtryk for en én-vejs kontrolrelation, men som forhandlingsrelationer mellem EU s besluttende myndigheder og de danske myndigheder (Riis Andersen & Moth Iversen, 2006: 41). Kapitel 3 vender tilbage til, hvordan en blanding af top-down og bottom-up tilgange kan være anvendelig. 2.2 Case-studier Specialets problemfelt lægger op til en empiri-nær undersøgelse, og jeg finder derfor, at kvalitative case-studier her er oplagte. Fire cases er udvalgt til at danne beskrivelser og derved også forståelse af miljøområdets problematikker omkring diskurser og reel miljøbeskyttelse. Ifølge Yin er case-studier brugbare, da de giver forskeren mulighed for at udvikle holistiske og meningsfyldte beskrivelser af real-life events som for eksempel organisatoriske processer og internationale relationer (Yin, 2003: 2). Brugen af et multipelt casestudie i analysen er derudover en styrke i forhold til at styrke efterfølgende konklusioner. 14

2.2.1 Valg af cases Analysen af problemfeltet bygger på fire casestudier: Det første omhandler EF s fuglebeskyttelsesdirektiv fra 1979 og diskussionen vedrørende tiltrædelsen af europæiske miljøkonventioner; det andet omhandler EU s habitatdirektiv fra 1992; det tredje undersøger EU s vandrammedirektiv fra år 2000; og det fjerde omhandler klima-programmerne på EU- og FNniveau gennem 1990 erne til i dag. 15 Hver case kan ses som eksempel på udviklingen af den europæiske miljøpolitik, der overordnet set kan inddeles i fire faser man taler om en opstartsfase i 1970 erne, etableringsfasen i 1980 erne, voksenhed i 1990 erne og i dag klima som afgørende policy område (McCormick, 2001; Knill & Liefferink, 2007). 16 De fire cases er derudover udvalgt på baggrund af, at de er en blanding af at være kritiske 17 og eksemplificerende 18 (Bryman, 2004: 51). De er kritiske, da de er udvalgt på baggrund af problemformuleringens tese om en divergens mellem diskurser og de facto miljøafrapporteringer fra ind- og udland. Jeg finder, at de valgte cases kan bidrage til at be- eller afkræfte denne tese. Alle fire cases indeholder tegn på, man fra dansk side generelt har støttet op om lovgivningen på det givne policy område, men hvorefter Danmark har oplevet vanskeligheder i efterlevelsen af lovgivningen på et senere tidspunkt. Casene er desuden udvalgt til at eksemplificere teoretiskanalytiske begreber vedrørende diskurs, institutioner og aktørers roller. Valget af DI som teoretisk udgangspunkt er blandt andet sket med henblik på at vise, hvorledes teorien kan anvendes. Casestudierne, som jeg længere hen i specialet vælger at karakterisere som mini-analyser, er netop eksempler på, hvordan DI kan bringes i spil i forhold til empirisk materiale. Case-udvælgelsen kan kritiseres for ikke at inkludere afvigende cases. Det vil sige cases, der ikke bekræfter påstandene i mit problemfelt (jf. specialets introduktion). Hertil må jeg for det første henvise til ovenstående argumentation for udvælgelsen. For det andet er der også hensynet til et maksimum på sidetal og mit ønske om et klart fokus for analysen, hvilket kan være sket på bekostning af at kunne inkludere flere cases og variationer i empirien. 15 Se evt. bilag I for en oversigt over de fire cases og deres datamateriale. 16 Kapitel 4 ser nærmere på disse faser. 17 Definitionen af en kritisk case er følgende: Når forskeren bygger analysen på en klar hypotese, og casen udvælges med henblik på at opnå større forståelse af de forhold, hvorunder hypotesen kan be- eller afkræftes (Bryman, 2004: 51). 18 En eksemplificerende case, hvilket anvendes mest, er når den er udvalgt til at bidrage med en passende kontekst, hvori ens forskningsspørgsmål kan udforskes og besvares (Bryman, 2004: 51). 15

2.2.2 Fire fortællinger De fire casestudier danner tilsammen en historisk sammenligning af europæiseringsprocesser. En komparativ tilgang til casene passer fint til den teoretiske basis, der bygger på DI og anvender elementer af historisk institutionalisme (HI). Sidstnævnte institutionelle retning er kendt for at sammenligne forskellige typer af cases over tid (Campbell & Pedersen, 2001: 12). Historisk sammenligning nævnes af Arnum (1999) som et vigtigt metodisk redskab i undersøgelser af EU-systemet. Via sammenligningen over tid kan man variere den institutionelle kontekst og dermed udføre et komparativt studie. Da Arnum beskæftiger sig med et overnationalt politisk system, kan han ikke anvende sammenligninger mellem lande til at sige noget komparativt om det policy område, han forsker i (Arnum, 1999: 92). Samme situation er gældende for dette speciale, der beskæftiger sig med én medlemsstats forhold til EU og ét policy område. Dermed finder jeg det oplagt med et studie af fire forskellige historiske fikspunkter for at skabe variation i den institutionelle kontekst. Derudover er tids-studier en gængs fremgangsmåde, når man ønsker at lave deskriptive og eksplorative studier (Neuman, 2000: 31) hvilket efterfølgende analyser kan ses som. 19 Udover muligheden for et komparativt studie er fordelen ved at vælge flere cases til at eksemplificere problemfeltet og udforske problemformuleringen, at hele studiet virker mere robust og resultatet af analysen virker mere overbevisende sammenlignet med et single case studie. Gentagelse af casestudier kræver dog ifølge Yin, at man for det første udvikler en rig teoretisk ramme og for det andet, at hver enkel case udvælges med forsigtighed (Yin, 2003; 46-47). Da min analytiske opbygning jo bygger på gentagelser (med fire cases) er Yins råd relevante. Næste kapitel beskæftiger sig med den teoretiske ramme, og dette afsnit (inklusiv bilag I) skulle gerne have vist, at case-udvælgelsen er sket velovervejet. Konsekvensen af, at min analytiske opbygning baseres på fire cases er en reel risiko for, at jeg kun berører overfladen af det empiriske materiale. Hver case giver et indblik i en politisk og historisk kontekst, men giver ikke en dybdegående gennemgang af diskursen blandt alle relevante aktører og institutioner. Valget af min fremgangsmåde med fire cases er baseret på brugen af DI og ønsket om at udføre en europæiseringsanalyse på baggrund af denne teori. Derfor læner specialet sig i høj grad op ad Schmidts analysetilgang i hendes europæiseringsanalyser af medlemsstaters diskurs i relation 19 Inspiration til analysestrukturen med fire casestudier over tid er også kommet fra Verduns historisk institutionalistiske analyse af ØMU en, hvor hun analyserer den via syv centrale historiske perioder fra 1957 til i dag (Verdun, 2007) 16

til EU. Schmidt gør brug af en nærmest narrativ opbygning af et antal komparative lande-analyser, hvor hun inddrager materiale fra politikeres udtalelser, presse-materiale, officielle dokumenter og sekundær empiri 20 til at sammenstykke fortællinger om forandringen i udvalgte medlemsstaters diskurs (se bl.a. Schmidt, 2006 og 2002A). Forskellen på Schmidts mangeårige forskning og nærværende speciale er dog åbenlys med hensyn til ressourcer som tid og plads. Jeg mener dog, at risikoen for, at min analyse vil for meget på for lidt plads (og det dermed bliver overfladisk), opvejes af flere grunde: (i) Det er grundlæggende interessant og relevant at afprøve DI i praksis og eksplorativt på de fire cases; (ii) der eksisterer en tydelig konsistens i de fire del-analysers opbygning og referencer til den anvendte teori, hvilket skaber et samlet fokus for specialet; (iii) de fire cases har en empirisk relevans - de har dermed alle været yderst relevante at inddrage som en del af analysen. Med disse sidste ord angående specialets metodiske analysetilgang vil næste afsnit behandle indsamlingen og bearbejdningen af det empiriske materiale. 2.3 Datamaterialet Problemfeltet lægger som sagt op til en historisk analyse, og empirien strækker sig derfor over flere år, fra 1979 til 2009. Det faktum har gjort empiriindsamlingen udfordrende, men også spændende. Nødvendigheden af at have et stort empirisk grundlag er givet, når analysen bygger på fire cases. Derfor er der også en stor bredde i empirien fra Miljøministeriets jubilæumsskrift til EUkommissionens rapporter og kvalitative interviews. Følgende to afsnit gennemgår indsamlingen og bearbejdningen af henholdsvis det skriftlige datamateriale og mine interviews. 2.3.1 Skriftlige kilder: Indsamling & bearbejdning Den sekundære skriftlige empiri er baseret på en række af forskellige typer data (se evt. bilag I). For det første har avisartikler fra danske dagblade gennem de sidste 30 år givet et godt indblik i europæiseringsprocesserne omkring dansk miljøpolitik gennem tiderne. 21 Artiklerne har derudover bidraget med overblik over udviklingen i forskellige policy forslag, det vil sige, hvornår forslag 20 Dvs. analyser og fagligt materiale fra andre politologer. 21 Dagbladene er Aktuelt, Berlingske Tidende, Fyens Stiftstidende, Jyllands-Posten, Politiken og Vejle Amts Folkeblad. Derudover er der anvendt materiale fra Ritzaus Bureau. 17

blev fremsat, hvilke aktører og institutioner, der var aktive, og hvem, der sagde hvad. Artiklerne er fundet via søgninger i databasen Infomedia. 22 Bearbejdningen af artiklerne er foregået ved gennemlæsning og kodning. Jeg har kodet indholdet af dem på baggrund af to krav. For det første ville jeg opnå viden om centrale aktører og beslutninger, og for det andet var jeg interesseret i, hvad der er blevet udtalt i de respektive cases. Disse krav stammer fra mit teoretiske udgangspunkt, der tager diskurser alvorligt, men relaterer dem til en institutionel kontekst (og er fokuserende på den observerbare og objektive virkelighed som nævnt i afsnit 2.1.2). Vedrørende effekten af europæiseringen af Danmarks miljøpolitik er miljørapporter fra Kommissionen 23 og EEA, Kommissionens åbningsskrivelser 24 (og den danske forvaltnings svar på disse), og Miljøministeriets egne rapporter til for eksempel UNFCCC 25 velegnede til at opnå indsigt i virkelighedens verden. 26 Med hensyn til miljørapporterne fra Kommissionen er der typisk tale om landerapporter, hvor Danmarks indsats i forhold til et EU-direktiv evalueres. Derudover er EEA s årlige udgivelse Miljøsignaler og deres evalueringer af miljøets tilstand i Danmark blevet anvendt. Kommissionens pressemeddelelser har været gode kilder til at skabe overblik over EUsystemets kontrol af blandt andet dansk miljøpolitik, og åbningsskrivelserne har været anvendelige til at opnå indsigt i problematikkerne vedrørende efterlevelsen af henholdsvis habitat- og vandrammedirektivet. Danmark har gennem årene modtaget en del åbningsskrivelser, hvor EUkommissionen konkret fastslår på hvilke områder, dansk miljøhåndtering ikke efterlever EU-retten. Disse officielle dokumenter er i høj grad blevet anvendt for at klarlægge efterskælvene i europæiseringsprocesserne. Dette datamateriale siger altså ikke meget om selve 22 I søgningen på Infomedia søgte jeg ifm. case 1 på ord som Bern konvention, Bonn konvention og fuglebeskyttelsesdirektiv, til case 2 på habitat direktiv, til case 3 vandrammedirektiv og Auken, og case 4 klima kombineret med Auken eller Hedegaard. Disse søgninger har resulteret i 162 sider med artikler. 23 Nærmere betegnet Generaldirektoratet for Miljø (DG ENV) 24 Åbningsskrivelser sendes til en medlemsstat, hvis Kommissionen mener, at staten ikke har implementeret et direktiv korrekt eller på anden måde ikke har overholdt sine forpligtelser i henhold til EU-retten. Åbningsskrivelsen forklarer, hvorfor Kommissionen mener, at direktivet ikke er implementeret korrekt, og er også den første advarsel om, at Kommissionen vil anlægge en sag ved EF-Domstolen, hvis ikke staten retter sin implementering af direktivet efter anvisningerne. Hvis den pågældende stats regering er enig med Kommissionen, kan åbningsskrivelsen bruges som en guide til at implementere direktivet på den rigtige måde. Nogle gange mener den regeringen dog, at Kommissionen måske har misforstået, den måde staten har gennemført direktivet på. I sådanne tilfælde vil regeringen svare på åbningsskrivelsen og forklare, hvorfor regeringen mener, at dens implementering af direktivet alligevel er korrekt (http://www.eu-oplysningen.dk/dokumenter/efdomstolen/aabn/, d. 20. marts 2009). De anvendte åbningsskrivelser og svarene kan findes på hjemmesiderne for den pågældende styrelse, der har ansvaret for ressortområdet (Jeg har anvendt Bygge- og Landskabsstyrelsens, www.blst.dk). 25 United Nations Framework Convention on Climate Change (www.unfccc.org) 26 Se litteraturlistens Dokumenter og Hjemmesider for oversigt over rapporter, direktiver og relaterede hjemmesider nævnt i dette afsnit. Dokumenterne er blevet indsamlet via hjemmesiderne. 18

diskursen som medierende faktor, men anvendes for at kunne forklare, hvad der skete senere hen i effekt-fasen (jf. europæiseringsmodellerne). Derudover bygger analysen på lovtekster i form af EU s direktiver, konventionsteksterne om biodiversitet og klima, og dansk lovgivning. Tekster af denne type anvendes for eksempel i forbindelse med præciseringer af bestemte lovkrav. Da specialet er af politologisk karakter anvendes juraen dog kun som baggrundsviden. Visse typer af juridiske dokumenter anvendes dog som mere end baggrund. Analysen benytter blandt andet arbejdsnotater 27 udarbejdet af Peter Pagh, der er professor i EU-ret ved Københavns Universitet. Notaterne omhandler Danmarks relationer til ministerrådet og EU-kommissionen i forbindelse med forhandlingerne af fuglebeskyttelsesdirektivet og EF s tiltrædelse af internationale miljøkonventioner i 1970 erne og 1980 erne. Disse notater, der blev udarbejdet af Pagh i forbindelse med Grundlovssagen 28, giver et stort indblik i diskussioner omkring EU s kompetencer versus nationale overvejelser. Pagh har via aktindsigt haft adgang til Folketingets EF-udvalgs, Udenrigsministeriets, Miljøministeriets og Ministerrådets (COREPER) interne dokumenter, bl.a. instrukser, indstillinger og rådsprotokoller, vedrørende den nævnte EFlovgivningsproces. Arbejdsnotaterne anvendes særligt i forbindelse med case 1 og dens fastlæggelse af diskursen i forhold til imperativerne fra EU-niveauet. Vejen frem for mig har været at gennemlæse notaterne og udplukke relevante udsagn og beskrivelser, der kunne medvirke til klarlægning af denne diskurs. En sidste datakilde er særlig relevant i forhold til italesættelsen af dansk miljøpolitik, nemlig taler og artikler af de relevante ministre og andre aktører. Disse er fundet via artikelindsamlingen og Statsministeriets og Klima- og Energiministeriets hjemmesider. 29 Bearbejdningen af disse taler er sket i overensstemmelse med den institutionalistiske tilgang til diskurser. Det betyder, at udtalelserne ses som relativt flade objektive udsagn i forhold til, hvad en socialkonstruktivistisk tilgang ville gøre. Det vil sige, at jeg ikke tolker på talerne ud fra en meningsdannelses- og konstrueret kontekst. I stedet antager jeg, at det, der er blevet sagt, 27 Disse dokumenter blev udleveret til mig ifm. mit interview af Peter Pagh den 12. september 2008. De findes som pdffilerne Pagh, 18. december 1997, Pagh, 20. december 1997 og Pagh, 21. december 1997 på CD-ROM, der er udleveret til censor og vejleder. 28 Grundlovssagen fra 1997 omhandlede, hvorvidt loven fra 1993 om Danmarks tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber var i strid med Grundloven (http://www.eu-oplysningen.dk/dkeu/dk/grundlov/grundlovssagen/, d. 20 marts 2009). 29 Se litteraturlisten. 19

udtrykker aktørernes konkrete tanker om, hvad der er muligt og ikke muligt. Og sammenholdt med andet datamateriale (for eksempel mine interviews) skaber talerne et samlet billede af en institutionel diskurs. Indsamlingen af de skriftlige kilder indeholder nogle svagheder. Det offentlige skriftlige datamateriale, primært information fra avisartikler og taler, er noget tyndt i relation til de interne forhandlinger af EU s direktiver (fuglebeskyttelsesdirektivet, habitatdirektivet og vandrammedirektivet) og de europæiske miljøkonventioner. 30 Dermed har jeg i casestudierne skulle læne mig meget op ad mine informanters udsagn om diskurser og aktører relateret til disse beslutningsprocesser. 2.3.2 Interviews: Indsamling & bearbejdning Fremgangsmåden i indsamlingen af kvalitative interviews har været en form af sneboldsmetoden (Bryman, 2004: 334). Jeg har via de skriftlige data fundet frem til relevante aktører, der kunne interviewes. Disse aktører har så kunnet give oplysninger om nye kilder, og så ruller bolden! Jeg har foretaget seks kvalitative interviews med i alt otte informanter. 31 De blev udvalgt på baggrund af deres ansættelsessted og det policy felt, de arbejder med. Min udvælgelsesstrategi var at finde repræsentanter fra både den nationale og europæiske sfære, der kunne give indsigt i dansk miljøpolitiks historie og udvikling. Derudover har de kunne bidrage med indsigt i hvert casestudie fra historier om miljøkonventionerne i 1980 erne til danske klima-forhandlere i dag. Jeg har gennemført interviews med følgende informanter: Dan Jørgensen, MEP (Socialdemokratiet), formand for Europa-Parlamentets Miljøudvalg Peter Gammeltoft, kontorchef i Kommissionen, DG ENV, Unit: Protection of Water and the Maritime Environment Jorge Rodriquez Romero, policy officer i Kommissionen, DG ENV, Unit: Protection of Water and the Maritime Environment, ansvarlig for vandrammedirektivet Peter Pagh, professor i EU- og miljøret, Juridisk Fakultet, Københavns Universitet Anonym (Informant 1), fuldmægtig, styrelse under Miljøministeriet 30 For eksempel resulterede en søgning på Bonn konvention kun i to artikler i Infomedia. 31 Se bilag II for oversigt over informanter. 20