Kommunale jobcentre under pres

Kommunale jobcentre under pres En kvalitativ analyse af jobcentres reaktion på eksternt pres for jobfokus og performance management-styring, og resultatmålingers indflydelse på valg af implementeringsstrategi Speciale indleveret ved Institut for Statskundskab, Aarhus Universitet Forfatter: Signe Søndergaard Carstensen (20062314) Vejleder: Mads Leth Feltsager Jakobsen Afleveret d. 1. marts 2013 Antal ord: 35.620

Indholdsfortegnelse Kapitel 1: indledning... 3 Kapitel 2: Beskæftigelsesområdets kontekst... 8 Kapitel 3: Teoretisk ramme... 10 3.1 Sociologisk nyinstitutionalisme... 11 3.2 Ressourceafhængighed... 15 3.3 P/A-teori... 16 3.5 Performance Management... 17 3.4 Teoretisk diskussion... 20 3.6 Teoretiske forventninger og hypoteser... 21 Kapitel 4. Forskningsdesign og metode... 25 4.1 Forskningsstrategi og design... 25 4.2 Caseudvælgelse... 26 4.3 Undersøgelsesfelt og analyseniveau... 28 4.4 Valg af undersøgelsesredskab... 29 4.4. Operationalisering... 30 4.5 Databehandling og brug af displays... 33 Kapitel 5. Kortlægning af Beskæftigelsesområdet som organisationsfelt... 35 5.2 Det politisk-administrative niveau... 37 5.3. Produktionsniveauet... 39 5.4. Sammenfatning... 40 Kapitel 6. Kortlægning af det eksterne pres... 41 6.1 Normativt pres... 41 6.2 Regulativt pres... 47 6.3 Sammenfatning... 50 Kapitel 7. Analyse... 52 7.1 Casebeskrivelse... 52 7.2 Signalering udadtil... 53 7.3 Interne normer... 54 7.4 Pres fra lokalt niveau... 58 7.5 Gode resultatmålinger... 61 7.7. Dårlige resultatmålinger... 67 1

7.8. Middelgode resultatmålinger... 75 7.9 Opsummering af resultater... 81 Kapitel 8. Diskussion... 84 Kapitel 9. Konklusion og perspektivering... 88 Abstract... 92 Bilag 1. Eksempel på Interviewguide... 93 Bilag 2. Slutkodeliste... 97 10. Litteratur:... 99 2

Kapitel 1: indledning Beskæftigelsesområdet er et centralt område i en dansk kontekst, der ofte er genstand for megen politisk opmærksomhed, og debat om hvordan en god beskæftigelsesindsats skal indrettes. Velfærdsstaten er afhængig en velfungerende beskæftigelsesindsats, da den danske arbejdsmarkedsmodel bygger på højt kompensationsniveau ved ledighed, fleksibilitet og aktiv arbejdsmarkedspolitik. Ledighed bliver derfor hurtigt en omkostningsfuld affære, da kombinationen af udgifter til forsørgelse og manglende skattegrundlag er omkostningsfuld for velfærdsstaten. Derfor er jobcentrenes indsats et centralt område i velfærdsstaten. Området er dermed centralt for velfærdsstaten, og i nuværende økonomiske situation, med flere arbejdsløse og færre jobs stiller det særdeles høje krav til beskæftigelsessystemet om at være funktionelt og effektivt. Derfor må vi blive klogere på, først hvordan området er styret politisk, også for at afdække hvilke vilkår jobcentrene arbejder under. Derefter om jobcentrene implementerer styringen i overensstemmelse med de politiske hensigter. Emnet for dette speciale er beskæftigelsesområdet, og kommunernes beskæftigelsesindsats som i en årrække har været genstand for flere reformer. I 2002, havde den omfattende reform flere i arbejde til formål at øge arbejdsudbuddet gennem jobfokus og konkret jobformidling i beskæftigelsesindsatsen. Dette erstattede det tidligere fokus en opkvalificering af de lediges kompetencer gennem forskellige former for uddannelse (Stigaard et al, 2006: 9). Derudover skete der en omfattende reform af strukturen på beskæftigelsesområdet i 2009. Hvor den statslige Arbejdsformidling tidligere håndterede de forsikrede ledige, overtog kommunerne i 2009 hele beskæftigelsesindsatsen med oprettelsen af de kommunale jobcentre, der herudover også skulle varetage en række sociale indsatser (Bredgaard et al, 2011: 76). Beskæftigelsesområdet er et komplekst felt, med mange interesser, hvorfor det er interessant at belyse først hvordan det eksterne pres på jobcentrene ser ud, og efterfølgende analysere deres respons på dette. Det vil gøre os klogere på hvordan området er styret, under hvilke vilkår jobcentrene udfører deres arbejde, og om deres konkrete handlinger er i overensstemmelse med det politiske pres. Flere studier har påvist, at der kan være en uoverensstemmelse mellem de politiske intentioner og den konkrete implementering af disse reformer på beskæftigelsesområdet (Winter og May, 2009, Stigaard et al, 2006). Der er siden hen blevet iværksat tiltag, der skal sikre bedre sammenfald mellem de politiske visioner og jobcentrenes handlinger. New Public Management har domineret reformerne i den offentlige sektor generelt, og ikke mindst på beskæftigelsesområdet. Det vil sige, at styringsredskaberne ofte er incitamenter, kontrol og sanktioner 3

for at sikre implementering. Derudover indføres forskellige former for resultat- og målstyring, der holder offentlige organisationer op på deres konkrete resultater, og det skal gøre organisationerne mere omkostningseffektive og målrettede. Styringsredskaberne indføres både i spændingsfeltet mellem statslig styring og kommunal myndighed, men også til tider internt i kommunernes organisationer. Det er derfor interessant at undersøge i hvor høj grad de politiske visioner i det givne eksterne pres på jobcentrene, er implementeret i de enkelte organisationer. Og om performance-management styring, såsom resultatmålinger som styringsredskab, påvirker implementeringsgraden. Det vil bidrage til en bedre forståelse af forholdet mellem politisk styring og implementering af politik. Så områdets empiriske vigtighed, kombineret med de mange reformer på beskæftigelsesområdet, både strukturelle og styringsmæssige, gør det relevant at undersøge hvordan de kommunale jobcentre reagerer på eksternt pres fra det politiske niveau. Dette leder frem til følgende problemformulering: Hvordan reagerer jobcentrene på eksternt pres for jobfokus og intern performance management styring? Og har placeringen i resultatmålinger indflydelse på deres handlemuligheder og valg af implementeringsstrategi? Specialet kombinerer flere forskellige teorier, som er nødvendige for, at give den bedst mulige forståelse af organisationers respons på eksternt pres. Der tages udgangspunkt i nyinstitutionalismen, da denne tilgang tager højde for organisationers interne dynamik, som er centralt for at forstå jobcentrenes respons på pres udefra. Samtidigt inddrages Principal-agent teorien til, at belyse styringsinstrumenterne i performance management reformer i den offentlige sektor. Performance Management litteraturen inddrages ligeledes for at forstå mekanismerne omkring resultatmålinger internt i en organisation. Nyinstitutionalismen bidrager med et teoretisk bud på hvorfor politiske visioner ofte er vanskeligere at implementere i praksis. Interne normer og arbejdsgange i organisationen kan være vanskelige, at forene med et politisk pres, hvorfor organisationer i sådanne tilfælde vil vælge, at adskille det eksterne pres fra deres daglige opgaveløsning i praksis. Samtidigt signaleres en loyal implementering til omgivelserne (Meyer og Rowan, 1977, Brunsson, 2002). Beskæftigelsessystemet er imidlertid reguleret med incitamenter og kontrol, så en afkoblingsstrategi i sin rene form ikke er forventelig. Principal-agent teorien forudsætter, at hvis en reform er behæftet med de rette styringsredskaber, kan det opveje forskelle i interesser mellem det politiske niveau og jobcentrene (Miller, 2005). Jobcentrene er reguleret ud fra en omfattende performance management tankegang, med fokus på målstyring, resultatstyring, incitamenter og kontrol (Moynihan, 2008). Styringsredskaber der først og fremmest skal påvirke 4

adfærden i jobcentrene, men også resultatmålinger der synliggør og sammenligner den faktiske performance for de enkelte jobcentre, og dermed kan have indflydelse på legitimiteten i omgivelserne. En fuld afkobling er derfor usandsynlig indenfor dette felt, men en loyal implementering er det dog heller ikke, da forudsætningen for en god opgaveløsning, jf. nyinstitutionalismen, er stabilitet i opgaveløsningen og overensstemmelse med de interne normer i organisationen. Specialets bidrag til samfundsvidenskaben vil derfor både være empirisk og teoretisk. Dels at afdække det eksterne pres på jobcentrene fra aktører i omgivelserne, og hvordan det konkret er implementeret i udvalgte jobcentre efter kommunaliseringen af beskæftigelsesindsatsen, og dels at forbedre den teoretiske forståelse af, hvordan offentlige organisationer reagerer på eksternt pres, når de er reguleret efter elementer fra performance management doktrinen. Af den teoretiske ramme, udledes flere hypoteser: Det forventes at resultatmålinger som styringsredskab har indflydelse på legitimiteten i de institutionelle omgivelser, jf. nyinstitutionalismen, da disse i bred forstand reflekterer jobcentrets faktiske handlinger. Så eksempelvis god performance forventes at give mere handlerum til, at adskille det eksterne pres fra det konkrete arbejde, da jobcentrets arbejde legitimeres gennem deres performance. Dårlig performance derimod forventes, at have den modsatte effekt, og give et større pres på jobcentrene for at implementere loyalt, da de ikke har samme legitimitet i omgivelserne. Forholdet mellem middelgode resultatmålinger og handlemuligheder og strategivalg, inddrages mere eksplorativt, for at belyse hvorvidt denne placering giver frihed til afkobling eller pres for loyal implementering. For at kunne belyse problemstillingen, er det nødvendigt med en nuanceret begrebsdefinition. I kortlægningen af det eksterne pres sondres mellem det normative og det regulative pres (DiMaggio og Powell, 1983), for at kunne afgøre om, de peger i samme retning, og definere styrken af styringsredskaberne. Derudover sondres der mellem pres fra de aktører hvoraf jobcentrene er afhængige for økonomiske ressourcer, og de aktører hvis ressourcer er af legitimerende karakter (Oliver, 1991). Afkoblingsbegrebet nuanceres ligeledes, da presset både er direkte regulering, incitamenter og normative forventninger. Den direkte regulering og incitamenter forventes implementeret, men hvor stor en del af det normative pres der implementeres, forventes dermed at være betinget af placeringen i resultatmålingerne. Fremgangsmåden i undersøgelsen er karakteriseret ved, først en teoretisering af problemstillingen med udgangspunkt i de tre teoretiske tilgange til organisationers respons på eksternt pres, dernæst en undersøgelse af omfanget, styrken og retningen af det eksterne pres på jobcentrene. Og afslutningsvist analyseres jobcentrenes respons på det eksterne pres, og om deres placering i nationale resultatmålinger har indflydelse på handlemuligheder og strategivalg. Afkoblingsbegrebet 5

nuanceres ved at opstille fire dimensioner, hvoraf nogle elementer er omfattet af stærke styringsredskaber eller resultatmålinger, mens andre ikke er. Det afdækker også jobcentrenes muligheder for at vælge en afkoblingsstrategi. Undersøgelsens resultater viser, at jobcentrene er udsat for et massivt og overvejende ensartet eksternt pres fra specielt det politiske niveau, hvor der eksisterer en høj grad ad ressourceafhængighed, men også fra aktører på brugerniveauet, der dog varierer mere i deres forventninger til jobcentrene (Oliver, 1991). Hypotesen omkring resultatmålingers indflydelse på strategivalget finder ikke støtte i den empiriske undersøgelse, selvom gode resultatmålinger faktisk øger handlefriheden, mens dårlige resultatmålinger begrænser den. Hypoteserne afvises derfor ikke endegyldigt. De tre jobcentres interne normer og de lokale aktørers forventninger til jobcentret har indflydelse på om handlemulighederne, determineret af resultatmålingerne, udnyttes. Det har også bevirket at jobcentret med dårlige resultatmålinger har måttet implementere mere loyalt end de foretrækker. Det konkluderes afsluttende, at resultatmålingssystemer i sig selv ikke kan påvirke et jobcenters strategivalg, og at interne normer har indflydelse på i hvor høj grad det politiske pres implementeres. 1.1 Specialets struktur Kapitel 2 beskriver beskæftigelsesområdets empiriske kontekst, gennem de overordnede ændringer og reformer der er sket på området. I Kapitel 3 præsenteres den teoretiske ramme for specialet, og de centrale teoretiske forventninger og hypoteser udledes. Specialet skriver sig ind i både den nyinstitutionelle forståelse af organisationers adfærd, samt den rationelle forståelse af forventet adfærd i forhold til performance management styring i den offentlige sektor. Den overordnede begrebsramme er nyinstitutionalismens begreb om afkobling, som suppleres med elementer fra den rationelle forståelse af organisationers handlinger, når det politiske pres kombineres med stærke styringsinstrumenter som incitamenter, kontrol og sanktioner. Litteratur om performance management teoretiserer derudover hvordan mål- og resultatstyringssystemer forventes at påvirke organisationers implementering. Kapitel 4 fremlægger og diskuterer de metodiske valg og overvejelser. Derudover operationaliseres den opstillede teoretiske model for specialet. Samt overvejelser omkring dataindsamling og behandling. Kapitel 5 kortlægger beskæftigelsesområdet som organisationsfelt ud fra to aktørniveauer, det politiskadministrative niveau og brugerniveauet. Derudover sondres der mellem økonomiske ressourceafhængighedsforhold mellem jobcentre og aktører indenfor feltet, og aktører med legitimerende roller. 6

Kapitel 6 undersøger karakteren, styrken og retningen af det eksterne pres. Der sondres mellem normative og regulative elementer i det eksterne pres. I kapitel 7 analyseres først forudsætningerne for jobcentrenes valg af strategi, og det konkrete strategivalg efterfølgende. I kapitel 8 diskuteres resultaterne ud fra de opstillede teoretiske forventninger og hypoteser. Kapitel 9 konkluderer på specialets resultater og perspektiverer specialets fund til en teoretisk og samfundsmæssig kontekst. 7

Kapitel 2: Beskæftigelsesområdets kontekst Dette kapitel beskriver de væsentligste ændringer på beskæftigelsesområdet, primært siden 2001. Beskæftigelsesområdet har gennemgået en række reformer siden 2001. Både områdets formelle struktur og opfattelsen af ledighedsproblemet og en god beskæftigelsesindsats. Idéen med den aktive arbejdsmarkedspolitik startede allerede tilbage i 1990 erne, hvor man gik fra en passiv arbejdsmarkedspolitik, hvor borgerne primært blev forsørget, til en mere aktiv form. Opkvalificering blev det foretrukne aktiveringsredskab til, at holde arbejdsstyrken opkvalificeret, indtil der igen blev brug for dem på arbejdsmarkedet. Diskursen i den aktive arbejdsmarkedspolitik har tidligere fokuseret på den såkaldte kvalifikationseffekt hvor arbejdsstyrken blev opkvalificeret til fordel for både virksomheder og lønmodtagere (Bredgaard, 2011: 39). Hvor arbejdsløshed før i tiden blev italesat som et samfundsproblem, italesættes det nu i højere grad som et individuelt problem for den enkelte ledige, og ansvaret for ledigheden ligger også her (Jørgensen, 2010: 22). Skiftet startede officielt med reformen flere i arbejde i 2002, der havde til formål at øge arbejdsudbuddet, gennem øget fokus på jobformidling og jobsøgning. Systemet var op til flere i arbejde -reformen blevet kritiseret for, at have for stor fokus på borgernes problemer, og omsorg for borgerne, frem for målrettet jobsøgning (Siggaard et al, 2006: 14). Synet på hvordan aktivering skal hjælpe borgeren tilbage på arbejdsmarkedet, har ligeledes ændret sig. Aktivering kan have mange formål, blandt andet opkvalificering, men disciplineringseffekten fremhæves ofte, hvilket betyder at alene truslen om aktivering øger motivationen hos borgeren til at finde arbejde på egen hånd, hvormed indholdet af selve aktiveringen bliver underordnet (Madsen, 2008: 11). Referencer til motivationseffekten går igen i mange beskrivelser af aktiveringsredskaberne. Og motivationen ligger i, at den ledige i forsøget på at undgå aktivering motiveres til at søge job i stedet (Rosholm og Svarer, 2011: 3). Der er tale om en form for afskrækkelseseffekt, hvor den ledige stilles et ubehageligt alternativ i udsigt, og dermed får incitament til søge job. Der er dermed sket et markant skifte fra at bruge ledighedsperioden til at opkvalificere sine kompetencer, til en accept af, at aktivering også kan have det formål, at den ledige skal motiveres til at forlade systemet hurtigst muligt. Og så må vi ikke glemme, at aktivering også har en meget klar motivationseffekt. Vi kan se, at mange ledige kommer i job op til det tidspunkt, hvor de skulle have været i aktivering, siger beskæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksen (V) (3F, 2006) 8

Derudover skabte det meget røre, da daværende beskæftigelsesminister Inger Støjberg fremhævede motivationseffekten som argument for, at truslen om aktivering i sig selv bragte borgeren tættere på arbejdsmarkedet, og ikke indholdet af den pågældende aktivering (Politiken, 2010). Der er således sket en diskursændring indenfor opfattelsen af ledighed og aktiv arbejdsmarkedspolitik. Området har ligeledes gennemgået en omfattende strukturændring. I forbindelse med strukturreformen i 2007 blev der lagt op til, at beskæftigelsessystemet fremover skulle være enstrenget. I 2009 blev hele beskæftigelsesindsatsen lagt fuldt ud til kommunerne, og i den forbindelse blev de kommunale jobcentre oprettet. De forsikrede ledige blev håndteret i de statslige Arbejdsformidlinger (AF), mens de ikke-forsikrede ledige blev håndteret i kommunerne. Formålet med reformen var, at ledige skulle modtage en ensartet behandling uanset hvilken kommune der stod for indsatsen. I overgangsperioden blev kommunerne pålagt, at henvise de forsikrede ledige til en såkaldt anden aktør, der skulle varetage indsatsen for denne gruppe (Bredgaard, 2011: 17). Reformen ændrede ligeledes spillereglerne for arbejdsmarkedets parter (fagbevægelsen og arbejdsgiverne). Både LO og DA havde før strukturreformen i 2007 medbestemmelse på beskæftigelsespolitikken, gennem de 14 lokale Arbejdsmarkedsråd. Formålet med rådene var at gøre det muligt at tilrettelægge beskæftigelsesindsatsen lokalt, og målrette den efter specifikke lokale problemstillinger. Efter reformen fik parterne tildelt en rådgivende funktion, og har ikke længere medbestemmelsesret på beskæftigelsespolitikken, men har i stedet fået tildelt pladser i de regionale og lokale beskæftigelsesråd (Jørgensen, 2010: 22). Tre forskellige ministre har siddet ved roret i perioden siden reformen flere i arbejde. Beskæftigelsesminister for Venstre, Claus Hjort Frederiksen, der var minister fra 2001-2009, og blev afløst af Inger Støjberg i perioden 2009-2011. Mette Frederiksen blev socialdemokratisk beskæftigelsesminister efter folketingsvalget i 2011. Den førte politik på begge sider af folketingsvalget er givetvis ikke identisk, men det overordnede fokus for beskæftigelsespolitikken er stadig det samme. Dette uddybes senere i specialet. 9

Kapitel 3: Teoretisk ramme Dette kapitel opstiller og diskuterer den teoretiske ramme for besvarelsen af problemstillingen, hvor der anvendes nyinstitutionel teori i samspil med Principal-agent teorien og performance management litteraturen. På baggrund af teorigennemgangen opstilles hypoteser og teoretiske forventninger til offentlige organisationers respons på eksternt pres når de reguleres efter performance managementtankegangen. Reformer af den offentlige sektor, har ofte været inspireret af New Public Management, der har til hensigt at gøre den offentlige sektor mere effektiv og mere responsiv overfor borgerne (Moynihan, 2008: 30). Tidligere er offentlige organisationer blevet styret ud fra et traditionelt bureaukratisk perspektiv, med fokus på korrekt og faglig sagsbehandling for de økonomiske input organisationen har til rådighed. New Public Management har derimod medført styringstiltag, der fokuserer mere på output og ikke mindst omkostningseffektivitet. Ved at indføre resultatmålingssystemer mange steder i det offentlige er antagelsen, at der kan produceres mere service for skattekronerne. Men samtidig er det også et aktivt styringsredskab, der kan bruges politisk til at målrette organisationernes arbejde i en bestemt retning, alt efter hvilke parametre der fokuseres på. Dette speciales formål er, at give en bedre forståelse af hvordan organisationer reagerer på eksternt pres i et performance management reguleret organisationsfelt. Nyinstitutionalismen teoretiserer hvordan organisationer ønsker at handle, når de udsættes for et eksternt pres, der konflikter med deres hidtidige opgaveløsning og arbejdsgange. Organisationerne vil derfor forsøge at adskille det politiske pres fra den faktiske opgaveløsning, for at kunne bevare sin legitimitet i omgivelserne uden at kompromittere den funktionelle opgaveløsning (Meyer og Rowan, 1977; Brunsson, 2002). Principalagent teorien derimod, præsenterer hvordan man kan overkomme den informationsasymmetri og divergerende præferencer der kan være mellem lovgiver og implementeringsmyndighed, gennem styringsredskaber som incitamenter, kontrol og sanktioner (Miller, 2005: 205-206). Det vanskeliggør dermed en reel afkobling af det eksterne pres i organisationerne. For at kunne forstå hvordan organisationer reagerer på eksternt pres i et PM-system er det dermed en fordel at inddrage de to teorier komplementært. Mulighederne for afkobling vanskeliggøres af styringsredskaber fra P/A-teorien, men den håndterer ikke en mulig konflikt mellem interne normer og arbejdsgange og det eksterne pres. Forståelse af offentlige organisationers reaktion på eksternt pres indenfor performance managementsystemer forbedres dermed ved en kombination af flere teoretiske vinkler. 10

Nedenstående afsnit søger derfor at begrebsliggøre og teoretisere offentlige organisationers reaktion på eksternt pres, når de er styret ud fra en Performance-Management doktrin. 3.1 Sociologisk nyinstitutionalisme Grundantagelsen i den sociologiske nyinstitutionalisme er, at organisationer er drevet af et behov for legitimitet i omgivelserne. Organisationer befinder sig i et organisationsfelt, af aktører og interesser. Organisationens adfærd, vil derfor styres af de normer der opfattes som legitime i det organisationsfelt de befinder sig i. Ved at handle i overensstemmelse med omgivelsernes normer sikres organisationens overlevelsesmuligheder. Flere begreber i den nyinstitutionelle litteratur omhandler omgivelsernes indflydelse på organisationers handlemåder og forholdet mellem eksternt pres og organisationers adfærd. Institutionel isomorfisme teoretiserer organisationers reaktion på eksternt pres. Eksternt pres fører til ensartede organisationer indenfor et organisationsfelt, da det er måden at bevare legitimiteten i omgivelserne på (DiMaggio og Powell, 1983: 148). Et andet begreb, afkobling eller organisatorisk hykleri opererer med en sondring og en modsætning mellem organisationers signalering udadtil og de reelle handlinger indadtil, hvilket vil sige at eksternt pres fører til en ceremoniel implementering, mens presset i praksis afkobles fra organisationens arbejdsgange og opgaveløsning (Meyer og Rowan, 1977: 340). Disse to begreber er centrale for forståelsen af organisationers valg af implementeringsstrategi. 3.1.1. Organisationsfelter Den sociologiske nyinstitutionalisme beskæftiger sig med, at organisationer ikke er autonome enheder, men er påvirket af de omgivelser de befinder sig i. Det vil sige, at samfundet er bygget op af flere forskellige felter, hvor der indenfor hvert gælder egne normer og legitimerende handlinger. Et organisationsfelt er bundet sammen institutionelt. Der er øget interaktion mellem organisationerne indenfor feltet, hvilket fremmer en fælles forståelse organisationerne imellem (DiMaggio og Powell, 1983: 148). Organisationsfeltet består af de deltagere, der på aggregeret niveau består af et anderkendt institutionelt område (Ibid. 148). Organisationsfeltet forbinder en række subsystemer indenfor et område, og er defineret ved en ensartethed i deres opgaver, funktioner, produktioner, og interesser (Scott og Meyer, 1991: 117) Indenfor organisationsfeltet, skelnes der mellem det institutionelle miljø og det tekniske miljø. Det tekniske miljø er, indenfor hvilket et produkt eller en service produceres og omsættes, så organisationen belønnes for at producere en velfungerende service. Det institutionelle miljø er reguleret af regler, som det er nødvendigt for organisationen at følge, for at opnå støtte og legitimitet i omgivelserne (Ibid. 123). Denne betragtning om strukturelle normer indenfor et organisationsfelt modereres af, at mange 11

offentlige organisationer udsættes for flere forskellige modstridende pres indenfor samme organisationsfelt (Jørgensen og Melander, 1992). Det er ikke givet, at alle organisationerne indenfor et felt ser ens på hvordan opgaverne skal løses, hvormed offentlige organisationer befinder sig i et åbent konfliktperspektiv, hvor omgivelserne er præget af tvetydige krav og skiftende politisk pres (Jørgensen og Melander, 1992: 13). En offentlig organisation skal kunne fremstå som legitim og effektiv, samtidig med at der skal tages hensyn til både interne normer og kulturer, men også ofte modstridende krav fra omgivelserne, som eksempelvis politikere og interessenter (Ibid. 14). Offentlige organisationer skal overholde en række regler, både politiske og lovgivningsmæssige, men også faglige kvalitetskriterier. Er de samtidig styret ud fra en effektivitetstankegang, er de ofte nødt til at finde en balance mellem alle disse modstridende krav. Offentlige organisationer vurderes dermed ud fra en mere kompleks vurderingsskala, og succeskriterierne er markant anderledes end man ville se hos en privat virksomhed (Ibid. 16-18). Det kan simplificeres til, at offentlige organisationer indgår i to forskellige kredsløb, ét der orienterer sig opad mod det politiske niveau (det politisk-administrative niveau), og ét der orienterer sig nedad mod brugerne (produktionsniveauet). Der er ofte konfliktende opfattelser af, hvad der er god opgaveløsning, og hvad der har værdi på de to niveauer. Derfor befinder organisationerne sig ofte i et krydspres (Jørgensen, 1992: 50), hvor der må findes en passende respons på de mange krav. Teoretiske bud på en sådan respons gives i de følgende afsnit. 3.1.2 Institutionel isomorfisme Begrebet institutionel isomorfisme er en proces hvor organisationers respons på eksternt pres, vil være ensartethed (DiMaggio og Powell, 1983: 149). Årsagen til denne ensretning findes i organisationers søgen efter legitimitet i omgivelserne, og sker som følge af det eksterne pres fra omgivelserne. Der opereres med tre forskellige typer pres 1) tvingende, 2) mimisk og 3) normativt pres. Det tvingende pres kan være konkrete regler udstedt af en reguleringsmyndighed som organisationen er underlagt. Derudover kan det være normer der er udøvet af en myndighed hvoraf organisationen er afhængig (ibid: 150). Det mimiske pres foregår primært i situationer hvor der er en høj grad af usikkerhed. I dette tilfælde vil organisationen se på tiltag der virker i andre steder, og implementere dette, for netop at fremstå som succesfuld og legitim i omgivelserne (Ibid: 151). Der er dermed tale om en mere passiv respons fra organisationernes side, der ikke i så høj grad tager højde for konflikter med organisationens interne dynamikker, normer og arbejdsgange. 12

3.1.3 Interne normer og kultur En af årsagerne til, at organisationerne er nødt til at finde en passende respons på eksternt pres, er at mange organisationer har en bestemt organisationskultur, der er formet over tid og definerer hvilke handlinger der er legitime og hvilke der ikke er (Hall og Taylor, 1996: 948; Schein, 2004). De eksterne normer i omgivelserne og hvad der opfattes som legitimt indenfor organisationsfeltet er ikke nødvendigvis i overensstemmelse med de interne normer i organisationen. Institutionalisering af regler er i høj grad bestemt af kulturelle faktorer, hvor bestemte handlinger bliver en selvfølge, og hvor fælles kultur og forståelse definerer hvilke handlinger, der er mulige og er meningsfulde (DiMaggio og Powell, 1991: 9; Zucker, 1983: 2). En kultur i en organisation er opstået nedefra, og institutionaliseres over tid. Institutionaliserede regler fungerer i praksis ligeså effektivt som regler der udløser sanktioner ved manglende overholdelse. Som et studie af Zucker (1983) viser, bliver Institutionaliserede regler opfattet som sandhed blandt individerne i en organisatorisk konktest (Zucker, 1983: 98), hvilket dermed også gør dem svære at ændre. Hvis der er en modsætning mellem normerne i omgivelserne, og de interne normer i organisationen kan der opstå en konflikt, da de institutionaliserede normer og regler ofte er institutionaliseret over tid og dermed svære at ændre. Hvordan organisationer forventes at reagere hvis der er stor uoverensstemmelse mellem organisationsfeltets normer og de interne normer i organisationen beskrives nedenfor. 3.1.4 Afkobling og organisatorisk hykleri Det er ikke givet, at interne normer i en organisation, der udgør den grundlæggende referenceramme, harmonerer med de eksterne normer indenfor organisationsfeltet. Litteraturen opererer med begrebet afkobling, der skelner mellem formelle strukturer og reelle handlinger. Organisationens grundlæggende interesse er den samme, nemlig at opnå legitimitet i omgivelserne. Legitimiteten opnås gennem en ceremoniel overtagelse af det eksterne pres, mens der i realiteten foretages en afkobling af presset fra organisationens arbejdsgange (Meyer og Rowan, 1977: 340). De formelle strukturer afspejler myterne og de eksterne normer i organisationsfeltet mere end de reelle arbejdsgange. Organisationerne implementerer dem ceremonielt, hvilket vil sige kun overfladisk, i stedet for at implementere det eksterne pres i deres daglige arbejdsgange (Meyer og Rowan, 1977: 341). Hvis en organisationen derimod forsøgte at implementere de rationelle myter i deres arbejdsgange, ville dette kunne lede til interne konflikter og kompromittere opgaveløsningen. Derfor må organisationen forsøge, at afkoble elementer af strukturen fra organisationens aktiviteter (ibid: 357). Derudover vil de forsøge at bibeholde et billede udadtil gennem de formelle strukturer (ibid: 358). 13

Begrebet afkobling videreudvikles til, at omfatte rationaliteten i det organisatoriske hykleri, som Brunsson (2002) beskæftiger sig med. Begrebet opererer med den samme sondring mellem snak udadtil og handling indadtil, men hykleriet er samtidig en rationel handling for en organisation, der står i et spændingsfelt mellem politisk styring, og kravet om en funktionel opgaveløsning. Det er dermed ikke blot en strategi for at undgå konflikter med normerne indenfor et felt, men en nødvendighed for fortsat at kunne bevare en funktionel opgaveløsning og en effektiv organisation (Brunsson, 2002: 33). Det politiske og det handlende er to meget forskellige ting, der kun vanskeligt kan forenes, da politiske idéer ofte er diffuse, og en stringent implementering af disse vil være vanskelig hvis organisationen samtidig skal kunne varetage sine opgaver funktionelt og effektivt. Derfor er det organisatoriske hykleri, en simpel rationel handling fra en organisation der ønsker, at bevare sin legitimitet uden, at kompromittere løsningen af kerneopgaverne. Der er dermed et modsætningsforhold mellem et diffust og ofte skiftende politisk pres og en funktionel og handlende organisation (Brunsson, 2002: 33). Politiske ideer er ofte udsprunget af mange kontekster og er ikke-konsistente. Mens handling derimod forudsætter konsistens (Brunsson, 2002: xiii). Snak er rettet mod omgivelserne og ikke mindst det politiske niveau, mens handling er hvad der foretages internt i organisationen i forbindelse med løsningen af konkrete opgaver. Det organisatoriske hykleri kan lade sig gøre, fordi offentlige organisationer ofte har et svært målbart produkt, hvor det er vanskeligt for offentligheden at kontrollere hvorvidt det er fremstillet i overensstemmelse med de intentioner der ligger bag den politiske styring, da forvaltningen har ekspertisen, og det er på dette niveau de politiske ideer skal omdannes til praksis (ibid: 4). Så længe politikerne holder sig til, at udtænke de politiske visioner, og lader forvaltningerne om at udføre dem i praksis, vil forvaltningen kunne bevare sine meningsfulde arbejdsgange, mens de samtidigt afkobler de politiske idéer, der ikke er forenelige med deres kerneopgaver. Hykleriet er dermed en nødvendighed for at kunne bevare handlende organisationer, der kan varetage deres kerneopgaver på fornuftig vis, men det indebærer også, at politikerne får svært ved at føre deres politik ud i livet (ibid: 11). Resultatet er dog ikke løsrevne enheder der fungerer under fuldstændig autonomi, da de trods alt skal levere et produkt, der skal stemme overens med normerne i omgivelserne for at bevare legitimiteten (ibid: 3). Selvom der afkobles, skal organisationens produktion eller service være i overensstemmelse med samfundets behov. 14

3.2 Ressourceafhængighed Institutionel isomorfisme forudsætter organisationer, der passivt og loyalt implementerer det eksterne pres for at opnå legitimitet i omgivelser, for at sikre egen overlevelse. Afkoblingsbegrebet og det organisatoriske hykleri derimod forudsætter aktive organisationer, der afkobler det eksterne pres, for at undgå kaotiske tilstande indadtil, og sikre at organisationen producerer en service der er acceptabel (Brunsson, 2002: xiii). Begreberne afkobling og organisatorisk hykleri fungerer optimalt i situationer hvor det politiske holder sig til styring på idéniveauet, og ikke lovgiver og regulerer i forbindelse med organisationens konkrete opgavevaretagelse. Tilgangen har dermed problemer med, at håndtere de situationer hvor den politiske styring ikke overlader implementeringsbeslutninger til forvaltningspersonalet. PM-styring og performancemålinger i den offentlige sektor udstiller organisationens reelle resultater, og det kan blive sværere at opretholde organisatorisk hykleri i praksis. Hvis det eksterne pres indeholder sanktioner for manglende efterlevelse, og en sådan kan måles gennem resultatmålinger, vil legitimiteten vanskeligt kunne bevares ved en afkoblingsstrategi. Dette spændingsfelt kan belyses ved at koble den institutionelle tankegang med ressourceafhængighedsteorien (Oliver, 1991: 152). Organisationers respons på eksternt pres er determineret af graden af ressourceafhængighed fra den regulerende myndighed. Begrebsapparatet i dette teoretiske bidrag, spænder fra en passiv strategi med loyal implementering af det eksterne pres, til kraftig og åbenlys modstand mod det eksterne pres (Oliver, 1991: 152). Organisationer der er meget afhængige af en bestemt reguleringsmyndighed for ressourcer, vil have sværere ved at gøre aktiv modstand, da en sådan vil kunne true organisationens autonomi og overlevelse hvis ressourcestrømmen påvirkes. Dette bidrag til nyinstitutionalismen åbner op for organisationers aktive valg af en passende strategi når de mødes med regulerende krav. Organisationer får dermed i højere grad mulighed for, at finde en passende respons på eksternt pres. Olivers begrebsapparat, når det kommer til aktiv modstand, opererer ligeledes med organisationers muligheder for at påvirke omgivelserne, for at undgå fuld implementering. Dette er usandsynligt i en offentlig kontekst, da organisationer, jf. ressourceafhængighedsteorien, kan få problemer ved åbenlyst at undlade implementering, da de ofte er økonomisk afhængige af det politiske niveau (Oliver, 1991: 160-170). Dette gør at Olivers begrebsapparat begrænses i en offentlig kontekst, hvor den decentraliserede organisation har et stærkt afhængighedsforhold til den øvre myndighed for ressourcer. Det forventes dermed, at offentlige organisationers handlerum for modstand sandsynligvis begrænser sig, da manglende efterlevelse af et eksternt pres vil kunne true tilførslen af ressourcer. 15

Dette syn modererer dermed den teoretiske forventning til offentlige organisationers respons på eksternt pres, da afkobling og organisatorisk hykleri ikke er omkostningsfrit i et organisationsfelt hvor der er stor ressourceafhængighed af den regulerende myndighed. Derfor må mange organisationer givetvis reagere på disse styringselementer selvom de måtte være i uoverensstemmelse med de praksisser og arbejdsgange der hidtil har været meningsfulde og effektive. Specielt hvis det politiske niveau ikke holder sig til at udtænke politik på idéplanet, men også ønsker at være involverede i implementeringsstrategierne (Brunsson, 2002: 4). Dette er netop realiteterne for mange forvaltningsområder i Danmark, hvilket teoretiseres i de følgende afsnit. 3.3 Principal-Agent teori Performance management-doktrinens styringsinstrumenter er ofte instrumenter, der har til formål at kontrollere handlingerne i de regulerede organisationer. Incitamenter og kontrol er ofte de redskaber, der skal få de offentlige organisationer til at handle i overensstemmelse med de politiske intentioner, hvilket netop skal sikre den implementering, som det politiske niveau ønsker. P/A-perspektivet bidrager dermed til endnu en dimension, der påvirker offentlige organisationers muligheder, for at adskille eksternt pres fra konkret handling. P/A teorien teoretiserer hvordan individer og offentlige organisationer vil reagere, når de udsættes for netop styringsinstrumenter som incitamenter, kontrol og sanktioner. I en offentlig kontekst, befinder organisationerne sig ofte i et hierarki, hvormed det er muligt at fokusere på forholdet mellem det politiske niveau og den decentraliserede organisation (Moe, 1984: 755). Forholdet mellem en politisk reguleringsmyndighed, og en decentraliseret forvaltningsmyndighed kan betragtes som en principalagent relation. Principalen uddelegerer en opgave til at en agent, der besidder den faglige ekspertise til at løse denne. P/A-teorien indeholder flere grundlæggende antagelser om hvordan lovgiverne kan sikre, at forvaltningerne følger deres interesser. De relevante i en offentlig kontekst er 1) informationsasymmetri, og 2) divergerende præferencer (Miller, 2005: 204) 1. I en klassisk principal-agent relation besidder agenten den tekniske viden til at løse opgaven, men principalen kun har mulighed for at udstikke præmisserne for relationen og opgaveløsningen (Ibid: 206). For at undgå, at kombinationen af informationsasymmetri og divergerende præferencer resulterer i, at agenterne ikke reagerer på principalens pres, kan denne bruge forskellige instrumenter til, at gøre 1 Dette speciale fokuserer på relationen mellem det politiske niveau og de decentraliserede organisationers respons på det eksterne pres. Principal-agent teoriens antagelser om individuelle nyttekakyler og egennyttemaksimering internt i organisationerne ligger udenfor specialets undersøgelsesfelt. 16

agentens interesser sammenfaldende med principalens. De primære redskaber er incitamenter, kontrol og sanktioner (ibid: 204). Ved at manipulere med agentens præferencer gennem incitamenter, er det muligt at minimere de omkostninger, agency-losses, som en manglende efterlevelse af den eksterne styring vil medføre for principalen. Brug af incitamenter vil teoretisk medføre et sammenfald af interesser hos principalen og agenten. Lovgiverne er primært interesserede i resultater, og i mindre grad præcist hvordan disse opnås (Ibid: 210), men incitamenterne sikrer et interessesammenfald, og afbøder dermed de negative konsekvenser ved divergerende præferencer. Et effektivt kontrolsystem med indbyggede sanktioner kan derudover sikre, at agenten fokuserer på principalens præferencer. Bliver det agentens opfattelse at de ikke kontrolleres, vil de i højere grad kunne følge alternative mål (Ibid, 209). Kontrolsystemer kan overvåge processen, og dermed kontrollere om agenten lever op til kravene, og udløse fire-alarms hvis der er tegn på manglende efterlevelse. Dette vanskeliggør, at den decentraliserede organisation kan forfølge alternative mål. Et sådant kontrolsystem sætter ind hvis incitamenterne ikke er stærke nok til, at sikre sammenfaldende interesser for principalen og agenten (Miller, 2005: 206). Generelt for kontrol, sanktioner og fire-alarms er, at de i mindre grad bliver nødvendige, hvis incitamenterne regulerer agentens handlinger tilfredsstillende (Ibid, 210). Ovenstående indikerer, at der er måder at få organisationer til at efterleve det eksterne pres de udsættes for. I sådanne tilfælde er det i organisationens interesse, at efterleve det eksterne pres, da omkostningerne ved at forfølge alternative mål bliver store som følge af incitamenter, kontrol og sanktioner. En afgørende faktor for at mekanismerne i en principal-agent relation fungerer, er credible commitment, hvilket vil sige hvorvidt agenterne opfatter styringsredskaberne med incitamenter, kontrol og sanktioner som troværdige og reelle. Hvis der ikke er en tro på, at principalen gør brug af sanktionsmulighederne, vil incitamenterne i mindre grad virke efter hensigten (Miller, 2005: 220). Hvordan disse styringsredskaber relaterer sig til PM-tankegangen beskrives nedenfor. 3.5 Performance Management Reformer i den danske offentlige sektor har siden 1990 erne været inspireret af New Public Management (Greve, 2006). New Public Management, er primært et sæt idéer, der handler om at den offentlige sektor skal være mere outputorienteret og mere brugerorienteret, i overensstemmelse med styringselementer fra den private sektor. New Public Management er blevet kritiseret for at være idéer og overbevisninger, mere end en egentlig videnskab (Hood, 1991; Grønnegaard Christensen, 2010), men tilgangen er blevet videreudviklet til en mere konkret Performance Management (PM) tilgang der opererer med hvordan resultatmålingerne skal forbedre effektivitet og responsivitet. En kombination af 17

resultatmålinger og ledelse skal kunne forbedre og effektivisere offentlige organisationers serviceproduktion og opgaveløsning. I dette speciale sondres der mellem Performance Management doktrinen og den videnskabelige litteratur omkring Performance Management, og styringens indvirkning på den offentlige service. PMdoktrinen betragtes som den generiske model, der gennem et universelt sæt af idéer påstår at kunne gøre den offentlige service mere outputorienteret og fokuseret på omkostningseffektivitet (Moynihan, 2008: 26). Den videnskabelige litteratur undersøger derimod hvordan antagelserne i PM-doktrinen fungerer i praksis, og hvordan de bedst implementeres 2. PM-doktrinen fremstilles som en løsning på de problemer der følger i kølvandet på det traditionelle weberianske bureaukrati. Det traditionelle bureaukrati er mere inputorienteret, og fokuserer på korrekt sagsbehandling, frem for resultater og effektivitet (Moynihan, 2008: 29). De primære styringsværktøjer indenfor Performance Management er hvordan resultatmålinger kan forbedre effektivitet og fremme troværdigheden overfor borgerne i den offentlige sektor. Ved at måle på offentlige organisationers konkrete resultater klart og eksplicit, vil disse også kunne forbedres. Resultatmålinger påstås, at kunne gøre bureaukratiet mere effektivt, gøre den offentlige sektor bedre og billigere, skabe mere rationelle og bedre beslutninger, og derigennem fremme accountability for det offentlige overfor borgerne og politikerne (Moynihan, 2008: 35). Et PM-system defineres som et system der generer performance informationer og sammenkobler disse med strategisk planlægning (Moynihan, 2008: 29). Grundpræmissen er, at det offentlige ikke har mulighed for at vide, om de har en effektiv organisation, da der ikke måles på deres resultater. De kan derfor ikke vide om deres resultater er tilfredsstillende, eller om der er plads til forbedringer. Et PM-system skal dermed gøre de offentlige organisationer opmærksomme på deres egne resultater, og hvordan disse kan forbedres, til gavn for borgerne. Der er flere tilgange indenfor PM-doktrinen. De fokuserer på hhv. læring og udvikling, og kontrol og evaluering (Greve, 2003: 150). De kan også beskrives som let managers manage og make managers manage. Det er en politisk prioritering, der determinerer hvilken strategi der vælges i en given reform (Kettl, 1997: 447). Læringsperspektivet fokuserer på ledelsesautonomi, da lederen skal have mulighed for at tænke innovativt i forhold til at effektivisere arbejdsgangene. Lederen får mere eller mindre frie hænder til at 2 Dette speciale tager udgangspunkt i performance management doktrinens antagelser om organisationers adfærd. 18

skabe resultater, og servicere borgeren bedre uden at være bundet af bureaukratiske regler (Kettl, 1997: 447). Kontrolperspektivet søger i stedet at påvirke hvordan lederen bedst får skabt resultater. Antagelsen er, at lederne ikke har incitament til at yde deres bedste i offentlige organisationer og skal derfor tilskyndes gennem incitamenter, og reguleres gennem regler (Kettl, 1997: 448) 3. I en dansk kontekst er forudsætninger som klare målsætninger og ledelsesautonomi empirisk ikke givet. Retsprincipper og korrekt sagsbehandling vil unægtelig være en del af offentlige organisationers virkelighed, selvom de får fokus på resultater. Derudover er det offentlige stadig underlagt politisk styring, hvormed ansvaret for kvaliteten af den offentlige service ofte falder tilbage på politikerne. Det kan derfor være vanskeligt for det politiske niveau at give frie tøjler til de offentlige forvaltningsorganisationer da omkostningerne for fejl begået decentralt falder tilbage på politikerne. Fokuspunktet for dette speciale er kontrolperspektivet, da P/A-styring oftest påvirker hvordan de decentrale organisationer for skabt resultater. Specialets fokus er hvordan resultatmålinger påvirker organisationers efterlevelsesgrad af eksternt pres. PM-doktrinen indeholder klare forventninger til hvordan et performance management system vil påvirke organisationers adfærd. Et øget fokus på resultater, i samspil med benchmarkingsystemer, skaber et konkurrenceelement, og øger organisationers efterlevelsesgrad af et givent eksternt pres. Ved at indføre konkurrenceelementet i det offentlige, er tanken, at dette vil holde organisationerne til ilden, og blive opmærksomme på, at forbedre performance, for at øge deres accountability i befolkningen (Greve, 2003: 156). Performance management litteraturen beskæftiger sig ikke meget med hvilken konkret adfærd man kan forvente, når der indføres resultatmålingssystemer. Flere studier beskæftiger sig med hvilke forudsætninger der skal til, før et performance management system implementeres korrekt, og bruges til organisatorisk læring (Moynihan og Landoyt, 2009; Ammons og Rivenbark, 2008). Dette speciales fokus er derimod om resultatmålinger påvirker organisationers respons på eksternt pres i form af øget efterlevelsesgrad. Teorien om bounded rationality forudsiger, at organisationer vil rette deres fokus på de parametre de måles på, og prioritere dette over andre mål og opgaver, der ikke er omfattet af resultatmålingerne. Årsagen til dette er, at menneskers kognitive kapaciteter er begrænsede og derfor ikke kan leve op til de antagelser som objektivitet og fuld information og ultimativt overblik som rational choice tilgangen ellers opererer med. Så der er dermed et misforhold mellem menneskets mentale evner og kompleksiteten af de problemstillinger der eksisterer i dag (Bendor, 2003: 435). 3 Hvorvidt performance management systemer fordrer organisatorisk læring mellem offentlige organisationer indenfor et organisationsfelt ligger uden for dette speciales undersøgelsesfelt. 19

Resultatmålinger vil dermed medvirke til, at de parametre der måles, vil blive prioriteret i organisationerne, hvis resultatmålingerne er dårlige. Det vil sige, at organisationer der ligger godt i resultatmålingerne, vil have mindre opmærksomhed på resultatmålinger og performance, mens organisationer der ligger mindre godt vil reagere og ændre adfærd i forsøget på at forbedre deres performance. Dette underbygges af et studie der netop finder, at resultatmålinger øger organisationers opmærksomhed på de målte parametre, men reel respons og ændring af adfærd kun findes i organisationer hvis performance ligger under gennemsnittet (Ammons, 2000: 116-117). Området er meget underbelyst, og dette speciale vil derfor se nærmere på om resultatmålingssystemer i den offentlige sektor får organisationer til at ændre adfærd i forbindelse med implementering af politik. Principal-agent styringen i mange PM-systemer i det offentlige, kan få den konsekvens, at for dårlige resultater i sidste ende bliver trussel mod organisationens overlevelse. Da en offentlig organisation som udgangspunkt ikke kan gå konkurs, kan overlevelse i en offentlig kontekst sidestilles med bevarelse af autonomi (Salge, 2011). Dårlige resultatmålinger over længere tid, vil udover legitimitetstab kunne true organisationens autonomi. Forventningen om, at offentlige organisationer vil øge deres fokus på det eksterne pres og de parametre de måles på, specielt hvis disse er dårlige, er primært udledt af PM-doktrinen. Emnet er meget lidt belyst i litteraturen, hvorfor de teoretiske forventninger må udledes af idéerne og intentionerne bag styringsinstrumenterne, og ikke så meget litteraturen. 3.4 Teoretisk diskussion Ovenstående teorigennemgang viser, at den sociologiske organisationsteori og P/A-teorien ikke er uenige om, at der kan være divergerende interesser mellem det politiske niveau og de decentraliserede organisationer. Den nyinstitutionelle tilgang opererer med afkobling af eksternt pres som følge af forskelle mellem det eksterne pres og organisationens interne normer. P/A-teorien opstiller konkrete styringsredskaber, til at overkomme divergerende præferencer og informationsasymmetri, så organisationerne vil handle i overensstemmelse med principalens interesser. Hvis en offentlig organisation reguleres med styringsinstrumenter såsom incitamenter og kontrol vil det vanskeliggøre en afkobling, da det for det første kan ses på resultaterne om organisationen følger andre mål, men derudover udløses der sanktioner for manglende efterlevelse af det eksterne pres. Sammenkædningen af de to teoriretninger understreger dermed, at der er reguleringsmåder der vanskeliggør en afkobling, og der dermed vil være elementer i et givent eksternt pres, som organisationerne vanskeligt kan afkoble, hvis de styres gennem incitamenter, kontrol og sanktioner. Nogle styringsredskaber kan være så stærke, at omkostningerne for organisationen ved en afkobling bliver store, at det vil være risikofyldt. 20