Statsforvaltningens brev til en forening Vedr.: Klage over Kolding Kommune. Ældre Sagen har den 4. marts 2010 klaget over, at Ko l- ding Kommune i forbindelse med budgetlægningen for 2010 har ændret kriterierne for tildeling af hjemmepleje og praktisk hjælp, således af hjemmepleje og praktisk hjælp kun tildeles borgere, som er ude af stand til selv at kunne løse opgaven. Ældre Sagen har anført, at Kolding Kommune løbende har revisiteret samtlige af kommunens modtagere af praktisk og personlig hjælp, og efter Ældre Sagens opfattelse har det betydet, at en betydelig andel af hjemmehjælpsmo d- tagere fuldstændig har fået frataget hjælpen. Fratagelsen af hjemmehjælp er efter Ældre Sagens opfa t- telse sket ud fra en vurdering af kommunens økonomi fremfor den enkelte borgers behov for hjælp. Det er Ældre Sagens opfattelse, at revisitation i forbinde l- se med ændring af serviceniveauet kun kan ske, hvis borgerens ret til ydelser ændres i form af forbedringer, men ikke ved forringelser. Ældre Sagens henvendelse har givet det kommunale tilsyn anledning til at undersøge, om Kolding Kommunes kval i- tetsstandard for personlig og praktisk hjælp ef ter 83 i lov om social service serviceloven, har været i strid med lovgivningen. 19-12- 2011 T I L S Y N E T M E D K O M M U N E R N E I R E G I O N S Y D D A N M A R K S T A T S F O R V A L T N I N G E N S Y D D A N M A R K S T O R E T O R V 1 0 6200 A A B E N R A A J O U R N A L N R. : 2 0 1 0-6 1 3 / 6 9 4 S A G S B E H A N D L E R : R H S O E D I R E K T E T E L E F O N : 7 2 5 6 7 9 7 8 T E L E F O N : 7 2 5 6 7 9 0 0 T E L E F A X : 7 4 6 2 8 4 0 9 E A N - N R. 5 7 9 8 0 0 0 3 6 2 2 9 1 SE- N R. 2 9 3 7 6 2 7 1 t i l s y n s y d @ s t a t s f o r v a l t n i n g. d k w w w. s t a t s f o r v a l t n i n g. d k E K S P E D I T I O N S T I D : M A N D A G - O N S D A G : 0 9. 0 0-1 4. 0 0 T O R S D A G : 0 9. 0 0-1 6. 0 0 F R E D A G : 0 9. 0 0-1 3. 0 0 Kolding Kommune ændrede med virkning fra den 27. o k- tober 2009 kvalitetsstandarden vedrørende 83 i servic e- loven, således at forudsætningen for at få tildelt hjælp e f- ter servicelovens 83 blev ændret fra svært ved eller ude af stand til selv at løse opgaven til ude af stand til selv at kunne løse opgaven. T E L E F O N T I D : M A N D A G - O N S D A G : 0 8. 3 0-1 1. 0 0 o g 1 2. 0 0-1 3. 3 0 T O R S D A G : 1 1. 3 0-1 6. 0 0 F R E D A G : 0 8. 3 0-1 2. 3 0 På forespørgsel fra Kolding Kommune afgav Socialmin i- steriet den 19. april 2010 en generel vejledning om lo v- givningen omkring kvalitetsstandarder for personlig og praktisk hjælp efter 83 i serviceloven og lovens intent i- oner herom. Socialministeriet har bl.a. oplyst, at det er ministeriets opfattelse, at det har været intentionen med servicelovens
83, at denne skulle omfatte både personer, der er ude af stand til at og personer, som kun meget vanskeligt kan udføre opgaverne på egen hånd, ligesom den tidligere b i- standslov også omfattede begge grupper. Socialministeriet har videre oplyst, at det af service lovens 88 følger, at kommunalbestyrelsen skal træffe afgørelse om tildeling af hjælp efter servicelovens 83 på baggrund af en konkret og individuel vurdering af behovet for hjælp. Heri ligger bl.a., at kommunalbestyrelsen ikke alene med henvisning til det kommunale serviceniveau kan undlade at tildele en borger den hjælp, der er nødvendig ud fra en samlet vurdering af den enkelte borgers situation. Det vil derfor efter Socialministeriets vurdering ikke være i overensstemmelse med intentionerne med serv iceloven, herunder bestemmelsen om personlig og praktisk hjælp efter 83 i serviceloven, at opstille et generelt tildeling s- kriterium, der på forhånd begrænser hjælp efter servic e- lovens 83 til kun at ydes til personer, som er ude af stand til at klare en given opgave selv. Socialministeriet har oplyst, at serviceloven bygger på et princip om hjælp til selvhjælp, jf. lovens 1, stk. 2, der bl.a. forudsætter, at modtageren i videst muligt omfang selv deltager aktivt i opgaveudførelsen. Princippet har især betydning i forhold til de borgere, som selv kan de l- tage i opgaveudførelsen i et eller andet omfang. Kolding Kommunes byråd besluttede den 31. maj 2010 at ændre formuleringen af kvalitetsstandarderne til Hjælp efter servicelovens 83 tildeles borgere, der ikke selv kan eller har meget vanskeligt ved selv at udføre disse opg a- ver på egen hånd. Kolding Kommune har oplyst, at ændringen af kvalitet s- standarden skete på grund af en utilsigtet usikkerhed om målgruppen for den hjælp, der kan bevilges efte r servicelovens 83, og kommunen ønskede dermed at bringe formuleringen af kommunens generelle kvalitetsstandard i overensstemmelse med Socialministeriets udtalelse og kommunens faktiske håndtering af visitationen. Det er Kolding Kommunes opfattelse, at kommunen i mange år har ydet en meget høj service for bevilling af personlig og praktisk hjælp efter 83 i serviceloven, langt mere end lovgivningen tilsagde. Ved den i sagen omstridte kvalitetsstandard blev serviceniveauet sat ned dog ikke mere end, at lovgivningen efter kommunens o p- fattelse fortsat overholdes. S I D E 2
Det er således Kolding Kommunes opfattelse, at komm u- nens administration af servicelovens 83 også efter den ændrede formulering af kvalitetsstandarden er og har været i overensstemmelse med servicelovens 83 og i n- tentionerne bag serviceloven. Kolding Kommune har bl.a. oplyst, at tilbud om hjælp til de nødvendige praktiske opgaver i hjemmet og personlig hjælp og pleje er givet efter en konkret individuel vurd e- ring af behovet for hjælp til o pgaver, som modtagerne i k- ke selv kan udføre. Kommunen har i forbindelse med hver enkelt revisitering forholdt sig til, hvorvidt modtageren af hjælp efter servicelovens 83 selv ville kunne udføre o p- gaverne, dvs. ikke udelukkende, hvorvidt kriterierne i kv a- litetsstandarden er opfyldt. Når denne vurdering er ge n- nemført, er det Kolding Kommunes vurdering, at komm u- nen vil have mulighed for at træffe afgørelse om, at den hjælp, som borgeren hidtil har fået, skal ophøre. Kolding Kommune har også oplyst, at kommunen i sin v i- sitering til hjælp efter 83 i serviceloven bl.a. inddrager en vurdering af, hvorvidt borgeren kan udføre opgaverne selv, hvis de fordeles over en 14 -dages periode, hvilket omfatter en vurdering af, om borgeren kan klare opgaven i sådanne etaper, at rengøringen af et enkelt rum ikke d e- les over flere dage, og at udførelsen af opgaven ikke skal være så udtrættende, at borgeren ikke kan restituere sig med et lille hvil. Er dette ikke tilfældet, vil kommunens vurdering være, at borgeren har me get vanskeligt ved at udføre opgaven selv, og at hjælpen hertil bevilges. Samt i- dig med visitationen yder kommunen vejledning om erg o- nomiske arbejdsstillinger og anvendelse af hjælperedsk a- ber, og ved tvivl om borgerens mulighed for selv at m e- stre opgaven, g ennemfører kommunen en testperiode med henblik på en endelig afklaring af mestringsevnen. Kolding Kommune har anført, at det fremgår af lovgivni n- gen, at kommunerne løbende skal foretage en vurdering af kvalitetsstandarderne, ligesom det er forudsat, at kommunerne skal tilpasse rammerne for hjælpen til de øk o- nomiske rammer forudsat, at det generelle servicen i- veau ikke er i strid med servicelovens regler, og de krit e- rier, som kommunen har sat som grundlag for udøvelsen af det individuelle skøn er sagligt og lovligt. Efter Kolding Kommunes opfattelse kan revisitation finde sted, hvis borgerens behov ændrer sig, og/eller det visit e- rede tilbud ikke længere dækker borgerens behov, jf. 148, stk. 2, i serviceloven, og at revisitation kan finde sted i forbindelse med en politisk fastlæggelse af et nyt serviceniveau i kommunen. S I D E 3
Kolding Kommune har yderligere anført, at den enkelte borger ikke kan revisiteres til et nyt tilbud alene med he n- visning til et ændret serviceniveau, da en revisitation til et nyt tilbud eller foranstaltning forudsætter, at der foret a- ges en fornyet individuel vurdering af borgerens behov, og at det nye tilbud konkret vurderes at være dækkende i forhold til den enkeltes behov, ligesom der i den forbi n- delse også skal tages hensyn til bo rgerens retssikkerhed, herunder borgerens adgang til at medvirke i og få indfl y- delse på kommunens sagsbehandling. Det er Kolding Kommunes opfattelse, at det forudsæ t- ningsvist fremgår af Ankestyrelsens afgørelser, at ko m- munerne på baggrund af ændringer i k valitetsstandarderne og dermed i det generelle serviceniveau overfor bo r- gerne, kan foretage ændringer i, herunder fratagelse af, den hidtil tildelte hjælp efter servicelovens 83, når kv a- litetsstandarderne og sagsbehandlingen i øvrigt er i ove r- ensstemmelse med servicelovens 83 og 88 og gælde n- de forvaltningsretlige regler. Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne ove r- holder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. 48, stk. 1, i lov om kommunernes st y- relse (styrelsesloven lovbekendtgørelse nr. 1440 af 1. november 2010, som senest er ændret ved 1 i lov nr. 606 af 14. juni 2011). Statsforvaltningen kan ikke tage stilling til, om en ko m- munes dispositioner er rimelige eller hensigtsmæssige, eller til spørgsmål vedrø rende skønsudøvelse, så længe skønnet udøves indenfor de rammer, der er fastsat i lo v- givningen. Statsforvaltningen bemærker, at det er kommunalbest y- relsens opgave og pligt at fastsætte serviceniveauet for personlig og praktisk hjælp i kommunen samt sikre, at der ydes hjælp i overensstemmelse med lovgivningens regler, og at der afsættes tilstrækkelige ressourcer til, at alle modtagere af personlig og praktisk hjælp får hjælp i overensstemmelse med serviceniveauet og de trufne afg ø- relser. Hvis der i en kommu ne ikke er overensstemmelse mellem de afsatte ressourcer og det serviceniveau, der er truffet beslutning om, kan kommunalbestyrelsen beslutte enten at tilpasse serviceniveauet eller ændre ressourc e- tildeling. Det er en forudsætning for en nedskæring af ser viceniveauet begrundet i ressourcemæssige forhold, at servic e- niveauet i kommunen hidtil har haft et niveau, hvor ko m- munen har tilbudt hjælp, som ligger ud over, hvad ko m- munen efter lovgivningen har været forpligtet til at tilbyde S I D E 4
sine borgere. Kommunen er således ikke overladt et frit skøn med hensyn til serviceniveauets indhold. Det bemærkes, at kvalitetsstandarden og serviceniveauet er det politiske fastsatte udgangspunkt for det niveau for hjælp, man som borger i den enkelte kommune kan forve n- te. Hjælpen efter serviceloven tildeles efter en konkret, ind i- viduel vurdering af ansøgerens behov. Det generelle serviceniveau kan således ikke i sig selv b e- grunde en afgørelse i en konkret sag. Det betyder bl.a., at kommunalbestyrelsen ikke med he n- visning til det kommunale serviceniveau kan undlade at tildele en borger den hjælp, der er nødvendig ud fra en samlet vurdering af den enkelte borgers situation. Serviceloven foreskriver ikke udtømmende, hvilket indhold og omfang hjælpen skal have. Servicelovens beste mmelser om personlig og praktisk hjælp fastsætter alene ramme r- ne for hjælpen, mens det er kommunalbestyrelsen i den enkelte kommune, der beslutter hvilke konkrete opgaver, der er omfattet af serviceniveauet, hvor meget hjælp man kan få, og hvem, der er ber ettiget til at modtage hjælp, samt hvilke kriterier visitator skal anvende ved tildeling og udmåling af hjælpen. Hvis kommunalbestyrelsen ændrer serviceniveauet, der indebærer, at serviceniveauet forringes, vil det kræve, at de af kommunen trufne afgørelser om tildeling af hjemmehjælp revurderes, og at nye afgørelser træffes baseret på en konkret, individuel vurdering med udgangspunkt i borgerens funktionsevne og særlige behov. Der kan bl.a. henvises til Socialministeriets vejledende udtalelser af 4. februar 2005, 5. maj 2005 og 1. august 2005 til Statsamtet Sønderjylland, Socialministeriets ve j- ledende udtalelse af 8. marts 2005 til Statsamtet Købe n- havn, Socialministeriets vejledende udtalelse af 25. maj 2007 til Statsforvaltningen Syddanmark, samt Indenrigsog Sundhedsministeriets udtalelse af 13. marts 2002, gengivet i Indenrigs- og Sundhedsministeriets afgørelser og udtalelser om kommunale forhold, 2002, side 30. Statsforvaltningen kan konstatere, at byrådet i Kolding Kommune den 31. maj 2010 æ ndrede kommunens kvalitetsstandard, således at dens formulering blev i overen s- stemmelse med Socialministeriets udtalelse af 19 april 2010 og kommunens faktiske håndtering af visitationen til hjemmehjælp. S I D E 5
Ordlyden af Kolding Kommunes kvalitetsstandard er s åledes bragt i overensstemmelse med lovgivningen. Statsforvaltningen kan endvidere konstatere, at Kolding Kommune og Ældre Sagen er enige om, at den enkelte borger ikke kan revisiteres til et nyt tilbud alene med he n- visning til et ændret serviceniveau. Statsforvaltningen har noteret sig Kolding Kommunes o p- lysning om, at kommunen i forbindelse med revisitering har foretaget en fornyet individuel konkret vurdering af den enkelte borgers behov for hjælp efter 83 i servicel o- ven under medinddragelse af den e nkelte borgers retssi k- kerhed, herunder borgerens adgang til at medvirke i og få indflydelse på kommunens sagsbehandling. Statsforvaltningen har også noteret sig Kolding Komm u- nes oplysning om, at kommunen før ændring af kvalitet s- standarden havde en meget h øj service for bevilling af hjælp efter 83 i serviceloven, som efter kommunens o p- fattelse lå ud over, hvad kommunen efter lovgivningen var forpligtet til at tilbyde borgerne. På baggrund af sagens oplysninger finder statsforvaltni n- gen ikke anledning til at antage, at kommunen har adm i- nistreret i strid med 83 i serviceloven. Da Ældre Sagens henvendelse i øvrigt ikke giver anledning til at antage, at regler, hvis overholdelse påses af det kommunale tilsyn, er tilsidesat, foretager statsforvaltni n- gen ikke mere i sagen. Kolding Kommune har modtaget kopi af dette brev. Udtalelsen vil snarest blive offentliggjort på statsforval t- ningens hjemmeside: (www.statsforvaltning.dk). Med venlig hilsen Ninna Würtzen Direktør /Rikke Hinrichsen fuldmægtig S I D E 6