Borgmesterens Afdeling Budget og Planlægning

Borgmesterens Afdeling Budget og Planlægning Økonomisk redegørelse August 2014

1. Indledning... 2 2. Budgettet for 2015... 2 2.1 Byrådet vedtager budgettet den 9. oktober... 2 2.2 Aarhus er en by, der vokser... 3 2.3 Nye tiltag i budgetforslaget... 4 2.5 Effektiviseringer... 5 2.6 Der bygges i Aarhus... 6 2.7 Kommunens økonomi i tal... 8 3. Indtægterne i Aarhus Kommune... 13 4. Regeringsaftalen for 2015... 15 4.1 Økonomien i aftalen... 15 4.2 Beskæftigelsesreform kræver ændring af udligning. 16 4.3 Overførsel af opgaver til Udbetaling Danmark... 17 5. Effektiviseringer i Aarhus Kommune... 18 5.1 Effektiviseringskrav i 2011-2015... 18 5.2 Udviklingen i de administrative udgifter... 23 5.3 Kan vi måle effektiviseringsgevinsterne?... 25

1. Indledning Dette nummer af Økonomisk Redegørelse handler især om budgetforslaget for de næste 4 år: 2015-2018. Først er der en beskrivelse af processen frem til den dag, hvor budgettet skal vedtages. Derefter beskrives indholdet: Hvordan ser økonomien ud, hvad er der af indtægter og hvad er der blevet råd til? Desuden beskrives den aftale, som KL og regeringen har indgået om kommunernes økonomiske forhold i 2015. Aftalen har stor betydning for kommunens økonomi til næste år. Til sidst i redegørelsen er der en artikel om, hvilke mål der har været for effektivisering af Aarhus Kommune. 2. Budgettet for 2015 2.1 Byrådet vedtager budgettet den 9. oktober Den 1. september fremlægger magistraten budgetforslaget for årene 2015-2018, og byrådet vedtager det endelige budget den 9. oktober. Der er som noget nyt planlagt tre forhandlingsmøder med partiernes forhandlingsgrupper om budgettet for 2015-2018. Hele processen mellem første og anden behandlingen af budgettet er vist i faktaboksen. 2

Handling Byrådet behandler budgetforslaget første gang Tidsplan 11. sep. 1. møde i plenum blandt partiernes forhandlingsgrupper 13. sep. Budgetforslaget udvalgsbehandles første gang (fællesmøde mellem økonomiudvalg og magistrat) 15. sep. 2. møde i plenum blandt partiernes forhandlingsgrupper 15. sep 3. møde i plenum blandt partiernes forhandlingsgrupper 18. Sep. Partierne har frist for fremsendelse af ændringsforslag til budgetforliget Anden udvalgsbehandling af budgettet (fællesmøde mellem økonomiudvalg og magistrat) Byrådet vedtager budgettet ved 2. behandlingen af budget 2015-2018 24. sep. 29.sep. 9. okt. 2.2 Aarhus er en by, der vokser I disse år bliver der flere og flere aarhusianere, og det sætter præg på alle dele af kommunen. Økonomien i kommunen er stram. Det er ikke anderledes end i de fleste af landets andre kommuner uden for hovedstadsområdet. Det til trods er økonomien i Aarhus karakteriseret ved balance og stabilitet. Det skyldes mange års stram økonomistyring og det, at ledere og medarbejdere løbende har gennemført effektiviseringer i de enkelte institutioner. Når der kommer flere aarhusianere, kommer der også flere udgifter til service. Men flere aarhusianere giver også flere indtægter fra skatter, øget andel af statstilskud samt udgiftsbehovsudligning. I forslaget til budgettet for 2015-2018 er indtægterne indeholdt i budgettet. Udgifterne til service som følge af en stigende befolkning skal drøftes i den videre budgetlægning. Under de seneste års økonomiske krise har der i alle årene været råd til at afholde stigende udgifter på de områder, hvor befolkningsvæksten giver øget efterspørgsel efter servicetilbud. Samtidig har man været nød til at effektivisere, omlægge og spare hvilket har medvirket til, at vi er ca. 2000 færre ansatte i kommunen i dag end før krisen 3

Også i budgettet for 2015 er der råd til at øge udgifterne til de områder, der dækkes af budgetmodellerne. Det drejer sig fortrinsvis om pasningstilbud, folkeskole, ældreomsorg og socialområdet. Hvis udgifterne øges, som budgetmodellerne tilsiger, vil der være merudgifter på over 700 mio. kr. i perioden 2015 til 2018 som følge af befolkningsudviklingen. 2.3 Nye tiltag i budgetforslaget I udkastet til budgettet for 2015 til 2018 er der fundet penge til at løse en række udfordringer, som trænger sig på. For at sikre, at vejene i kommunen ikke forfalder, tilføres der fra 2015 og frem 30 mio. kr. årligt til vejvedligeholdelse. Det sker blandt andet for at undgå, at der senere kommer en meget større regning. I budgetforslaget er der også reserveret 35 mio. kr. til Aarhus Lufthavn. Samlet set forventes Aarhus Lufthavn tilført 60 mio. kr. fra ejerkredsen. De 35 mio. kr. svarer til Aarhus kommunes ejerandel på 58,1 %. Pengene skal bruges til at gennemføre en ny forretningsplan, investeringer og underskudsdækning af et eventuelt driftsunderskud. Når kommunen køber ydelser eller varer, der er belagt med moms, kan vi få momsen tilbage. Det kaldes, at man hjemtager moms. Det momsbeløb vi kan hjemtage, er resultatet af mange hundrede tusinder bog- 4

føringer i hele kommunen, og det kan ikke undgås, at der indimellem vil være fejl. Borgmesterens Afdeling har gennemført en analyse af kommunens hjemtagning af moms i årene 2009 til 2013. Efterfølgende rettes de fejl, der er fundet. Selv om analysen endnu ikke er helt afsluttet, ser det ud som om, at der er en gevinst på mindst 6,9 mio. kr., som kan lægges i kassen. Der er også afsat ekstra 670.000 kr. årligt til at forstærke et forpligtende samarbejde mellem kommunerne i Business Region Aarhus. 670.000 kr. svarer til 2 kr. pr. indbygger i Aarhus Kommune. Det skal ske for at fremme vækst og udvikling i det østjyske område. Aarhus Kommunes er med til at betale de merudgifter, som anlægget af Aarhus Letbane medfører. Det forventes at kommunen får mulighed for at låne pengene. Renteudgiften herved er indregnet i budgettet. I budgetforslaget er der også fundet penge til, at der investeres ca. 110 mio. kr. mere i anlæg i 2018 end i 2017. Anlægsniveauet stiger i alle årene fra 2018 og frem til og med 2023. Årsagen til stigningen er, at man sætter gang i de investeringsplaner, som byrådet besluttede i budgetterne for 2013 og 2014. Som følge af økonomiaftalen mellem regeringen og KL om kommunernes økonomi for 2015, er der i budgetforslaget afsat 20,3 mio. kr. til sundhedsområdet. I de politiske drøftelser om budgettet for 2015 til 2018 skal byrådet tage stilling til, hvordan disse penge skal anvendes. 2.5 Effektiviseringer I budgetforliget for budget 2013-2016 besluttede byrådet, at alle afdelinger i 2015 skal effektivisere for, hvad der svarer til 0,5 % af lønsummen. Herved frigøres der ca. 45 mio. kr. årligt. 5

Byrådet besluttede, at pengene skal bruges til uforudsete udgifter og eventuelt give et råderum til politisk prioritering, herunder mulighed for gældsafvikling. De frigjorte penge fra effektiviseringerne er indregnet i budgetforslaget og bidrager blandt andet til, at der er råd til at indarbejde budgetmodellerne, samtidig med at der er balance i økonomien. 2.6 Der bygges i Aarhus Normalt siger man, at overskuddet på driften skal dække udgifterne til anlæg. Aarhus Kommune planlægger som udgangspunkt med et anlægsniveau på 505 mio. kr. om året. Målet på 505 mio. kr. er noget højere end i sidste års budget, hvor målet var på 426 mio. kr. Stigningen skyldes, at byrådet i 2013 og 2014 besluttede at gennemføre investeringsplaner, som hæver anlægsinvesteringerne fra 2018 frem til 2023. Byrådet har i budgetproceduren besluttet, at der i næste års budgetlægning skal tages stilling til, hvad og hvordan pengene i anlægsplanerne skal prioriteres konkret. Allerede nu er der et højt anlægsniveau i Aarhus Kommune. De gennemsnitlige årlige anlægsudgifter i perioden 2013-2018 er således 770 mio. kr. Det høje niveau skyldes blandt andet, at man har ønsket at udbygge den trafikale infrastruktur i kommunen, så den er klar til de mange nye borgere. Eksempelvis blev byggeriet af den kommende letbane påbegyndt sidste år, ligesom byggeriet af Dokk1 er i fuld gang. 6

Mio. kr. Udgifter til anlæg Når der tales om anlægsudgifter, er det almindeligvis nettoanlægsudgifterne, der er beskrevet. Nettoanlægsudgifterne fortæller ikke nødvendigvis noget om, hvor stor anlægsaktiviteten i virkeligheden er. I nedenstående diagram/tabel fremgår bruttoanlægsudgifterne i budgetperioden på det skattefinansierede område. Ud over anlægsudgifterne på det skattefinansierede område er der også anlægsudgifter på de takstfinansierede områder. Det gælder byggeri af ældreboliger samt byggeri på affaldog varmeområdet. De takstfinansierede områder kommer ud over det, der er vist i tabellen og figuren. Bruttoanlægsudgifter Mio. kr. 2015 2016 2017 2018 Bruttoanlægsudgifter 1.539 900 794 1.065 Nettobegrebet dækker over, at både udgifter til anlæg og anlægsindtægter er indregnet. Anlægsindtægter kommer fx fra salg af byggegrunde. Bruttoanlægsudgifter på det skattefinansierede område 1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200-1.539 1.065 794 900 2015 2016 2017 2018 Aarhus Kommunes andel af landsplan udgør normalt 5,8 %. Bruttoanlægsudgifterne i 2015 er på 1.539 mio. kr. hvilket svarer til 9,7 % af det anlægsniveau, som KL og regeringen har aftalt, at kommunerne un- 7

der ét må have i 2015. Aarhus Kommunes anlægsudgifter er altså langt over vores andel på 5,8 %. Alle landets kommuner skal i den kommende tid koordinere udgifterne på landsplan. I den fremadrettede budgetlægning vil der derfor kommen en proces, der skal være med til at sikre, at aftalen mellem KL og regeringen kan overholdes. Andre anlægsudgifter Når der kigges på aktiviteten og beskæftigelsen i byen, er det ikke kun anlægsudgifterne på det skattefinansierede område, der er interessant. Som nævnt har bruttoanlægsudgifterne på det takstfinansierede området også stor betydning. I perioden 2015-2018 er der bruttoanlægsudgifter for 1,6 mia. kr. på de takstfinansierede områder. Eksempelvis bygges der i Lisbjerg i disse år et anlæg til biobrændsel til 1,3 mia. kr. Hertil kommer bruttoanlægsudgifter til ældreboliger på 754 mio. kr. Ud over ovenstående er der også en beskæftigelsesmæssige effekt ved kommunens kvoteplan for almene familie- og ungdomsboliger. Hertil kommer, at boligorganisationerne ekstraordinært renoverer boliger for 9 mia. kr. i perioden 2014-2017. Den samlede beskæftigelsesmæssige effekt af boligorganisationernes renoveringsprojekter kan opgøres til ca. 5000 fuldtidsstillinger om året. 2.7 Kommunens økonomi i tal Hvad styrer vi efter I Aarhus Kommune styres økonomien fortrinsvis efter to tal, som skal være opfyldt. Det første er overskuddet på den skattefinansierede del af driften i perioden 2013 til 2018. Gennemsnittet af dette driftsoverskud skal dække de gennemsnitlige anlægsudgifter på længere sigt. Det anlægsniveau som ønskes afholdt, er dermed måltallet for driftsover- 8

Mio. kr. skuddet. Dette måltal er opgjort til 505 mio. kr. i årligt gennemsnit. Det andet måltal er niveauet for den finansielle egenkapital (kommunens gældsbegreb) ved udgangen af budgetperioden. Målet er at den finansielle egenkapital skal være minimum på -3.124 mio. kr. ved udgangen af 2018. Hvad viser tallene I budgetforslaget præsenteres kommunens økonomi i nøgletallene, der viser driftsresultatet (indtægter minus udgifterne til den almindelige drift), anlægsudgifterne samt resultatet, når disse to tal trækkes fra hinanden. Resultat af driften med og uden budgetmodeller 1200 1000 800 600 400 200 0 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Driftsresultat med budgetmodeller Driftsresultat uden budgetmodeller Resultatet af driften er et overskud på gennemsnitligt 779 mio. kr. om året i perioden 2013 til 2018. Hvis budgetmodellerne indregnes, reduceres overskuddet til 654 mio. kr. i gennemsnit. Når anlægsudgifterne ses i sammenhæng med driftsudgifterne ser resultatet ud som i følgende graf. 9

Mio. kr. Det samlede resultat af drift og anlæg med og uden budgetmodeller 1000 500 0-500 -1000 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Samlet resultat uden budgetmodeller Samlet resultat med budgetmodeller Resultatet af drift og anlæg slår direkte igennem i kommunens gæld/formue kaldet den finansielle egenkapital. Det betyder, at hvis det samlede resultat på drift og anlæg i 2014 fx er -100 mio. kr., forværres den finansielle egenkapital med dette beløb og omvendt hvis der er overskud. Som det fremgår af grafen, er det samlede resultat på drift og anlæg positivt i tre af de fire år, hvis man ikke indregner budgetmodellerne, som indgår i perioden 2015-2018. Det betyder, at kommunens økonomi i 2018 er forbedret i forhold til udgangspunktet i 2014. Den finansielle egenkapital vil være -2.334 mio. kr. ved udgangen af 2018. Hvis budgetmodellerne indregnes, vil der være overskud i to af de fire år, og den finansielle egenkapital vil være -3.079 mio. kr. ved udgangen af 2018. Det er stadig en forbedring i forhold til 2014. 10

Mio. kr. Den finansielle egenkapital med og uden budgetmodeller -2400-2600 -2800-3000 -3200-3400 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Finansiel egenkapital med budgetmodeller Finansiel egenkapital uden budgetmodeller Den finansielle egenkapital består af kassebeholdningen og tilgodehavender fratrukket kommunes gæld. Formuebegrebet indeholder ikke værdien af bygninger, maskiner mv. og er derfor negativ (gæld). Til sammenligning er kommunens samlede egenkapital på mere end 17 mia. kr. De -3.079 mio. kr. er 46 mio. kr. bedre end det mål, som er sat for den finansielle egenkapital ved udgangen af 2018. Det betyder, at der kan sættes nye initiativer i gang for i gennemsnit 11,5 mio. kr. om året i perioden 2015 til 2018. Målet for finansiel egenkapital er fastsat sådan, at den samlede nettogæld fra 2015 til 2018 reduceres med 150 mio. kr. Serviceudgifter En del af en kommunes driftsudgifter er kategoriseret som serviceudgifter. Serviceudgifter er groft sagt kendetegnet ved at være de udgifter, som kommunen leverer service til borgerne for. Fx dagpasning, skoler, ældrepleje og sundhed. Det betyder, at overførsels- og anlægsudgifter ikke indgår i denne kategorisering. Regeringen og KL har aftalt en maksimal ramme for, hvor store serviceudgifterne må være i 2015 i alle kommuner. Hvis kommunerne i 2015 bruger flere pen- 11

ge på serviceudgifter, end de har fået lov til, rammes de af sanktioner fra staten. Sanktionerne betyder, at statens tilskud til kommunerne beskæres med det beløb, som kommunerne bruger for meget på serviceudgifter. I det budgetforslag der er lagt frem, er serviceudgifterne et godt stykke under den grænse, som er fastsat for Aarhus Kommune. Serviceudgifter i budgetforslaget 12.500 12.000 Mio. kr. 122 11.500 11.000 12.371 12.232 12.240 12.271 12.297 10.500 10.000 2015 2015 2016 2017 2018 Serviceudgifter Ramme for serviceudgifter Reservation Af diagrammet fremgår det, at serviceudgifter er budgetteret til at være 12,23 mia. kr. i 2014. Det er 139 mio. kr. under den ramme, der er sat for serviceudgifterne i Aarhus Kommune. Det betyder, at servicerammen umiddelbart ikke udgør en begrænsning i budgetlægningen for næste år. I tidligere år var der været tradition for at optage en reserve, der udfylder råderummet fra de budgetterede serviceudgifter og op til servicerammen. Økonomi- og Indenrigsministeriet indførte dog i budgetlægningen for 2014-2017 nye regler, der betyder, at en sådan reservation kun må være på op til 1 % af de samlede serviceudgifter. Reservationen i budgetforslaget er derfor på 122 mio. kr. Reservationen giver afdelingerne mulighed for at bruge af deres 12

ring, uden at kommunen overskrider det niveau for serviceudgifter, som den har budgetteret med. Reservationen ses som det grønne felt i diagrammet ovenfor. 3. Indtægterne i Aarhus Kommune Udviklingen i de kommunale indtægter har selvsagt stor betydning for, om budgettet er i balance eller ej. De kommunale indtægter består fortrinsvis af indtægterne fra kommuneskatten, og det tilskud som kommunen får fra staten. Skatteindtægter Siden år 2000 er skatteindtægterne vokset hurtigere i Aarhus end i resten af landet. Den vigtigste grund er en høj befolkningstilvækst. Der forventes derfor en højere vækst i indkomstskatten i Aarhus i end i resten af landet. Når vi ser på hvilke indtægter, der kommer fra kommuneskatten i 2015, har udviklingen i aarhusianernes indtægter lige nu en betydning. Det har altså en betydning, hvor meget indtægterne eller skattegrundlaget stiger fra 2013 til 2014. Forventningen er, at væksten i Aarhus fra 2013 til 2014 vil være 0,5 procentpoint højere end det, som KL forventer for resten af landet. I de efterfølgende år forventes væksten at være 0,4 procentpoint højere end KL s skøn for væksten på landsplan. Tilskud fra staten Det tilskud, som kommunen får fra staten, kaldes bloktilskuddet. Bloktilskuddet meldes kun ud for et år af gangen. Men da vi i Aarhus kommune ser budgettet over en fireårig periode, gøres der nogle forudsætninger om, hvad der vil ske i overslagsårene 2016-2018. 13

I budgettet er der i overslagsårene indregnet et forhøjet balancetilskud for kommunerne under ét på 1,5 mia. kr. Det svarer til en forhøjelse for Aarhus Kommunes på ca. 87 mio. kr. årligt. En sådan forudsætning om 2015-2017 var også indeholdt i budget 2014. Da KL og regeringen indgik aftalen om kommunernes økonomi for 2015, forhøjede man balancetilskuddet med 3 mia. kr. 1 ud af de 3 mia. kr. i aftalen for 2015 blev fordelt til kommunerne efter særlige kriterier. Aarhus Kommune fik ikke en andel af denne mia. Skal vi selv budgettere vores indtægter i 2015? I forbindelse med den endelige vedtagelse af budgettet, skal byrådet træffe et valg mellem selvbudgettering og statsgaranti i forhold til udskrivningsgrundlaget for 2015. Hvis der vælges selvbudgettering, modtager Aarhus de skatteindtægter, der svarer til den skat, som borgerne i kommunen betaler i 2015. Vælger vi derimod statsgaranti, så er Aarhus sikret det beløb, som staten garanterer, at kommunen kan få. Valget mellem selvbudgettering og statsgaranti omfatter også generelle tilskud fra staten til kommunerne og udligning mellem kommunerne, og valget skal derfor ses i sammenhæng med indtægterne herfra. På nuværende tidspunkt ser ud til, at der er en lille gevinst ved at vælge indtægter fra selvbudgettering set i forhold til indtægterne fra statsgaranti. Men da der er en vis usikkerhed omkring udviklingen i udskrivningsgrundlaget, og i samfundsøkonomien i det 14

hele taget, er der i budgetforslaget budgetteret med de statsgaranterede indtægter for2015. KL opdaterer sine skøn for skatter og tilskud i starten af september. Herefter vil der ske en revurdering af væksten i Aarhus Kommunes udskrivningsgrundlag i de enkelte år. Samtidig vil der også ske en revurdering af forskellen mellem valg af selvbudgettering og statsgaranti. Først herefter vil der blive taget beslutning, om der skal vælges selvbudgettering eller statsgaranti. 4. Regeringsaftalen for 2015 Aftalen om kommunernes økonomi for 2015 er kendetegnet ved en lang række initiativer til koordinering, implementering og opfølgning på den række af de reformer, der er gennemført de senere år (fx folkeskolen), eller som er på vej (beskæftigelsesområdet). I det følgende fokuseres på de økonomiske rammer i aftalen. 4.1 Økonomien i aftalen Serviceudgifter Aftalen indeholder et løft på 350 mio. kr. på sundhedsområdet, hvoraf kommunerne selv skal finde 100 mio. kr. via mindreudgifter til befordring. Der er herudover ikke aftalt en realvækst i serviceudgifterne. Eventuelle udgiftsbehov afledt af demografi eller ønsker om serviceforbedringer skal finansieres via omstilling og effektivisering. Stat og kommuner forpligter sig på hver at gennemføre initiativer svarende til 1 mia. kr. i alt for kommunerne i 2015-2016. Anlæg 15

Der er aftalt et bruttoanlægsniveau på 17,5 mia. kr. i 2015, hvilket er 0,6 mia. kr. mindre end i 2014. Der er ikke aftalt et anlægsloft. Ekstraordinært balancetilskud Der er aftalt et ekstraordinært tilskud på 3 mia. kr. i 2015, hvoraf 1 mia. kr. skal fordeles på baggrund af kommunernes grundlæggende økonomiske vilkår. Det er efterfølgende oplyst fra ministeriet, at Aarhus Kommune IKKE modtager en andel af sidstnævnte beløb. Samlet balancetilskud De forudsætninger omkring udgiftsudvikling og ekstraordinært tilskud, der indgår i balancetilskudsberegningen medfører et generelt mertilskud på lidt over 1 mia. kr. i 2015 for kommunerne under ét, set ift. det forudsatte i Aarhus Kommunes budget for 2014-2017. Fortsat sanktioner Der er forsat sanktioner på budget- og regnskabsoverskridelser samt skatteforhøjelser. Dog kan enkelte kommuner få lov til skatteforhøjelser inden for en ramme på 150 mio. kr. i 2015. 3 mia. kr. ud af det samlede bloktilskud er betinget af, at budgetterne overholder aftalen. Regnskabsoverskridelser vil blive vurderet ift. aftaleniveauet og ikke budgetterne. 4.2 Beskæftigelsesreform kræver ændring af udligning Aftalen behandler den kommende beskæftigelsesreform, hvor kommunerne får en stor rolle. Reformen kommer også til at omfatte en refusionsomlægning, der vil betyde store byrdeforskydningerne mellem kommunerne. Det tilkendegives derfor i aftalen, at refusionsomlægningen fordrer, at udligningssystemet ændres. I forlængelse heraf har Aarhus Kommune sammen med andre kommuner sat kritisk fokus på hovedstads-udligningsordningen. Det forventes at blive et tema i én af de kommende økonomiske redegørelser. 16

I forbindelse med beskæftigelsesreformen har Aarhus Kommune sammen med en række andre kommuner også sat fokus på behovet for at ændre på måden det såkaldte beskæftigelsestilskud fordeles på. Tilskuddet finansierer kommunernes udgifter til forsikrede ledige (A-dagpenge). Systemfejlene i fordelingen af tilskuddet betyder, at der i stigende grad sker omfordeling mellem landets kommuner. For 2013 kan Aarhus Kommune således opgøre et tab på området på 126 mio. kr. 4.3 Overførsel af opgaver til Udbetaling Danmark Aftalen indebærer, at en række yderligere opgaver overflyttes fra kommunerne til Udbetaling Danmark: Internationale sygesikringssager, begravelseshjælp, fleksydelse, efterlevelseshjælp og delpension. Andre opgaver, som har været drøftet - sygedagpenge, kontanthjælp, helbredstillæg, økonomisk friplads til daginstitutioner samt beboerindskudslån - fastholdes som rent kommunale opgaver. 17

5. Effektiviseringer i Aarhus Kommune Der er i de seneste år vedtaget en række effektiviseringskrav i Aarhus Kommune. Effektiviseringskravene skal realiseres via forskellige effektiviseringstiltag og administrative besparelser. Herudover er der stillet effektiviseringskrav via reduceret prisfremskrivning af budgetterne til varer og tjenesteydelser og ved budgetreduktioner som følge af statslige effektiviseringskrav. Bliver effektiviseringskravene omsat i reelle effektiviseringstiltag? 5.1 Effektiviseringskrav i 2011-2015 I forbindelse med de seneste års budgetlægning i Aarhus Kommune er der blevet gennemført større budgetreduktioner. En stor del af disse budgetreduktioner er forudsat at blive realiseret via effektiviseringstiltag og administrative besparelser. Effektiviseringskrav Der har i den forbindelse været et politisk fokus på at be- Budgetreduktion, der kædes sammen med en forventning grænse de administrative udgifter, så flest mulige midler om, at serviceniveauet generelt kan opholdes uændret. kan anvendes på den borgernære service. I det følgende er der lavet en opgørelse over de samlede krav til effektivisering og administrative besparelser. Der er ikke lighedstegn mellem de to ting. Administrative besparelser kan også resultere i serviceforringelser. Men opgørelsen er et forsøg på at give et indtryk af størrelsen af de effektiviseringskrav, der er vedtaget, herunder krav til administrative besparelser. Budget 2011 I forbindelse med Budget 2011 blev der vedtaget budgetreduktioner på gennemsnitligt 362 mio. kr. pr. år i budgetperioden. Det er på baggrund af gennemgang af de enkelte spareforslag opgjort, at administrative be- Effektivisering handler enten om at få mere for de samme penge, eller få det samme for færre penge. Effektivisering er dermed udtryk for et forbedret forhold mellem kvalitet og den mængde penge, der anvendes på en bestemt opgave. 18

sparelser udgjorde 101,7 mio. kr. i 2011 stigende til 146,6 mio. kr. i 2014 (2011 p/l). 1 Budget 2012 I forbindelse med Budget 2012 udgjorde de samlede budgetreduktioner 221,7 mio. kr. i 2012 stigende til 307,0 mio. kr. i 2015 (2012 p/l). Det er opgjort, at de administrative besparelser i 2012 udgjorde 50,4 mio. kr. stigende til 81,3 mio. kr. i 2015 (2012 p/l). Krav om administrative besparelser Budgetreduktion, som forudsættes indfriet ved lavere udgifter til administration/administrative medarbejdere. I Aarhus Kommune har det Budget 2013 ofte været forudsat, at administrative besparelser kan realiseres uden I forbindelse med Budget 2013 udgjorde de samlede budgetreduktioner 151,0 mio. kr. for alle krav om administrative besparelser serviceforringelser. Herved bliver et år i budgetperioden (2013 p/l). I et specialtilfælde af et effektiviseringskrav. forbindelse med Budget 2013 blev forslagene ikke beskrevet med samme detaljeringsgrad, som det var tilfældet i forbindelse med Budget 2011 og Budget 2012. Det er forudsat at 10 % af reduktionerne er sket på de administrative og tværgående områder. Dette svarer til 15,1 mio. kr. årligt (2013 p/l). Herudover blev der vedtaget administrative besparelser på 25 mio. kr. (2013 p/l) fra 2014 og frem. Dette betød samlet set, at der blev sparet mere på administration end på øvrige områder. Budget 2014 og Budget 2015 Der blev i budgetforslaget for Budget 2014 indarbejdet effektiviseringskrav på 0,3 % af lønbudgettet i hele budgetperioden samt på yderligere 0,2 % af lønbudgettet fra 2015 og frem. Hermed blev der i alt vedtaget effektiviseringskrav for 26 mio. kr. i 2014, 43 mio. kr. i 2015 og 45 mio. kr. i 2016 og 2017 (2014 p/l). I budgetforslaget for 2015 er der indeholdt effektiviseringskrav på 0,5 % af lønbudgettet i hele budgetperio- 1 Der er taget udgangspunkt i den kategorisering, der er angivet i de enkelte forslag. 19

den. Dette svarer til et effektiviseringskrav på ca. 45 mio. kr. (2015 p/l) årligt. Effektiviseringstiltag og administrative besparelser i Budget 2011 til Budget 2015 I forbindelse med Budget 2011 til Budget 2014 og i budgetforslaget for Budget 2015 er der altså i alt blevet vedtaget effektiviseringskrav og krav til administrative besparelser på ca. 372 mio. kr. årligt fra og med 2015. Effektiviseringskrav og krav om administrative besparelser fra B2011 til B2015 (2015 p/l, mio. kr.) 2011 2012 2013 2014 2015 2015 p/l Budget 2011 108,6 137,5 147,8 156,5 156,5 Budget 2012 52,5 84,0 84,8 84,8 Budget 2013 15,6 41,4 41,4 Budget 2014 26,5 43,8 Budget 2015 45,2 I alt 108,6 190,0 247,3 309,2 371,7 Men det er ikke de eneste effektiviseringskrav, der er gennemført i perioden. Reduceret prisfremskrivning Der stilles i Aarhus Kommune løbende effektiviseringskrav ved, at budgetterne til indkøb af varer og tjenesteydelser ikke prisfremskrives i fuldt omfang. Denne fremgangsmåde har været benyttet siden 1995. Den reducerede prisfremskrivning medfører, at magistratsafdelingernes budgetter til indkøb af varer og tjenesteydelser løbende bliver reduceret i reale priser. Effektiviseringsgevinsterne kan blandt andet realiseres ved øget anvendelse af udbud, indsatsen på indkøbsområdet og øget opmærksom på anvendelsen af indkøbsaftaler. Der er store forskelle på prisudviklingen for varer og tjenesteydelser indenfor de enkelte serviceområder. På nogle serviceområder kan der være reale prisfald - eksempelvis som følge af teknologiudvikling eller brug af indkøbsaftaler. På sådanne serviceområder kan effektiviseringskravene i nogle tilfælde realiseres uden det fulde effektiviseringspotentiale nødvendigvis reali- 20

seres. På andre serviceområder forholder det sig stik modsat, og prisstigninger kan medføre et yderligere pres på behovet for effektiviseringstiltag. Den reducerede prisfremskrivning af budgetterne til varer og tjenesteydelser medfører, at kommunens samlede budget er ca. 119 mio. kr. mindre i 2015 i forhold til 2011-budgettet, end det ville have været ved fuld prisfremskrivning. Effektviseringskrav ved reduceret fremskrivning af budgettet til varer og tjenesteydelser (2015 p/l, mio. kr.) 2011 2012 2013 2014 2015 2015 p/l Budget 2011 25,5 25,5 25,5 25,5 25,5 Budget 2012 25,7 25,7 25,7 Budget 2013 19,9 19,9 19,9 Budget 2014 20,6 20,6 Budget 2015 27,1 I alt 25,5 51,2 71,1 91,7 118,9 I de tilfælde, hvor det ikke har været muligt at realisere effektiviseringskravene i fuldt omfang, kan den reducerede prisfremskrivning have haft servicekonsekvenser. Udover de effektiviseringskrav, der er besluttet i Aarhus Kommune, stilles der også fra statens side krav om effektivisering i kommunerne. Det aftales normalt i de aftaler, regeringen hvert år forhandler med KL. Statslige effektiviseringskrav Den såkaldte gensidighedsaftale fra 2009 var en del af økonomiaftalen mellem regeringen og KL. På baggrund af gensidighedsaftalen skulle kommunerne fra 2009 og 5 år frem under ét gennemføre effektiviseringer på 1 mia. kr. årligt. På denne baggrund blev der i Aarhus Kommune i Budget 2010 indarbejdet et effektiviseringskrav på 25 mio. kr. i 2011, 50 mio. kr. i 2012 og 75 mio. kr. i 2013 og frem. I forbindelse med økonomiforhandlingerne for 2013 blev regeringen og KL enige om 21

at erstatte gensidighedsaftalen med en ny 2-årig moderniseringsaftale. Moderniseringsaftalen har i lighed med den tidligere gensidighedsaftale fokus på at frigøre ressourcer til forbedringer af den borgernære service i kommunerne svarende til samlet 1½ mia. kr. i 2013 og 2014. Siden Budget 2010 er de statslige effektiviseringstiltag i gensidigheds- og moderniseringsaftalerne forudsat gennemført af magistratsafdelingerne i Aarhus Kommune, der har fået reduceret budgetterne tilsvarende. Med vedtagelsen af Budget 2014 er effektiviseringskravet fordelt fuldt ud til afdelingerne. Udmøntningerne af de statslige effektiviseringer udgjorde i 2011 27,0 mio. kr.; i 2012 54,1 mio. kr. og i 2013 og frem 81,1 mio. kr. (2015 p/l). Det har ikke været muligt at realisere alle statslige effektiviseringskrav uden, at det har haft afledte konsekvenser for serviceniveauet. Det har vist sig, at en hel del af forslagene ikke har kunnet gennemføres i kommunen, enten fordi effektiviseringsgevinsten allerede var indhøstet, eller fordi det af andre grunde ikke blev vurderet realistisk. I de tilfælde kan det have haft servicekonsekvenser i stedet. Herudover er der fra statens side løbende vedtaget lovgivning på serviceområderne, som har forudsat effektiviseringsgevinster. Et eksempel på dette er folkeskolereformen og lærernes ændrede arbejdstidsregler. Disse ændringer er ikke taget med i oversigten. Statslige effektiviseringskrav (2015 p/l; mio. kr.) 2011 2012 2013 2014 2015 2015 p/l I alt 27,0 54,1 81,1 81,1 81,1 I forbindelse med Budget 2014 blev det besluttet, at de fremtidige statslige effektiviseringstiltag fra moderniseringsaftalen ikke udmøntes til de enkelte magistratsafdelinger. Baggrunden er, at incitamenterne i de enkelte magistratsafdelinger skal pege i den rigtige retning. Udgangspunktet er derfor, at de konkrete gevinster, der 22

opnås ved konkrete effektiviseringstiltag, forbliver i de enkelte magistatsafdelingers budgetter. Effektiviseringskrav bør i stedet gennemføres som generelle budgetreduktioner. Opsummering: De samlede effektiviseringskrav 2011-2015 Samlet set udgør de effektiviseringstiltag og administrative besparelser, der er vedtaget i forbindelse med budget 2011 til og frem til budgetforslaget for 2015 samt de statslige effektiviseringskrav, ca. 453 mio. kr. (2015 p/l) fra 2015 og frem. Hertil kommer, at budgettet i 2015 i forhold til 2011-budgettet er ca. 119 mio. kr. (2015 p/l) mindre, i forhold til hvad det ville have været ved fuld prisfremskrivning. Samlede effektiviseringskrav i budget 2011 til budget 2015 (2015 p/l; mio. kr.) 2011 2012 2013 2014 2015 2015 p/l Budgetreduktioner 108,6 190,0 247,3 309,2 371,7 Statslige effektiviseringskrav 27,0 54,1 81,1 81,1 81,1 Reduceret prisfremskrivning 25,5 51,2 71,1 91,7 118,9 I alt 161,1 295,3 399,5 482,0 571,7 5.2 Udviklingen i de administrative udgifter Effektiviseringskravene er vedtaget med en effektiviseringsgevinst for øje - det har været hensigten, at der gennemføres effektiviseringstiltag og ikke serviceforringelser. Det kan dog ikke dokumenteres, at der er høstet effektiviseringsgevinster i samme omfang, som budgetterne er (Faktisk) effektivisering blevet reduceret. Der har ikke hidtil Mere/bedre kvalitet for de været fulgt systematisk op på, om samme penge, eller det kravene blev omsat i effektiviseringsgevinster. faktiske effektiviseringer samme for færre penge. Hvis samlet set er større end effektiviseringskravene giver det sig Udviklingen i de administrative udgifter er et pejlemærke for den del af udslag i serviceforbedringer. budgetreduktionerne, som er forudsat realiseret via administrative besparelser. 23

I løbet af de seneste 3-4 år er de ministrative udgifter faldet markant i Aarhus Kommune og væsentlig mere end på landsplan i perioden fra 2010 til 2013. Administration er et samlet begreb, der omfatter mange forskellige funktioner, der alle har til formål at støtte og styre de ydelser, der leveres til borgerne. Administration dækker blandt andet de klassiske opgaver lønadministration, politisk betjening, økonomistyring og bogføringsopgaver. Men administration dækker også opgavetyper som IT, udbud og indkøb, kommunikation mv. De administrative udgifter 2 er i Aarhus Kommune faldet fra 1.688 mio. kr. i 2010 til 1.382 mio. kr. i 2013 et fald på 306 mio. kr. (2014 p/l). Opgjort pr. borger er de administrative udgifter faldet fra 5.501 kr. i 2010 til 4.331 kr. i 2013 et fald på 1.170 kr. pr. borger (2014 p/l). Udgifter til administrativ organisation i Aarhus Kommune, 2010-2013 I alt Aarhus Kommune 2010 2011 2012 2013 2014 p/l (mio. kr.) 1.688 1.519 1.515 1.382 I alt pr. borger, (kr.) 5.501 4.884 4.817 4.331 Anm.: Opgjort eksklusiv AffaldVarme. Aarhus Kommune i forhold til andre kommuner KL har i juni 2014 foretaget en sammenligning af det administrative ressourceforbrug i alle kommuner 3. Det fremgår af KL s sammenligning, at Aarhus Kommunes udgifter til den centrale administration i 2010 lå 229 2 Der er taget udgangspunkt i forbruget på Hovedfunktion 6.45 Administrativ organisation. Forbruget på denne hovedfunktion vedrører blandt andet administrationsbygninger. Udgifter vedrørende byrådssekretariat, forskellige stabsfunktioner, kommunens centrale administration, borgerservicecentre, kantine, fællesudgifter til IT, konsulentkøb mv. er også en del af dette udgiftsområde. Administrationsudgifterne på institutionsniveau er ikke medtaget. 3 Er opgjort på baggrund af nettodriftsudgifterne for hovedfunktion 6.45 Administrativ organisation. 24

kr. pr. borger over landsgennemsnittet for samtlige kommuner. I 2013 lå udgiftsniveauet markant under landsgennemsnittet med 767 kr. pr. borger (2015 p/l). Opgjort pr. borger er de administrative udgifter i Aarhus Kommune faldet med 20,7 % i perioden fra 2010 til 2013. Dette er det største fald for en enkelt kommune på landsplan og væsentligt over det gennemsnitlige fald på 2,9 % for alle kommuner. I forhold til de øvrige 6-byer har Aarhus Kommune både beløbsmæssigt og procentvis haft det største fald i de administrative udgifter pr. borger i perioden fra 2010 til 2013. Udgifter til central administration i 6-byerne, 2010-2013 2010 2013 Kr. pr. indbygger 2015 p/l Udvikling regnskab 2010-2013 Procent Aarhus 5.566 4.413-1.153-20,7 København 6.636 5.556-1.080-16,3 Odense 5.775 5.372-403 -7,0 Esbjerg 5.465 5.227-238 -4,4 Randers 4.546 4.428-118 -2,6 Aalborg 4.238 4.386 148 3,5 Gennemsnit for alle kommuner 5.337 5.180-157 -2,9 Kilde: KL bilagsmateriale til Aktuel Kommunaløkonomi 2014. På det administrative område er udgifterne således nedbragt som forudsat. Det kan ikke påvises, om det er sket via effektiviseringer, eller om det også har haft servicekonsekvenser. Men det kunne tyde på, at potentialet for effektiviseringer på det administrative område i vid udstrækning er indhøstet. 5.3 Kan vi måle effektiviseringsgevinsterne? I forbindelse med budget 2014-2017 har forligspartierne udtrykt ønske om tæt opfølgning på de effektiviseringstiltag, der iværksættes i Aarhus Kommune. Effektiviseringstiltagene er som nævnt gennemført med en effektiviseringsgevinst for øje, så effektiviseringskravene ikke medfører serviceforringelser. 25

Borgmesterens Afdeling vil på denne baggrund arbejde videre med at dokumentere effektiviseringsgevinsterne. Dette arbejde skal afvejes nøje i forhold til det administrative ressourceforbrug, som det uvilkårligt vil kræve. I første omgang vil der blive målt på nogle pilotprojekter i Fælles Service i Borgmesterens Afdeling. Målet er, at erfaringerne herfra efterfølgende kan bruges andre steder. Borgmesterens Afdeling har udarbejdet et forslag til Økonomisk politik for Aarhus Kommune, som i øjeblikket behandles i byrådet. Det foreslås deri, at der også fremadrettet skal gennemføres effektiviseringstiltag i Aarhus Kommune. Det forventes konkret, at der som hovedregel kan realiseres årlige effektiviseringsgevinster på 1 % gennem innovation, strukturændringer, ibrugtagning af ny teknologi, bedre kapacitetsudnyttelse, løbende kompetenceudvikling, omlægning af arbejdsgange etc. Noget af gevinsten bliver i de enkelte afdelinger, mens resten afleveres til en fælles pulje til uforudsete udgifter og politisk prioritering. Der er også i forslaget til den økonomiske politik lagt op til, at de planlagte og realiserede effektiviseringsgevinster i højere grad end i dag synliggøres. 26