SKRIV RAPPORTENS TITEL EVALUERING AF SÆRLIGE INDSATSER I BRANCHERNE DØGNINSTITUTIONER OG HJEMMEPLEJE SAMT BYGGE OG ANLÆG

SKRIV RAPPORTENS TITEL EVALUERING AF SÆRLIGE INDSATSER I BRANCHERNE DØGNINSTITUTIONER OG HJEMMEPLEJE SAMT BYGGE OG ANLÆG SKRIV RAPPORT TYPE RAPPORT CLIENT NAME ARBEJDSTILSYNET DD/MM/YY JANUAR 2013 EPINION KØBENHAVN RYESGADE 3F DK-2200 KØBENHAVN N TLF. +45 87 30 95 00 EPINION AARHUS SØNDERGADE 1A DK-8000 AARHUS C TLF. +45 87 30 95 00 EPINION SAIGON 11 TH FLR. DINH LE BUILDING - 1 DINH LE STR., DIST. 4, HOCHIMINH CITY, VIETNAM TLF. +84 90 411 3289

INDHOLD. 1. INDLEDNING 3 1.1 Om Arbejdstilsynets særlige indsatser 4 1.2 Om de udvalgte cases 5 2. KONKLUSION 7 3. PROCESSEN I VIRKSOMHEDERNE 11 3.1 Arbejdstilsynets første besøg 11 3.2 Virksomhedernes arbejde mellem besøgene 13 3.3 Arbejdstilsynets andet besøg 16 4. VIRKEMIDLER OG RESULTATER 21 4.1 Vejledningens virkning på virksomhedernes motivation 21 4.2 Vejledning og påbuds virkning på virksomhedernes arbejdsmiljø 26 4.3 Forankring og levedygtighed 30 BILAG A. METODE OG DATAGRUNDLAG 33 2 ARBEJDSTILSYNETS EVALUERING AF SÆRLIGE INDSATSER

1. INDLEDNING Denne rapport indeholder den samlede evaluering af Arbejdstilsynets særlige indsatser i brancherne døgninstitutioner og hjemmepleje samt bygge og anlæg. Evalueringen er baseret på 24 casebesøg: 10 i døgninstitutioner og hjemmepleje samt 14 i bygge og anlæg. Se beskrivelse af casemetoden i bilag A. Evalueringen gennemføres i perioden fra maj 2012 til december 2012 og har til formål at undersøge og vurdere de centrale virkemidler i det nye to-delte indsatsforløb. Arbejdstilsynets metode i de særlige indsatser beskrives kort i nedenstående afsnit. Evalueringen fokuserer på de mekanismer og betingelser, der kan tænkes at sikre, at de nye indsatser medfører forbedret arbejdsmiljø. Det vil sige, at evalueringen afdækker, hvilke mekanismer og betingelser, der har en effekt på den proces i virksomheden, der fører til forbedringer i det psykiske og ergonomiske arbejdsmiljø. Desuden vurderer undersøgelsen, i hvilket omfang vejledning og eventuelle afgørelser giver mærkbare ændringer i virksomhedens arbejdsmiljø. Evalueringen forholder sig til den opstillede forandringsteori samt de opstillede evalueringsspørgsmål og underspørgsmål. Se bilag A for uddybning heraf. Her findes også en oversigt over de evalueringsspørgsmål og underspørgsmål, som evalueringen besvarer. I nærværende rapport indledes hvert afsnit desuden med en kort beskrivelse af, hvilke evalueringsspørgsmål og underspørgsmål, der besvares i det pågældende afsnit. Rapporten indeholder først en kort beskrivelse af den evaluerede indsats (afsnit 1.1) og derefter følger konklusion på rapporten i kapitel 2, konklusionen afsluttes med de anbefalinger evaluator kan opstille på baggrund af evalueringen. Herefter følger først evaluering af processen fra første besøg til andet besøg i kapitel 3 og dernæst evaluering af indsatsen resultater og virkninger i afsnit 4. Der henvises i rapporten løbende til de enkelte cases, der illustrerer rapportens konklusioner. Disse kan findes i de to brancherapporter. 3 ARBEJDSTILSYNETS EVALUERING AF SÆRLIGE INDSATSER

1.1 OM ARBEJDSTILSYNETS SÆRLIGE INDSATSER Med Aftale om fremtidens velstand og velfærd og investeringer i fremtiden fra 2006 var der i Folketinget bred enighed om at sikre, at længere levetid er en god udvikling både for den enkelte og for samfundet. Dette kom blandt andet til udtryk ved, at det blev besluttet, at der skulle gøres en særlig indsats for at reducere nedslidning og styrke arbejdsmiljøet, blandt andet i brancher, hvor relativt mange er truet af nedslidning og udstødning fra arbejdsmarkedet. Et af initiativerne var, at Arbejdstilsynet skal gennemføre særlige indsatser inden for brancher, hvor der er nedslidningstruet arbejdskraft udover det eksisterende fastsatte tilsyn. De nedslidningstruede brancher er kendetegnet ved, at medarbejderne har en særlig stor risiko for mindst et af følgende: At blive førtidspensionerede At gå på efterløn At blive langtidssyge Den overvejende del af nedslidningen er knyttet til det ergonomiske og det psykiske område. De nedslidningstruede brancher er blandt andet døgninstitutioner og hjemmepleje samt bygge og anlæg. Derfor skal Arbejdstilsynet gennemføre intensiveret tilsyn, fx via nye særlige tilsynsindsatser inden for disse brancher. Med baggrund i ovennævnte aftale har Arbejdstilsynet i perioden 2011-2014 igangsat særlige tilsynsindsatser med mere fokus på dialog og vejledning. Indsatserne har fokus på arbejdsmiljøproblemer inden for muskel- og skeletbelastninger samt det psykiske arbejdsmiljø. Det overordnede formål er derfor at forbedre arbejdsmiljøet på disse områder, og effekten skal opnås dels gennem at motivere virksomhederne, dels gennem Arbejdstilsynets kontrol og påbud. De første branchegrupper, der er udvalgt i denne særlige indsats, har været døgninstitutioner og hjemmepleje samt bygge- og anlæg. Indsatsen er påbegyndt februar 2011 og afsluttet i starten af 2012. Tilsynsbesøgene er gennemført som detailbesøg, hvor der har været fokus på muskel- og skeletpåvirkninger samt på psykisk arbejdsmiljø. Der skulle gennemføres to besøg i hver virksomhed, som så vidt muligt er aftalt med virksomhederne på forhånd. Det første besøg har til formål at vejlede virksomhederne gennem dialog med hensyn til forebyggelse af mulige problemer indenfor førnævnte belastninger. På besøget er der taget udgangspunkt i virksomhedens arbejdsopgaver og vejledning omkring, hvordan disse kan forenes med arbejdsmiljøhensyn. Vejledningsemnerne kunne være ud fra virksomhedens ønsker eller ud fra den tilsynsførendes vurdering af, hvilke emner og risici, der kan være relevante for virksomheden. 4 ARBEJDSTILSYNETS EVALUERING AF SÆRLIGE INDSATSER

Det har været hensigten, at virksomhederne skulle arbejde med vejledningsemnerne i perioden mellem det første og det andet besøg. Det andet besøg skulle gennemføres mindst tre måneder efter det første besøg i bygge- og anlægsbranchen og fire seks måneder efter det første besøg i døgninstitutioner og hjemmepleje. Formålet med det andet besøg har været at føre kontrol med det psykiske og ergonomiske arbejdsmiljø, og man skulle konkret observere, hvordan medarbejderne arbejdede. På andet besøg kunne der afgives reaktioner som normalt. 1.2 OM DE UDVALGTE CASES Der er valgt en eksemplarisk fremfor repræsentativ caseudvælgelsesstrategi. De 24 udvalgte cases er ikke repræsentativt udvalgt, da det ville give så mange udfaldsrum, at det ikke ville være muligt at konkludere tværgående på baggrund af casene. I stedet er fokus lagt på at få repræsenteret de væsentligste grupper af virksomheder i indsatsen. Det vil sige, at der er efterstræbt udvælgelse af cases, som repræsenterer: Arbejdstilsynets prioriteringer i indsatsen, dvs. særligt små virksomheder i bygge og anlæg og større virksomheder i døgninstitutioner og hjemmepleje En ligelig fordeling af cases hvor der er givet reaktioner, og cases hvor der ikke er givet reaktioner for at evalueringen kunne belyse eventuelle forskelle herimellem Fokus på virksomheder, som er blevet vejledt i de hyppigst forekommende vejledningsemner En ligelig geografisk fordeling Virksomheder, som har fået forebyggelsespakker, er ekskluderet fra caseudvælgelsen, da forebyggelsespakkerne evalueres i anden sammenhæng. De 10 cases i døgninstitution og hjemmeplejebranchen fordeler sig med fem cases i Jylland, en case på Fyn og fire cases på Sjælland. Tre cases er virksomheder placeret i større byer, mens syv er placeret i mindre byer. Hermed repræsenterer casene en spredning på såvel geografi som urbaniseringsgrad. Desuden er der lagt særligt fokus på de store virksomheder i evalueringen, hvilket afspejler Arbejdstilsynets fokus i indsatsen. De 14 cases i bygge og anlæg fordeler sig med ni cases i Jylland, en case på Fyn og fire cases på Sjælland. Seks cases er virksomheder placeret i større byer, mens otte er placeret i provinsen. Hermed repræsenterer casene en vis spredning på geografi og urbaniseringsgrad. Desuden er der lagt særligt fokus på de små virksomheder i evalueringen, hvilket afspejler Arbejdstilsynets fokus i indsatsen. De 14 cases i bygge og anlæg fordeler sig ligeledes med en vis spredning på de delbrancher, som er hyppigst repræsenteret i Arbejdstilsynets besøgsstatistik. 5 ARBEJDSTILSYNETS EVALUERING AF SÆRLIGE INDSATSER

I 11 af de 14 cases i bygge og anlæg foregik Arbejdstilsynets besøg først på virksomhedens hjemmeadresse, hvorefter de kørte ud på en byggeplads. I ingen af disse tilfælde eksisterer den daværende byggeplads længere. I ni af disse tilfælde blev casebesøget derfor gennemført på samme hjemmeadresse, som Arbejdstilsynets besøg. I to cases blev casebesøget gennemført på den nuværende byggeplads. I to cases foregik Arbejdstilsynets besøg udelukkende på en byggeplads. Her er casebesøgene også gennemført på byggepladser, som dog ikke er de samme som dem, Arbejdstilsynets besøg foregik på, da de ikke længere eksisterer. I forbindelse med én case er interviewene gennemført på en café, da virksomheden ikke kunne stille kontorfaciliteter til rådighed og på tidspunktet for evalueringen var mellem to byggepladser og derfor ikke kunne modtage besøg dér. I alle 14 cases i bygge og anlæg er der vejledt i mere end ét emne, og i 12 virksomheder er der vejledt i emner indenfor både det ergonomiske og det psykiske arbejdsmiljø, mens der i to virksomheder kun er vejledt i emner indenfor det ergonomiske arbejdsmiljø. De mest udbredte emner i casene i bygge og anlæg er Arbejdsstillinger og bevægelser, Løft, træk og skub samt Vold og traumatiske hændelser. I otte af de ti cases i døgninstitutioner og hjemmepleje er der vejledt i mere end et emne, mens der i de sidste to kun er vejledt i ét emne i den ene er det emnet Øvrige psykisk arbejdsmiljø, og i den anden er det emnet Stor arbejdsmængde og tidspres. I de otte virksomheder, hvor der er vejledt i mere end et emne, er der vejledt i emner indenfor både det ergonomiske og det psykiske arbejdsmiljø. De mest udbredte emner er Arbejdsstillinger og bevægelser, Stor arbejdsmængde og tidspres samt Øvrige psykisk arbejdsmiljø. Af de seks cases i bygge og anlæg, som på andet besøg får reaktioner inden for et område, som de er vejledt i på første besøg, er der tale om to virksomheder, der har fået skriftlig vejledning, en virksomhed der har fået strakspåbud, en virksomhed der har fået skriftlig vejledning og påbud, en virksomhed der har fået skriftlig vejledning og strakspåbud og to virksomheder, der har fået påbud og strakspåbud. I flere virksomheder er der desuden givet flere strakspåbud, påbud og/eller skriftlige vejledninger. I de fire cases i døgninstitutioner og hjemmepleje, hvor der er givet reaktioner på andet besøg, er der tale om to virksomheder, der har fået skriftlig vejledning og påbud, en virksomhed der har fået påbud, og en virksomhed der har fået skriftlig vejledning. I flere af disse virksomheder er der desuden givet flere reaktioner i samme virksomhed. 6 ARBEJDSTILSYNETS EVALUERING AF SÆRLIGE INDSATSER

2. KONKLUSION I langt størstedelen af de 24 cases dvs. cases i begge brancher og både cases, der har fået påbud, og cases, der ikke har fået påbud, er Arbejdstilsynets indsats gennemført som beskrevet i deres forandringsteori og metode. Her er der således gennemført to besøg med mellem tre og syv måneders mellemrum, hvor tilsynsførende på første besøg har haft fokus på identifikation af arbejdsmiljøproblemer og vejledning om, hvordan disse kan forebygges eller udbedres. I andet besøg har der været en kontrol af virksomhedernes arbejde med arbejdsmiljøemnerne. I en enkelt case i døgninstitutioner og hjemmepleje er andet besøg gennemført som første besøg er beskrevet i Arbejdstilsynets metode. Det skyldes, at tilsynsførende grundet virksomhedens flytning ikke reelt kunne vurdere arbejdsmiljøet på første besøg. I dette tilfælde er indsatsen ikke gennemført som beskrevet i Arbejdstilsynets metode. I cases i begge brancher og i både virksomheder, der har fået påbud, og virksomheder, der ikke har fået påbud, er emnerne, der vejledes i, defineret af den eller de tilsynsførende, som har gennemført besøgene på baggrund af dialogen med virksomhedsrepræsentanterne og observationerne på første besøg. De tilsynsførende har dog i alle tilfælde været åbne overfor - og opfordret virksomhederne til - selv at tage emner op, som de måtte finde relevant. Det har virksomhederne gjort i meget varierende omfang. Evalueringen peger på, at særligt de emner, der er udvalgt i dialog med virksomhederne, opleves som relevante af virksomhederne, men det er også tilfældet i en stor del af de øvrige cases. Evaluator vurderer på baggrund af virksomhedernes og de tilsynsførendes udsagn, at vejledningen i cases i begge brancher og i både virksomheder, der har fået påbud og virksomheder, der ikke har fået påbud, har svaret til virksomhedens behov. I disse virksomheder vurderes vejledningen at have gjort virksomhederne i stand til at forbedre deres arbejdsmiljø. Der er dog også enkelte virksomheder i begge brancher, hvor det ikke vurderes, at vejledningen har gjort virksomhederne i stand til at forbedre deres arbejdsmiljø. Det gælder dels virksomheder i bygge og anlæg, der ikke oplever, at vejledningen afspejler deres konkrete virkelighed og dels to virksomheder i døgninstitutioner og hjemmepleje, der ikke oplever, at vejledningen har været konkret nok til, at de ved, hvordan de kan arbejde videre med emnerne. I cases i begge brancher arbejder virksomhederne videre mellem første og andet besøg med et eller flere af de emner, de er blevet vejledt i på første besøg. Fokusområderne og resultaterne af 7 ARBEJDSTILSYNETS EVALUERING AF SÆRLIGE INDSATSER

virksomhedernes arbejdsmiljøarbejde mellem første og andet besøg har meget forskellig karakter - og afspejler på den måde, hvor virksomhedsspecifik vejledningen har været. Der er dog også virksomheder, som ikke har arbejdet med emnerne mellem Arbejdstilsynets første og andet besøg. Virksomhederne begrunder det manglende arbejde med emnerne efter første besøg med, at de ikke har været klar over, at de skulle arbejde videre med emnerne. I en enkelt virksomhed begrundes det med, at ledelse og medarbejdere i virksomheden ikke mener, at arbejdsmiljø er et emne, der har fordret særlige initiativer. Der er en tendens til, at de virksomheder, som på andet besøg har fået påbud, også er blandt de virksomheder, som ikke har arbejdet med vejledningsemnerne mellem de to besøg. På andet besøg har tilsynsførende besøgt virksomheden for at kontrollere arbejdsmiljøet på områderne for den vejledning, der er givet på første besøg. Andet besøg har resulteret i reaktioner i 11 af de 24 cases fire i døgninstitutioner og hjemmepleje og syv i bygge og anlæg. I 10 af de 11 cases er der en indholdsmæssig sammenhæng mellem de emner, der er vejledt i på første besøg, og de reaktioner, der er givet på andet besøg. Blot i en enkelt case i bygge og anlæg er der på andet besøg givet et strakspåbud indenfor et emne, der ikke var vejledt i på første besøg. Det skyldes, at den reelle nedstyrtningsfare, som de tilsynsførende oplevede på andet besøg, ikke havde været til stede på første besøg. I cases i begge brancher er der overensstemmelse mellem forløbet af andet besøg, og de forventninger virksomheden havde dannet sig ud fra første besøg og oplevelsen af eget arbejdsmiljø. Selv i de fleste af de virksomheder, hvor der er givet reaktioner, er der forståelse for de reaktioner, der gives på andet besøg. Der er dog også virksomheder, hvor andet besøg er forløbet anderledes, end virksomheden havde forventet på baggrund af første besøg. Det er typisk virksomheder, som på andet besøg har fået reaktioner, hvilket virksomheden på baggrund af den dialogbaserede tilgang på første besøg ikke havde forventet. De fleste tilsynsførende oplever selv, at de har gjort en indsats for at kommunikere, så virksomheden forstår, hvorfor de får påbud eller strakspåbud på andet besøg. De tilsynsførende er derfor ofte ligesom virksomheden - frustrerede, når det ikke lykkedes at skabe denne forståelse i virksomheden. I flere cases har den dialogbaserede metode dog haft den positive bivirkning, at det har medvirket til at ændre virksomhedens opfattelse af Arbejdstilsynet fra kontrollant til sparringspartner, hvilket opleves motiverende for arbejdsmiljøarbejdet. Generelt peger evalueringen på, at vejledningen og dialogen på særligt første besøg har medført, at virksomhederne i cases i begge brancher har fået en øget opmærksomhed på deres eget arbejdsmiljø, samt en øget bevidsthed om, hvilke problemstillinger de bør arbejde med. Graden af denne øgede fokus varierer dog fra virksomheder, der alene har fokuseret på forbedring af de områder, de har fået påbud om, til virksomheder, som i høj grad har opnået øget viden og motivation for at arbejde med emnerne og arbejdsmiljø i øvrigt, med en hovedvægt af de sidstnævnte. 8 ARBEJDSTILSYNETS EVALUERING AF SÆRLIGE INDSATSER

Der er dog også cases, hvor vejledningen på første besøg ikke har øget virksomhedens motivation for at forbedre deres arbejdsmiljø. Det gælder særligt virksomheder, der ikke prioriterer arbejdsmiljø tilstrækkeligt højt, eller som ikke har forstået alvoren på baggrund af det første besøg, virksomheder som ikke har haft tilstrækkelig konkret viden heller ikke på baggrund af vejledningen på første besøg til at arbejde med emnerne, samt endelig virksomheder som i forvejen har haft et godt arbejdsmiljø og en høj motivation for arbejdsmiljøarbejde. Der er en tendens til, at de virksomheder, der på andet besøg har fået påbud, også er blandt de virksomheder, som ikke på baggrund af vejledningen på første besøg har fået øget motivation for at arbejde med at forbedre arbejdsmiljøet i virksomheden. Overordnet vurderes det på baggrund af evalueringen, at der i cases i begge brancher og i både casevirksomheder, som har fået påbud og casevirksomheder, som ikke har fået påbud, er opnået eller kan forventes at opnås positive effekter i form af forbedret arbejdsmiljø efter indsatsen. Det er evaluators vurdering, at den dialogbaserede indsats i begge brancher har haft en positiv effekt på virksomhedernes motivation for at arbejde for et bedre arbejdsmiljø i virksomheden, har øget virksomhedernes viden om, hvorfor og hvordan de kan forbedre arbejdsmiljøet - og har samlet haft effekt på virksomhedernes arbejdsmiljø. Samtidig vurderes virksomhederne i flere cases at kunne overføre den nye viden til andre forhold i virksomheden. Evaluator vurderer, at de interviewede ledere og medarbejdere i begge brancher har udmærkede refleksioner over, hvordan de kan anvende ny viden og nye hjælpemidler på en anden byggeplads eller i en anden arbejdssituation end den, hvor Arbejdstilsynet gennemførte sine besøg. Samlet vurderer evaluator, at indsatsen i disse virksomheder med stor sandsynlighed vil føre til, at arbejdsmiljøproblemer i virksomheden bliver løst fuldt og helt, uden at det dog er muligt at konstatere ultimativt på nuværende tidspunkt. Det ser ud til, at den rette kombination af dialog, vejledning og åbenhed overfor virksomheden på den ene side - og en tilstrækkelig alvorlig tone på den anden side - giver den mest virkningsfulde indsats. I nogle virksomheder er det truslen om påbud, der giver en tilstrækkelig alvorlig tone, og i andre virksomheder er det ny viden om, hvad konsekvenserne kan være for medarbejderne, hvis de ikke arbejder med emnerne. De virksomheder, hvor der er sket særlig udvikling er de virksomheder, hvor man har forstået, hvilket udbytte virksomheden får af at arbejde med arbejdsmiljø, eller hvor man har fået konkrete værktøjer til at forbedre arbejdsmiljøet. Indsatsen ser ud til at have størst effekt i de virksomheder, der er opmærksomme på at arbejde med arbejdsmiljø, men som ikke får prioriteret det højt nok til daglig eller ikke har tilstrækkelig viden til at forbedre arbejdsmiljøet uden vejledning. Det skyldes sandsynligvis, at disse virksomheder er tilstrækkeligt åbne og modtagelige over for den dialogbaserede tilgang. Der er dog også cases, hvor evaluator ikke vurderer, at indsatsen har haft effekt af betydning. Det gælder fx cases i bygge og anlæg, hvor virksomheden først har forbedret arbejdsmiljøet efter et påbud, og hvor det tilsyneladende alene skyldes påbuddet. Det begrunder evaluator med, at virksomheden ikke udviser særlig stor forståelse for, hvorfor de har fået et påbud, og med at 9 ARBEJDSTILSYNETS EVALUERING AF SÆRLIGE INDSATSER

virksomheden selv udtaler, at de primært har skabt forandringer for at undgå sanktioner fra Arbejdstilsynets side. Derudover gælder det enkelte cases, hvor virksomhedens arbejdsmiljø forud for Arbejdstilsynets besøg var godt, og hvor den tilsynsførende eller virksomhedsrepræsentanterne selv fortæller, at det var svært for tilsynsførende at komme med ny inspiration til forbedring af arbejdsmiljøet i virksomheden. Tendensen til, at nogle virksomheder alene forbedrer arbejdsmiljøet, når de får et påbud, ser ud til at være mest udbredt i bygge og anlægsbranchen. Samtidig er der oftere en diskrepans mellem virksomhedens og de tilsynsførendes vurdering og prioritering af arbejdsmiljøet i bygge- og anlægsbranchen end i døgninstitutioner og hjemmeplejebranchen. Det resulterer i, at virksomheden oplever manglende forståelse for deres virkelighed hos den tilsynsførende, og oplever at den tilsynsførende stiller for høje og urimelige krav til virksomhedens arbejdsmiljøarbejde. Den tilsynsførende oplever på sin side, at virksomheden ikke vil indgå i dialog og rette sig efter vejledningen. Der er desuden en tendens til, at de to problemtyper er sammenfaldende. I disse virksomheder kan man stille spørgsmålstegn ved, om de særlige indsatser virker, da det tilsyneladende alene er sanktionen, der har effekt. Herudover har evalueringen ikke identificeret væsentlige forskelle på, hvordan indsatsen virker i de to brancher bygge og anlæg samt døgninstitutioner og hjemmepleje på trods af, at der er væsentlige forskelle på kulturen og arbejdsmiljøudfordringer i de to brancher. 10 ARBEJDSTILSYNETS EVALUERING AF SÆRLIGE INDSATSER

3. PROCESSEN I VIRKSOMHEDERNE I alle 24 cases har Arbejdstilsynet gennemført to besøg med mellem tre og syv måneders mellemrum. I 20 cases er begge besøg gennemført af to tilsynsførende, mens besøgene i fire cases er gennemført af én tilsynsførende, heraf to cases i hver branche. I alle cases er det første besøg aftalt ved tilsynsførendes telefoniske kontakt til virksomheden, mens andet besøg oftest er drøftet på første besøg og derefter aftalt telefonisk. I dette kapitel beskrives indsatsforløbet i casevirksomhederne. Desuden besvares underspørgsmålet om, hvorvidt alle aktiviteter er gennemført som beskrevet i Arbejdstilsynets metode og forandringsteori. 3.1 ARBEJDSTILSYNETS FØRSTE BESØG I dette afsnit beskrives forløbet for Arbejdstilsynets første besøg i casevirksomhederne. Desuden besvares underspørgsmålet om, hvorvidt der er givet påbud ved første besøg. Størstedelen af casene i bygge og anlæg er startet ved Arbejdstilsynets besøg på virksomhedens hjemmeadresse, hvor de tilsynsførende har præsenteret indsatsen, og virksomheden har kunnet beskrive virksomhedens karakteristika og arbejdsopgaver. Herefter er de sammen kørt ud på en af virksomhedens byggepladser, for at lade vejledningen tage udgangspunkt i observationer af konkrete arbejdsforhold og metoder. I enkelte af casene i bygge og anlæg er Arbejdstilsynets besøg alene foretaget på byggepladser, men har været metodisk bygget op på samme måde. Første besøg er foregået tilsvarende i casene i døgninstitutioner og hjemmepleje: Først en gensidig præsentation og forventningsafstemning, dernæst en rundgang på virksomheden og/eller observationer af en eller flere konkrete arbejdssituationer og herefter dialog og vejledning på baggrund af de tilsynsførendes observationer. I ingen af de 14 cases i bygge og anlæg er der givet reaktioner på første besøg, mens der i én af de ti cases i døgninstitutioner og hjemmepleje er givet en reaktion på første besøg; et påbud og et strakspåbud. Samlet harmonerer det med Arbejdstilsynets beskrivelse af metoden. I næste afsnit evalueres de emner, som virksomhederne er blevet vejledt i på første besøg, herunder hvordan 11 ARBEJDSTILSYNETS EVALUERING AF SÆRLIGE INDSATSER

vejledningsemnerne er valgt, vejledningsemnernes relevans for virksomheden samt hvorvidt vejledningen svarer til det, virksomhederne har brug for for at forbedre deres arbejdsmiljø. 3.1.1 Vejledningsemner og vejledning Dette afsnit omhandler vejledningsemnerne, og der svares på underspørgsmålene om, hvorvidt vejledningsemner og form svarer til det, som virksomhederne har brug for for at kunne forbedre deres arbejdsmiljø, hvorvidt emnerne anses for relevante for virksomhederne, samt om emnerne er udvalgt efter virksomhedens ønsker eller efter den tilsynsførendes vurdering. I cases i begge brancher, herunder cases som har fået påbud, og cases som ikke har fået påbud, er emnerne, der vejledes i, defineret af den eller de tilsynsførende, som har gennemført besøgene på baggrund af dialogen med virksomhedsrepræsentanterne og observationerne på første besøg. De tilsynsførende har dog i alle tilfælde været åbne overfor - og opfordret virksomhederne til - selv at tage emner op, som de måtte finde relevant. Det har virksomhederne gjort i meget varierende omfang. I de cases, hvor virksomheder selv har bragt emner på banen under første besøg, som de oplevede behov for sparring på, fortæller både virksomhedsrepræsentanterne og de tilsynsførende om meget konstruktive forløb. Det gælder eksempelvis case 5 i døgninstitutioner og hjemmepleje, hvor virksomheden selv fik mulighed for at lave en dagsorden til det første møde, hvor emner blev besluttet i dialog mellem virksomheden og tilsynsførende, hvilket betød, at virksomheden oplevede stort udbytte af indsatsen, selvom deres arbejdsmiljø generelt var godt. Evalueringen peger således på, at særligt de emner, der er udvalgt i dialog med virksomheden, vurderes som relevante. I en lignende dialogbaseret indsats anbefales det derfor, at virksomhederne inddrages så meget som muligt i valg af vejledningsemner. Evaluator vurderer på baggrund af virksomhedernes og de tilsynsførendes udsagn, at vejledningen i cases i begge brancher og i både cases, som har fået påbud, og cases, som ikke har fået påbud, har svaret til virksomhedens behov, selvom nogle virksomheder særligt i bygge og anlæg - først har erkendt behovet i forbindelse med vejledningen, mens behovet i andre virksomheder var kendt på forhånd. I bygge og anlæg er det særligt vejledning i emner indenfor det psykiske arbejdsmiljø, hvor virksomhederne først har erkendt behovet i forbindelse med Arbejdstilsynets besøg og vejledning. Eksempelvis havde virksomheden i case 6 i bygge og anlægikke overvejet behovet for en beredskabsplan i tilfælde af traumatiske hændelser, men er i dag rigtig glade for, at alle medarbejdere nu ved, hvordan de skal håndtere en eventuel traumatisk hændelse. I flere af casene i døgninstitutioner og hjemmepleje fortæller virksomhedsrepræsentanterne, at de tilsynsførende har været gode til at se deres reelle arbejdsvilkår og dermed både vejledningsbehov og virksomhedens muligheder for at forbedre arbejdsmiljøet. I disse cases vurderes det således, at vejledningen på første besøg har gjort virksomhederne i stand til at forbedre deres arbejdsmiljø. 12 ARBEJDSTILSYNETS EVALUERING AF SÆRLIGE INDSATSER

Der er dog også virksomheder, som ikke oplever, at de tilsynsførendes vejledning har matchet deres behov og virkelighed. I bygge og anlæg gælder det flere virksomheder, som ikke oplever, at de tilsynsførendes vejledning afspejler virksomhedens virkelighed. De oplever, at de krav, de tilsynsførende på baggrund af lovgivningen stiller, ikke er realistiske i deres hverdag. Det gælder fx case 1 i bygge og anlæg, hvor virksomheden ikke mener, at de fysiske omstændigheder på lokaliteten altid gør det muligt at anvende sugekop til montering af vinduer, hvilket den tilsynsførende vejledte i. Men i andre tilfælde skyldes det også, at virksomheden mere generelt ikke anerkender problemerne med fx tunge løft og/ eller ikke ser det muligt i praksis at opfylde lovgivningens krav. Her er det ikke muligt for evaluator at vurdere, hvorvidt vejledningen har været utilstrækkelig, eller om virksomhederne ikke har været tilstrækkeligt åbne overfor vejledningen. I døgninstitutioner og hjemmepleje er der en case (se case 8 i brancherapporten for døgninstitutioner og hjemmepleje), hvor lederen mener, at enkeltstående voldsepisoder har fået for meget vægt i de tilsynsførendes vurdering, og at konsekvensen er, at de tilsynsførende har reageret på baggrund af et misvisende billede, da der efterfølgende er givet påbud. I to cases har medarbejderne ikke oplevet, at de tilsynsførende har spurgt tilstrækkeligt ind til emnerne og diskuteret løsningsmuligheder med dem, hvorfor de oplever at stå tilbage uden konkret vejledning i, hvordan de kan arbejde videre - samtidig med at de oplever en klar forventning fra Arbejdstilsynet om, at de skal arbejde videre med emnerne. Det gælder eksempelvis case 7 i døgninstitutioner og hjemmepleje, hvor virksomheden på andet besøg fik et påbud om at træffe effektive foranstaltninger til at forebygge vold og trusler om vold i forbindelse med pleje- og omsorgsarbejdet med demente beboere. Lederen fortæller selv, at hun i forbindelse med afgørelsen spurgte ind til, hvad deres voldspolitik manglede, eller hvor hun kunne finde en skabelon eller lignende til udarbejdelsen, så hun havde noget at arbejde videre med, men uden held. Resultatet er, at lederen oplevede, at hun ikke fik nogen form for hjælp eller inspiration til, hvordan hun kunne imødekomme påbuddet og dermed havde rigtig svært ved at arbejde med emnet. I disse tilfælde vurderes det således ikke, at vejledningen har gjort virksomheden i stand til at løse deres arbejdsmiljøproblemer fuldt og helt. Det anbefales derfor i en eventuel lignende indsats, at virksomheden inddrages så meget som muligt i drøftelse af løsningsforslag, så det sikres, dels at virksomheden har forstået de konkrete løsningsmuligheder, og dels at løsningen så vidt muligt afspejler virksomhedens virkelighed. 3.2 VIRKSOMHEDERNES ARBEJDE MELLEM BESØGENE I dette afsnit behandles casevirksomhedernes arbejdsmiljøarbejde mellem første og andet besøg, herunder besvares evalueringsspørgsmålet om, i hvilket omfang og hvordan virksomhederne arbejder med de konkrete arbejdsmiljøemner, som der er blevet vejledt om på første besøg, samt om hvilke årsager og mekanismer, der gør, at virksomheder undlader at arbejde med de emner, de er blevet vejledt om. Derudover besvares underspørgsmålene om, hvilke ændringer der er sket som 13 ARBEJDSTILSYNETS EVALUERING AF SÆRLIGE INDSATSER

følge af indsatsen efter første besøg, om hvorvidt virksomheden oplever sig tilstrækkeligt klædt på til at arbejde med de emner, de er blevet vejledt om, samt om hvorvidt der er sket markante forbedringer af virksomheden arbejdsmiljø mellem første og andet besøg. Når evaluator vurderer, hvor vidt virksomhederne arbejder videre med de konkrete arbejdsmiljøemner, er det en vurdering af, i hvilken grad virksomhederne i perioden mellem første og andet besøg: Er påbegyndt eller har planlagt at arbejde videre med et nyt arbejdsmiljøemne Er begyndt at arbejde med arbejdsmiljøemner på en ny måde Har forandret tilgang til arbejdsmiljøet Er fortsat det i forvejen gode arbejde Denne definition betyder, at vurderingen af om en virksomhed har arbejdet videre med et emne eller ej ikke er en objektiv vurdering, idet vurderingen i høj grad hænger sammen med den enkelte virksomheds udgangspunkt. Det betyder samtidig også, at de virksomheder, der arbejder videre med de emner, de er vejledt i, gør det meget forskellig grad. Samtidig udfordres vurderingen af, at Arbejdstilsynets og de tilsynsførendes formelle begreber ikke nødvendigvis afspejler sig i virksomhedernes sprog. For eksempel kan en tilsynsførende have markeret, at en virksomhed er vejledt i Øvrig psykisk arbejdsmiljø, uden at virksomheden ved, hvad denne vejledning præcis dækker over. Derudover er der også tilfælde, hvor det ikke er muligt for virksomhederne at arbejde videre med alle de emner, de er blevet vejledt i inden andet besøg på grund af tidsmæssige og økonomiske ressourcer. Men på trods af, at de ikke har arbejdet med alle emner, kan evaluator have konkluderet, at de har arbejdet videre med arbejdsmiljøet, og at de har forbedret deres arbejdsmiljø. I cases i begge brancher arbejder virksomhederne videre mellem første og andet besøg med de emner, de er blevet vejledt i på første besøg. Det er dog de færreste i begge brancher, som arbejder videre med alle de emner, de er vejledt i. Fokusområde og resultaterne af virksomhedernes arbejdsmiljøarbejde mellem første og andet besøg har meget forskellig karakter og afspejler på den måde, hvor virksomhedsspecifik vejledningen har været. I bygge og anlæg varierer virksomhedernes initiativer fra eksempelvis køb eller leje af nye hjælpemidler(se fx case 3, 6, 9 og 10 i brancherapporten for bygge og anlæg) over udarbejdelse af beredskabsplaner(se fx case 5, 6, 9 og 12 i brancherapport for bygge og anlæg) til omfordeling af arbejdsopgaver (se fx case 1, 6, 9 og 10 i brancherapport for bygge og anlæg), hvilket alt sammen svarer til de emner, de er blevet vejledt i. Dertil kommer, at virksomhederne i flere cases fortæller, at de efter første besøg i højere grad italesætter arbejdsmiljø overfor medarbejderne og indskærper fx vægtgrænser for tunge løft (se fx case 2 og 12 i brancherapport for bygge og anlæg). I disse 14 ARBEJDSTILSYNETS EVALUERING AF SÆRLIGE INDSATSER

virksomheder vurderes arbejdsmiljøet således at være markant forbedret eller på vej til markante forbedringer efter Arbejdstilsynets første besøg. I døgninstitutioner og hjemmepleje varierer det ligeledes. I case 6 i døgninstitutioner og hjemmepleje, hvor der er givet påbud på første besøg, arbejder virksomheden mellem de to besøg aktivt med iværksættelsen af et uddannelsesprogram om forflytninger for alle medarbejdere, uddannelse af forflytningsvejledere mv., som var det, virksomheden havde fået påbud på. I case 3 har ledere og medarbejdere efter første besøg fået talt mere om, hvordan de kan prioritere arbejdet, og hvilke opgaver, der er henholdsvis kan- og skalopgaver. Dette betyder i sig selv, at medarbejderne nu føler, at det er lettere at afvise opgaver, hvor forholdene ikke er optimale. I andre cases (se fx case 2 i brancherapporten for døgninstitutioner og hjemmepleje), har Arbejdstilsynets besøg understøttet og fremmet igangværende processer, mere end initieret nye og det er derfor svært at vurdere, hvor meget der skyldes Arbejdstilsynets indsats, og hvor meget virksomheden i forvejen ville have opnået. Der er dog også virksomheder, som af forskellige årsager ikke har arbejdet med emnerne mellem Arbejdstilsynets første og andet besøg. I bygge og anlæg gælder det tre ud af de 14 cases (se case 8, 13 og 14 i brancherapport for bygge og anlæg). Her har virksomhederne ikke fokuseret særligt på arbejdsmiljøarbejdet mellem første og andet besøg og har ikke arbejdet videre med det, de var blevet vejledt i. Disse tre cases får alle strakspåbud ved andet besøg, da de tilsynsførende kan se, at der intet er sket med de emner, de er blevet vejledt i siden første besøg. Virksomhederne begrunder det manglende arbejde med emnerne efter første besøg med, at de ikke var klar over, at de skulle arbejde videre med emnerne. I døgninstitutioner og hjemmepleje gælder det blandt andet virksomheden i case 7, som ikke havde forstået, at de skulle arbejde med deres arbejdsmiljø mellem de to besøg, hvorfor der ikke skete noget i området i virksomheden i perioden. Det gælder også eksempelvis case 8 i døgninstitutioner og hjemmepleje, hvor virksomheden ikke havde arbejdet med arbejdsmiljø, herunder de emner de var vejledt i, mellem de to besøg. Den tilsynsførende tilskriver det travlhed i virksomheden, mens den interviewede leder selv fortæller, at hun ikke mener, der var ledelsesmæssig opbakning og prioritering af arbejdsmiljøarbejdet i perioden. Virksomheden har til gengæld taget positivt imod de tre påbud de fik på andet besøg og betragtet det som en støtte til at sætte fokus og retning på arbejdsmiljøarbejdet. Spørgsmålet er, om nogle virksomheders manglende arbejde med de emner, de er vejledt i, også afspejler de tilsynsførendes udfordring med overgangen fra dialog og vejledning til kontrol og dermed skiftet fraen vejleder- til en myndighedsrolle (se også afsnit 3.3). At tilsynsførende på første besøg primært indtager en vejledende rolle, kan måske i nogle virksomheder betyde, at virksomhedsrepræsentanterne tolker tilsynsførendes identificering af arbejdsmiljøproblematikker, som emner, virksomheden anbefales at arbejde med, mere end emner de skal arbejde med, hvis ikke de vil opleve sanktioner fra Arbejdstilsynets side. 15 ARBEJDSTILSYNETS EVALUERING AF SÆRLIGE INDSATSER

3.3 ARBEJDSTILSYNETS ANDET BESØG I dette afsnit beskrives forløbet for Arbejdstilsynets andet besøg i casevirksomhederne. I den forbindelse besvares underspørgsmålene om, hvorvidt der er overensstemmelse mellem forløbet af andet besøg og de forventninger, virksomheden havde dannet sig om besøget ud fra første besøg og egen vurdering af arbejdsmiljø i øvrigt, om hvorvidt der er en indholdsmæssig sammenhæng mellem på den ene side de emner, der er vejledt om, og på den anden side de eventuelle afgørelser og formelle vejledninger, der afgives ved andet besøg, om hvorvidt virksomheden har forståelse for nødvendigheden af de eventuelle afgørelser, de modtager ved andet besøg, samt om virksomheden deler Arbejdstilsynets opfattelse af, at det er relevant at gennemføre gruppesamtaler om det psykiske arbejdsmiljø ved andet besøg. Intentionen med Arbejdstilsynets andet besøg har været at føre kontrol med det psykiske og ergonomiske arbejdsmiljø i virksomheden med udgangspunkt i, at virksomheden mellem besøgene har arbejdet med de arbejdsmiljøemner, de er blevet vejledt om på første besøg. Besøgene har generelt bestået i en kombination af samtale med ledere og medarbejdere og observation af konkrete arbejdssituationer, som så vidt muligt har været svarende til dem, de blev vejledt om på første besøg. I enkelte bygge og anlægsvirksomheder, har dette dog ikke været muligt, fordi virksomheden på tidspunktet for andet besøg arbejdede på en ny opgave af en anden karakter. Enkelte tilsynsførende mener ikke, metoden helt tjener sit formål i disse tilfælde, men de samme må også konstatere, at det er et vilkår i bygge- og anlægsbranchen. I en enkelt case i døgninstitutioner og hjemmepleje er andet besøg gennemført som første besøg er beskrevet i Arbejdstilsynets metode. Det skyldes, at første besøg er blevet gennemført lige efter, virksomheden er flyttet fra en adresse til en anden. På det tidspunkt er alle i virksomheden begejstrede for de nye lokaler og optaget af at få alt det praktiske til at fungere, hvorfor tilsynsførende ikke har kunnet identificere arbejdsmiljøproblemer. Da tilsynsførende efter seks måneder kommer på andet besøg, viser det sig, at virksomheden har flere alvorlige arbejdsmiljøproblemer, som til dels er knyttet til de forandringer, der er sket i virksomheden i forbindelse med flytningen. Tilsynsførende vælger derfor at fokusere på vejledning på andet besøg frem for kontrol og har i stedet fortalt virksomheden, at de vil få et kontrolbesøg indenfor et års tid efter andet besøg. I dette tilfælde er indsatsen ikke gennemført som beskrevet i Arbejdstilsynets metode. Kontrollen af de øvrige virksomheders arbejdsmiljø har resulteret i reaktioner i 11 af de 24 cases fire i døgninstitutioner og hjemmepleje og syv i bygge og anlæg. I 10 af de 11 cases, hvor der er givet reaktioner på andet besøg, er reaktionerne givet i relation til emner, som der er vejledt i på første besøg. Der er således en indholdsmæssig sammenhæng mellem de emner, der er vejledt om og de reaktioner, der afgives ved andet besøg. Kun i en enkelt case i bygge og anlæg (se case 13 i brancherapport for bygge og anlæg) er der på andet besøg givet et strakspåbud på at imødegå 16 ARBEJDSTILSYNETS EVALUERING AF SÆRLIGE INDSATSER

sundhedsskadelig påvirkning ved manuel håndtering af trætraller på murerstillads, som der ikke var vejledt i på første besøg, hvilket skyldes, at den reelle nedstyrtningsfare, som de tilsynsførende oplever på andet besøg, ikke har været til stede på første besøg. I cases i begge brancher er der overensstemmelse mellem forløbet af andet besøg, og de forventninger virksomheden har dannet sig ud fra første besøg og oplevelsen af eget arbejdsmiljø. Som eksempel på en virksomhed, hvor der er overensstemmelse kan nævnes case 6 i døgninstitutioner og hjemmepleje, hvor der er givet påbud på første besøg. Arbejdsmiljørepræsentanten fortæller, at de tilsynsførendes åbne og imødekommende tilgang gjorde medarbejderne så trygge, at medarbejderne selv tog initiativ til at vise flere af de måder, hvorpå de udfører deres arbejde. Arbejdsmetoderne var ifølge medarbejderrepræsentanten ret fatale og derfor gode at få blotlagt. Besøget resulterede i påbud, som har medvirket til, at virksomheden har fået øjnene op for, at det er nødvendigt at uddanne forflytningsvejledere og give alle medarbejdere et grundkursus i forflytning. Arbejdsmiljørepræsentanten mener, at de tilsynsførende under deres besøg balancerede godt mellem at kontrollere og være anerkendende overfor det, de har set, hvorfor påbuddene blev betragtet som en hjælp. I en case 8 i døgninstitutioner og hjemmepleje har virksomheden ikke anvendt tiden mellem første og andet besøg på at arbejde mere intensivt med arbejdsmiljøet, hvorfor de på andet besøg får påbud. Det sker i god overensstemmelse med virksomheden, da det er med til, at de bliver klar over, at deres arbejdsmiljø alligevel ikke er så godt, som de troede påbuddet betragtes som en hjælp, fordi det sætter fokus og retning på arbejdsmiljøarbejdet. Det afgørende er dog ifølge ledelsesrepræsentanten i den pågældende case, at dialog, ligeværdighed og gensidig respekt kunne fastholdes, selv om virksomheden klart har haft mangler i sit arbejdsmiljøarbejde. Fastholdelsen af den dialogbaserede tilgang, når der gives påbud, medvirker altså til, at virksomheden er mere lydhør og forstående overfor reaktionen. Det er en generel tendens, at der er forståelse i virksomheden for de reaktioner, der gives på andet besøg. Eksempelvis fortæller ejeren i case 10 i bygge og anlæg, at han synes, det er i orden, de fik påbud på andet besøg, fordi han godt kan se værdien af de omtalte forbedringer og synes det er rimeligt, at de får påbud, når de ikke havde arbejdet med de emner, de var vejledt i på første besøg. De havde blot ikke forstået, at det var meningen, de skulle arbejde med det mellem besøgene. Det samme er tilfældet i case 13 i bygge og anlæg, hvor virksomheden efter første besøg forsøgte at arbejde videre med Plan for Sikkerhed og Sundhed (PSS) uden at det rigtig lykkedes for dem. På det andet besøg fulgte de tilsynsførende op på virksomhedens arbejde med PSS og gav yderligere råd og vejledning til, hvordan de kom videre med arbejdet, og på baggrund af denne vejledning opnåede de tilsynsførende i høj grad at skabe motivation til forandring. Dette hænger tilsyneladende sammen med, at det først var på andet besøg, at det gik op for direktøren, hvilken opgave det i virkeligheden er at arbejde med PSS. Da denne erkendelse var nået, ser det ud til, at der i virksomheden kom øget fokus på arbejdsmiljøet, og der blev iværksat en række arbejdsmiljøfremmende initiativer, blandt andet sendte virksomheden nogle medarbejdere på sikkerhedskoordinatoruddannelsen. På den 17 ARBEJDSTILSYNETS EVALUERING AF SÆRLIGE INDSATSER

baggrund kan det til en lignende indsats anbefales, at første besøg afsluttes med at sikre, at virksomheden føler sig tilstrækkelig klædt på til selv at arbejde videre med de emner, de er vejledt om. Den tilsynsførende kan eventuelt sammen med virksomheden opstille klare mål for virksomhedens arbejde mellem første og andet besøg, som kan danne udgangspunkt for andet besøg. Man kunne også give virksomhederne mulighed for at kontakte tilsynsførende mellem første og andet besøg, såfremt de har brug for yderligere sparring for at kunne implementere de metoder eller redskaber, som de er vejledt om på første besøg. Der er dog også virksomheder, hvor andet besøg er forløbet anderledes end virksomheden har forventet på baggrund af første besøg. I bygge og anlæg gælder det særligt virksomheder, som ved andet besøg har fået reaktioner. Eksempelvis bliver ejeren i case 9 i bygge og anlæg overrasket over de tre påbud, der bliver givet ved andet besøg, da han både på første besøg og på den del af andet besøg, der foregik på kontoret, har oplevet at få ros af tilsynsførende, og at de har en god dialog om de mulige forbedringsmuligheder, der er. Han forstår ikke baggrunden for påbuddene og mener, at de tilsynsførende må have fået et misvisende billede af virksomheden. Desuden mener han ikke, at de tilsynsførende tilpassede lovgivningen til arbejdspladsens muligheder og begrænsninger. Han oplever derved, at de tilsynsførende skifter karakter fra sparringspartnere og vejledere til kontrollanter, som ikke er til at tale med. Det samme er gældende i case 14 i bygge og anlæg, hvor ejeren oplever, at den gode dialog fra første besøg stopper, da der på andet besøg bliver givet påbud, fordi han ikke oplever, at den tilsynsførende forstår virksomhedens virkelighed. I begge disse tilfælde har man i virksomheden forventet, at andet besøg ville forløbe som første besøg, og at der derfor ikke ville blive givet påbud eller strakspåbud. Ejeren i case 14 siger direkte, at han blev vred og skuffet, fordi den tilsynsførende havde kaldt mødet for et dialogmøde, men han oplevede ingen dialog omkring de situationer, der førte til påbud. Også i døgninstitutioner og hjemmepleje er der to eksempler på cases, hvor virksomhederne oplever forløbet af andet besøg anderledes end forventet. Eksempelvis oplever ledelsesrepræsentanten i case 7 i døgninstitutioner og hjemmepleje, at de ved første besøg har haft en god dialog med tilsynsførende, som vedkommende forventede ville fortsætte på andet besøg, men i stedet oplever hun et skift, hvor de ikke oplever, at tilsynsførende lytter til dem, og hvor medarbejderne føler, at de er blevet misforstået. Efter virksomhedens opfattelse skifter stemningen således, og der bliver givet påbud. En enkelt virksomhed i bygge og anlæg oplever på både første og andet besøg en diskrepans mellem egne oplevelser af arbejdsmiljøet og de tilsynsførendes, hvilket ejeren mener skyldes, at de tilsynsførendes krav er helt urimelige og i en detaljeringsgrad, der ikke er realistiske i deres hverdag. Som følge heraf opfatter virksomheden det senere afgivne påbud, som udtryk for disse forskellige holdninger og udviser ikke nogen særlig forståelse for påbuddet. Det er ikke muligt entydigt at konkludere, hvad årsagen er til diskrepansen mellem virksomhedernes forventninger til andet besøg og det faktiske forløb på andet besøg, i de tilfælde, hvor der er en diskrepans. En forklaring kan være, at de tilsynsførende ikke har fået forberedt virksomhederne 18 ARBEJDSTILSYNETS EVALUERING AF SÆRLIGE INDSATSER

grundigt nok. Der er tilsyneladende enkelte virksomheder, som ikke har forstået, at det var meningen, at de skulle arbejde med de vejledte emner mellem første og andet besøg, og nogle som ikke havde forventet, at der kunne blive givet påbud i forbindelse med den pågældende indsats. Det fremgår også af interviewene med de tilsynsførende, at flere heraf oplever, at det er svært at skulle skifte kasket fra vejledning til kontrol og at det i det hele taget kan være svært at vejlede som myndighed. Omvendt er det dog evaluators vurdering, at det fremgår tydeligt af Arbejdstilsynets sagsmateriale, herunder de breve, der i forbindelse med indsatsen er sendt fra Arbejdstilsynet til virksomhederne, at der dels er en forventning om, at virksomheden arbejder videre med de emner, de er vejledt om og dels, at der kan gives reaktioner på andet besøg. Diskrepansen skyldes derfor nok snarere, at virksomhederne på første besøg har fået indtryk af, at de tilsynsførende reelt ikke ville give påbud, selvom de formelt kunne. Det peger således på det væsentlige i, at rammer, formål og forløb beskrives nøje for virksomheden, ligesom der forud og under indsatsen bør ske en grundig forventningsafstemning med virksomheden. En del af det afspejler muligvis, at der tilsyneladende har været lidt forskel på, hvordan de tilsynsførende har oplevet rammerne for indsatsen. Mens nogle har vurderet virksomhederne og reageret som ved et traditionelt tilsyn, har andre givet virksomhederne lidt længere snor, før de har givet en reaktion. Fælles for de tilsynsførende, som har givet påbud eller strakspåbud på andet besøg er dog, at det typisk er i tilfælde, hvor der enten er opstået en ny situation i forhold til første besøg, eller hvor virksomheden ikke har arbejdet med emnerne, de er vejledt i på første besøg, mellem besøgene. De fleste tilsynsførende oplever selv, at de har gjort en indsats for, at virksomheden skulle kunne forstå, hvorfor de får påbud eller strakspåbud på andet besøg og er derfor ofte også frustrerede, når det ikke lykkedes at skabe denne forståelse i virksomheden. Flere tilsynsførende fortæller, at det er svært metodisk at blande mundtlig vejledning og reaktioner i samme indsats, fordi andet besøg dermed kommer til at bryde med den dialogbaserede tilgang, som er anlagt på første besøg. De oplever, at det er ressourcekrævende at opbygge en dialog med virksomheden på første besøg, som ikke altid kan fortsættes på andet besøg. Ligeledes oplever de tilsynsførende, at en metode, som fokuserer på dialog og vejledning stiller krav til virksomhedens ønske om og åbenhed overfor at indgå i dialog, og til at virksomheden rent faktisk har vilje til at forbedre arbejdsmiljøet på baggrund af vejledningen. I nogle virksomheder har de tilsynsførende oplevet, at virksomheden under vejledningen og dialogen talte dem efter munden og ikke havde ændret noget, da Arbejdstilsynet kom på andet besøg. I disse tilfælde oplevede de tilsynsførende, at der skulle et påbud eller strakspåbud til, før virksomheden ændrede på vilkårene. Dette er dog tilfældet i de færreste af de 24 cases og mere udbredt i bygge og anlæg end i døgninstitutioner og hjemmepleje. I flere cases har den dialogbaserede metode dog haft den positive bivirkning, at det har medvirket til at ændre opfattelsen af Arbejdstilsynet i virksomheden. Flere virksomhedsrepræsentanter fortæller, at oplevelsen af, at Arbejdstilsynethar fundet løsninger sammen med dem i stedet for blot at 19 ARBEJDSTILSYNETS EVALUERING AF SÆRLIGE INDSATSER