KLIMATILPASNING KOKKEDAL FR A VISION TIL HANDLING Dorthe Hedensted Lund og Karina Sehested Klimatilpasning Kokkedal Fra vision til handling Juni 2016
Klimatilpasning i Kokkedal. Fra vision til handling 2016 Forfattere: Layout: Dorthe Hedensted Lund og Karina Sehested Inger Ulrich Evalueringsprojektet er udarbejdet for initiativtagerne bag Faglig evaluering og formidling af Klimatilpasning Kokkedal v. Realdania, Landsbyggefonden og Fredensborg Kommune. Bag anlægsprojektet Klimatilpasning Kokkedal står et partnerskab bestående af Fredensborg Kommune, Realdania og de to almene boligorganisationer Boligselskabet Ab Hørsholm Kokkedal v/boligkontoret Danmark samt Boligforeningen 3B. Projektet er endvidere støttet økonomisk og udviklet i tæt samarbejde med Lokale og Anlægsfonden, Landsbyggefonden og Fredensborg Forsyning A/S.
Forord Dette notat er det andet af tre notater, som udarbejdes om proces og organisering af projektet Klimatilpasning Kokkedal. Målgruppen for evalueringen er især andre kommuner, som skal og er i gang med at investere i klimatilpasningstiltag og derfor kan lære af erfaringerne fra Kokkedal. Fokus for evalueringen er derfor at opsamle erfaringer og dokumentere den læring, der sker undervejs. Det første notat handlede om opstartsfasen, den interne organisering og forankring i Fredensborg Kommune og samarbejdet på det overordnede niveau i projektets styregruppe. Notatet kan læses her: http://www. klimatilpasningkokkedal.dk/evalueringer/organisering. Dette notat handler om oversættelsen fra vision til et konkret projektforslag: hvilke udfordringer indebærer det? Hvordan påvirker det samarbejdet? Skal der nye former for viden i spil? Det sidste notat er en slutevaluering af proces og organisering, set over hele projektets forløb. Evalueringen skal ses i sammenhæng med de to øvrige evalueringsspor i projektet af henholdsvis den regnvandstekniske effekt og de sociale effekter, som gennemføres sideløbende. Projektet og evalueringerne kan følges på www.klimatilpasningkokkedal.dk. 3
Indhold Forord... 3 Indhold... 4 Evalueringens formål og metode... 5 Projekt Klimatilpasning Kokkedal: Fra vision til udbud... 6 Når koordinering skal blive til samstyring... 6 Hvem skal der koordineres imellem?... 9 Mange samarbejdsfora...10 For og imod en bygherrerådgiver...12 Opbygning af fælles afhængighed og fælles forståelse...13 Organiseringsformer og kommunikation...14 Strategiske prioriteringer: Økonomien som kampplads...15 Merværdi: Hvilke typer viden skal i spil og hvornår?...18 Innovation og merværdi eller ej?...19 Visioner versus realitet: Justeringer af den fælles fortælling...20 Hvad kan man lære af projektet indtil nu?...23 Litteratur...25 4
Evalueringens formål og metode Evalueringen har til formål at samle og videreformidle de erfaringer, som skabes i projektet Klimatilpasning Kokkedal om proces og organisering. Hensigten er, at såvel parterne som andre kommuner skal lære af erfaringerne. Evalueringen danner grundlag for at skabe en hensigtsmæssig organisering og en god og effektiv proces i komplekse og multifunktionelle klimatilpasningsprojekter, der tager højde for de udfordringer, den type projekter indebærer. Det kan fx være, at der er mange og nogle gange modsatrettede interesser, der skal mødes. At der skal arbejdes tværfagligt. At man skal finde nytænkende, kreative løsninger. At der skal skabes effektive og smidige beslutningsgange, samtidig med at alle relevante partnere og interessenter inddrages. At der skal skabes langvarigt engagement og ejerskab blandt både partnere og interessenter, fordi komplekse projekter tager tid. Og der kan være mange andre udfordringer. Metodisk indhentes erfaringerne gennem interview med kerneaktørerne i den aktuelle fase af projektet. I første runde var det chefer og ledere fra partnerkredsen, der skulle skabe visionen og retningen for projektet. I denne runde er det de aktører, der skal omsætte visionen til et konkret anlægsprojekt. Der er gennemført 8 interview med følgende personer: Ejvind Mortensen, projektleder, Fredensborg Kommune Kim Madsen, projektleder i Schønherr Peter Raaschou Nielsen, tidligere projektleder i Schønherr Henrik Hansen, direktør, Fredensborg Forsyning Mette Nellemann, projektleder hos Boligforeningen 3B sammen med Per Bager, projektleder for AB Hørsholm-Kokkedal, Boligkontoret Danmark Jens Veggerby, projektleder hos Rambøll Marianne Andersen, formand for AB Hørsholm-Kokkedal Anne-Mette Gjeraa, projektchef hos Realdania sammen med Laura Munch, projektleder hos Lokale og Anlægsfonden Interviewene var semistrukturerede, varede ca. en time og beskæftigede sig med følgende temaer: Selve oversættelsen fra vision til praksis og de udfordringer, det indebærer, samarbejdet i partnerkredsen, økonomi og endelig hvilken viden, der er vigtig at inddrage i denne fase af projektet. 5
Projekt Klimatilpasning Kokkedal: Fra vision til udbud Projektet er organiseret som et partnerskab mellem Fredensborg Kommune, Realdania, Lokale og Anlægsfonden, Boligforeningen 3B, AB Hørsholm-Kokkedal og Fredensborg Forsyning. For en nærmere beskrivelse af partnerne, partnerskabsaftalerne og den formelle organisering henvises til det første evalueringsnotat: Proces og organisering. Evalueringsnotat 1. Projektet dækker et areal på 69 ha, som består af boligområder, servicefunktioner og rekreative områder. Der foreligger et anlægsprogram, som beskriver, hvad der bliver arbejdet med i de forskellige områder inden for projektarealet, og der er lavet dispositionsplaner og projekteringsplaner til myndighedsbehandling. De første fysiske projekter er gennemført bl.a. i den østlige del af Usserød Ådal, hvor forsyningen har anlagt et såkaldt naturintegreret bassin, og hos en børneinstitution, hvor der er anlagt en vandlegeplads. Det øvrige anlægsarbejde bliver udbudt i tre udbud. Først udbydes Egedalsvænge og Hovedstien. Dernæst de kommunale arealer i bymidten, ved skolen og fritidsarealerne, og til sidst udbydes By- og Nordengen. Se www.klimatilpasningkokkedal.dk for en nærmere beskrivelse af projektområderne. Anlægsarbejdet skal koordineres med bygningsrenoveringer af boligforeningernes ejendomme. Egedalsvænge er blevet renoveret, men facadepladerne skal udskiftes igen. AB Hørsholm-Kokkedal er i fuld gang med bygningsrenoveringen, og klimaprojektets anlægsfase skal afvente, at dette arbejde er færdiggjort. Anlægsfasen forventes at gå i gang i alle områder i 2016 (Fredensborg Kommune 2016). Indholdet i de fysiske planer og de nærmere detaljer i de vandtekniske løsninger beskrives af de øvrige evalueringsteams og vil ikke blive beskrevet her. Processen er altså nået dertil, hvor en bred og ambitiøs vision skal omsættes til et helt konkret anlægsprojekt. Til det punkt, hvor drømme, håb og ønsker skal omsættes til materielle tiltag, skal tilpasses områdets geografi og hydraulik. Det er også nu, økonomien skal fordeles på parternes forskellige matrikler. Det er på dette tidspunkt, at parternes muligvis forskellige opfattelser af og interesser i, hvordan man konkret kan skabe værdi i området, bliver tydelige og kan skabe konflikter. Visionsarbejdet og den fælles fortælling om projektet, som blev skabt i første fase, skal stå sin prøve. Arbejdet med at oversætte en vision til et konkret, fysisk anlægsprojekt kræver nogle særlige kompetencer. Når det samtidig skal ske på tværs af en partnerkreds med hver deres interesser og budget, kræver det også en effektiv organisering, koordinering og et godt samarbejde mellem de forskelige aktører. I visionsfasen handlede det i høj grad om at skabe opbakning om en idé politisk og blandt potentielle partnere, men i denne fase handler det om at blive enige om, hvordan ideerne skal udmøntes i praksis og det helt ned i detaljen. I det følgende præsenteres først en analyseramme, der fokuserer på, hvordan man kan forstå koordination på forskellig vis i den offentlige styring. Koordination bliver et kardinalpunkt i klimaprojektet, hvis det skal lykkes, på grund af de mange selvstyrende aktører, organer og institutioner, der er involveret. Derefter præsenteres resultater fra evalueringen. Først beskrives udfordringer og potentialer i projektets styring og koordinering. Dernæst handler det om projektets mål om at skabe merværdi: hvilken viden inddrages og hvornår. Endelig beskrives de justeringer, der har været nødvendige at foretage i parternes fælles fortælling om projektet. Rapporten afsluttes med en opsummering af, hvad vi har lært af processen indtil nu. Når koordinering skal blive til samstyring I den første rapport så vi på projektets organisering ud fra et netværksperspektiv, fordi der er dannet et partnerskab, der inkluderer både offentlige og private aktører. Rationalet bag netværksstyring er, at de offentlige myndigheder for at kunne løfte samfundets mere og mere komplekse udfordringer danner samarbejdsrelationer med private partnere, interesseorganisationer, borgergrupper mv. (Sørensen og Torfing 2005). Netværk og partnerskaber kan dannes 6
for at tilvejebringe ressourcer i form af økonomi, autoritet, viden, kompetencer eller ideer til at løse en given udfordring (Osborne 2010). I den forrige rapport så vi, hvordan det lykkedes at skabe en brændende platform og en fælles fortælling blandt politikere, ledere og direktører i partnerkredsen, som kunne mobilisere opbakning og ressourcer til projektet. Særligt i Fredensborg Kommune lykkedes det at skabe en stærk forankring og en stor ledelsesmæssig opbakning. Samarbejdet i styregruppen fungerede godt, og der blev skabt en fælles fortælling om projektet og en fælles forståelse af, hvilke problemer projektet skulle adressere og løse gennem de fysiske tiltag i området. Midlet til at nå denne fælles forståelse var en vedvarende dialog og en fælles meningsdannelse og rammesætning af projektet. Alle parter så en klar interesse i projektet og var overbeviste om, at de kunne nå længere sammen end hver for sig. Der var dermed skabt et godt udgangspunkt for det videre arbejde. Vi så dog også, at aktørerne i partnerskabet har vidt forskellige rammebetingelser, både i kraft af lovgivningsmæssige forhold og forskellige styringslogikker og i forhold til det bagland, den enkelte organisation skal tage i ed. Forsyningen er underlagt en stram økonomisk styring under en New Public Management-logik, som begrænser, hvad man kan og må være med til. Boligselskaberne skal forholde sig til beboerdemokratiet, og beboernes ønsker og behov står øverst på dagsordenen, mens fondene skal sikre, at projektet får demonstrationsværdi osv. Og vi lærte, at det er vigtigt, at man sætter sig ind i de andre parters rammebetingelser og skaber en følelse af ligeværdighed i samarbejdet. Klimatilpasning Kokkedal udgøres af en stor, kompleks gruppe, hvor mange aktører, aktiviteter og beslutninger skal koordineres og tilpasses hinanden, så man ikke undervejs arbejder mod hinanden eller underminerer hinandens arbejde. Parterne er typisk afhængige af hinanden, men det er ikke altid, at de oplever denne afhængighed. Desuden er der mange selvstændige og selvstyrende parter involveret. Det vil sige, at ingen enkeltaktør kan bestemme over eller beordre de andre til at gøre noget bestemt. Hver part har en form for selvstyring, som fx en kommune ikke kan gribe ind i, og det kan blive uklart, hvem der har kompetence til og ansvar for at varetage de forskellige opgaver. Parterne skal frivilligt vælge at samarbejde og følge en fælles retning. Man kan tale om nødvendigheden af frivillig samstyring. I et projekt som klimatilpasningsprojektet er der lagt op til en særlig høj grad af samstyring mellem en mangfoldighed af delvist selvstyrende, men samtidigt gensidigt afhængige, aktører, organer og institutioner, hvis projektet skal lykkes. Nok er kompetencen i forhold til visse opgaver fordelt på bestemte hænder. Men den er fordelt på en sådan måde, at de enkelte aktører og småprojekter er afhængige af samarbejde og dialog med en række andre aktører. Inden for teorier om offentlig styring har koordination altid været centralt. Traditionelle teorier om offentlig styring har set koordination som tilpasning af aktiviteter til hinanden. Det sker gennem systemer, fx bureaukratiske og funktionelle systemer, procedurer, regler og standarder (Weber 2003). Eller gennem en form for usynlig hånd, drevet af nødvendigheden af koordinering, så det per automatik indgår i alle aktiviteter (Parsons 1953; Mintzberg 1992). Fokus har derfor været på, hvordan man opbygger systemer og institutionelle rammer for at varetage koordinationen. Senere har man lagt mere vægt på, at stærke ledere vælger de rigtige koordinationsredskaber til de specifikke situationer, altså at mange forskellige koordineringsmåder kan være relevante (Thompson 1967; Mintzberg 1992). Der har desuden været en skelnen mellem vertikal og horisontal koordination og mellem negativ (lille tilpasning) og positiv (fremme af fælles mål) koordination (Orton og Weick 1990). Den nyeste forståelse ser ikke koordination som et rationelt instrument i en afgrænset organisation, men som et resultat af institutionelle praksisser, regler, normer, rutiner og vaner. De involverede placeres hele tiden i situationer, hvor de er nødt til selv at finde ud af, hvad der er passende adfærd i den givne situation. Dermed kommer alle til i større eller mindre grad at påvirke processen afhængig af deres magtpositioner og ressourcer (March og Olsen 1995; Sørensen, Sehested og Pedersen 2011). Koordi- 7
nation opstår dermed i processer i praksis, hvor der opleves behov for samordning og tilpasning mellem forskellige og mere eller mindre ligeværdige aktører og organisationer. Koordinationskraften ligger i selve samarbejdsprocessen og ikke i systemer. Gennem koordineringsprocessen kan man påvirke og udvikle en fælles meningsdannelse mellem de mange parter. Det afhænger dog af, hvilken form for koordination man efterstræber og ønsker i processen (Sørensen, Sehested og Pedersen 2011). Koordinationen kan nemlig i et kontinuum bestå af en ren tilpasning til hinanden, så man ikke underminerer hinanden, men ellers passer sig selv hver især. Eller i udvikling af fælles retning og fælles mål, som alle frivilligt retter sine aktiviteter mod. Denne koordination påvirker de involveredes syn på hinanden og på fx projektet. I sidstnævnte form kommer koordination næsten til at erstatte styring, fordi alle bevæger sig i samme retning. Derfor taler vi om samstyring. I Klimatilpasning Kokkedal er koordination forstået som samstyring nødvendig for at få projektet til at lykkes. Der er så mange aktiviteter og aktører, der skal tilpasse sig hinanden og er ligeværdige parter, man ikke kan beordre til at gøre noget. Koordineringen og styringen bliver nødt til at ske gennem interaktion mellem mange parter. Projektlederen skal både forholde sig til kommunens mere bureaukratiske og standardiserede koordineringsformer og de øvrige organisationers måder at koordinere på. Desuden skal meget koordinering opfindes undervejs for at få tingene til at fungere. Kommunens projektleder sidder i en løst koblet projektorganisation, hvor det er muligt at gøre tingene anderledes og mere fleksibelt end i en ren offentlig enhed. Det er samtidig vigtigt, at man kan bygge bro og oversætte mellem de forskellige logikker og principper, der er på spil hos aktørerne: de bureaukratiske regler i det offentlige, boligforeningers beboerdemokrati, arkitektfirmaers markedsvilkår, forsyningens selvstændige virksomhed osv. Hver part opererer med egne regler og logikker, der forklarer deres adfærd og interesser. Der skal skabes forskellige forbindelser mellem disse logikker, for at få projektet til at lykkes. Spørgsmålet er, hvordan denne form for samstyring udmønter sig i praksis i fasen fra vision til udbud? Hvordan håndterer projektledere og de øvrige aktører denne komplicerede situation, og i hvor høj grad lykkes det at skabe den nye form for koordination? I hvor høj grad lykkes det at bevæge sig fra den rene tilpasning til den fælles retning i projektet? Hvad er problematisk i disse processer, og hvordan løses problemer undervejs? Det skal vi se på ved at inddrage en række faktorer, der generelt viser sig at være drivkræfter for den fly- KOORDINATION SOM SAMSTYRING ER: Dynamisk: konstant skift i koordineringsformer afhængig af situationen Løst koblet: der er plads til selvstyring og uforudsigelighed Interaktivt: der sker en udveksling mellem ligeværdige parter Består af overlappende forbindelser mellem forskellige logikker og principper Man søger kun delvis fælles integration og opgiver ambitionen om fuld koordinering (Sørensen, Sehested og Pedersen 2011) 8
dende og interaktive koordinationsform (Sørensen, Sehested og Pedersen 2011). Disse drivkræfter er: At der oprettes samarbejdsfora og kontakter mellem aktører, så man kan skabe tillid og forbindelse mellem aktører og udvikle en fælles forståelse At der løbende skabes en følelse af fælles afhængighed samt gensidig tillid At der er en organiserings- og kommunikationsform, hvor samstyring er mulig At der foretages strategiske og selektive valg og prioritering af vigtige emner og forbindelser mellem aktiviteter og aktører Med den nye forståelse af koordination som samstyring må man opgive forestillingen om, at det er muligt at opnå en fuldstændig samlet enhed og sammenhæng i den offentlige styring og i et kompliceret samarbejdsprojekt som klimatilpasningsprojektet. Den flydende koordinering, de forskelligartede koordineringsformer og det uordentlige i processen er et uomgængeligt vilkår i den form for projekter. Kan man finde ud af at operere i denne form for samstyring, er den positive effekt, at det skaber rum for forskellighed, foranderlighed, det uforudsigelige og måske udfordrer de fastgroede roller og positioner mellem parterne. I det følgende skal vi se på, hvordan koordinationsog samstyringsprocessen forløber i klimatilpasningsprojektet i Kokkedal, der er struktureret omkring de ovennævnte drivkræfter. Derefter sættes fokus på det fælles mål om merværdi i projektet: Hvilken viden inddrages og hvornår? Hvilke udfordringer har der været undervejs med at skabe denne merværdi? Først skal vi dog have et overblik over, hvem der deltager i denne anden fase, så vi kan få et billede af, hvem der skal koordineres og samstyres imellem. Hvem skal der koordineres imellem? Fredensborg Kommune er kerneaktøren, der har indgået formelle aftaler med hver af de øvrige partnere. Derfor er det også i overvejende grad Fredensborg Kommune, som skal sikre den nødvendige koordination mellem de tre bygherrer, dvs. kommunen selv og de to boligselskaber, Realdania, Lokale og Anlægsfonden og Fredensborg Forsyning. Rækkefølgen af de enkelte underprojekters og anlægs gennemførelse og etablering skal også koordineres. Den skal både give mening i forhold til bygningsrenoveringerne, som boligselskaberne varetager, og vandvejene og de øvrige aktiviteter, der er tilknyttet klimaprojektet. Teknisk set vil man typisk starte nedstrøms, så man under hele projektforløbet sikrer sig, at vandet kan ledes væk, og at man ikke laver flaskehalse undervejs. Men i et så stort og komplekst projekt kan der være mange andre hensyn, man skal tage højde for. Koordinering og samarbejde er altså helt essentielt. Fredensborg Kommune har ansat en projektchef, der har som hovedopgave at sikre samarbejde og koordinering mellem partnerne og andre lokale interessenter. Desuden er der lavet en bygherregruppe. Den skal sørge for, at de enkelte bygherrer får afstemt deres respektive interesser og projekter, samtidig med at der skabes sammenhæng i området. Der er fortsat møder i styregruppen, hvor direktionsniveauet hos kommune, boligforeninger og forsyning samt projektchefen hos Realdania og projektlederen hos Lokale og Anlægsfonden orienteres og inddrages, når det er nødvendigt. Internt i den kommunale forvaltning inddrages kommunen nu også i kraft af at være myndighed. Der skal gives myndighedstilladelser til forskellige dele af projektet, og der er fortsat en intern kommunal styregruppe. Hos boligselskaberne orienteres og inddrages beboerrepræsentanter i varierende omfang, og der ligger en opgave i at koordinere boligrenoveringerne med klimatilpasningsprojektet. Både Realdania og Lokale og Anlægsfonden inddrages ud over styregruppemøderne via forskellige bilaterale møder. Desuden er der et nært samarbejde mellem rådgivere og bygherregruppe og internt i rådgivergruppen. Der er altså tale om flere forskellige samarbejdsarenaer på forskellige niveauer i det offentlige, fra politikere til direktion til forvaltninger og afdelinger, og samarbejde på tværs med boligselskaber, arkitektfirmaer, forsyning osv. Hver part har sin logik og sine principper, der arbejdes efter, og hver sine interesser. Dette skal rådgiverteamet Schønherr og Rambøll, med den kommunale projektleders hjælp, navigere i, når projektet skal udformes. 9
Figur 1. Der er forskellige typer af koordinationsfora: De organisationer, som er skabt i regi af projektet styregruppen, bygherregruppen og rådgiverteamet (de blå rektangler med afrundede hjørner); Samarbejdsflader, de enkelte partnere har internt i deres egne organisationer for at sikre den interne koordinering (de lyseblå cirkler); Myndigheder, projektet skal forholde sig til (de grå rektangler). Desuden er der de sideløbende bygningsrenoveringer (det petrolblå parallelogram) og byggemøder for enkeltprojekter både under renoverings- og klimaprojekterne (Den græsgrønne sekskant). Endelig er der sideløbende en lang række bilaterale møder mellem især projektlederen og enkeltaktører (de grønne sekskanter). Der er altså mange aktører, der skal koordinere, og mange bolde, der skal holdes i luften simultant. Det er først og fremmest projektchefens opgave at sikre den stadige dialog og den fælles forståelse på tværs af de mange grupper og fora. *Afdelingsbestyrelsen i 3B er pt. sat ud af kraft, men der deltager nogle få beboerrepræsentanter. Mange samarbejdsfora I projektet har der været et utal af møder og samarbejdsfora i den første fase med konkurrence og vision, som dannede grundlag for fælles arbejde. I den proces har deltagerne opbygget kendskab til hinanden. Men i næste fase skal forskellige delprojekter og arbejdsopgaver laves, hvor ikke alle skal involveres. Det betyder, at der kan gå længere tid mellem, at parterne ser hinanden og får talt sammen. Kommunens projektleder har forsøgt at imødegå, at parterne glider fra hinanden ved at bruge meget tid på at gå på besøg og drikke kaffe, som han fortæller. Han har set det som en helt central opgave hele tiden at holde alle parter orienterede om projektets status og bevare de gode relationer. Også selvom den enkelte partner ikke lige er involveret på det tidspunkt. Han kalder den opgave for relationsopbygning, og opgaven skal varetages hele tiden af den samme person for at skabe og fastholde tilliden. Det er forskelligt, hvordan opgaven varetages på de forskellige niveauer: Politikere og direktører orienteres løbende, så de kan fungere som ambassadører for projektet. Det samme gælder styregruppen. Beboere og lokale involveres og orienteres gennem uformelle møder og netop kaffedrikningen. De øvrige bygherrer, rådgiverne og forsyningen koordineres der med gennem 10
Figur 2. Boligrenoveringen er i fuld gang i AB Hørsholm-Kokkedal. Foto: Dorthe H. Lund møder i de forskellige mødefora og gennem løbende bilateral kontakt. Den stadige relationsopbygning og -pleje er et afgørende instrument til at løse konflikter og håndtere interesseforskelle, som der altid er i projekter med mange aktører og parter. Og det giver mulighed for hele tiden at koble relaterede projekter og lokale idéer på projektet. Det kan der være mange fordele i med henblik på at skabe lokalt ejerskab og synergieffekter. Men det kan også være vanskeligt at håndtere den lidt flydende tilstand, projektet dermed hele tiden har. Især rådgiverne føler sig udfordrede af den åbne og flydende karakter, projektet har, i kraft af de mange parter, der er involveret og skal koordinere. Set fra rådgiversiden er det nogle gange en udfordring at have tre bygherrer frem for én. Det kan fx være svært at få en klar beslutning fra bygherrerne, hvis de trækker i hver sin retning eller beboerne i boligselskaberne har andre forestillinger end deres repræsentanter i bygherregruppen eller de kommunale aktører. Ting tager også længere tid, fordi så mange skal respondere på forslag, og mange har mulighed for hele tiden at komme med ændringer. Det betyder, at mange ting til stadighed er blevet tegnet og regnet om, hvilket naturligvis har kostet ressourcer hos rådgiverne. Vi vender tilbage til dette under emnet om økonomi. En forudsætning, for at tingene kan fungere, er, at bygherrerne har et tæt samarbejde og hele tiden koordinerer indbyrdes og forsøger at nå konsensus. Det er det bygherregruppen er nedsat for at opnå. Her kan det dog være problematisk, at projektlederen og -koordinatoren selv er bygherre, samtidig med at han har rollen som facilitator. Netværksteorien anbefaler typisk neutrale facilitatorer (Klijn og Koppenjan 2016). Alle parter i bygherregruppen er dog enige om, at samarbejdet mellem dem fungerer godt, fordi projektlederen formår at balancere rollerne. Klimaprojektet skal koordineres med boligrenoveringerne, så de forskellige delprojekter ikke står i vejen for hinanden. Det forøger kompleksiteten i projektet. Boligforeningen 3B har gennemført boligrenoveringsdelen, og AB Hørsholm-Kokkedal er i fuld gang med deres. Boligrenoveringen er særskilte entrepriser med egne rådgivere. Det øger nødvendigheden af, at projektlederen fra kommunen bruger meget tid på at mødes og tale med boligforeningerne. I 3B 11
er erfaringerne med koordineringen ikke ubetinget gode. Boligforeningen 3B har holdt møder og uddelt visitkort, så ingeniørerne på de to projekter kunne koordinere internt. Men det er glippet nogle gange, hvor de forskellige rådgivere ikke har været tilstrækkeligt gode til at holde hinanden orienterede. Det er dog uklart, hvad det har haft af konsekvenser. Ydermere skal facaderne skiftes ud igen, fordi der er sat fejlbehæftede plader op, hvilket potentielt har betydning for implementeringen af klimatilpasningsdelen. Det er et eksempel på en utilsigtet hændelse i en del af projektet, som kan have konsekvenser for hele projektet, fordi de enkelte deles gennemførelse er afhængige af hinanden. Her er det selve projektets kompleksitet, der skaber usikkerhed og igen viser, hvor essentielt koordinering og samstyring er i denne type projekter. Det viser også vigtigheden af at kunne være fleksibel i sin tilgang. For AB Hørsholm-Kokkedal er det uklart, hvornår klimatilpasningsprojektet går i gang på deres matrikler. Der har ikke været problemer med manglende koordinering, andet end at man lige nu afventer myndighedsbehandling af elementer af klimatilpasningsdelen. Et eksempel på manglende intern koordinering i boligforeningen er dog, at afdelingsbestyrelsen i en afdeling har valgt at opføre et hegn mellem deres bebyggelse og Egedalsvænge. Det er ganske vist en afdeling, som er uden for projektet. Men tiltaget er i så dårlig tråd med klimatilpasningsprojektets mål om at åbne op og skabe sammenhæng i området, at det er problematisk. At afdelingsbestyrelsen har anset et hegn for nødvendigt viser, at beboerne i den afdeling måske ikke helt deler projektets vision om, hvordan de boligsociale problemer skal løses. Det kunne tyde på, at der måske mangler et bredere ejerskab til projektet blandt beboerne. Samarbejdet har generelt været vanskeliggjort af en stor personudskiftning blandt kerneaktørerne. Især hovedrådgiveren Schønherr har haft udskiftning i medarbejderkredsen, hvilket har vanskeliggjort relationsopbygningen og fastholdelsen af den fælles meningsdannelse. Men også den kommunale projektleder er skiftet ud undervejs. Når der skiftes ud i personkredsen, er det vigtigt, at den fælles fortælling bliver overleveret for at holde fokus i projektet. Det kræver en aktiv indsats fra alle parter. Samtidig kan det også være en fordel, fordi nye personer kan give ny energi til projektet og være med til at hindre, at partnerkredsen lukker sig for meget om sig selv. Mere om det i afsnittet om opbygning af fælles afhængighed og forståelse. Generelt er de interviewede aktører tilfredse med samarbejdet og koordineringen. Både i styregruppen, bygherregruppen og rådgivergruppen er der stor enighed om, at det interne samarbejde fungerer godt. Projektlederen har altså igennem relationsarbejdet formået at koble og koordinere de forskellige organisationer i samstyringsprocessen. Der har dog været udfordringer i kraft af de interesseforskelle, der naturligt er i partnerkredsen, og personudskiftninger. Projektets omfang og kompleksitet tydeliggør vigtigheden af den stadige dialog og koordinering, der skal fastholde den fælles fortælling om mål og midler og sikre, at aktørerne trækker i samme retning. For og imod en bygherrerådgiver Aktørerne uden for selve bygherrekredsen mener dog alligevel, at en bygherrerådgiver kunne have været gavnlig for projektet. En bygherrerådgiver kunne medvirke til at facilitere de interesseforskelle, der er mellem de tre bygherrer, så fx arkitekterne ikke skal bruge ressourcer på det. For rådgiverne handler det om at gøre processen mindre flydende. De ville nogle gange ønske, at de kun skulle forholde sig til én samarbejdspart en neutral aktør, som kunne være med til at fastholde den fælles fortælling og projektets målsætninger. Argumenterne er dog lidt forskellige. Hos Schønherr har man især savnet, at bygherrerne var mere afklarede med, hvad de ville. Det ville have givet klarere rammer for projekteringen gennem processen. Rambøll ville gerne have haft en bygherrerådgiver til at sikre, at man igennem hele processen i højere grad holdt fast i, hvordan projektet var italesat fra starten som Danmarks største klimatilpasningsprojekt. I Rambølls optik har man nogle gange prioriteret renovering af fællesarealer i form af belægninger og faciliteter over vandtekniske løsninger. Det er Rambølls projektleders opfattelse, at en bygherrerådgiver ville have været i stand til at sikre, at det vandtekniske blev prioriteret i højere grad. 12
Boligforeningerne mener dog ikke, de har savnet en bygherrerådgiver. Der er i deres optik tale om tre professionelle organisationer, som har kunnet sparre med hinanden. Kommunen har varetaget den nødvendige koordineringsopgave ganske udmærket. Da projektet gik i gang, var der ikke mange erfaringer med at arbejde med klimatilpasning med merværdi i et partnerskab på tværs af boligforeninger, kommune og forsyning. Så der måtte nødvendigvis være en læringskurve. Set udefra ville projektet muligvis have haft gavn af en bygherrerådgiver, selv om det ikke er sikkert, det ville have forhindret alle børnesygdomme. Det skyldes især, at der har været forskelle i, hvad de forskellige bygherrer har prioriteret. Det har medvirket til at skabe uklarhed om målet blandt nogle aktører og dermed om midlerne. Det vil der altid være, når så forskellige organisationer skal arbejde sammen. For at skabe mere klarhed og en lidt mere stringent beslutningsproces, kan det være en god idé at have en neutral rådgiver, som kan facilitere bygherrernes diskussioner og skabe en mere entydig retning i projektet. Opbygning af fælles afhængighed og fælles forståelse I den første fase af projektet blev der opbygget en stærk fælles fortælling om visionen for projektet. Se første notat. Fastholdelse af den fælles fortælling har været omdrejningspunktet i den næste fase. Anden fase strækker sig over lang tid, og det er afgørende, at følelsen af et fælles projekt holdes i live. Et stort problem har været personudskiftning blandt projektlederne især hos Schønherr, men også hos Fredensborg Kommune. Fredensborg Kommune skiftede projektleder i september 2013. Flere aktører mener, at det var en fordel for projektet. Processen gik over i en fase, hvor der blev behov for nogle andre kompetencer end i første fase. I første fase handlede det i høj grad om at skabe politisk og ledelsesmæssig opbakning. I anden fase handler det om at få oversat og tilpasset visionen til de konkrete forhold og til konkrete projekter. Samtidig skal den fælles fortælling fastholdes, og der skal fortsat være en fælles forståelse af projektet blandt alle de involverede parter. Den nye kommunale projektleder roses af parterne for at bruge meget tid på netop løbende at kontakte de mange parter for at holde dem orienteret og fastholde den fælles forståelse. Projektlederen beskriver selv, hvordan det er nødvendigt hele tiden at vedligeholde den fælles historie på forskellige niveauer. Et værktøj er det stadige relationsarbejde, der er beskrevet i forrige afsnit. å et mere konkret plan har fastsættelsen af budgettet været et vigtigt værktøj til at skabe enighed, klarhed og fælles forståelse. Hvor skal projektet hen, og hvad skal der flyttes på undervejs. Hos Schønherr har personudskiftningen på projektlederposten været stor undervejs, og det oplever alle som et problem. Særligt boligforeningerne har oplevet at skulle stå for en stor del af videnformidlingen undervejs og at skulle have de samme diskussioner gentagne gange. En boligforeningsrepræsentant siger: Det er sårbart i et projekt, som er så komplekst, at der ikke er nogen til at fortælle forhistorien internt i organisationen. Mange personudskiftninger på projektlederposter betyder, at vigtig viden er gået tabt, at nogle ting har taget længere tid og også, at der er skabt gensidig utryghed og mistillid. Den nye projektleder har hele tiden skullet samle op på den gamle historie og skabe nye relationer og tillid. Samtidig erkender alle aktører, at man ikke kan undgå personudskiftning i et projekt, der strækker sig over så lang tid. Det er derfor vigtigt at sikre videnopsamling og dokumentation undervejs. Lige som i mange andre netværksorganiseringer er der i Kokkedal en del, der foregår på et uformelt niveau, hvor der ikke nødvendigvis skrives referater eller lignende. Det er dog essentielt i så langstrakt et projekt, at alle vigtige aftaler dokumenteres, så der kan laves en ordentlig overdragelse. Erfaringen fra projektet viser, at fastholdelsen af den fælles forståelse i høj grad er baseret på, at deltagerne kender og har tillid til hinanden. Ved personudskiftning skal det bygges op igen, og det tager tid. Denne form for koordinering mellem parterne er dermed langt hen af vejen personbåren. Spørgsmålet er, hvordan man i langvarige projekter hos kommune og rådgivere får taget højde for dette? Måske skal man ikke blot skrive aftaler ned, men også lave notater om 13
det fælles narrativ, indgåede kompromiser, procesforløb med mere. Altså ikke kun data, teknisk viden og aftaler, men også de mere bløde ting i processen, så man undgår at have de samme diskussioner igen og igen, hver gang der kommer nye personer på. Men personudskiftning kan også være en fordel i nogle situationer. Det kan være med til, at man får løst gamle konflikter og modsætninger, som også kan være personbårne. Det kan give friske øjne på fastlåste situationer. Det kan desuden være med til at sikre, at netværk ikke lukker sig for meget om sig selv noget der kan være et problem i netværksstyring. Organiseringsformer og kommunikation Parternes oplevelse af ligeværdighed er vigtigt, hvis man vil have et velfungerende samarbejde. Ingen kan tvinge de øvrige til at være med. Derfor er det nødvendigt, at der bliver skabt ejerskab og goodwill blandt alle parter i et netværk eller partnerskab. I sidste evalueringsrunde blev samarbejdet mellem Fredensborg Kommune og Fredensborg Forsyning af flere årsager anset som vanskeligt, mens alle var enige om, at samarbejdet i styregruppen i øvrigt fungerede godt. Der var udviklet en fælles forståelse og følelse af fælles afhængighed mellem parterne. Men som sagt stod forsyningen lidt uden for dette samarbejde. Det er dog blevet løst i mellemtiden gennem intensiv dialog. Fredensborg Forsyning er desuden nu fuldgyldigt medlem af styregruppen og ikke længere blot observatør. Der er blevet lavet en formel aftale om, hvilke elementer i planen forsyningen bidrager til, og det første bassinanlæg er etableret i den østlige ådal. Dermed er en række af de usikkerheder, der plagede samarbejdet tidligt i projektet, blevet afklaret. Den nye projektleder roses for at kunne sætte sig ind forsyningens behov for afklaring af fx den daglige drift og i det hele taget forstå deres indfaldsvinkel til projektet. Den kommunale projektleder siger om forløbet: Tid kan være en måde at løse problemer på, så ting kan modnes. Det har taget lang tid at få tingene på plads med forsyningen, også fordi der har været nogle juridiske spidsfindigheder, der skulle afklares, hvor små ting som ordvalg havde stor betydning. Heldigvis har der været tiden til det. Men det er vigtigt, at man kan sætte sig ind i den anden parts vilkår. Man er nødt til at forstå reguleringsregime, beslutningsstrukturer og succeskriterier hos partnerne i et partnerskab. Figur 3. Nyt regnvandsbassin med bro i ådal øst, som beboerne er meget glade for og bruger meget. Foto: Dorthe H. Lund 14
Det fremhæver, hvor vigtigt det er, at man kan sætte sig ind i de andre partneres behov og forstå, hvad der ligger bag de andres argumenter og tage det alvorligt. Forsyningen oplever nu en større forståelse for de interesser og rammebetingelser, en forsyning nu engang har. De føler, at de i højere grad bliver behandlet som en ligeværdig partner, end de gjorde i projektets indledende faser. For forsyningen er læringen: Hvis et projekt som dette skal lykkedes, så kræver det, at der er ejerskab, og så skal man involveres ordentligt fra starten. Hvis man vil have et godt samarbejde, skal der være gensidig respekt. Det kræver, at man kan arbejde tværfagligt på en konstruktiv måde. Det kan man også, men man skal bare kunne forstå hinanden, og hvorfor man siger, som man gør. Lokale og Anlægsfonden har også oplevet en forbedring af samarbejdet undervejs, hvor de nu orienteres og involveres mere end tidligere. I starten oplevede de at skulle kæmpe lidt mere for at blive involveret i at udforme nogle af de elementer i planen, som er særligt væsentlige for fondens engagement. Her har fonden selv insisteret på at blive betragtet som ligeværdig, men nu har involveringen fundet en god form. En beboerrepræsentant fra boligforeningen føler til gengæld ikke altid, at de bliver betragtet som en ligeværdig partner i klimaprojektet. Hun siger: Man glemmer nogle gange, at den almene boligsektor bidrager med næsten halvdelen. Uden os var det ikke blevet Danmarks største klimaprojekt. Vi står da på skiltene, men når der er arrangementer af forskellig art, så er det ikke den almene sektor, der bliver fremhævet. Igen ser man nødvendigheden af at understrege alle parter som nødvendige og ligeværdige i et samarbejde af denne komplekse karakter. Alle behøver ikke at være en del af alle formelle organiseringer. Men det er vigtigt, at der opbygges en følelse af at være en vigtig bidragsyder i forhold til, at projektet kan gennemføres. Det kan ske både i formelle organer og ved festlige lejligheder og uformelt ved hele tiden at inddrage, lytte og orientere. På det uformelle plan er projektlederen i Kokkedal meget opmærksom på dette. Men formelt set og udadtil er der også behov for til stadighed at give udtryk for ligeværdigheden blandt parterne, så ingen føler sig glemt. At beboerrepræsentanterne føler sig lidt glemt, peger også på nødvendigheden af at forholde sig til alle dele af de organisationer, som medvirker. Ganske vist har der været mange borger- og beboerinddragelsesaktiviteter i starten af projektet. Men over et langstrakt forløb kan det være vanskeligt hele tiden at holde borgere og beboere engagerede, når man som projektleder fra en boligforenings administration sidder og forhandler med de øvrige bygherrer. Det er ikke praktisk muligt at få borgere og beboere med ind over enhver projektændring undervejs. Men hvis der sker store ændringer, som beboerne ikke har hørt om eller ikke kender årsagerne til, kan det også være årsag til, at man føler sig ignoreret eller resignerer over for processen. Man kan som borger mene, at ens tidlige deltagelse har været spildt, hvis ikke man kan se sin deltagelse afspejlet i resultatet. Samtidig kan det være svært at engagere borgere og beboere, før tingene bliver konkrete, men på det tidspunkt er bygherrer og arkitekter ikke nødvendigvis særligt interesseret i at lave store ændringer. Det er helt almindelige problemer ved borgerinddragelse, men de bliver ekstra udtalte ved partnerskabsprojekter pga. den mere flydende og komplekse karaktér, hvor der er gensidig afhængighed. Der sker flere ændringer langt hen i projektet, end der gør ved mere almindelige projekter. Det stiller ekstra store krav til borger- og beboerinvolveringen, så alle parter forstår de grundlæggende forudsætninger for den type projekter, herunder den mere flydende karakter. Strategiske prioriteringer: Økonomien som kampplads Der er ingen tvivl om, at økonomi er en vigtig parameter, når der skal laves anlægsprojekter, og at økonomi generelt kan være en konfliktårsag mellem parter i et samarbejde. Økonomien er derfor et godt eksempel til at illustrere, hvordan der skal træffes strategiske og selektive valg i en proces, hvor alle skal føle sig som en ligeværdig del af projektet og tilgodeset i forhold til egne interesser. Pointen er dog, at man gennem processen kan påvirke folks interesser og forståelser for hinanden, hvis der udvikles tillid og 15
fælles forståelse mellem parterne (fx: hvis jeg ikke får noget denne gang, får jeg noget næste gang). I Klimatilpasning Kokkedal er der forskellige former for betingelser knyttet til de forskellige bevillinger, der indgår i den samlede økonomi. Boligforeningernes midler skal bruges på egne matrikler, og forsyningens midler må kun bruges på forsyningstekniske elementer. Lokale og Anlægsfondens og Realdanias midler skal gerne skabe demonstrationsværdi. Fredensborg Kommunens midler bør komme offentligheden til gode. I nogle tilfælde er det betingelser, som er fastsat i lovgivningen, og i andre er de normative forventninger. I alle tilfælde er de væsentlige for fordelingen af tiltag og aktiviteter i projektområdet. Det er derfor ikke overraskende, at midlernes fordeling har været et vigtigt forhandlingspunkt og noget, som alle parter har brugt meget tid og energi på. Forhandlingerne har handlet om, hvor pengene skulle bruges, og dermed hvem der får gavn af hvad. Men også om, hvad pengene skulle bruges til, og hvordan anlæggene skal driftes, når de er færdige. Det er tydeligt, at der har været forskellige interesser i spil i forhold til, hvor og hvordan pengene skulle bruges. Der har været flere væsentlige økonomiske hurdler undervejs. Den ene har været at få lavet rådgiverkontrakter og få fastlagt rådgiverhonoraret og blive enige om, hvornår der er tale om omprojektering, som ligger uden for det fastlagte honorar. Det har taget lang tid at få lavet disse rådgiverkontrakter. Fredensborg Kommune har lavet totalrådgiveraftalen med Schønherr, som definerer et fast honorar for rådgivningen. Eftersom der har været mange ændringer undervejs, er rådgiverne ved at føle sig pressede på økonomien i projektet. Alle parter er enige om, at der er blevet tegnet meget om i projektet indtil videre. En rådgiver siger: Det har været som om, vi skulle tegne langt ned i detaljen og sende det ind, og så er det lavet om, og vi skal tegne det igen. Men fra en af bygherrerne forlyder det, at: De har tegnet for langt i forhold til det, vi har bedt om. De har låst sig for meget fast på, hvornår en beslutning er en beslutning. Nogle gange kommer man med forslag og eksempler, som de har taget som krav og tegnet ind som noget, man har sagt, man ville have. Vi ser her tydeligt forskellige logikker og forståelser komme til udtryk i processen. Bygherrer og arkitekter forstår fx forslag forskelligt: hvor arkitekter ser forslagene som konkrete og detaljerede i kraft af deres måde at arbejde på, så ser boligforeningerne og kommunen forslagene som mere løse og netop bare forslag. Her er opstået et kommunikationsbrist mellem parterne, hvor man ikke har fået oversat hinandens forståelser af fremgangsmåde (logikker). Det får økonomiske konsekvenser, der skaber konflikter. Det er ikke usædvanligt, at der opstår den type misforståelser, når forskellige fagligheder skal arbejde sammen, men i store komplekse projekter er der mange fagligheder, som skal kunne kommunikere. Det betyder, at man skal have stor fokus på at få oversat hinandens logikker. Det er tydeligt, at den store enighed, man opnåede på styregruppeniveau i visionsfasen, har skullet stå sin prøve i konkretiseringsfasen og projekteringen. Det er her uenigheder om, hvilke mål der er vigtigst, kommer klart til udtryk, og det er i denne fase, at forhandlingsparterne skal være loyale mod deres bagland og kæmpe for deres egen organisations interesser. Det er også her, at den store åbenhed i forhold til at inddrage forskellige lokale initiativer hvilket er en stor styrke ved netværkstilgangen i visionsfasen begynder at blive belastende, især for rådgiverne. Man bliver nødt til at lægge tingene fast på et tidspunkt, så man ikke hele tiden skal lave ændringer. Så snart man flytter en vandvej, har det konsekvenser for resten af afledningssystemet, så en lille ændring et sted kan hurtigt blive til mange ændringer i de forbundne dele af projektet. Tidligt i projektet blev der skabt en fælles fortælling om, at partnerskabet gjorde det muligt, at få langt mere ud af sin investering, end man havde kunnet på egen hånd. Denne fortælling har skullet stå sin prøve i næste fase med realiseringen, hvor midlernes konkrete fordeling mellem matriklerne fastsættes. Når området betragtet som helhed, bliver der skabt mere, end hvad hver part kunne få på egen hånd. Men set fra den enkelte partners synsvinkel, er det ikke 16
nødvendigvis sådan, projektet opfattes. Alle parter vil gerne have konkrete merinvesteringer på lige præcis deres arealer. En beboerrepræsentant siger: Fra kommunens side prøver man at få klimaprojektet til at løfte mange ting, og så går midlerne til andre steder, end hvor de var tiltænkt oprindeligt. Det har virket som om, alle fondspengene forsvandt ud af vores arealer og ind på fællesarealerne. Sådan oplevede vi det i hvert fald Boligforeningerne skal selvfølgelig repræsentere deres beboere, ligesom kommunen skal repræsentere borgernes interesser, når der forhandles. Og i den situation er man ikke nødvendigvis helhedsorienteret. Rådgivernes opgave er derimod at se helhedsorienteret på området og fagligt vurdere, hvordan man får mest værdi og de fagligt set bedste løsninger for den økonomi, der er til rådighed. Også her er der potentiale for konflikter. Særligt når der skal skabes merværdi, og man ikke nødvendigvis er enige om, hvilke mål der skal prioriteres højest. Er det vandafledning eller byfornyelsen, der er vigtigst? Rådgivere og bygherrer har tydeligvis haft hver deres syn på, hvad de bedste løsninger er. En rådgivers oplevelse er, at: Pengene er givet bedst ud mht. vandhåndtering på de grønne arealer, men det er ikke der, boligforeningerne har størst interesse. De vil godt have lavet noget på deres bolignære arealer, hvilket er forståeligt. Det giver udfordringer ift. etablering af og fremvisning af vandets vej. Økonomisk er det svært både at opgradere de bynære arealer og samtidig etablere vandets vej samt skabe den nødvendige forsinkelse af vandet. Beboerrepræsentanten oplever i stedet, at: Ret mange af pengene går til ingeniører og tegnestuer og teknik og ikke så meget til noget synligt i bebyggelsen. Igen ser vi tydeligt forskellige interesser og logikker komme til udtryk i oplevelsen af projektet. Men forskellige mennesker lægger vægt på forskellige ting afhængigt af, hvor man sidder. Det er helt almindeligt i alle sammenhænge. Kunsten er at undgå, at forskellige interesser bliver til konflikter, og bygge bro, hvor det er muligt. Et andet diskussionspunkt er driften af de anlæg, der bliver lavet. Som udgangspunkt er aftalen, at alle bygherrer står for driften inden for egen matrikel. Alligevel er der diskussioner, om det nu også er rimeligt. En boligforeningsrepræsentant siger: I udgangspunktet drifter hver part inden for egen matrikel. Men der er nogle steder, hvor matriklerne åbner op for helt offentlig brug, hvor slitagen kommer fra andre end beboerne, og hvor vi i bygherregruppen gransker projektet i fællesskab for at finde en rimelig løsning. I boligforeningernes optik må det være et kommunalt ansvar at varetage de anlæg, som kan bruges af den brede offentlighed, også selv om egne beboere er en del af den offentlighed. Den almene boligsektors penge skal først og fremmest komme beboerne til gavn og ikke bruges til at løfte kommunale opgaver. Når man står til ansvar over for beboerdemokratiet, er det en helt logisk holdning. Forsyningen står til ansvar i forhold til den lovgivning, den er underlagt. En lovgivning, der kun tillader, at en forsyning bruger penge på noget, der har en klar vandteknisk funktion. Diskussionen her har derfor ikke handlet så meget om, hvor der skulle laves noget, men om at få lavet en aftale, der er juridisk holdbar. Udgangspunktet har været at definere, hvilke volumener forsyningen skal håndtere i området. Der kunne ikke laves en medfinansieringsaftale, da området ikke indgår som et risikoområde i planlægningen. Det betyder, at forsyningen skal eje de bassinvolumener, som laves for deres midler. Matrikelmæssigt ligger bassinerne dog på andelsboligforeningens jord. Problemet i forsyningens bidrag har altså ikke så meget handlet om beløbet, men om juridiske spidsfindigheder mht. til at definere volumener og anlæg. Det har været nødvendigt med juridisk bistand for at få en aftale på plads. Det har taget lang tid og været frem og tilbage mellem parternes jurister. Økonomisk har det desuden været væsentligt for forsyningen, at udformningen laves, så driften af bassinerne kan udføres med maskiner i mange år frem. 17
En af knasterne har været det juridiske i, at vi kommer til at eje et volumen og ikke et anlæg. Luft i princippet. Og hvordan kan man afskrive på det? Det måtte vi have en jurist og en revisor til at finde ud af. Sådan nogle aftaler, tror jeg ikke, er set før. Det er altså tydeligt, at de økonomiske diskussioner har fyldt meget og er der, hvor organisationernes forskellige interesser kommer tydeligst til udtryk. Her er det af stor betydning, overfor hvem og hvordan de enkelte partnere står til ansvar. Forsyningen står til ansvar i henhold til vandsektorlovgivningen og forsyningssekretariatet. Den almene boligsektor står til ansvar over for både beboerdemokratiet og organisationernes direktioner. Kommunens medarbejdere står til ansvar politisk og over for borgerne. Disse ansvarsforhold forsvinder ikke, bare fordi man er gået sammen i et partnerskab, og de skal derfor tages alvorligt af alle parter i samstyringsprocessen. Det vil altid være sådan. Det vigtige er dog, at man har opbygget så stærke relationer og fælles forståelser. Det betyder, at man kan forhandle i gensidig respekt og forståelse for, hvorfor noget er vigtigt for en part, mens det ikke nødvendigvis er så vigtigt for andre i partnerkredsen. Det ser ud til at være lykkedes langt hen af vejen i Kokkedal, eftersom parterne giver udtryk for, at de forstår de andre parters holdninger, uden dog nødvendigvis at være enige i dem. I sidste ende er og bliver de økonomiske afvejninger et forhandlingsspørgsmål, som man uvægerligt støder på i samstyringsprocesser. Merværdi: Hvilke typer viden skal i spil og hvornår? Klimatilpasning Kokkedal har fra starten haft som ambition, at der skulle skabes merværdi gennem klimatilpasningen. Merværdi i form af dobbeltfunktioner i de enkelte vandhåndteringselementer og merværdi i form af nye aktivitets- og mødesteder og øget tryghed i området. Men hvordan arbejder man med at skabe denne merværdi? I konkurrencefasen har det handlet om at vælge et team, som i dommerkomiteens optik kunne løfte den opgave. Dvs. et team, der tilsammen besad de nødvendige kompetencer i forhold til vandteknik, landskabsarkitektur og nytænkning og som gennem tæt samarbejde kan skabe merværdi. Det er en velkendt antagelse i innovationsteori, at det nye opstår, når kompetente mennesker med forskellige perspektiver udfordrer hinanden og tvinger hinanden ud af vanetænkningen (Blomqvist og Levy 2006) Ifølge repræsentanterne fra Realdania og Lokale og Anlægsfonden vandt teamet med Schønherr og Rambøll, fordi de havde den rette blanding af kompetencer og kunne komplementere hinanden godt. Det var Schønherr, der var den drivende part i konkurrencearbejdet og har været den skabende part i den idé- og konceptudvikling, der ligger bag vinderprojektet. Derfor er det også Schønherr, der er valgt som hovedrådgiver med Rambøll som underrådgiver. Det er altså langt hen ad vejen op til Schønherr at få skabt et godt samarbejde med Rambøll, så de i fællesskab kan udvikle projektet og få skabt merværdi. Gør de så det? Både Rambølls og Schønherrs repræsentanter er enige om, at de arbejder tæt sammen om projektet og løfter opgaven som et team, selvom der selvfølgelig er en arbejdsdeling i opgaverne. Organisatorisk sidder medarbejderne fra de to organisationer sammen en halv dag om ugen, og de er i daglig kontakt. Samarbejdet bliver altså helt klart prioriteret af begge rådgivere. Som en af dem siger: Projektet er vundet som et team, og vi skal fungerer i et partnerskab. Det gør vi også. Vi har daglig kontakt, og vi sidder sammen en halv dag om ugen og nogle gange oftere. Det fungerer godt. Og den anden siger: Vi har et nært samarbejde og udvikler projektet sammen. Et nært samarbejde, hvor forskellige parter med forskellige kompetencer sidder og udvikler løsninger sammen, er et rigtig godt udgangspunkt for innovation. Innovation og merværdi eller ej? Formår rådgiverne at udfordre hinandens fagligheder i en grad, så resultatet bliver nytænkende? Fra kommunal side havde man højere forventninger til innovationsniveauet i de tekniske løsninger, og hvordan man får bygget aktiviteter ind i vandhåndteringen, end man har fået indfriet. Årsagen er ifølge 18
kommunens projektleder blandt andet at finde i selve konkurrenceformen, hvor arkitekterne skal lave nogle fascinationsbilleder, der fænger hos en dommerkomite. Det skaber nogle høje forventninger til, hvad der kan lade sig gøre, og medfører i hele formens natur, at man må rette til, og af og til skære fra i overgangen fra vision til anlæg. Det er der som sådan ikke noget nyt i. Den kommunale projektleder støder dog af og til på delelementer fra konkurrenceforslaget, når han taler med folk i lokalområdet, som er blevet skåret fra, og som i hans optik aldrig har været realistiske, fx forslaget om en bilvaskeplads. Her er der skabt en forventning om multifunktionalitet, som ikke kan indfris. Desuden viste det sig, at de hydrauliske forhold var meget anderledes, end det man havde arbejdet med under konkurrencen. Det betød i sig selv, at man blev nødt til at lave ændringer i projektet undervejs, da det ikke er muligt at få så meget vand synligt i området som forudsat under konkurrencen. Der er altså ikke så meget vand at arbejde med på nye måder, som man havde forventet fra starten. Skuffelsen over innovationshøjden hos kommunen skyldes altså i nogen grad, at der er en ubalance mellem de store forventninger, og hvad der nu er projekteret. For de øvrige bygherrer er innovationshøjden ikke så vigtig. De erkender, at forudsætningerne i forhold til, hvordan vandet løber, var anderledes. Det har betydet, at man har været nødt til at lave ændringer i forhold til konkurrenceforslaget, og at flødeskummet ryger. Den situation kunne måske have været undgået med bedre forundersøgelser af hydraulikken. Vandet løber anderledes, end man havde forudsat, og det betyder, at man har måttet træde nogle skridt tilbage i forhold til konkurrenceforslaget. Det har givet problemer. Der mangler lidt forundersøgelser, og det kan man sige, at vi som bygherrer skulle tage på os. Når det er sagt, burde rådgiverne have efterspurgt de analyser langt tidligere. Boligforeningerne prioriterer dog daglig funktionalitet og drift højere end innovation. Ifølge dem er rådgiverne af andre blevet kritiseret for, at løsningerne har været for ordinære, men foreningerne mener, tingene har løftet sig. Rådgiverne mener, at innovationsniveauet i de tekniske løsninger afspejler prioriteringer fra bygherrerne, der hellere har villet bruge penge på andre ting. Og det afspejler, at der faktisk ikke er så store problemer med vandet som antaget. Det vand, der skaber problemet, kommer andre steder fra. Projektet har vist sig i højere grad at være et områdefornyelsesprojekt end et klimatilpasningsprojekt, set fra deres perspektiv. Begge dele er ganske vist til stede, men klimadelen vægter mindst, og det afspejler sig i projektet og tilgangen til, hvad der skal være innovativt. Og det innovative skal i højere grad findes i helheden end i de enkelte vandtekniske elementer. Lokale og Anlægsfonden og Realdania havde også høje forventninger før projektstart til, hvad der var muligt, som ikke helt er blevet indfriet. Men de har også lært af andre klimatilpasningsprojekter, at det faktisk er langt vanskeligere at lave nyskabende, vandtekniske elementer med dobbeltfunktioner, end de troede dengang. Overordnet set er der dog en rød tråd i projektforslaget, og selv om områdebearbejdningen ikke er blevet så intens, som konkurrenceforslaget lagde op til, har det stadig demonstrationsværdi. Der er tegnet nogle intensive nedslagspunkter, som viser nogle gode eksempler, men først og fremmest skal projektet vise, at det er muligt at løfte en hel bydel gennem klimatilpasning. Området er desuden så stort, at man er nødt til at male med den brede pensel. Repræsentanten fra Lokale og Anlægsfonden siger: Jeg tror, at vores ambitioner var højere, end hvad der hidtil har vist sig at kunne lade sig gøre. Vores forventning var, at når man lavede en teknisk vandløsning, så ville der være en platform for noget, man kunne gøre aktivitetsmæssigt, i den måde det blev udført på. Det vi har fået i projektforslaget er en håndtering af vandet, som sætter sig spor i landskabsbearbejdningen. Og så har vi fået aktivitetspladser ned over det, som man ville kunne have ethvert andet sted også. Men der er stadig en rød tråd, der kører igennem det hele. I de store streger er der eksempelværdi på, hvordan kan man forandre et helt boligområde til den gode side ved at løse et vandteknisk problem. De øvrige aktører glæder sig også til at se, hvad projektet kommer til at betyde for det sociale liv i Kokkedal, og mener, at det er her, man skal kigge efter det innovative, og ikke i de enkelte vandtekni- 19
Figur 4. Vandlegeplads i brug. Foto fra facebookgruppen Sammen om Kokkedal ske løsninger. Ligesom flere andre af de interviewede aktører siger Realdanias repræsentant, at: Dobbeltfunktionen er i høj grad også transformationen af området i forhold til det sociale. Og det er spændende at se, hvordan det kommer til at virke. Opsummerende har alle parter haft større forventninger til, hvor innovative og omfattende de vandtekniske elementer ville blive, end det der har vist sig muligt. Det på trods af, at rådgiverne har haft et meget nært og godt samarbejde, hvor de har udviklet projektet sammen. I deres opfattelse er projektet blevet så innovativt, som det har været muligt under de givne omstændigheder. Det innovative skal dog ifølge langt de fleste af de interviewede ikke findes i de enkelte vandtekniske elementer, men i den samlede omdannelse af området og de effekter, det forhåbentlig får på de sociale forhold. Aktørerne er stadig generelt optimistiske. De tror på, at projektet kan leve op til sit formål om at give en ny fortælling til Kokkedal og skabe sociale løft, hvilket hele tiden har været et af hovedformålene med projektet. Visioner versus realitet: Justeringer af den fælles fortælling Det er tydeligt, at der undervejs har været forskellige opfattelser af, hvilke mål der skulle være styrende for projektet. Det har skabt nogle konflikter og uenigheder, blandt andet om, hvem der burde være hovedrådgiver, og hvem der burde være underrådgiver, og hvornår og af hvem, hvilke analyser skulle laves. I konkurrencefasen blev klimaproblemetikken talt op som det drivende problem, hvis løsning kunne give et socialt løft. I den optik har nogle af aktørerne undret sig over, hvor lidt de tekniske elementer og den tekniske kompetence har fået lov til at fylde i forundersøgelsesfasen og i første halvdel af projektet. Efterhånden som det har vist sig, at vandforholdene var ganske anderledes, end man forudsatte, er der sket en udvikling i den måde, man italesætter problemet på. Rådgiverne og forsyningen er begyndt at kalde det et byfornyelsesprojekt eller et kvarterløftsprojekt i stedet for et klimatilpasningsprojekt. På den måde er tilgangen og prioriteringerne hos projektejerne mere forståelige og dermed rimelige. Forsyningens repræsentant siger: 20
Men hvis man ser projektet som et klimatilpasningsprojekt, så burde ingeniørerne være hovedrådgiver og arkitekterne underrådgiver. Hvis man ser projektet som et kvarterløftsprojekt, så synes jeg, det er helt fint, som det er. De mere tekniske aktører i partnerskabet har således justeret på egne forestillinger om projektet undervejs. Det er blandt andet sket som et resultat af arbejdet med at skabe den fælles fortælling om, at projektet skal give Kokkedal et løft i den måde, området opfattes på, både internt i området og set udefra. Det, der især har forårsaget, at man har måttet se med nye øjne på projektet, er, at vandet som nævnt ikke løber, som man havde forventet under konkurrencefasen og i den italesættelse af projektet, som foregik på det tidspunkt. Noget, der skiller parterne, er, om der burde have været lavet mere grundige forundersøgelser før konkurrencen, så man allerede her arbejdede med mere retvisende forudsætninger. Rådgiverne, forsyningen og til dels boligselskaberne mener, at det ville have skabt nogle mere realistiske forventninger, hvilket også havde været gavnligt for projektet. Kommunen og fondsrepræsentanterne mener derimod, at den form for analyser er en rådgiveropgave og en del af at skabe de innovative løsninger med merværdi. De er dog enige i, at mere grundige forundersøgelser før konkurrencen havde været godt for projektet. Det er lettere at se i bagklogskabens klare lys. Det er uomtvisteligt, at det vandtekniske grundlag i konkurrencefasen ikke var særligt dybdegående. Der var ganske vist bilag om afstrømningsveje og ledningsnet. Men der var ikke noget, der gav et detaljeret billede af den eksisterende infrastruktur, hvilke vandvolumener der skulle håndteres, og hvor vandet kom fra. Alligevel blev der arbejdet videre med konkurrencematerialets forudsætninger gennem lang tid, uden at nogen stillede spørgsmålstegn ved det. Det var forsyningen, som pressede på for at få overblik over hydraulikken, så de kunne nå frem til en aftale om, hvor og med hvad de kunne bidrage. Det pres forårsagede, at Rambøll lavede hydrauliske analyser, som viste, at de havde arbejdet med forkerte forudsætninger. Set i bagspejlet er alle selvfølgelig enige om, at de korrekte forudsætninger skulle have været på plads langt tidligere. Det er ikke i nogens interesse, at man arbejder med forkerte forudsætninger, hverken bygherrernes eller rådgivernes. Det betyder også, at det er alles ansvar, eller i det mindste i alles interesse, at undgå det sker. Når det alligevel sker, har det økonomiske konsekvenser, som skal fordeles. Flere mener, at mange af problemerne skyldes begyndervanskeligheder. Klimatilpasning Kokkedal er et af de første forsøg på at lave klimatilpasning med merværdi gennem et partnerskab. Når der mangler erfaringer med en samarbejdsform og en projekttype, så bliver der begået fejl undervejs, som man må lære af. De forventninger og ambitioner, der blev talt frem under konkurrence- og visionsfasen og ikke kan indfris, skaber selvfølgelig skuffelse. Beboerrepræsentanten siger: Indledningsvist havde vi jo alle store visioner og kunne ikke få hænderne ned. Det var meget forkromet. Det har været en svær proces. Vi har brugt så mange kræfter, og så er der så meget, der ikke bliver til noget alligevel. Den der store godtepose blev ikke helt så stor. Også den kommunale projektleder selv har været udfordret af de forventninger, der var skabt til projektet. Han har været nødt til at tale projektet ned og slå nogle af konkurrenceforslagets fascinationsbilleder ihjel. I opstartsfasen har det selvfølgelig været vigtigt at kunne mobilisere både partnere og borgere for overhovedet at kunne sætte projektet i gang, og det indebærer at tale om, hvad man kan få ud af projektet. Hvis et projekt skal være innovativt og vise nye måder at skabe merværdi på, er det også vigtigt, at man tør være ambitiøs og bevæge sig ud i ukendt land. Men der er også vigtigt for fremtidigt engagement, at der er en realistisk tilgang til, hvad man lover og stiller i udsigt. Der ligger altså en svær kommunikationsopgave i både at være ambitiøs nok til, at det er muligt at skabe noget innovativt, og realistisk nok til ikke at demotivere aktørerne undervejs. Opsummerende, så har realiteterne punkteret nogle af de forventninger, man havde til projektet i konkurrencefasen, hvilket har gjort det nødvendigt at justere på projektforståelsen undervejs. Det har været en del af læringsprocessen. 21
KLIMATILPASNING KOKKEDAL Med den nye forståelse af koordination som samstyring må man opgive forestillingen om, at det er muligt at opnå en fuldstændig samlet enhed og sammenhæng i den offentlige styring og i et kompliceret samarbejdsprojekt som Klimatilpasning Kokkedal. Den flydende koordinering, de forskelligartede koordineringsformer og det uordentlige i processen er et uomgængeligt vilkår i den form for projekter. Kan man finde ud af at operere i denne form for samstyring, er den positive effekt, at det skaber rum for at tænke helhedsorienteret med plads til forskellighed, foranderlighed og det uforudsigelige. Måske kan det udfordre fastgroede roller og positioner mellem parterne og skabe noget innovativt. Hvis samstyring skal lykkedes, kræver det: At der oprettes samarbejdsfora og kontakter mellem aktørerne, så man kan skabe tillid og forbindelse og udvikle den fælles forståelse At der løbende skabes en følelse af fælles afhængighed og gensidig tillid At der er en organiserings- og kommunikationsform, hvor samstyring er mulig At der foretages strategiske og selektive valg og prioritering af vigtige emner og forbindelser mellem aktiviteter og aktører Der er tydeligvis gjort en stor indsats for at skabe samarbejdsfora og kontakter mellem aktørerne. Den 22 FR A VISION TIL HANDLING kommunale projektleder har spillet hovedrollen i forhold til at sikre den samlede koordinering. Men det er også en stor og kompleks opgave i kraft af, at der er så mange organisationer involveret på flere niveauer. Det er organisationer, som har hver deres regelsæt, hver deres beslutningsstrukturer, hver deres logikker, principper, interesser og normer, de skal leve op til. Det skal alle parter, men især rådgiverteamet Schønherr og Rambøll, med den kommunale projektleders hjælp navigere i, når projektet skal udformes. Generelt er de interviewede aktører tilfredse med samarbejdet og koordineringen. Både i styregruppen, bygherregruppen og rådgivergruppen er der stor enighed om, at det interne samarbejde fungerer godt. Projektlederen har altså gennem relationsarbejdet formået at koble og koordinere de forskellige organisationer i samstyringsprocessen. Der har dog været udfordringer i kraft af de interesseforskelle, der naturligt er i partnerkredsen, personudskiftninger især hos hovedrådgiveren og på grund af projektets omfang og kompleksitet. Det tydeliggør, hvor vigtig en opgave den stadige dialog og koordinering er, så man kan fastholde den fælles fortælling om projektets mål og midler og dermed sikre, at aktørerne trækker i samme retning. Da projektet gik i gang, var der ikke mange erfaringer med at arbejde med klimatilpasning med merværdi i et partnerskab på tværs af boligforeninger, kommune og forsyning. Så der måtte nødvendigvis være en læringskurve.
Hvad kan man lære af projektet indtil nu? Erfaringen fra projektet viser, at fastholdelsen af den fælles forståelse i høj grad er baseret på, at deltagerne kender og har tillid til hinanden. Ved personudskiftning skal det bygges op igen, hvilket tager tid. Denne form for koordinering mellem parterne er dermed langt hen ad vejen personbåren. Spørgsmålet er, hvordan man i langvarige projekter hos kommune og rådgivere kan tage højde for dette? I projektet foregår en stor del af dialogen og koordineringen uformelt og løbende, hvor man ikke skriver ned, hvad man har talt om, eller hvad man har aftalt. Eftersom man ikke kan forvente at være den helt samme personkreds gennem et langvarigt projektforløb, er det vigtigt at skabe procedurer for at fastholde viden om aftaler, indgåede kompromiser, procesforløb og den fælles historie. Så undgår man at have de samme diskussioner igen og igen, hver gang der kommer nye personer på. Enten skal man engang imellem nedskrive disse ting, eller man skal holde løbende opsamlingsmøder, hvor alle parter bliver holdt fast på den fælles historie. Men personudskiftning kan også være en fordel i nogle situationer. Det kan være med til at få løst gamle konflikter og modsætninger, som også kan være personbårne. Det kan give friske øjne på fastlåste situationer og kan være med til at sikre, at netværk ikke lukker sig for meget om sig selv, hvilket kan være et problem i netværksstyring. Fx lader det til, at projektlederskiftet hos kommunen er kommet på et godt tidspunkt, hvor den nye projektleder tilførte kompetencer, der var behov for i denne fase. I forhold til organiserings- og kommunikationsform er der sket en klar forbedring i den måde, forsyningen er blevet involveret på. De føler sig i langt højere grad behandlet som en ligeværdig partner end tidligt i processen. Men igen ser man nødvendigheden af at understrege alle parter som nødvendige og ligeværdige i et samarbejde af denne komplekse karakter. Alle behøver ikke at være en del af alle formelle organiseringer. Men det er vigtigt, at der opbygges en følelse af at være en vigtig bidragyder i forhold til, at projektet kan gennemføres. Det kan ske både i formelle organer og ved festlige lejligheder og uformelt ved hele tiden at inddrage, lytte og orientere på alle niveauer i de involverede organisationer. De fælles strategiske prioriteringer er i høj grad foretaget i de økonomiske diskussioner. Her er organisationernes forskellige interesser kommet tydeligst til udtryk. Det vil altid være sådan. Det vigtige er dog, at man har opbygget så stærke relationer og fælles forståelser, at man kan forhandle om tingene i gensidig respekt og forståelse for, hvorfor noget er vigtigt for en part, mens det ikke nødvendigvis er ligeså vigtigt for andre. Det ser ud til at være lykkedes langt hen af vejen i Kokkedal, eftersom parterne giver udtryk for, at de forstår de andre parters holdninger, uden dog nødvendigvis at være enige i dem. I sidste ende er og bliver de økonomiske afvejninger et forhandlingsspørgsmål, som man uvægerligt støder på i samstyringsprocesser. Desuden er der foretaget prioriteringer i omsætningen af vision til praksis. Visionen i konkurrencefasen var meget orienteret mod det innovative i hele tilgangen. Det skabte gennem konkurrencen nogle fascinationsbilleder, som viste sig ikke at kunne holde i virkeligheden, bl.a. fordi vandet ikke løb, som man havde skitseret under konkurrencen. Her 23
KLIMATILPASNING KOKKEDAL er der stor enighed om, at der skulle have været styr på den del af forarbejdet langt tidligere. Desuden er integrerede klimatilpasningsprojekter med merværdi er langt mere komplekse, end man antog på det tidspunkt, hvor der stort set ikke var erfaringer med den type projekter. Det er der kommet siden. Alle parter har haft større forventninger til, hvor innovative og omfattende de vandtekniske elementer ville blive, end det der har vist sig muligt. Det på trods af, at rådgiverne efter eget udsagn har haft et nært og godt samarbejde, hvor de har udviklet projektet sammen. Parterne er dog enige i, at det innovative skal findes i den samlede omdannelse af området og de effekter, det forhåbentlig får på de sociale forhold. Det glæder de sig til at se. Aktørerne har generelt ac- Kokkedal byfest 2016. Foto: Klimatilpasning Kokkedal 24 FR A VISION TIL HANDLING cepteret, at realiterne var anderledes end forudsætningerne. Det må man bare forholde sig til og justere projektet i henhold til. Set i lyset af den læring, de har været igennem, er der stadig optimisme og tro på, at projektet kan leve op til sit formål: at give en ny fortælling til Kokkedal og skabe sociale løft. Selv om processen til tider har været hård, så har den også været spændende. En rådgiver siger: Projektet som helhed er super spændende og har været sjovt at være med i. Når det bliver udført som i den første del, den østlige ådal, så er det blevet super fint. Hele ideen og tilgangen gør det spændende. Selv om processen er så tung, så er det også en sjov proces.