Forældrebetaling service og økonomisk støtte, når forældre betaler for vuggestue, dagpleje, børnehave og SFO Jeg har brug for service og støtte, så det fungerer, når jeg har børn i pasning Udviklingen af servicen på forældrebetalingsområdet har taget sit udgangspunkt i systemtænkning og et fokus på implementering gennem læring du kan her læse mere om, hvad medarbejdere og ledere har lært ved at udvikle arbejdet ud fra den tilgang. Udviklingsarbejdet har involveret afdelingen Forældrebetaling i BUF, Kontaktcenteret i SAF og Opkrævningen i BMF. Udviklingsarbejdet med forældrebetaling er en del af programmet Ny Ny Administration i Odense Kommune, som har til formål at skabe organisatoriske systemer, der er værdiskabende for brugere og borgere. Odense Kommune, maj 2014 1
Theis Aagaard, forretningskonsulent i BMF og Mikkel Schjøtt-Kristensen, chefkonsulent i BMF har metodeunderstøttet udviklingsarbejdet og skrevet denne rapport. Tilgangen i Ny Ny Administration er inspireret af Vanguard Metoden, som den engelske professor John Seddon har udviklet. Kilderne er: Seddon, John, Systems Thinking in the Public Sector", 2008 Seddon, John, "Freedom from Command and Control", 2003 Cases og metode på www.vanguard-method.com Cases og metode på www.vanguard-consult.dk 2
Forord Som medarbejdere har vi oplevet det meget motiverende og lærerigt selv at lave store dele af udviklingsarbejdet helt fra de indledende analyser af vores arbejdsområde til afprøvningen af det nye i praksis. Tidligere har vi oplevet, at forandringer er blevet udtænkt af andre, hvor vi så har skullet påpege alt det, som ikke tager højde for det daglige arbejde. Problemforståelsen har fra dag ét taget udgangspunkt i de udfordringer, vi oplever, og de nye måder at arbejde på fokuserer derfor på de problemer, vi selv har analyseret os frem til. Systemtænkningen har givet mulighed for endelig at komme til bunds i alle kroge og få ryddet op i "sådan plejer vi at gøre", "det kan ikke gøres anderledes", og "sådan siger loven". Med metoden har vi kunnet træde ud af egen opgave og se helheden. Det er en god lære til både større opgaver som denne opgave - men også i det daglige, hvor vi bør møde borgere og kolleger på denne måde: se deres situation som en helhed - og ikke lave kassetænkning. Samarbejdet på tværs er forbedret væsentligt, ikke at det ikke var godt til at begynde med, men vi blev ofte fanget mellem afdelingernes forskellige opgaver og en uklarhed om, hvem der havde ansvaret for borgerens problem. Dette er nærmest væk og enormt befriende for os. Det giver arbejdsglæde, at vi alle interesserer os for at gøre det så smidigt for borgeren som muligt. Der er nu en interesse og lyst til at løse problemerne, uanset hvor de hører til. Da det stadig er nyt, skal vi alle lære at fastholde fokus på borgerens situation og ikke vores egne begrænsninger. De nye fælles arbejdsprincipper og nye måder at gøre tingene på kræver derfor fastholdelse og fokus i en tid, hvor der er pres på ressourcerne og hele tiden er mange nye ting, vi skal forholde os til i organisationen. Vi har virkelig mærket opbakningen fra ledelsen. Tidligere har det godt kunnet være lidt "sådan plejer vi ikke at gøre, eller det er ikke muligt", men i dette arbejde har fokus været lad os prøve det af. God læselyst! Som ledere har vi oplevet det særdeles perspektivrigt at fokusere på sammenhængene mellem vores afdelinger ved at tage afsæt i systemtænkning. Vi skulle prioritere at tage vores medarbejder ud af det daglige arbejde i en del dage, så der skulle også opbakning til de medarbejdere, der så skulle trække et lidt større læs i det daglige. Den vurderede forbedring i både bedre borgeroplevelse og afledt deraf færre opkald til Kontaktcenteret og færre fejl og justeringer, de andre afdelinger skulle håndtere, talte sit eget sprog. Vi så et interessant perspektiv i at anvende metoden på et område, hvor vi så et behov for udvikling. Vi ved alle, at der skal leveres mere (og bedre) for mindre. Vi vidste, at mange betalingsforhold kom i restance, og at samarbejdet mellem de tre afdelinger kunne udvikles til det bedre. Systemtænkning og udefra og ind gav os en tilgang til at få kigget på det. Der har været et stort engagement og motivation fra de medarbejdere, som har deltaget i udviklingsarbejdet. De har virkelig følt ejerskab og har med stor iver fået øvrige medarbejdere med på idéen om at arbejde på en anderledes måde. Her bagefter gør de meget ud af - også i andre sammenhænge - at se på, at vi skal undgå de ikke-værdiskabende henvendelser og få givet den rigtige information til borgerne, så det bliver vendt til at være værdiskabende - både for borgerne og for kommunen. Metoden har givet både medarbejdere og ledere en både bredere og dybere forståelse af sagerne set med borgernes øjne. Erkendelsen af, hvornår noget er værdiskabende, har været en øjenåbner og kan bruges i mange andre sammenhænge. Det vigtigste er, at borgerne kommer til at få et langt bedre flow i deres henvendelser og dermed en positiv oplevelse af en effektiv og kompetent kommune. God læselyst! Steffen Holbech, SAF, Marlene Karmark, BMF og Jytte Hansen, BUF Jeannette Reitz, SAF, Mette Mortensen og Line Blyn, BMF og Linh Nguyen, BUF 3
1. Indledning Området forældrebetaling rummer de processer, der håndterer forældres egenbetaling for pasning af børn i vuggestue, dagpleje, børnehave og SFO. Området involverer tre afdelinger i tre forvaltninger: Forældrebetaling i Børn og Ungeforvaltningen, Opkrævningen i Borgmesterforvaltningen og Kontaktcentret i Social og Arbejdsmarkedsforvaltningen. I alt er der 23 personer beskæftiget med opgaver på området, og det berører lige knap 15.000 borgere. Baggrunden for at se forældrebetaling som et system udsprang af en undren født i opkrævningsafdelingen. Afdelingen har igennem de senere år været igennem flere omorganiseringer, omlægninger og effektiviseringsprojekter, men de mange indsatser til trods har det kun haft en begrænset effekt på afdelingens nøgletal. Der var fortsat mange restancer, de samlede tilgodehavender voksede, og afdelingens arbejdspres faldt ikke betydeligt. Det fødte tanken om, at vi måske grundlæggende anskuede udfordringerne forkert. Inspireret af systemtænkningen og udefra ind perspektivet spurgte vi derfor os selv hvis vi antager, at alle borgere ønsker at afslutte deres mellemværende med kommunen rettidigt, hvor gode er vi så til det, vi gør?. Anskuet fra den vinkel kunne vi se, at ud af alle debitorkrav oprettet i en given måned ville i gennemsnit 35 % på et tidspunkt gå i restance, og at det for forældrebetalingsområdet drejede sig om 52 % af forholdene. Tallene var tilstrækkeligt alarmerende og perspektivet tilstrækkeligt interessant til, at det blev besluttet at igangsætte en check-analyse, som skulle give os læring og viden på området. Nedenfor vil arbejdet i check-analysen og læringen blive beskrevet indgående. De overordnede erkendelser er: Måden, arbejdet er tilrettelagt på i dag, gør det svært til tider umuligt - for medarbejderne at give borgerne den rigtige service første gang. Det betyder: at der bindes massive ressourcer i at løse ikke-værdiskabende opgaver for borgerne (95 % af henvendelserne til Kontaktcentret var ikke-værdiskabende, og af disse blev 38 % sendt videre i systemet), at borgeren i visse situationer agerer bank for kommunen, da der går uhensigtsmæssig lang tid før borgere, der er berettiget til tilskud, får den nye regning at vi i dag ikke har målinger, som systematisk kan fortælle os, hvor godt vi gør arbejdet for borgerne. Den primære årsag til ovenstående ligger i den funktionsopdelte organisering og tænkningen om, at specialisering fører til effektivisering. 2. Check-analysen Analysen er gennemført af tre medarbejdere; en fra hver af de tre involverede afdelinger, og understøttet af to proceskonsulenter. Check-teamet arbejdede med analysen i 10 hele arbejdsdage i løbet af december 2013 og januar 2014 i to-tre dage af gangen. De tre medarbejdere var altså taget ud af det daglige arbejde for at lave analysen. a) Formål med Check Formålet med check er at skabe viden om det nuværende arbejde. Det handler om at undersøge, hvor godt det nuværende system er i stand til at levere service til borgerne, og hvad der betyder noget for borgerne. Check-analysen skal også pege på, hvilke systemforhold (f.eks. roller, mål, it, regler, økonomi, funktionsopdeling og styring), der enten understøtter eller forhindrer, at organisationen kan præstere godt. 4
Check-analysen skal skabe viden om og forståelse af det nuværende system. Der skal ikke fokuseres på løsninger. Det handler om at forstå årsagerne til problemerne. Figur 1. De 6 trin i Check-analysen Som forberedelse til at gå i gang med selve analysen skal check-teamet arbejde med, hvad det vil sige at se på organisationen som et system. Hver medarbejder fandt en case, hvor en borger havde brug for service eller støtte, og hver case blev gennemgået ud fra følgende spørgsmål: Hvad viser det om servicen til borgeren? Hvordan opleves det af medarbejderen? Hvad fortæller det om omkostningerne? Hvilke systemforhold og tværgående sammenhænge kan vi se? Figur 2. Sammenhæng mellem tænkning, system og præstation Check-teamet kunne se en sammenhæng mellem servicen til borgerne, medarbejdertilfredsheden og afledt deraf de omkostninger, der er i systemet. Når det er muligt at hjælpe borgerne helt færdig, giver det øget tilfredshed og motivation for medarbejderne. Når vi løser udfordringerne hurtigt og første gang, er det lig med lavere omkostninger - omkostningerne ligger i den tid, det tager at give servicen fra start til slut. De trin i check-analysen skal skabe viden og forståelse af disse sammenhænge. 5
b) Formålet set fra borgernes perspektiv De første trin i check-analysen er at formulere et formål ud fra, hvad der betyder noget for borgerne. Altså det, vi som kommune er sat i verden for, set fra borgernes perspektiv. Ud fra det formål kan der peges på, hvad der er vigtigt for borgerne. Hvad gjorde vi? Check-teamet havde en fælles brainstorm og drøftelse af, hvad servicen og støtten på forældrebetalingsområdet er til for - set fra borgernes perspektiv. Målgruppen er forældre, men der er forskellige behov alt efter indkomstniveau mv. For nogle borgere handler det blot om at betalingen kører problemfrit via PBS, og for andre er der behov for økonomisk støtte. Check-teamet kom frem til følgende formulering af borgerformålet: Jeg har brug for service og støtte, så det fungerer, når jeg har børn i pasning. Der blev arbejdet ud fra følgende spørgsmål: Hvad vil borgerne sige, er formålet med denne service? Hvad skal denne service give/gøre bedre for borgerne? Hvad er vigtigt for borgerne, når de får den service eller støtte? Der kan anvendes andre metoder til at finde frem til formålet set fra borgernes perspektiv. I nogle tilfælde vil brugerog borgerinterview være en relevant metode. Det afgørende er, at medarbejderne og lederne selv får indsigt i borgernes formål. Check-teamet kom frem til tre centrale ting, der er vigtige for borgerne, når de får service eller støtte: Få støtte, hvis man har en presset økonomi Få en god service At informationerne er gode og let tilgængelige Figur 3. Oversigt over formål og det, der er vigtigt for borgerne 6
Hvad lærte vi? Vi lærte, at formålet set fra borgerne perspektiv ikke er noget, vi er tydelige på i det daglige arbejde. I det daglige handler det meget om de enkelte opgaver, og hvem der gør hvad. Det handler mindre om at gøre det, der er vigtigt for borgerne, på tværs af de afdelinger og forvaltninger, der skal bidrage til servicen. Vi lærte også, at når vi sætter borgerens formål først, så kan vi se på vores forskellige opgaver i de tre afdelinger ud fra et andet perspektiv, som fokuserer på, hvordan vi skal arbejde sammen til borgerens bedste. c) Efterspørgsel typer, frekvens og værdiskabende/ikke-værdiskabende At lytte til borgernes efterspørgsel skal vise os, hvad der betyder noget for borgerne. Hvilke typer af efterspørgsel kommer der, hvad er frekvensen af de enkelte typer, og hvor stor en andel af efterspørgslen er henholdsvis værdiskabende og ikke-værdiskabende? At forstå borgernes efterspørgsel siger noget om, hvor godt det nuværende system er i stand til at servicere borgerne, og det kan fortælle os noget om, hvor årsagerne til de ikke-værdiskabende henvendelser findes i systemet. Hvad gjorde vi? Der blev udvalgt to transaktionspunkter: telefoniske henvendelser til Kontaktcentret og mailhenvendelser til Forældrebetalings fællespostkasse. Check-teamet lyttede til i alt 39 telefonsamtaler og læste 66 e-mails. Efterspørgslen på de to kanaler blev inddelt i typer, og frekvensen blev opgjort. For at vurdere, om den enkelte efterspørgsel var værdiskabende eller ikke-værdiskabende, blev følgende definition på ikke-værdiskabende anvendt: Efterspørgsel, der kommer som en konsekvens af, at borgerne oplever, at organisationen ikke har gjort noget eller ikke har gjort det rigtige. Værdiskabende efterspørgsel er efterspørgsel, der er relateret til borgernes formål med servicen. Hvad lærte vi? Vi lærte, at det tager tid at forstå forskellen mellem borgerens efterspørgsel og den respons, organisationen har på efterspørgslen. Vi er tilbøjelige til at opfatte det, borgerne efterspørger, i de termer vi bruger om det, vi gør med henvendelsen. Så hvis det er noget vi normalt godt kan løse for borgerne, tænker vi på det som værdiskabende, og hvis det er noget vi ikke kan løse, så tænker vi på det som ikke-værdiskabende. At bruge definitionen overfor tvinger os til udelukkende at vurdere efterspørgsel ud fra det vi hører borgerne fortælle om deres oplevelse og behov. Vi lærte også, at ikke-værdiskabende efterspørgsel ikke nødvendigvis betyder, at medarbejderne ikke tilfører værdi til det, borgerne har brug for. Organisationens respons kan overordnet inddeles i tre typer: 1) vi skaber værdi for borgeren med det samme, 2) borgeren sendes videre (til et andet sted i organisationen), 3) borgeren sendes tilbage til sig selv (f.eks. gå ind på hjemmesiden eller tjek din netbank ). Det handler grundlæggende om at forstå og fjerne årsagerne til ikke-værdiskabende efterspørgsel så det slet ikke opstår og blive bedre til at imødekomme og skabe værdi til borgernes værdiskabende efterspørgsel. Figur 4 viser, at borgerne primært henvender sig om, at de ikke forstår den rykker, vi har sendt til dem (54 %), og dernæst er de to hyppigste efterspørgselstyper på telefon, at borgere er i tvivl, om de har ansøgt korrekt om økonomisk friplads (13 %), og at borgere har fået økonomisk friplads, men de kan ikke betale fuldt beløb, indtil de får den rigtige regning (13 %). 7
Figur 4. Typer, frekvens og værdiskabende/ikke-værdiskabende efterspørgsel på telefon Efterspørgsel medlytning Jeg har fået en rykker/regning, mener jeg har betalt/forstår den ikke? Har I modtaget min ansøgning om øko. fripl./har jeg gjort det rigtigt Jeg har søgt om/fået øko. fripl., kan ikke betale fuldt beløb/er uenig i afg. Der er et problem med PBS/E indb hvordan får jeg betalt? Jeg har brug for hjælp til betaling Jeg forstår ikke betalingen til min private dagplejer Der er et problem med ind-/udmeldelse af mit barn Værdiskabende 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Ikke-værdiskabende Vi lærte, at 95 % af efterspørgslen på telefon er ikke-værdiskabende. Om årsagerne til den ikke-værdiskabende efterspørgsel lærte vi, at rykkerskrivelser er en stor årsag, og det er derfor interessant at forstå udsendelse af rykkere nærmere, og om vi kan undgå at sende så mange rykkere. Dernæst lærte vi, at forhold omkring ansøgning og bevilling af økonomisk friplads er en væsentlig årsag til ikke-værdiskabende efterspørgsel. Figur 5. Typer, frekvens og værdiskabende/ikke-værdiskabende efterspørgsel på mail Efterspørgsel Mails Jeg vil gerne søge om øko. friplads Jeg vil gerne give information om ændringer Der er et problem med ind-/udmeldelse af mit barn Jeg har brug for hjælp til betaling Der er et problem med PBS/E indb hvordan får jeg betalt? Spm. til takster, tilskud og regler Har I modtaget min ansøgning om øko. fripl./har jeg gjort det rigtigt Jeg har søgt om/fået øko. fripl., kan ikke betale fuldt beløb/er uenig i afg. I har lavet en forkert justering af min friplads/tilskud Søge om tilskud til pasning af egne børn Jeg har fået en rykker/regning, mener jeg har betalt/forstår den ikke? 0% 10% 20% 30% 40% Værdiskabende Ikke-værdiskabende Vi lærte, at borgerne har væsentligt mere værdiskabende efterspørgsel på mail. Det skyldes, at borgerne på undersøgelsestidspunktet - kan søge om økonomisk friplads og indberette ændringer pr. mail. Altså efterspørgsel, der er relateret til formålet; at borgerne kan få økonomisk støtte og skal indberette ændringer for at få den rigtige økonomiske støtte. 70 % af efterspørgsel på mail er værdiskabende, og 30 % er ikke-værdiskabende. Vi lærte også, at en af årsagerne til ikke-værdiskabende efterspørgsel er ind- og udmeldelse af børn. Det er derfor relevant at forstå arbejdet med ind- og udmeldelser bedre for at afdække denne årsag. 8
d) Kapabilitet hvor godt gør vi det, der er vigtigt for borgerne? Det næste trin i check-analysen er at finde data, der fortæller os noget om, hvor godt det nuværende system gør det, som er vigtigt for borgerne. Det kalder vi kapabilitetsmål. Hvad gjorde vi? Det første er at tage udgangspunkt i det, der er vigtigt for borgerne: At få støtte til betaling af børnepasning, at få god service og at få god og let tilgængelig information. Hvad i det daglige arbejde vil kunne sige noget om det? Checkteamet drøftede, hvilke informationer, fagsystemer indeholder, hvilke informationer, der bliver noteret i forbindelse med, at borgeren kontakter os, og hvad fra analysen af efterspørgsel, der kunne sige noget om, hvor godt vi gør det for borgerne. Tabel: 1. Oversigt over målinger Hvad er vigtigt? Få støtte til betaling af børnepasning God service God information Mulige målinger Hvor mange gange er borger i kontakt med kommunen ud over ansøgning (hvor nemt er det at søge?) Sagsbehandlingstid Økonomisk trængte borgere problemer, før regning ændres Uoverensstemmelse ml indtægt og oplyst indtægt hvor svært er det at gøre det rigtigt Korrekte ind- og udmeldelser Svar på problem 1. gang - antal kontakter med borger?, antal medarbejdere på sagen? Årsag til restancer Ikke-værdiskabende henvendelser Ikke-værdiskabende henvendelser For at komme tættere på, hvilke informationer der var mulige at fremskaffe, blev der ud fra fire cpr.-numre slået op i it-systemerne på området; Extens (fagsystem i BUF), ØS (økonomi-system) og ESDH. På den måde fandt check-teamet ud af, hvordan der kunne indsamles data. På baggrund af det blev der udvalgt en stikprøve på 100 cpr.-numre, hvor alle de relevante informationer blev noteret. Hvad lærte vi? Vi lærte for det første, at vi ikke i forvejen har brugbart data, der siger os noget om, hvor godt vi gør det for borgerne. Det var et virkelig stort arbejde at fremskaffe informationerne ved at slå op manuelt i hvert fagsystem og overføre det til et Excel-ark. Det var nødvendigt at sammenstykke data på tværs af flere fagsystemer for at give et billede af kapabiliteten. Vi lærte, at der er en sammenhæng mellem at få økonomisk støtte friplads og modtage rykkerskrivelser. Det er altså mere sandsynligt, at borgerens betalingsforhold kommer i ubalance, hvis vedkommende får økonomisk støtte, hvilket fremgår af figur 6. Det kan skyldes flere ting; f.eks. at borgerne har pligt til at indberette indkomstændringer, og at det kan være svært at gøre det rigtigt, at borgere, der får økonomisk støtte kan have tendens til at være mere presset økonomisk og dermed har sværere ved at have styr på og overskue betalinger herunder forældrebetaling til kommunen. Der kan også være andre årsager, og det skal der kigges nærmere på. 9
Figur 6. Andel sager, som bliver rykket - forskel mellem almindelige sager og sager med friplads/økonomisk støtte 25% 20% 15% 10% 5% 0% Andel af sager som er blevet rykket 19,9% 7,8% Almindelige sager Sager med friplads Vi kiggede på, hvor lang tid der går, fra borgerne søger om økonomisk friplads, til de får en ny regning. Der er en sagsbehandlingstid på 4 uger, men det siger kun noget om, hvornår borgerne kan forvente at modtage et afgørelsesbrev. Det er dog ikke brevet, der er vigtigt for borgerne, det er den rigtige regning og den økonomiske støtte til betalingen. Ved at sammenstille oplysninger i Extens (fagsystemet i BUF) med oplysninger i ØS (økonomisystemet) var det muligt at måle end-to-end tiden altså fra ansøgning til den nye regning bliver dannet. Figur 7. End-to-end tid fra borgers ansøgning om økonomisk støtte/friplads til dannelse af ny regning i Økonomisystemet 100 Samlet ansøgningstid Borger 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Ansøgningstid i dage Gns. Ans.tid Nedre grænse 5% Øvre grænse 5% Figur 7 viser os, at borgerne i gennemsnit kan forvente, at der går 49 dage, fra de ansøger, til den nye regning kommer. Forventeligt vil end-to-end tiden ligge mellem 34 til 62 dage. Den lange end-to-end tid kan altså i sig selv være en årsag til ikke-værdiskabende efterspørgsel. F.eks. de borgere, der har fået bevilget friplads, men så henvender sig, fordi de ikke kan betale. Det skyldes, at de får en regning på det fulde beløb, mens den nye, rigtige regning først kommer gns. 49 dage senere., I mellemtiden skal de betale det fulde beløb. Den lange end-to-end tid kan også være en årsag til udsendelse af rykkere og påmindelser, for hvis borgerne ikke 10
betaler fordi ikke kan så vil deres manglende betaling udløse en påmindelse og senere en rykker. Når borgerne modtager dem, kan det give årsag til mere ikke-værdiskabende efterspørgsel. Dette fortæller os også noget om, hvorfor der er en sammenhæng mellem at få økonomisk tilskud og at få tilsendt rykkere (figur XX). At måle, om servicen er god, og om informationer er gode og let tilgængelige, kan gøres ved at se på efterspørgselsdata fra trin 2. I den telefoniske efterspørgsel fremgår det, at 13 % kontakter os, fordi de ikke ved, om de har ansøgt korrekt om friplads. Det siger noget om, at det er vanskeligt at bruge kommunens hjemmeside og den selvbetjeningsløsning, hvorigennem ansøgningen om økonomisk støtte og indberetning af indkomstændringer skal sendes. Der er lavet en stikprøve blandt modtagne ansøgninger altså når de er fremsendt af borgerne som viser, at 88 % af ansøgningerne er behæftet med fejl. De to største fejl er forkert udfyldning af dato (i forhold til reglerne på området), og at indkomsten er udfyldt forkert. Det peger altså på, at det generelt er svært for borgerne at forstå og bruge de informationer, vi giver på hjemmeside og i selvbetjeningsløsning til at gøre det rigtigt for at få opfyldt deres formål. Et udtryk for god service, som det har været muligt at skaffe data på, er, om borgere får løst deres problem hurtigt, hvis de får brug for hjælp. I stikprøven af borgere, der har fået tilsendt en påmindelse om manglende betaling, har 31 % haft behov for at kontakte kommunen. Det understøttes også af data fra trin 2, hvor 54 % af efterspørgslen på telefon handler om, at borgerne ikke forstår den rykker, de har fået tilsendt. Figur 8. Hjælp 1. gang til borgerne, når de har behov for at kontakte os 5 Borgerkontakter på sager i ØS 4 3 2 1 0 2 9 20 28 33 38 64 67 78 81 83 93 96 99 105 116 125 134 138 152 154 156 Antal Borger kontakter på sagen i ØS Nedre 5% grænse Gns antal Øvre 5% grænse Figur 8 viser, at hovedparten får løst sit problem 1. gang. Dog er gennemsnittet på 1,9 henvendelser, og borgerne kan forvente, at de skal bruge mellem 1,5 til 2,5 henvendelser, før de får løst problemet. Det tyder altså på, at vi har udfordringer med at give en god service i form af at skabe værdi for borgerne i deres 1. kontakt med os. e) Arbejdsprocesser spild og værdiskabende trin Det 4. trin i check-analysen er at undersøge arbejdsprocesserne og finde frem til, hvor i arbejdsprocesserne der er spild, og hvilke dele der tilfører værdi til borgerne. 11
De forudgående trin i check-analysen viser os, hvilke arbejdsprocesser der er relevante at undersøge. De relevante arbejdsprocesser er dem, der er vigtigst for at opfylde borgernes formål. Hvad gjorde vi? Check-teamet skulle ud i organisationen og undersøge arbejdsprocesserne. Der blev udvalgt tre arbejdsprocesser: 1) ansøgning om økonomisk friplads 2) ændringer, f.eks. i indkomst, til økonomisk friplads 3) ændringer i ind- og udmeldelse samt modulændring i SFO Når man kortlægger arbejdsprocesser, skal udgangspunktet være en værdiskabende efterspørgsel fra borgerne. Fokus er på at gøre mere af det, der skaber værdi og mindre af det, der ikke gør. På den måde kan man fjerne årsager til ikke-værdiskabende efterspørgsel fra arbejdsprocesserne. Check-teamet besøgte kollegerne i afdelingen Forældrebetaling, idet arbejdsprocesserne starter her. Check-teamet skulle interviewe kollegaerne ud fra disse spørgsmål: hvad er det første, du gør (når du sidder med ansøgningen, ændringer mv. fra borgeren)? går det altid godt? hvis ikke, hvad går galt og hvor ofte? hvad gør du så? Disse spørgsmål blev stillet til alle dele af arbejdsprocessen. Efterfølgende dokumenterede check-teamet arbejdsprocesserne med post-its på store plakater (se eksempel i figur 9). Figur 9. Eksempel på kortlægning og forståelse af arbejdsproces Efterfølgende blev arbejdsprocesserne gennemgået for spild. Check-teamet kiggede på de enkelte skridt i arbejdsprocesserne og noterede de spild-typer, de kunne få øje på. Spildtyperne er: gøre ting om, dobbeltarbejde, gentage indtastning (=dobbeltarbejde), sortere/omfordele, kontrollere, overdragelse, autorisation/kompetence og forsinkelse. Arbejdsprocesserne blev også gennemgået for at finde de skridt, som tilfører værdi til borgerne. Altså de aktiviteter, som direkte bidrager til, at borgerne får det, der opfylder formålet. Hvad lærte vi? Vi lærte, at der bliver udført meget arbejde, som ikke bidrager til at skabe værdi for borgerne. De dele af arbejdsprocesserne, der imødekommer borgernes værdiskabende efterspørgsel, fylder forholdsvis lidt i forhold til de dele, der består af aktiviteter, der skal håndtere fejl og afvigelser fra de værdiskabende skridt. 12
Værdiskabende arbejde: vi informerer borgerne på en helhedsorienteret, let og forståelig måde vi forstår borgernes økonomiske situation vi finder de nødvendige oplysninger vi behandler sagen korrekt og hurtigt (=rigtig regning) Spild = ikke-værdiskabende arbejde: Dobbeltarbejde: når en medarbejder slå borger op i system i forbindelse med kontakt, og når en anden medarbejder slår borger op igen, fordi opgaven bliver sendt videre Dobbeltarbejde: gentage indtastninger når vi både journaliserer i ESDH, Extens og ØS Gøre ting om: borger skal have korrigeret oprindelig regning ved friplads Gøre ting om: når en medarbejder et sted i organisationen ikke har ind- eller udmeldt et barn korrekt og en anden medarbejder skal rette det Overdragelse/kompetence til: når behov for at udsende ny regning konstateres i en afdeling, og opgaven bliver sendt til en anden afdeling eller når en medarbejder konstaterer behov for at udbetale penge til en borger og at en anden medarbejder skal udføre det Autorisation/kompetence til: når man ikke har mulighed for at udføre en opgave, f.eks. slette gebyr, og det skal sendes til anden afdeling Ved at stille spørgsmålet; hvilke konsekvenser har spildet for borgerne?, kom check-teamet frem til følgende: Borgerne oplever ikke at få en god service Borgerne har ikke-værdiskabende efterspørgsel Borgerne får ikke den hjælp, de har brug for, så de kan gøre det rigtige og opnå formålet Borgerne bliver sendt rundt mellem afdelinger eller skal ringe igen, hvilket gør det besværligt I slemme tilfælde forværrer spildet borgernes økonomiske situation Vi lærer altså, at arbejdsprocesserne indeholder dobbeltarbejde, mange overdragelser grundet afskilte kompetencer/autorisation og at gøre ting om. Alle disse aktiviteter repræsenterer omkostninger, og spildet har en række negative konsekvenser for borgerne. Næste trin handler om at forstå årsagerne i systemet til, at arbejdsprocesserne indeholder det spild, som blev identificeret. f) Systemforhold årsagerne til spildet Dette trin handler om at finde frem til barriererne for at gøre mere af det, der skaber værdi, og finde årsagerne til at arbejdet indeholder spild, som påvirker borgerne og medarbejderne negativt. Hvad gjorde vi? Arbejdet i trin 4 var grundlaget for check-teamets drøftelser i dette trin. Metoden 5xhvorfor? blev brugt til at identificere systemforhold. For hver spildtype blev der spurgt 5xhvorfor? for at komme frem til de bagvedliggende årsager. Der blev spurgt hvorfor til hvert svar for at komme frem til den egentlige årsag til spildet. Hvad lærte vi? Ved at afdække årsagerne til spildet blev de begrænsende systemforhold tydelige. Funktionsopdelingen mellem de tre afdelinger fremtræder som den væsentligste årsag til spildet og de afledte negative konsekvenser; svært for borgerne 13
at få opfyldt formålet, mange ikke-værdiskabende henvendelser og besvær for medarbejderne, som fører til dårligere trivsel på jobbet. Afledt af funktionsopdelingen er adskilte it-systemer også et betydeligt begrænsende systemforhold. I Forældrebetaling er Extens det centrale fag-system, og i Opkrævningen er ØS det centrale it-system. Forældrebetaling benytter desuden ESDH til journalisering af skrivelser til borgerne. Det betyder, at medarbejderne i Kontaktcenteret skal overskue tre forskellige it-systemer, når de skal svare på henvendelser fra borgerne. Det gør det svært at afklare borgernes problemstilling, hvilket medfører, at opgaverne sendes videre og dermed mere ikke-værdiskabende efterspørgsel. Følgende systembegrænsninger blev identificeret: Funktionsopdeling og specialisering: sagsbehandling i BUF, opkrævningsdelen i BMF og kontakten med borgerne telefonisk i SAF. Ofte er der brug for viden og kompetence fra alle tre områder, men funktionsopdelingen ud fra specialisering er en barriere for et helhedssyn på borgerens situation Funktionsopdelte rettigheder/autorisationer: som en konsekvens af funktionsopdelingen og specialiseringen er rettigheder og autorisationer til at udføre bestemte opgaver adskilt mellem de tre afdelinger. Det vil sige, at hvis borgeren kontakter kommunen ét sted, men autorisationen til at udføre ydelsen for borgeren ligger et andet sted, er der behov for at enten borger eller sagen sendes videre Funktionsopdelte it-systemer: it-systemerne følger funktionsopdelingen, hvilket betyder, at it-systemerne ikke er tilpasset det tværgående borgerflow. Det betyder at medarbejderne skal slå op i flere systemer for at finde relevante oplysninger i dialogen med borgerne, og oversendelse mellem it-systemerne skaber forsinkelser Borgerne skal ansøge digitalt: kommunen har en tydelig strategi om øget digitalisering, og på forældrebetalingsområdet er der også obligatorisk selvbetjening. Vi presser borgerne over på den digitale kanal, da den kanalstrategiske tilgang definerer den digitale kanal som den billigste. Men det fokus skaber omkostninger andre steder i systemet, f.eks. når borgerne ikke forstår tekster på hjemmesiden, eller hvordan de skal give informationer korrekt i selvbetjeningsløsninger Regler: en række regler har mere fokus på økonomi frem for borger, f.eks. reglen om at fastholde at en borger, der har fået tilsagn om økonomisk tilskud, skal betale det fulde beløb, indtil den nye regning kommer, og der kan, som analysen viser, i gns. gå 49 dage borgerne bliver bank for kommunen. En anden regel er at opkrævninger bliver dannet forud med det sigte, at borger skal betale før de får ydelsen, men reglen gør det besværligt at sende rigtige regninger til borgerne Lovgivning: borgerne er berettiget til at søge om økonomisk tilskud frem til den 1. i måneden, og det gør det svært at nå at sagsbehandle rettidigt, så borgerne kan få de rigtige regninger Nedenfor er der tre eksempler på, hvordan årsagerne til spildet er blevet frembragt ved at spørge hvorfor finder det sted? Hvorfor udfører vi så meget dobbeltarbejde? Vi udfører meget dobbeltarb. En Indgang Borger møder først generalist som ved lidt om meget Gøre borgers indgang enkelt Bruge ressourcer optimalt Give korrekt regning/ betjening Spare specialisterne s tid Specialisering: Stort kendskab, gør det dagligt Opgaverne deles i front og bagland Funktionsopdeling og specialisering Funktionsopdeling og specialisering 14
Hvorfor skal vi gøre ting om? Lovgivning: Man kan søge om øko. friplads med tilbagevirkende kraft Forkert regning Efterreguleringer Der er sagsbehandlingstid Først i Extens og så i ØS Funktionsopdelte itsystemer Vi skal gøre mange ting om Der må først søges om friplads, når plads er bevilget Lovgivning - vi må søge indtil den 1. Regninger er forud faktureret og dannes før den 1. Forkerte oplysninger første gang Decentral Ind og udmelding af SFO Forkert Udfyldte ansøgningsskemaer Manglende kendskab til opgaven og konsekvensen Svært at forstå selvbetjeningsløsning Funktionsopdeling og specialisering Borgerne skal ansøge digitalt Hvorfor skal vi overdrage opgaver? Vi overdrager mange opgaver Mange forskellige fagsystemer Hvis flere problemer i sagen sendes til flere afdelinger Vi skal sikre at opgaven bliver korrekt udført Økonomi-rettigheder et sted - sagsbehandling et andet Funktionsopdelte rettigheder/autorisatio ner Funktionsopdeling og specialisering g) Tænkning årsag til de begrænsende systemforhold Dette trin i check-analysen handler om at identificere den tænkning, der er årsag til de systemforhold, der kom frem under trin 5. Det er interessant at få klarlagt de bagvedliggende og ofte uudtalte antagelser om arbejdet, medarbejdere og/eller borgerne. Kun ved at ændre tænkning er det muligt at skabe langtidsholdbare og markante forandringer, så systemet kan indrettes på en ny måde og dermed skabe bedre service, øget medarbejdertilfredshed og som en konsekvens deraf lavere omkostninger. Figur 10. Sammenhæng mellem tænkning, system og præstation 15
Hvad gjorde vi? Efter at systemforholdene blev identificeret i trin 5, blev der arbejdet med dette spørgsmål: Hvorfor eksisterer systemforholdet hvilken intention ligger bag, at det er blevet skabt? På den måde kom tænkningen om indretningen af arbejdet og synet på borgerne frem. Hvad lærte vi? Det blev tydeligt, at en række organisatoriske perspektiver såsom økonomiske regler og tænkning om effektivisering er kommet før blikket for borgernes formål. Den grundlæggende tænkning som blev identificeret som årsag til de begrænsende systemforhold, er: mere effektiv service kommer ud af specialisering og funktionsopdeling og et fokus på at opnå lavere enhedsomkostninger. Tænkningen er præget af, at økonomiske gevinster og nedskæringer forfølges ved at lave skarpere opdeling mellem fronten og baglandet, så fronten skal løse én del af arbejdet effektivt gennem funktionsopdeling og baglandet en anden del af arbejdet ud fra den specialisering, der sker der. Tænkningen om, at lavere enhedsomkostninger er et udtryk for mere effektiv service, får os til at indrette kanalerne, så borgerne skal henvende sig via bestemt kanaler og ikke omvendt. Traditionelt opfattes selvbetjening som billigst, og telefonisk betjening opfattes som næst billigst, men når man ser på den samlede servicering af borgerne, skaber det ekstra omkostninger andre steder i systemet. Vi overser nogle svage grupper og kan ikke altid servicere borgerne ud fra borgernes formål via de kanaler, vi tvinger dem ind i. Tænkningen om borgerne bærer præg af, at borgerne ikke skal tro, at servicen og den økonomiske støtte fra kommunen bare er noget, der kommer af sig selv. Borgerne har selv ansvaret for korrekte oplysninger, f.eks. indkomst i forbindelse med at få tildelt økonomisk støtte. Vi har dog med svage borgere at gøre, som netop er presset økonomisk, og dem stiller vi ekstra krav til, som vi kan se fører til fejl og dermed mere besvær for borgere, der har brug for støtte. 3. Resume Der er med check-analysen identificeret, hvilke systemforhold der påvirker den nuværende præstation i systemet forældrebetaling. Viden om det nuværende system; 1) hvilken efterspørgsel, systemet skaber, 2) hvor godt systemet er til at gøre det, der er vigtigt for borgerne og 3) hvilke spildtyper og hvilke værdiskabende trin, der er i arbejdsprocesserne; er nu udgangspunktet for at kunne arbejde videre med at lave ændringer i arbejdet, som kan skabe bedre service, øget medarbejdertilfredshed og afledt deraf lavere omkostninger. Årsagen ligger i systemet, så det videre arbejde handler om at opløse de systemforhold, der er barrierer for at forbedre præstationen. Den næste fase hedder Plan, og formålet med Plan er at opstille et afprøvningsdesign, hvor medarbejderne kan være fri af de begrænsende systemforhold og udvikle nye arbejdsprincipper, der sikrer, at kun det værdiskabende arbejde udføres og hele tiden gør det muligt at forbedre arbejdet. At afprøve konkrete ændringer i arbejdet, så principperne kan efterleves og opstille nye målinger relateret til formål, så det kan vises at det nye system, der bliver udviklet i Plan, beviseligt er bedre. 16