Beboerdemokratiet og styringsdialogen mellem kommuner og boligorganisationer. Lotte Jensen. CBS, Kort om styringsreformen og tænkningen bag Den 1. Januar 2010 trådte den såkaldte styringsreform i kraft 1 Styringsreformen var slutstenen på en lang politisk proces og flere omfangsrige udredninger om den almene sektors fremtid, styring og finansiering 2. Reformen har flere forskellige formål. Det ene formål er at give de lokale parter kommunerne og boligorganisationerne mulighed for at skabe en fremadrettet dialog om de udfordringer de har til fælles i de almene boligområder og at træffe frivillige aftaler om, hvordan udfordringerne skal takles. Det andet formål er at effektivisere og kvalitetssikre såvel driften af de almene boligorganisationer som kommunens sagsbehandling. Hermed menes især, at kræfterne hos begge parter skal bruges så effektivt som muligt på at sikre, at den almene sektor lever op til de målsætninger, som er skrevet ind i loven som følge af definitionen af den almene sektors formål: Ifølge det overordnede formål skal den almene boligsektor løse boligsociale opgaver ved at stille passende boliger til rådighed for alle med behov herfor til en rimelig husleje samt give beboerne indflydelse på egne boforhold, ( 5b) Tænkningen bag styringsreformen er dobbelttydig. På den ene side er der tale om en modernisering og en fokusering af det kommunale tilsyn. Kommunen skal således ikke blot (men skal dog stadig) kigge bagud og tjekke op på boligorganisationens regeloverholdelse og økonomi, men også sikre, at boligorganisationerne selv forholder sig til standarden i deres boligområder; kvaliteten af beboerdemokratiet og det sociale liv. I dette perspektiv handler styringen fortsat om at kommunen forholder sig til det enkelte boligselskab og dets afdelinger og ideen er, at kræfterne skal bruges på de væsentlige problemer og deres løsning i stedet for slavisk gennemgang af alle forhold. Det er således indbygget i reformen, at de ekstra kræfter, der skal lægges i at takle udfordringer fremadrettet skal hentes i lettelser i den ordinære sagsbehandling, som bliver mere overskuelig fordi det materiale, der ligger til grund, tydeligt indikerer hvor der er problemer. 1 Den mest overbliksgivende introduktion til styringsreformen samt materialet til grundlaget for styringsdialogerne, findes i Vejledning om styring af den almene boligsektor som er ca 60 sider og kan downloades på http://www.sm.dk/nyheder/sider/vis%20nyhed.aspx?newsitem=480 2 De bagvedliggende udredninger Den almene sektors fremtid, Den almene sektors styring og Den almene sektors finansiering findes alle på http://www.mbbl.dk/poltik-om-almeneboliger/reform-af-den-almene-boligsektor, sammen med boligaftalen for 2009, som er den politiske aftale bag reformen, indgået af den daværende regering samt De Radikale og Dansk Folkeparti.
På den anden side, er der en ambition om at kommunen og boligorganisationerne sammen skal træffe aftaler om større sammenhængende problematikker. Det hedder således i vejledningen, at En velfungerende aftalestyring vil i mange tilfælde indebære, at der indgås aftaler for større, sammenhængende sagsområder på baggrund af nogle helhedsbetragtninger på området. Tænkningen i denne ambition trækker på de seneste årtiers forskellige projekter med kvarterløft, områdeløft og de senere års helhedsplaner. Kernen i disse er dels, at flere parter skal involveres for at problemer kan håndteres og at problemer og udfordringer ofte går på tværs af flere politikområder. Styringsreformen har således både en smal tilsynsambition og en bred områdeudviklingsambition indbygget. Mekanikken i styringsdialogen Styringsreformens centrale mekanisme er den årlige styringsdialog mellem de 98 kommuner og de boligorganisationer, der har afdelinger i kommunen. I praksis baserer styringsdialogen sig på en dokumentationspakke som boligorganisationerne udfylder og indsender til kommunen. Dokumentationspakken indeholder talmateriale om økonomi, udlejningssituation og administrationsudgifter og vurderinger af beboerdemokrati, ledelse, og områdekvalitet. Den indeholder både materiale om boligorganisationen og om afdelingerne i den. Er der tale om et administrationsselskab, indeholder pakken tillige materiale om dette. Baseret på denne information indkalder kommunen som minimum en gang om året boligorganisationerne til styringsdialog. Dele af dialogen kan holdes som en kollektiv dialog mellem kommunen og sektorens repræsentanter. Men for hver boligorganisation, skal kommunen på sin hjemmeside offentliggøre en redegørelse for, hvad der har været diskuteret og hvilke aftaler, der er truffet for det kommende år. Selvom det ikke står klart formuleret i lovgivningen, indbefatter det, at en del af dialogen holdes som møder mellem kommunen og de enkelte boligorganisationer. I de forskellige kommuner vil der være forskellige modeller for, hvordan man organiserer og kombinerer dialoger med de enkelte boligorganisationer og dialoger på tværs af kommunens organisationer. Samlet set er styringsdialogen således en fortløbende årlig cyklus af dokumentationspakker, dialogmøder, aftaler og redegørelser. Såvidt styringsreformen kort. Og hvad så med beboerdemokratiet? Hvordan påvirker styringsdialogen så beboerdemokratiet, kan man spørge. Endnu er reformen så ny, at der ikke er draget nok erfaringer med det. Men ser man på BLs program for 2010-14, er der en forventning om, at styringsdialogen kommer til at påvirke beboerdemokratiet positivt. Styringsreformen og afviklingen af styringsdialogen mellem kommuner og boligorganisationer er et godt fundament for at udvikle beboerdemokratiet og det
lokale engagement, da styringsdialogen netop skal tage udgangspunkt i forholdene i det enkelte boligområde. Udfordringen består i at udnytte de nye rammer for styring og dialog tilat styrke beboerdemokratiet og de lokale kræfter Hvordan kan de nye rammer udnyttes? Man kan anskue forholdet mellem beboerdemokrati og styringsdialog fra to forskellige perspektiver: Beboerdemokratiet som genstand for st styringsdialogen og styringsdialogen som genstand for beboerdemokratiet. Beboerdemokratiet som genstand for styringsdialogen. I dokumentationspakken, som boligorganisationerne skal indlevere til kommunen, skal beboerdemokratiet i både boligselskabet og dets afdelinger vurderes. Ud fra dette perspektiv er beboerdemokratiet en del af den almene sektors selvledelse og det er kvaliteten af boligorganisationernes og afdelingernes evne til at løfte den demokratiske ledelsesopgave, der evalueres. Fungerer systemet, fungerer processerne? For selskabernes vedkommende skal de vigtigste udfordringer, og hvad man har tænkt sig at gøre ved dem angives. For afdelingernes vedkommende skal beboerdemokratiet bedømmes efter kategorierne: velfungerende, middel eller bør styrkes. Og det skal angives, om man har undersøgt beboerdemokratiet samt hvilke konklusioner, man drager af dette. I begge tilfælde er der i styringsmekanikken indbygget en tvungen selvrefleksion. Man skal en gang om året sætte pen til papir og gøre rede for, hvad man ser i spejlet, når man ser på sit beboerdemokrati. Der vil straks opstå to typer af spørgsmål, fordi det ikke er defineret hvad velfungerende betyder eller hvem det er, der skal opfatte beboerdemokratiet som velfungerende. For at starte med det sidste er praksis forskellig i de forskellige selskaber og administrationsselskaber. Nogle steder sender man skemaerne for afdelingerne ud til afdelingerne selv og beder dem udfylde. Andre steder udfylder enten selskabet eller forretningsføreren skemaet, der handler om afdelingen. Imellem disse poler ligger forskellige modeller, hvor selskab eller forretningsfører udfylder og sender ud til afdelingerne til høring. Derfor vil det være forskellige øjne der ser, når det tilkendegives, hvor velfungerende beboerdemokratiet er. Og for at fortsætte til det næste: Mange steder har man aldrig haft en diskussion, hverken i selskabsbestyrelsen eller i afdelingerne om, hvad et godt beboerdemokrati er. Er det når der kan vælges en bestyrelse uden kampvalg? Eller er dette et symptom på manglende interesse? Er det når afdelingsmødet er velbesøgt? Eller er dette et symptom på at der er problematiske sager på dagsordenen? Er det når beboerne melder sig til aktiviteter? Er det når informationsniveauet er højt? Er det når beslutningsgrundlag til bestyrelses- og afdelingsmøder er velforberedte? Er det når samarbejdet med forretningsfører er tilfredsstillende? Ja, hvad er det egentlig?
Anskues beboerdemokratiet således som en genstand, styringsdialogen skal forholde sig til, vil man kunne anvende dialogen som en årligt tilbagevendende lejlighed til at tage diskussionen op om demokratiets ambitionsniveau, kvalitet og problemer. Samtidig må man være forberedt på, at der ikke er eet men mange svar på, hvad et godt demokrati er og at der sagtens kan forekomme forskelle mellem f.eks. en afdeling, der selv synes, beboerdemokratiet er velfungerende fordi det kører som det altid har gjort og beboerne ikke klager, mens boligorganisationen eller forretningsføreren opfatter situationen som stillestående og blokerende for nytænkning. Bøtten kan også vendes om, således at afdelingerne selv angiver at deres demokrati bør styrkes, mens boligorganisationen og forretningsføreren finder ro, regelmæssighed og renlighed udmærket. Mens disse diskussioner kan medvirke til at højne bevidstheden om, hvad beboerdemokratiet er og bør være; hvordan det fungerer og bør fungere, siger det ikke noget om, hvilken indflydelse beboerdemokratiet får på den politik i kommunen, som sætter betingelserne for, at den almene sektor kan udfylde sin opfylde sit formål. For at få dette frem, må man vende perspektivet og se på styringsdialogen som genstand for beboerdemokratiet. Styringsdialogen som genstand for beboerdemokratiet. Set fra denne vinkel er spørgsmålet, om beboerdemokratiet i afdelinger og selskaber gennem styringsdialogen kan øge deres indflydelse på de forhold, der påvirker livet i boligområderne. De målsætninger, som boligorganisationerne arbejde for 3, angår ikke blot effektiv drift, gode fysiske rammer og god ledelse, men også økonomisk og socialt velfungerende områder, konkurrencedygtige huslejer, alsidig beboersammensætning og social inklusion af svage beboere. Men flere af disse målsætninger afhænger af forhold, der ligger udenfor afdelinger og boligorganisationernes rækkevidde. Om en afdeling er økonomisk velfungerende, afhænger naturligvis af en forsvarlig og fornuftig drift, men er også påvirket af f.eks. den generelle udlejningssituation i området, og priserne på ejerboliger lokalt, af arbejdsmarkedsudviklingen, af skoleplaceringer og lukninger, af infrastrukturudviklingen og den kommunale planlægning generelt, herunder placering af sundheds-og kulturtilbud i kommunen. For at kunne påvirke sine egne forudsætninger, skal den almene sektors aktører, både i afdelinger og selskaber til at kigge bredere på kommunens politikker på de områder, der har og får konsekvenser for dem selv. Det betyder at begrebet beboerdemokratisk deltagelse og engangement får en anden betydning end indflydelse på de helt nære driftsspørgsmål i den enkelte afdeling. Og det betyder, at beboerdemokraterne og deres ansatte skal til at kigge udad lige så meget som de kigger indad, når de vil have indflydelse. Styringsdialogen kan være et springbræt til at boligorganisationerne får indblik i og træffer aftaler med kommunen om, hvordan forskellige politikområder fremover kan og skal udvikle sig. 3 Kravene fremgår af Lov om almene boliger m.v., jf. lovbekendtgørelse nr. 1204 af 10.december 2009, som ændret ved lov nr. 429 af 28. april 2010.
Det kræver, at både kommunen og boligorganisationerne tænker nyt, ikke bare i indholdet af diskussionerne, men også i de roller, de hver især indtager. Mens perspektivet ovenfor - beboerdemokratiet som genstand for styringsdialogen ligger i forlængelse af den vante tænkning, hvor boligorganisationen aflægger rapport om tingenes tilstand, mens kommunen er udspørgeren, kræver det andet perspektiv styringsdiaolgen som genstand for beboerdemokratiet, at boligorganisationerne vænner sig til spørge til kommunens politik på relevante områder og komme med udspil til aftaler, der kan være med til at fremme, at de i praksis kan løse deres opgaver. Fremmer styringsdialogen beboerdemokratiet? Nogle overvejelser. Ovenfor er der skitseret to perspektiver på forholdet mellem beboerdemokrati og styringsdialog, hvor vægten er lagt på at synliggøre, hvordan dialogerne kan være med til at fremme udviklingen af beboerdemokratiske processer i de enkelte organisationer og afdelinger og beboerdemokratisk indflydelse på de forhold i boligområderne, som boligorganisationerne har til formål at udvikle og kvalitetssikre. Begge perspektiver kræver, at der trædes nye veje. Det første perspektiv kræver, at styringsdialogen bruges til at skabe en kultur for selvrefleksion over hvad beboerdemokratiet er og skal være og en parathed til at takle konflikter og fortløbende stimulere en åben debat om, hvad et velfungerende demokrati er. Det er der ikke enighed om andre steder i verden, så derfor er der ingen grund til at forvente, at netop den almene sektor skulle være ramt af en søvndyssende konsensus på det område. Det andet perspektiv kræver, at beboerdemokrater og deres forvaltninger tænker bredere - på tre fronter. På den første front skal beboerdemokratiets indhold tænkes bredere fordi en række af kommunens politikker har direkte indflydelse på livet i boligområderne. På den anden skal samarbejdsparterne findes udenfor havelågen både i andre boligorganisationer og blandt aktører, der også har aktier i udvikling af områderne. Og på den tredje, skal tidsperspektivet udbredes, således at beboerdemokratiet kan forholde sig til den relevante kommunale politikudvikling når den er i støbeskeen og ikke først, når den står i avisen.