Y Kommunalbestyrelse Danmarksgade 3 9690 Fjerritslev 29. september 2004 Kodelåse på plejehjemsdøre. Den 1. marts 2004 var der i DR Nordjylland en reportage omhandlende, at bl.a. Y Kommune havde installeret en kodelås på døre på kommunens plejehjem. Y Kommune har udtalt sig til sagen ved brev af 25. maj 2004. Socialministeriet har afgivet en vejledende udtalelse til sagen ved mail af 19. august 2004. Kortfattet gengivelse af beslutningen. Som der nærmere er redegjort for under afsnit 3 finder statsamtet, at Y Kommune ikke i henhold til den nugældende lovgivning lovligt kan opsætte de pågældende kodelåse. TILSYNET MED KOMMUNERNE I NORDJYLLANDS OG VIBORG AMTER STATSAMTET NORDJYLLAND AALBORGHUS SLOT SLOTSPLADSEN 1 9000 AALBORG JOURNAL NR.: 2004-613/400 SAGSBEHANDLER:JLINO DIREKTE TELEFON:96319203 TELEFON: 96 31 92 00 FAX: 96 31 92 99 CVR-NR.: 54-32-23-13 NORDJYLLAND@STATSAMT.DK EKSPEDITIONSTID: 10.00 14.00 Statsamtet skal på denne baggrund anmode Y Kommune om at oplyse, hvad kommunen agter at foretage i anledning af statsamtets udtalelse. Sagsfremstilling og beslutning: 1) Indledningsvist bemærkes, at det tilsyn, som udøves af statsamtet i henhold til den kommunale styrelseslovs 47, stk. 1, er et retligt tilsyn. Statsamtet fører således tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, herunder kommunale forskrifter, der er udstedt i medfør af denne lovgivning, jf. lov om kommunernes styrelse 48, stk. 1. SIDE 1
Statsamtet kan således ikke tage stilling til, om kommunernes sagsbehandling er rimelig eller hensigtsmæssig, eller til spørgsmål vedrørende skønsudøvelse, så længe skønnet udøves indenfor de rammer, der er fastsat i lovgivningen. Statsamtet kan heller ikke tage stilling til, om kommunernes sagsbehandling er i overensstemmelse med god forvaltningsskik. 2) I en reportage i DR Nordjylland den 1. marts 2004 blev det oplyst, at bl.a. Y Kommune havde installeret kodekodelåse på plejehjemsdøre. Statsamtet anmodede i denne forbindelse Y Kommune om en nærmere redegørelse for dette forhold. Y Kommune har i brev af 25. maj 2004 til statsamtet bl.a. anført følgende: De faktiske forhold Plejehjemmet XXX har gennem længere tid haft en anordning på den naturlige hoveddør fra demensafsnittet XXX. Denne anordning er tilknyttet et kodetastatur som er forbundet med el-slutblikket i dørkarmen. El-slutblikket i dørkarmen er låst op i spændingsløs tilstand. Ellers aktiveres elslutblikket i dørkarmen ved at indtaste en talkombination. Kombinationen af tal er fremhævet på et skilt umiddelbart ved siden af døren. Ved ombygningen af XXX etape 1 blev denne anordning videreført og er nu installeret i de tre afdelinger som p.t. er færdigrenoveret. De fysiske forhold i de tre omtalte afsnit er således, at der udover døren med denne særlige døråbning er adgang til terrænet fra alle lejlighederne og opholdsrummet gennem havedøren. Alle afsnit kan forlades gennem døren med den særlige anordning, gennem lejlighedernes terrassedøre og gennem opholdsrummets terrassedør. Anordningen med den særlige døråbner har til hensigt at være af forsinkende karakter, sådan at personalets opmærksomhed henledes på, at en person har påtænkt sig at forlade afsnittet. Lovgrundlag. Anvendelsen af særlige døråbnere mv. er omtalt i lov om social service 109. Her fremgår det af stk. 2, at lovlig magtanvendelse er alarm-pejlesystemer og særlige døråbnere. Særlige døråbnere defineres som dobbelte dørgreb, dobbelttryk for døråbning og lign. SIDE 2
Foranstaltningen må alene virke forsinkende i forhold til den pågældendes frie færden, så personalets opmærksomhed henledes på, at den pågældende går ud. Konklusion. Det er Ældre- og Voksenhandicapafdelingens vurdering, at anordning med kodetastatur tilsluttet el-slutblikket på z ikke forhindrer personer i frit i at forlade z og dermed ikke kan betegnes som værende i konflikt med lov om magtanvendelse jf. servicelovens 109. Kommunalbestyrelsen har på sit møde 12. maj 2004 godkendt ovenstående redegørelse og man agter ikke p.t. at ændre på forholdene, idet det nuværende kodetastatur findes at være af forsinkende karakter. På baggrund af sagen anmodede statsamtet Socialministeriet om en vejledende udtalelse til, hvorvidt opsætning af kodelås (hvor der bl.a. var opsat synlig kode) var omfattet af begrebet fysisk tvang i lov om social service 67 a, stk. 1, 2. pkt., om kodelåsen var omfattet af begrebet særlige døråbnere og supplerende om det forhold, at der er andre udgange har betydning for besvarelsen af de to spørgsmål. Socialministeriet har i mail af 19. august 2004 bl.a. anført følgende: Socialministeriets bemærkninger: Ad spm. 1) Begrebet fysisk tvang i servicelovens 67a, stk. 1, 2. pkt. skal forstås som ikke nødvendige støttegreb og kropsstøtte. Det bemærkes, at anvendelse af kodelås er et indgreb i den personlige frihed og i selvbestemmelsesretten og kræver derfor lovhjemmel, jf. grundlovens 71, stk. 2. Ad spm. 2) Det har aldrig været og er fortsat ikke tilladt at opsætte mekanismer, som fx kodelåse, der alene tjener til at tilbageholde beboere i plejeboliger eller andre botilbud. Det fremgår af bemærkninger til 109 a, stk. 2, i forslaget til lov nr. 343 af 14. maj 2003 Lov om ændring af lov om social service at Der vil således ikke være tale om egentlige aflåsningsmekanismer, men om særlige døråbnere. I vejledningen om magtanvendelse m.v. efter lov om social service, er det præciseret, at det fortsat ikke er lovligt at anvende kodelåse, der forudsætter indtastning af en særlig kode for, at døren kan åbnes, når beboeren ikke har forudsætninger for at indtaste koden. Kodelåse er således ikke SIDE 3
omfattet af begrebet særlige døråbnere i servicelovens 109 a, stk. 2. Vedr. spørgsmålet af 9. juni 2004 Det forhold, at beboerne kan komme ud af andre døre, har ingen betydning i forhold til, at det ikke er lovligt at anvende kodelåse. 3) I lov om social service 109, 109 a og 109 c er fastsat følgende, jf. lovbekendtgørelse nr. 708 af 29. juni 2004: 109. Formålet med bestemmelserne i dette afsnit er at begrænse magtanvendelse og andre indgreb i selvbestemmelsesretten til det absolut nødvendige. Disse indgreb må aldrig erstatte omsorg, pleje og socialpædagogisk bistand. Stk. 2. Bestemmelserne i dette afsnit gælder for personer med betydelig og varigt nedsat psykisk funktionsevne, der får personlig og praktisk hjælp samt socialpædagogisk bistand m.v. efter 71-74, behandling efter 85 og 86 eller aktiverende tilbud efter 87 og 88, og som ikke samtykker i en foranstaltning efter 109 a-e. Det er en forudsætning, at der foreligger den fornødne faglige dokumentation for den nedsatte psykiske funktionsevne. Stk. 3. Forud for enhver form for magtanvendelse og andre indgreb i selvbestemmelsesretten skal kommunen eller amtskommunen foretage, hvad der er muligt for at opnå personens frivillige medvirken til en nødvendig foranstaltning. Stk. 4. Anvendelse af magt skal stå i rimeligt forhold til det, der søges opnået. Er mindre indgribende foranstaltninger tilstrækkelige, skal disse anvendes. Stk. 5. Magtanvendelse skal udøves så skånsomt og kortvarigt som muligt og med størst mulig hensyntagen til den pågældende og andre tilstedeværende, således at der ikke forvoldes unødig krænkelse eller ulempe. 109 a. Kommunen eller amtskommunen kan træffe afgørelse om at anvende personlige alarm- eller pejlesystemer for en person i en afgrænset periode, når 1) der er risiko for, at personen ved at forlade bo- eller dagtilbuddet udsætter sig selv eller andre for at lide personskade, og 2) forholdene i det enkelte tilfælde gør det påkrævet for at afværge denne risiko. Stk. 2. Kommunen eller amtskommunen kan træffe afgørelse om at anvende særlige døråbnere ved yderdøre for en eller flere personer i en afgrænset periode, når 1) der er nærliggende risiko for, at en eller flere personer ved at forlade bo- eller dagtilbuddet udsætter sig selv eller andre for at lide væsentlig personskade, og 2) forholdene i det enkelte tilfælde gør det absolut påkrævet for at afværge denne risiko og 3) lovens øvrige muligheder forgæves har været anvendt. SIDE 4
Stk. 3. Hvis foranstaltninger efter stk. 2 iværksættes, skal der af hensyn til beboernes frie færden opsættes en døralarm, som sikrer, at beboere, der ikke selv kan betjene den særlige døråbner, får den nødvendige hjælp hertil. Beboere, der er omfattet af foranstaltningen efter stk. 2, vil således alene kunne tilbageholdes, hvis bestemmelsen i 109 c samtidig hermed finder anvendelse. 109 c. Under samme betingelser som i 109 a kan kommunen eller amtskommunen træffe afgørelse om at anvende fysisk magt i form af at fastholde en person for at forhindre denne i at forlade boligen eller for at føre denne tilbage til boligen. Stk. 2. Kommunen eller amtskommunen træffer afgørelse om, for hvilken periode tilbageholdelse i boligen kan anvendes, og vurderer løbende, om en mindre indgribende foranstaltning kan anvendes. I bekendtgørelse nr. 1109 af 12. december 2003 om magtanvendelse og andre indgreb i selvbestemmelsesretten over for voksne efter kapitels 21 i lov om social service er der i 1 og 3 anført følgende: 1. Magtanvendelse efter servicelovens kapitel 21 omfatter fysiske indgreb i selvbestemmelsesretten. Stk. 2. Lovlig magtanvendelse er alarm-, pejlesystemer og særlige døråbnere efter servicelovens 109 a, fastholdelse efter 109 b, tilbageholdelse efter 109 c og beskyttelsesmidler efter 109 d. Stk. 4. Magtanvendelse og andre indgreb i selvbestemmelsesretten kan alene iværksættes overfor personkredsen nævnt i servicelovens 109, stk. 2, når pleje, omsorg og pædagogisk indsats i det konkrete tilfælde har vist sig utilstrækkelig. Stk. 5. Indgreb efter stk. 1, forudsætter en individuel vurdering af indgrebets faglige forsvarlighed og nødvendighed samt pågældendes helbredstilstand. 3. Stk. 2. De særlige døråbnere omfatter dobbelte dørgreb, dobbelttryk for døråbning og lign. Foranstaltningen må alene virke forsinkende i forhold til den pågældendes frie færden, så personalets opmærksomhed henledes på, at den pågældende går ud. Stk. 3. Tilbageholdelse i boligen m.v. må ikke være en følge af de særlige døråbnere uden, at kommunen eller amtskommunen har truffet afgørelse herom efter servicelovens 109 c. Personer, der ikke er omfattet af en afgørelse om tilbageholdelse i boligen m.v. efter servicelovens 109 c, skal sikres nødvendig hjælp til at betjene de særlige døråbnere. SIDE 5
I bemærkningerne til lovforslag nr. 136 02/03 er bl.a. anført følgende: Til 109 a, stk. 2 Med forslaget indføres der en ekstraordinær mulighed for at kunne løse opgaven med at holde opsyn i bo og dagtilbud ved hjælp af et nyt redskab. Det vil herefter undtagelsesvis kunne ske indgreb i borgernes ret til at færdes frit, når det ikke på anden måde kan sikres, at den pågældende herved udsætter sig selv eller andre for at lide væsentlig personskade. Der vil skulle være en nærliggende risiko for, at personen ved at forlade bo- eller dagtilbudet udsætter sig eller andre herfor og forholdende skal i det enkelte tilfælde gøre foranstaltningen absolut påkrævet for at afværge denne risiko. Dette vil med forslaget sker ved indførelse af en hjemmel til, når lovens øvrige foranstaltninger forgæves har været forsøgt anvendt, at anvende særlige døråbnere i en begrænset periode eksempelvis dobbelte håndtag, trykknapper eller snore, forsinket døråbningsmekanisme og lign. Der vil således ikke være tale om egentlige aflåsningsmekanismer, men om særlige døråbnere, der har til formål at sikre, at døren ikke frit kan åbnes, hvorefter de særlige døråbnere vil skulle betjenes positivt, for at døren går op. Det er hensigten, at disse særlige døråbnere skal fungerer således, at de kræver en vis åndsevne af den enkelte at betjene dem. På grund af foranstaltningens særligt indgribende karakter skal beslutninger om brugen af særlige døråbnere i hvert enkelt tilfælde forelægges til godkendelse af det sociale nævn, hvis beslutningen træffes mod den pågældendes vilje, efter reglerne i servicelovens 109 f. Ved anvendelse af udgangsbegrænsende foranstaltninger i form af særlige døråbnere skal der som ved de øvrige tvangsforanstaltninger foretages en løbende vurdering af, om alle andre mindre indgribende foranstaltninger vil være tilstrækkelige, herunder skal det efterses om personlige alarm- eller pejlesystemer, forgæves har været forsøgt anvendt. Det skal således fyldestgørende kunne dokumenteres, hvilke øvrige foranstaltninger, der forgæves har været afprøvet. Endvidere skal det beskrives, hvordan effekten af disse foranstaltninger har været samt konkret begrundes hvorfor anvendelse af særlige døråbnere vurderes at være berettiget for den pågældende. For så vidt angår den individuelle vurdering af den pågældende henvises der til det til stk. 1, anførte herom. SIDE 6
De foreslåede ændringer under stk. 1 og stk. 2, sigter ikke mod en forbedring i ressourceudnyttelsen som en følge af foranstaltningernes anvendelse. I Socialministeriets vejledning nr. 5 af 5. januar 2004 om magtanvendelse og andre indgreb i selvbestemmelsesretten overfor voksne, herunder pædagogiske principper er bl.a. anført følgende Anvendelsesområde 48. Bestemmelsen i 109 a, stk. 1 giver adgang til at anvende personlige alarm- eller pejlesystemer i visse tilfælde når: - der er risiko for, at personen udsætter sig selv eller andre for at lide personskade ved at forlade boligen, og - forholdene i det enkelte tilfælde gør det påkrævet at anvende alarm- eller pejlesystemer for at afværge risikoen. Når der træffes afgørelse om anvendelse af alarm- eller pejlesystemer og de særlige døråbnere evt. kombineret med en afgørelse om tilbageholdelse i boligen, sker det primært af hensyn til den pågældendes sociale tryghed og sikkerhed. Men det kan også være af hensyn til den pågældendes værdighed. I forbindelse med sagens behandling vil der således være foretaget en konkret afvejning mellem hensynene til den pågældendes selvbestemmelse, sociale tryghed og værdighed. Anvendelsen af personlige alarm- eller pejlesystemer gælder både i bo- eller dagtilbudet. Men det er forudsat, at der er personale eller andre, der kan reagere på alarmen. 52. Bestemmelsen omhandler to former for systemer: - alarmsystemer, der har til formål at advare det sociale servicepersonale eller andre, fx pårørende eller naboer, hvis en person med betydelig og varigt nedsat psykisk funktionsevne forlader boligen, og - pejlesystemer, der kan anvendes til at lokalisere en bortkommen person. I bekendtgørelsens 3 er der foretaget en udtømmende afgrænsning af de systemer, som lovligt kan anvendes for at begrænse eller holde øje med den enkeltes udgang fra boligen. Det er derfor ikke lovligt at anvende: - systemer, som kontinuerligt overvåger den enkelte i eller uden for boligen, såsom videokameraer eller lignende, - kodelåse, der forudsætter indtastning af en særlig kode for, at døren kan åbnes, når beboeren ikke har forudsætninger for at indtaste koden, - aflåsning af udgangsdøren med henblik på at tilbageholde beboeren i boligen. SIDE 7
Der er ikke tale om et generelt forbud mod aflåsning af hoved- eller gadedøre. Det afgørende er, at vedkommende kan komme ud, når han eller hun ønsker det. At låse en person inde er ensbetydende med frihedsberøvelse, hvilket der er et generelt forbud imod, hvis det ikke har hjemmel i lov, jf. grundlovens 71. Der er således intet i regelsættet, der forbyder aflåsning indefra af hoved- og gadedøre i det omfang, man normalt holder disse døre låste i almindelig beboelse for at forhindre tyveri eller besøg af uvedkommende. Dette gælder både i dag- og nattetimer. I nogle botilbud og plejehjem er det almindeligt, at hovedindgangen ikke er aflåst i dagtimerne. Det er vigtigt at være opmærksom på, at aflåsning af en hoveddør kan være ensbetydende med, at ikke alle beboere er i stand til at gå ud, hvis de ønsker det. Er dette tilfældet, er aflåsning ensbetydende med frihedsberøvelse. Hvis det er muligt at forlade boligen gennem en eller flere centralt placerede udgangsdøre, er reglerne ikke til hinder for at andre og mindre centralt placerede udgangsdøre låses af. 58. Bestemmelsen i 109 a, stk. 2 giver adgang til at anvende særlige døråbnere, i visse tilfælde når: - der er nærliggende risiko for, at en eller flere personer ved at forlade bo- eller dagtilbudet udsætter sig selv eller andre for at lide væsentlig personskade, og - forholdene i det enkelte tilfælde før det absolut påkrævet for at afværge denne risiko, og - lovens øvrige muligheder forgæves har været anvendt. Kommunen eller amtskommunen kan i visse særlige situationer, og når alt andet har været forsøgt forgæves, anvende særlige døråbnere. Der kan fx være tale om dobbelte dørgreb, dobbelttryk for døråbning og lignende for at forhindre eller vanskeliggøre, at visse personer med betydelig og varigt nedsat psykisk funktionsevne går ud og udsætter sig selv eller andre for at lide væsentlig personskade. Der må ikke anvendes egentlige aflåsningssystemer. Der kan eksempelvis være tale om farefyldte trafikale forhold, særlige naturområder, hvor den pågældende kan blive væk eller vejrforhold (voldsom kulde eller varme), som vil kunne begrunde at disse midler bringes i anvendelse, når andre og mindre indgribende foranstaltninger forgæves har været forsøgt afprøvet. Muligheden for at anvende af særlige døråbnere ved yderdøren ændrer således ikke på det forhold, at de i den forbindelse mindre indgribende foranstaltninger i form af alarmeller pejlesystemer først forgæves skal være afprøvet inden, SIDE 8
pejlesystemer først forgæves skal være afprøvet inden, der sættes ind med den mere indgribende foranstaltning i form af en særlig døråbner. Det vil således være hensigtsmæssigt, hvis botilbud m.v. fysisk indrettes således, at personalet let kan overskue, om en person, der ikke kan klare sig selv på egen hånd, er ved at forlade stedet, så man i tide kan træffe de nødvendige forholdsregler. Alle, der ikke kan betjene de særlige døråbnere, skal have den nødvendige hjælp hertil, medmindre der er tale om en person, som er omfattet af bestemmelsen om tilbageholdelse i boligen. For personer med betydelig og varig nedsat psykisk funktionsevne, der får støtte som beskrevet i lov om social service 109, stk. 2 kan en kommune uden samtykke fra den pågældende når visse forudsætninger er opfyldte træffe afgørelse om i en begrænset periode at anvende særlige døråbnere ved yderdøre, jf. lov om social service 109 a, stk. 2. Forudsætningerne for at anvende disse særlige døråbnere er, at der er nærliggende risiko for, at en eller flere personer ved at forlade bo- eller dagtilbuddet udsætter sig selv eller andre for at lide væsentlig personskade, og forholdene i det enkelte tilfælde gør det absolut påkrævet for at afværge denne risiko og lovens øvrige muligheder forgæves har været anvendt, jf. lov om social service 190 a, stk. 1, nr. 1 3. Kommunens beslutning efter bl.a. 109 a, stk. 2, skal forelægges det sociale nævn til godkendelse, såfremt de træffes mod pågældendes vilje, jf. 109 f, stk. 1. Af forarbejderne til bestemmelsen fremgår, at med begrebet særlige døråbnere vil der ikke være tale om egentlige aflåsningsmekanismer, men om særlige åbnere, der har til formål at sikre, at døren ikke frit kan åbnes, hvorefter de særlige døråbnere vil skulle betjenes positivt, for at døren går op. Y Kommune har til sagen oplyst, at formålet med de opsatte kodelåse er, at forsinke beboernes udgang, samt at opsættelsen er hjemlet i lov om social service 109, stk. 2 (må være 109 a, stk. 2). Socialministeriet har til sagen oplyst, at det ikke er tilladt at opsætte mekanismer, som fx kodelåse, der alene tjener til at tilbageholde beboere i plejeboliger eller andre botilbud. Ministeriet oplyser endvidere, at dette forhold ikke SIDE 9
ændres af, at beboerne har mulighed for at benytte andre døre. Ministeriet har endvidere anført, at kodelåse ikke er omfattet af begrebet særlige døråbnere i lov om social service 109 a, stk. 2. Statsamtet tager denne udtalelse til efterretning, og skal på denne baggrund anføre, at Y Kommune ikke i henhold til den nugældende lovgivning lovligt kan opsætte de pågældende kodelåse. Statsamtet skal på denne baggrund anmode Y Kommune om at oplyse, hvad kommunen agter at foretage i anledning af statsamtets udtalelse. Med venlig hilsen C. Rosholm /Jette S. Linnemann SIDE 10