Overforbrug af konsulenter er en myte

Overforbrug af konsulenter er en myte AF ANALYSECHEF SØREN FRIIS LARSEN, CAND. SCIENT. POL OG ANALYSEMEDARBEJDER MORTEN JARLBÆK PEDERSEN RESUME Sparedagsordenen har holdt sit indtog på Christiansborg. Mådehold med skatteydernes midler er altid velanbragt, men det er vigtigt at høste besparelser på et rigtigt grundlag. Ellers risikerer man at tænke for kortsigtet eller at opnå den modsatte effekt. Regeringens genopretningspakke sætter sparemål op for den offentlige sektors brug af private rådgivere. Opmærksomhed er positiv, men det er vigtigt at undgå myter: Hvad går pengene til, og er det ubetinget en god ide at spare dem væk? Vigtigt med de rigtige proportioner Denne analyse kigger nærmere på fakta: Den offentlige sektor bruger ca. 17 mia. kr. årligt på konsulentrådgivning, hvilket svarer til 4,5 pct. af de samlede offentlige driftsudgifter. Det dækker over en bred vifte af ydelser som f.eks. revision, it eller byggerådgivning. Brugen af private rådgivere er stigende, men sker fra et meget lavt niveau. Med til billedet hører desuden, at det samlede offentlige forbrug over tid også har været kraftigt stigende. Mens udgifterne til konsulentbistand er veldokumenterede, er værdiskabelsen vanskeligere at måle og dermed let at overse. En engelsk managementundersøgelse konkluderer imidlertid, at rådgivning skaber stor værdi og det understøttes af, at den private sektor også efterspørger langt mere rådgivning. Den private sektor har fået øje på værdien af rådgivning Myter om det offentliges brug af private konsulenter Den offentlige sektors brug af private konsulenter er urimeligt højt Udgifterne er eksploderet og ude af kontrol Pengene brugt på private konsulenter går fra de varme hænder. Dansk Erhvervs Perspektiv 2010 #14

Er den offentlige sektors brug af rådgivere løbet løbsk? Private rådgivere er på det seneste kommet under beskydning i den offentlige debat. Fra oppositionen har længe lydt kritik af brugen af private rådgivere, og også regeringens genopretningspakke fra foråret opererer med et sparemål på denne konto. Holdbarhedsudfordringen og strammere styring af kommunernes økonomi har således fået politikere fra både højre og venstre til at skele til, om ikke stat, regioner og kommuner kunne spare på brugen af eksterne konsulenter. Spare nu eller høste gevinster på lang sigt? Debatten er sund og relevant. Men automatreaktioner og hurtige besparelser risikerer at blive dyrere i længden, fordi man sparer på noget, der rent faktisk er med til, at tingene kan gøres mere effektivt. Der er politisk fokus på de varme hænder i den offentlige sektor, og så går det ikke, hvis der bruges for mange penge på kolde hjerner. Imidlertid kan de kolde hjerner netop give en del af svaret på, hvor man får mere ud af de varme hænder. Varme hænder versus kolde hjerner Figur 1 Mulige fordele ved brug af eksterne konsulenter i det offentlige Potentialer Ny viden og innovation eksterne rådgivere kan skabe innovation og tilføre ny viden til en organisation bl.a. ved at udfordre etablerede rutiner og nye perspektiver. Mange fordele ved ekstern bistand Ekstra kapacitet private konsulenter fungerer ikke bare som rådgivere, men medvirker også ofte i implementeringen og øger dermed kapaciteten hos køberen. Effektiviseringspotentiale private rådgivere kan bidrage til at trimme og videreudvikle processer og ydelser til gavn for effektiviteten Rentabilitet og fleksibilitet brug af konsulenter som en variabel omkostning og alternativ til midlertidigt eller permanent at fastansætte medarbejdere er ofte hurtigere og mere fleksibelt. Uvildighed ofte kan der være brug for en uvildig vurdering, hvad enten det drejer sig om regnskaber eller en evaluering. Kilde: Dansk Erhverv 2010 Brugen af private rådgivere i den offentlige sektor er dog ikke altid helt uproblematisk, og der kan også være væsentlige ulemper og problemer forbundet hermed, hvilket fremgår af oversigten i figur 2. Opvejer fordelene så ulemperne? Noget kunne tyde på, at det faktisk er den generelle opfattelse blandt offentlige indkøbere og beslutningstagere: Ser man på det i et historisk perspektiv, kan man i hvert fald konkludere, at bidrag og input fra private konsulenter er blevet mere og mere efterspurgt. Den offentlige sektor bruger under ét knap 17 mia. kr. årligt på rådgivning og private konsulenter. Stigningen har været markant, men er til gengæld sket fra et meget lavt niveau, se figur 3. DANSK ERHVERV 2

Figur 2 Mulige ulemper ved brug af eksterne konsulenter i det offentlige Udfordringer Udgiftskrævende udgifter til eksterne skal holdes op imod, hvad det koster eller ville koste at udføre opgaven selv. Kræver inhouse-viden optimal brug af private rådgivere kræver også viden og kompetencer hos køberen, der skal kunne udnytte den tilførte viden også efter forløbet er afsluttet. Styringsproblematikker store projekter kræver styring og flere aktører kan øge kompleksiteten til skade for helheden. Kulturforskelle håndteret fornuftigt kan et blik udefra være en styrke, men kulturforskelle kan også være kim til konflikter. Kilde: Dansk Erhverv 2010. Udviklingen viser en tidobling af de offentlige branchers brug af private rådgivere med en særlig stigning i perioden efter 1996. Der kan være mange forklaringer på denne stigning, men et generelt og stigende samfundsmæssigt fokus på effektiv administration, høj byggeaktivitet og ikke mindst it-revolutionen kan nok forklare en hel del af udviklingen. Figur 3 Offentlig efterspørgsel efter rådgivning 1976-2006 (mio. kr., faste priser) 1976 1981 1986 1991 1996 2001 2006 1.479 2.504 3.472 4.397 6.356 12.740 16.543 Kilde: Statistikbanken, NATIO1, og egne beregninger Det er samtidig netop den ovenstående udvikling, der ofte kritiseres. Spørgsmålet er imidlertid, om udviklingen her egentlig er så drastisk, som kritikken giver et billede af. Tages der højde for de generelle tendenser i erhvervslivets brug af ekstern rådgivning, og for at den offentlige sektor i samme periode er vokset markant, er udviklingen som vist i figur 3 så løbet løbsk? En sammenligning af den offentlige sektors brug af private rådgivere med disse to størrelser, det generelle offentlige forbrug og erhvervslivet brug af ekstern rådgivning, kan være medvirkende til at give et mere nuanceret billede af situationen. Den offentlige efterspørgsel efter privat rådgivning er tidoblet siden 1976, men fra et meget lavt udgangspunkt Det offentlige forbrug og indkøbet af privat rådgivning Den offentlige sektor i Danmark er blevet markant større over de seneste 30 år. Relevant i denne sammenhæng er dog ikke hele den offentlige sektor, men blot den del, der udgøres af offentligt forbrug, altså den offentlige sektors aktiviteter fratrukket overførsler, støtteordninger og lignende, se figur 4. DANSK ERHVERV 3

1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 DET OFFENTLIGES BRUG AF EKTERNE RÅDGIVERE DANSK ERHVERVS PERSPEKTIV #14 SEPTEMBER 2010 Figur 4 Det offentlige forbrug 1976-2009 (mio. kr., faste priser) 400.000 350.000 Siden 1976 er det offentlige forbrug steget med ca. 75 pct. i faste priser 300.000 250.000 200.000 150.000 Kilde: Statistikbanken, NAT02: Offentlig forbrugsudgift. Det offentlige forbrug er steget fra ca. 210 mia. i 1976 til næsten 385 mia. i 2009 opgjort i faste priser. Den offentlige sektors forbrug er med andre ord blevet ca. 75 pct. større inden for de sidste ca. 30 år. Når den offentlige sektor vokser så markant, som tilfældet er, betyder det også en drastisk forøgelse i antallet af opgaver og et øget behov for styring. Netop derfor må det forventes, at den offentlige sektors brug af rådgivning også vokser, når den offentlige sektor vokser. Ligesom den offentlige sektor som helhed er vokset, er andelen af det offentlige forbrug, der anvendes til indkøb af private rådgivningsydelser, imidlertid også vokset særligt siden 1996. Som det fremgår af figur 5, bruger den offentlige sektor ikke kun flere penge på private rådgivere den bruger altså også en større andel af sine penge på disse rådgivere. Figur 5 Hvor stor del af det offentlige forbrug går til privat rådgivning? 1976 1981 1986 1991 1996 2001 2006 0,7 pct. 1,0 pct. 1,3 pct. 1,6 pct. 2,1 pct. 3,8 pct. 4,5 pct. Kilde: Statistikbanken, NATIO1, og egne beregninger Stigningen i den offentlige sektors brug af privat rådgivning kan dog ikke overraske: Undersøger man nemlig hvilke brancher, der har nydt godt af denne stigning, ses det, at især it-service og anden forretningsservice, der bl.a. dækker over rådgivning til ledelse og organisation, er der, hvor stigningen har været størst, jf. figur 6. DANSK ERHVERV 4

Figur 6 Hvad går pengene til? (mio. kr., faste priser) 8.000 7.000 6.000 5.000 It-service Anden forretningsservice Forskning og udvikling (markedsmæssig) Advokatvirksomhed Revision og bogføring Rådgivende ingeniører og arkitekter Reklame og markedsføring 4.000 3.000 2.000 1.000 0 1976 1981 1986 1991 1996 2001 2006 Kilde: Statistikbanken, NATIO1, og egne beregninger. I 2006 gik over 44 pct. af det offentlige forbrug af private rådgivere således til netop itservice og 32 pct. til anden forretningsservice. Denne fordeling kan imidlertid ikke overraske, når man påtænker, at netop de to områder it samt effektiv og god ledelse/organisation mm. har været i centrum i udviklingen af den offentlige sektor de sidste 30 år, bl.a. pga. den teknologiske udvikling og diverse, strukturelle reformer. Det private erhvervslivs køb af rådgivningsydelser I lighed med den offentlige sektor er resten af økonomien dog også vokset, og dette gælder ikke mindst for den videntunge del af økonomien. Udviklingen af rådgivningsbrancherne kan synliggøres ved at se på efterspørgslen fra den resterende del af økonomien. Den voksede i perioden 1976 til 2006 med ca. 500 pct. - og størstedelen af denne vækst er sket de seneste 10-15 år. En meget stor andel af omsætningen i branchen skyldes desuden rådgivningsbranchens indkøb hos sig selv rådgivningsbranchen er således klart sin egen største kunde. I erhvervslivet har man øjne for den værdi, der er i brugen af eksterne rådgivere Værdien af rådgivningen Hvor den private sektor i højere grad kan se værdien af rådgivning på bundlinjen, og på den baggrund har taget den til sig, er det straks sværere at foretage samme vurdering i den offentlige sektor: Hvor udgifterne til den private rådgivning er synlige, umiddelbare og lette at opgøre, er den værdi, som bibringes den offentlige sektor gennem løsning af konkrete opgaver, innovation og udvikling, vanskeligere at sætte tal på. Når vi ser en stigende efterspørgsel fra den private sektor, som er underlagt markedskræfterne, må det være et udtryk for at rådgivningen tilfører en værdi, der som minimum modsvarer omkostningerne. DANSK ERHVERV 5

Figur 7 Rådgivningsbrancherne omsætning fra private (mio. kr., faste priser) Siden 1976 er tilgangen til rådgivningsbrancherne ca. femdoblet Kilde: Statistikbanken, NATIO1, og egne beregninger. Hænderne er stadig varme Diskussionen om den offentlige sektors brug af private rådgivere går dog sjældent på forkert ressourceanvendelse i konkrete sager, men snarere på den generelle fornemmelse af, at pengene til rådgivningen kunne være brugt mere effektivt andre steder. Med andre ord: Besparelser på rådgivningsbudgettet kan bruges til værdiskabelse andre steder i systemet. I forlængelse heraf er det således værd at spørge, om den øgede efterspørgsel efter privat rådgivning er gået ud over de varme hænder i den offentlige sektor? Dette spørgsmål er vanskeligt at besvare entydigt, da definitionen af varme hænder kan være omstridt og problematisk at fastlægge entydigt i forhold til den tilgængelige statistik. Men ét er i hvert fald sikkert: Der har været plads til både at øge efterspørgslen efter privat viden og rådgivning, samtidig med at antallet af ansatte i en række offentlige velfærdssektorer er øget. Som det fremgår af figur 8, er den offentlige beskæftigelse steget markant. Man vil naturligvis kunne hævde, at den offentlige beskæftigelse kunne være hævet endnu mere, hvis man havde prioriteret anderledes, men det er en væsentlig nuance i debatten, at der ikke er blevet færre hænder på områder som sundhed, uddannelse, etc. men derimod markant flere, samtidig med at man bruger flere konsulentydelser. Der har ikke været brug for enten/eller DANSK ERHVERV 6

Figur 8 Den offentlige beskæftigelse (udvalgte områder) 3. kvartal 3. kvartal 3. kvartal 3.kv. 02-3. kv. 07-2002 2007 2009 3. kv. 09 3.kv. 09 Fuldtidsbeskæftigede 728.200 724.700 758.900 +30.700 +34.200 Heraf: Generelle, offentlige tjenester 48.500 53.600 58.400 +10.000 +4.800 Sundhed (inkl. plejehjem) 157.200 165.000 174.300 +17.000 +9.300 Fritid, kultur og religion 23.000 23.700 24.000 +1.000 +300 Undervisning 156.200 153.100 159.200 +3.000 +.6.100 Socialområdet 250.500 244.000 254.000 +3.500 +10.000 Kilde: Finansministeriet (2010): Budgetredegørelse 2010. Hvordan man statistisk definerer og afgrænser varme hænder fra øvrige medarbejdere, kan være vanskeligt, da den enkelte medarbejder eller faggruppe både kan have administrative opgaver og levere borgernær velfærdsservice. Ser man for nemheds skyld isoleret på udviklingen i ansatte inden for sundheds- og socialområdet, er der dog sket en jævn stigning, jf. figur 9. Der synes ikke at være grund til at antage, at de kolde hjerner har udkonkurreret de varme hænder Figur 9 Udviklingen i varme hænder i den offentlige sektor (1997 = index 100) 115 110 105 100 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Kilde: Danmarks Statistik. Figuren omfatter kun ansatte inden for sundheds- og socialområdet. Billedet af de private konsulenters indtog i den offentlige sektor er med andre ord langt mere nuanceret end den aktuelle debat synes at give indtryk af. Den blinde plet hænger især sammen med, at det er nemt at se, hvad ydelserne koster, men vanskeligt at fastslå den værdi, de skaber, både her og nu, og på lang sigt. Derfor er der også en selvstændig pointe i at vi får tilvejebragt en større viden og et bedre statistisk grundlag på dette punkt. Der er brug for mere viden om værdiskabelsen DANSK ERHVERV 7

OM DENNE UDGAVE Det offentliges brug af eksterne rådgivere er 14. nummer af Dansk Erhvervs Perspektiv. Redaktionen er afsluttet 6. september 2010. OM DANSK ERHVERVS PERSPEKTIV Dansk Erhvervs Perspektiv er Dansk Erhvervs analysepublikation, der sætter fokus på aktuelle problemstillinger og giver baggrund og perspektiv på samfundsmæssige problemstillinger. Dansk Erhvervs Perspektiv udkommer ca. 20 gange årligt og henvender sig til beslutningstagere og meningsdannere på alle niveauer. Ambition er at udgøre et kvalificeret og anvendeligt beslutningsgrundlag i forhold til væsentlige, aktuelle udfordringer på alle områder, som har betydning for dansk erhvervsliv og den samfundsøkonomiske udvikling. Det er tilladt at citere fra Dansk Erhvervs Perspektiv med tydelig kildeangivelse og med henvisning til Dansk Erhverv. KILDER Beregningerne er lavet på baggrund af data fra www.statistikbanken.dk. Den citerede engelske management undersøgelse Value of Consulting in Practise. MCA member case studies er fra maj 2010og udarbejdet af Management Consultancies Association. "Rådgivningsbrancherne er her defineret som brancherne IT-service (72000), Forskning og udvikling (markedsmæssig) (730001), Advokatvirksomhed (741100), Revisions- og bogføringsvirksomhed (741200), Rådgivende ingeniører (742009), Reklame og markedsføring (744000) og Anden forretningsservice (748009) hos Danmarks Statistik. De offentlige brancher er her defineret som brancherne Generel offentlig administration (751100), Offentlig sektoradministration bortset vedr. erhverv, infrastruktur m.v. (751209), Offentlig administration vedr. erhverv, infrastruktur m.v. (751300), Forsvar, politi og retsvæsen (752000), Folkeskoler (801000), Gymnasier og erhvervsfaglige skoler (802000), Videregående uddannelsesinstitutioner (803000), Voksenundervisning m.v. (ikkemarkedsmæssig) (804002), Hospitaler (851100), Sociale institutioner for børn og unge (853109), Sociale institutioner for voksne (853209), Kloakvæsen og rensningsanlæg (900010), Renovation og renholdelse (900020), Lossepladser og forbrændingsanstalter (900030) og Forlystelser, kultur og sport (ikke-markedsmæssig) (920002) hos Danmarks Statistik. Bemærk også venligst, at der ikke findes noget tal for erhvervslivets udgifter til indkøb af forskning og udvikling for 2000. Tallet for dette år er fremkommet ved at lægge gennemsnittet for hele perioden til tallet for 1999. Alle tal er angivet i faste priser. Endvidere er anvendt talmateriale fra Finansministeriet (2010): Budgetredegørelse 2010. KVALITETSSIKRING Troværdigheden af tal og analyser fra Dansk Erhverv er afgørende. Dansk Erhverv gennemfører egne surveyundersøgelser i overensstemmelse med de internationalt anerkendte guidelines i ICC/ESOMAR, og alle analyser og beregninger gennemgår en kvalitetssikring i henhold til Dansk Erhvervs interne kvalitetsmanual. Denne analyse er offentlig tilgængelig via Dansk Erhvervs hjemmeside. Skulle der trods grundig kvalitetssikring forefindes fejl i analysen vil disse blive rettet hurtigst muligt og den korrekte version lagt på nettet. Henvendelser angående analysens konklusioner kan ske til analysechef Søren Friis Larsen på mob. 29 72 52 57 eller sfl@danskerhverv.dk. REDAKTION Direktør Christian Tanggaard Ingemann, MBA, cand.jur (ansv.), Analysechef Søren Friis Larsen, cand.scient.pol (redaktør), Chefkonsulent Torben Mark Pedersen, cand.polit, Ph.D., Skattepolitisk chef Bo Sandberg, cand.polit, chefkonsulent Mira Lie Nielsen, cand.oecon, Chefkonsulent Jesper Højte Stenbæk, cand.merc.jur, Pressekoordinator Lisa Sandager, cand.merc, journalist. DANSK ERHVERV 8