Baggrund for den økonomiske politik 2014-2017 og udmøntningen af denne 1
1. Indledende bemærkninger omkring styringsværktøjer Den økonomiske politik fokuserer primært på styringen via økonomiske mål. Disse indgår som en naturlig del af de samlede styringsredskaber i kommunen. I figur 1 er vist sammenhængen mellem styringsredskaberne i Skanderborg Kommune. Filosofien er, at de overordnede visioner og strategier vedtages i udviklingsstrategien samt i de områdespecifikke politikker. Den økonomiske politik sætter rammerne, som udviklingsstrategien og politikkerne udspiller sig i. Ud af visionerne og politikkerne udspringer de konkrete forandringer, som Byrådet vedtager sammen med de årlige økonomiske bevillinger. De bevillinger, der bliver givet gennem budgettet skal kunne dække både de gældende standarder (dvs. serviceniveau) og de vedtagne forandringer, der skal gennemføres i det kommende år. I Skanderborg Kommune betyder en forandring en ordre til at gennemføre et konkret projekt. Forandringerne kan opdeles i fire typer: forandringer der kan udføres indenfor det eksisterende driftsbudget, forandringer der kræver en budgetudvidelse, forandringer der giver en budgetreduktion dertil kommer anlægsprojekter, der i princippet også er forandringer. Figur 1: Sammenhængen mellem de styringsmæssige redskaber i Skanderborg Kommune 2
Baggrund for den økonomiske Politik 2014-2017 2. Vision for den økonomiske politik Den økonomiske politik skal sætte nogle pejlemærker i forhold til kommunens overordnede økonomiske rammer. Visionen er, at den økonomiske politik skal sikre handlefrihed for Byrådet. Med de nuværende kendte forudsætninger er udgangspunktet, at udgifter og indtægter i Skanderborg Kommune balancerer. Den økonomiske politik skal sikre, at det langsigtede fokus bevares, og at der er mulighed for omstilling, servicetjek og tilpasning af serviceniveauet. Der skal arbejdes hen i mod visionen ved at have en offensiv økonomistyring, der f.eks. er kendetegnet ved proaktive beslutninger, klare og entydige styringsprincipper samt skabelse af økonomisk råderum. For at sikre dette er det nødvendigt, at Byrådet har en vis grad af økonomisk handlefrihed. 3
3. Strategier i den økonomiske politik Det er en forudsætning for at kunne bevare den nuværende økonomiske balance og sikre handlefriheden fremadrettet, at der er realistiske budgetter i alle fire budgetår samt at beslutninger omkring økonomien foregår i en samlet prioritering. Dette kan enten være ved den årlige budgetlægning eller gennem budgetopfølgninger i løbet af året. Der gives normalt ikke tillægsbevillinger finansieret af kassen i løbet af året. For at kunne opretholde handlefriheden er det en forudsætning, at følgende præmisser holdes: Der er realistiske fireårige budgetter. Beslutninger omkring økonomien foregår i en samlet prioritering enten gennem budgetlægningen eller ved en samlet budgetopfølgning. Der gives normalt ikke tillægsbevillinger finansieret af kassen i løbet af året. Den årlige budgetlægning baseres på vedtagne standarder for kassebeholdning, anlægsniveau, resultat af driften, byggemodning og afvikling af gæld (se disse standarder side 8). For at sikre kommunen mod usikkerhed fra udefrakommende forhold samt sikre Byrådet mulighed for omstilling og implementering af udviklingsstrategiens visioner skal der arbejdes med at skabe et økonomisk råderum for Byrådet. Den største usikkerhed i udefrakommende forhold, der kan lægge begrænsninger på handlefriheden, ligger i indtægtssiden af budgettet. En stor del af indtægtssiden bliver afgjort i forhandlingerne mellem Regeringen og KL i juni måned hvert år. Forudsætningerne for disse forhandlinger er i høj grad afhængige af de overordnede økonomiske forhold på landsniveau. Herunder eksempelvis Regeringens 2020-plan, der forudser at den samlede offentlige sektor skal reduceres med 12 mia. kr. frem mod 2020. Der kan også være interne forhold i Skanderborg Kommune, der skaber behov for omstilling. Eksempelvis kan befolkningssammensætningen og udviklingen i forskellige aldersgrupper skabe behov for omprioritering af ressourcer. Strategien er derfor, at der skal skabes et økonomisk råderum for Byrådet. Der har været arbejdet meget med de nævnte præmisser i den forrige byrådsperiode, og der er indarbejdet nogle velfungerende administrative og politiske rutiner på disse områder. Strategien er, at der skal skabes et økonomisk råderum for at sikre handlefrihed for Byrådet. 4
Hvordan kan der skabes et økonomisk råderum? På indtægtssiden kan Byrådet forsøge at påvirke skatteindtægterne ved at tiltrække flere borgere eller ændre beskatningen. Derudover kan Byrådet forsøge at påvirke den statslige økonomiske udligningsmodel mellem kommunerne. På udgiftssiden er der kort sagt to håndtag, som Byrådet kan benytte sig af: Besparelser og effektiviseringer. Med ordet besparelse menes en reduktionen af det hidtidige budgetbeløb kædet sammen med nedsat serviceniveau - f.eks. nedlæggelse af en aktivitet, fjernelse af et tilskud eller reduktion af et kvalitetsniveau. Der er således tale om både en lavere kvalitet/service overfor borgerne og et lavere ressourceforbrug på samme tid. Med ordet effektivisering menes en reduktion af det hidtidige budgetbeløb kædet sammen med en smartere og billigere måde at gennemføre samme aktivitet på. En effektivisering har således ikke konsekvenser for serviceniveauet. Vi anvender i denne sammenhæng også ind imellem ordet omprioritering. Med dette ord menes en besparelse, der gennemføres for at finansiere øget aktivitet et andet sted. Der vil således ske en øgning af serviceniveauet eller antal brugere ét sted på bekostning af et lavere serviceniveau et andet sted. Mere om effektiviseringer: Når Skanderborg Kommune igangsætter effektiviseringstiltag foregår det på flere niveauer: A. På afdelingsniveau hos den enkelte leder: Den enkelte administrative enhed eller institution har løbende tilpasninger af rutiner, processer, arbejdsgange og anvendelse af ny teknologi og viden, således at enheden udfører deres opgaver/ydelser med færre ressourcer. Et eksempel på dette er optimering af vagtplaner. Denne type effektivisering udføres typisk af enheden selv. B. Fællesniveau: Organisationen kan igangsætte initiativer som giver mulighed for effektiviseringer på tværs af hele eller dele af organisationen. Dette kan f.eks. være fælles udbud/indkøb, strukturtilpasninger samt digitalisering og effektiviseringer via benchmark med andre kommuner. Konkrete eksempler på dette er hverdagsrehabilitering på ældreområdet og områdeledelse på dagtilbudsområdet. Denne type effektivisering igangsættes typisk af direktion og koncernledelse. C. Landsniveau: Der indgår initiativer i de årlige aftaler mellem Regeringen og KL, der giver mulighed for effektiviseringer. Eksempler på fælleskommunale tiltag er Regeringens moderniseringsaftale, Kombit (digitalisering) og SKI (indkøb). Effektiviseringer handler typisk om at gøre tingene på en anden måde. Der kan arbejdes med disse uafhængigt af, om det enkelte budgetområde er mere eller mindre styrbart, eller om serviceniveauet er højt eller lavt i forhold til andre kommuner. Mere om besparelser: Hvis man vil skabe sig et råderum gennem besparelser er det nyttigt med nogle overvejelser omkring styrbarheden af udgifterne, serviceniveauet samt overvejelser om hvilke investeringer, der kan give råderum på langt sigt. Der er nogle områder indenfor det kommunale budget, der er mere økonomisk styrbare end andre: Det ene yderpunkt er de udgifter, som Byrådet kun kan forsøge at påvirke på langt sigt ved at lave forebyggende tiltag. Dette gælder eksempelvis udgifterne til medfinansiering af sundhedsområdet. Det andet yderpunkt er de udgifter, som kan styres fuldt ud af kommunen. Dette gælder de tilbud, som kommunen kan vælge om de vil have eller ej, eksempelvis dele af kultur- og fritidsområdet samt klubtilbud til skolebørn. 5
Langt de fleste udgiftstyper befinder sig mellem yderpunkterne styrbar og ikke-styrbar. Én måde at se på de styrbare udgifter på er, at man kan barbere udgifter af der, hvor udgifterne ikke er lovbundne. Der, hvor serviceniveauet er højere end lovgivningen kræver, kan Byrådet vælge at spare. Man skal dog have blik for, at der på nogle områder skal investeres på kort sigt for at begrænse udgifterne på langt sigt. Dette gælder eksempelvis åbenlyst udgifterne til forebyggelse på sundhedsområdet. Men denne investeringstankegang kan også bruges på mange andre områder: Giver det eksempelvis færre udgifter på længere sigt til børn og unge, der har det svært, hvis man øger serviceniveauet i børnehaverne eller på idrætsområdet? Det er ofte svært at dokumentere klart, hvad en investering i et område kommer til at betyde for de langsigtede udgifter. For det første er det ofte svært at måle på effekterne. For det andet kan der være sket en del andre ting i mellemtiden, der også har indflydelse på effekten af indsatsen. Det, der kendetegner en investering i et serviceniveau er ofte, at besparelsen i økonomien går hånd i hånd med det, der er bedst for borgeren. Det er eksempelvis bedre for den enkelte borger at forebygge sygdom end at helbrede. Der er for alle områder brug for, at der er stor grad af gennemsigtighed i forhold til hvilke muligheder, der er for at styre udgifterne. Hvad er det Byrådet har mulighed for at ændre, hvis de vil det? Med andre ord: Det skal være synligt for Byrådet, hvor der er mulighed for at skrue på serviceniveauet. Opsummerende er der således tre veje til at skabe øget råderum: Man kan forsøge at øge indtægterne eller man kan reducere udgifterne gennem effektiviseringer og besparelser. Det økonomiske råderum kan skabes ved at: effektivisere: Det forventes af Byrådet, at alle administrative enheder og kontraktholdere løbende effektiviserer. Gevinsten ved dette kan Byrådet beslutte at inddrage i råderummet. tilpasse serviceniveauet: Det skal være synligt for Byrådet, hvor der er mulighed for at ændre på serviceniveauet. forøge indtægterne: Skatteindtægterne skal sikres fremadrettet. 6
Baggrund for den økonomiske Politik 2014-2017 4. Udmøntningen af den økonomiske politik - forandringer Hvert år tager Byrådet stilling til hvilke konkrete mål, der skal arbejdes med i det kommende år. Dette foregår i budgetvedtagelsen, og de konkrete mål kaldes i Skanderborg Kommune for forandringer. Byrådet fastsætter hvert år gennem vedtagelsen af budgetproceduren krav til råderummet. Fastlæggelsen af dette indbefatter både råderummets størrelse samt hvordan det tilvejebringes. Beslutningen om en eventuel forandring vedr. råderummet foregår således igennem vedtagelsen af budgetproceduren før årets budgetarbejde går i gang. Budgetproceduren vedtages lige omkring årsskiftet. De standarder, der er beskrevet i afsnit 4, lægger rammerne for det årlige budgetarbejde. De er således ikke forandringer og er ikke til diskussion hvert år. Kravet om råderum kan eventuelt ses som et flerårigt mål. 7
5. Udmøntningen af den økonomiske politik standarder Standarder for økonomi Skanderborg Kommune styrer efter nedenstående standarder. Disse er indbyrdes afhængige, og de enkelte standarder skal derfor ses i forhold til hinanden og i forhold til udviklingen i den samlede kommunale økonomi. Standarderne skal sikre, at Skanderborg Kommune fortsat er robust og modstandsdygtig overfor udefrakommende forhold samt, at Byrådet har mulighed for at prioritere internt. Der følges systematisk op på standarderne ved den årlige budgetlægning og ved de tre årlige budgetopfølgninger. Standarderne er: Kassebeholdningen ultimo året skal være på ca. 75 mio. kr. De 75 mio. kr. er eksklusiv det beløb, der er bundet til overførsler mellem årene på både drift og anlæg. Dette svarer til ca. 1.300 kr. pr. indbygger. Det årlige anlægsniveau på det skattefinansierede område skal være på ca. 100 mio. kr. Det skattefinansierede anlæg er ekskl. byggemodninger og almene boliger. Dette mål viser i hvor høj grad der investeres i kommunale anlæg. Dette svarer til ca. 1.700 kr. pr. indbygger. Resultatet af ordinær drift skal vise et overskud på ca. 125 mio. kr. Den ordinære drift skal udvise et overskud, der er stort nok til at dække investeringer i anlæg samt afdrag på lån. De 125 mio. kr. dækker således anlægsinvesteringer på ca. 100 mio. kr. og afdrag på lån på ca. 25 mio. kr. Budgetloven definerer, at der skal være et overskud på den løbende drift. Resultatet af det skattefinansierede område skal være 0. Resultatet af det skattefinansierede område sammenfatter om overskuddet på den løbende drift er stort nok til både at dække anlægsinvesteringer og afdrag på lån. Målet angiver dermed om driftsoverskuddet kan dække afdrag på lån og investeringer i anlæg. Forudsætningen for at resultatet af det skattefinansierede blot skal gå i 0 er, at målet for kassebeholdningen holdes. Hvis der er brug for opsparing til kassebeholdningen, skal der være et overskud på det skattefinansierede område. 8
Standarder for økonomi fortsat fra foregående side: Byggemodninger skal hvile i sig selv over år. Byggemodninger skal hvile i sig selv på langt sigt. På kort sigt er Byrådet dog villig til at foretage strategiske jordopkøb, som kan lånefinansieres. Kommunens gæld skal fortsat nedbringes. Med den skattefinansierede gæld menes gæld eksklusiv gæld vedrørende almene boliger og jordforsyning. Det kan dog være formålstjenstligt at optage lån til kortsigtet investering som kan finansieres af de afledte driftsbesparelser, f.eks. energibesparende foranstaltninger. Derudover kan der undtagelsesvis optages lån til styrkelse af kassebeholdningen, såfremt der er behov for dette, og der er lånemuligheder til stede. Standarder for processer Der er følgende politisk vedtagne standarder, der beskriver retningslinjerne for, hvordan det konkrete område administreres. Procedure for budgetlægning og budgetopfølgninger Principper for overførsler af budget mellem årene Finansiel strategi Den årlige procedure for budgetlægning og budgetopfølgninger vedtages normalt af Byrådet i december måned året før. Overførsler af budgetbeløb fra ét år til et andet vedtages af Byrådet på samme møde, som regnskabet godkendes. Overførslerne følger de vedtagne principper for dette. Den finansielle strategi sætter rammerne for, hvordan pengebeholdninger og gæld håndteres. Kasse- og regnskabsregulativ Opkrævningsstrategi Ifølge den kommunale styrelseslov skal alle kommuner have et kasse- og regnskabsregulativ, hvori der fastsættes de nærmere regler for kommunens regnskabsvæsen. Opkrævningsstrategien giver de nærmere rammer for hvorledes skyldige beløb opkræves. Regler for styring af bygge- og anlægsprojekter i Skanderborg Kommune Reglerne for styring af bygge- og anlægsprojekter angiver, hvordan den administrative styring af disse foregår. 9