Danmarks IT-politik set med IT-strategiske øjne.

Danmarks IT-politik set med IT-strategiske øjne. Udarbejdet af: David Graff Nielsen 010572-XXXX (K-SWU) Undervisere: Claus Seeberg Friis & Jan Pries-Heje David Graff Nielsen Side 1 12-05-2003

1. Indledning... 3 2. Fremgangsmåde... 3 3. Rammen for IT-politikken... 4 3.1. IT-politik versus IT-strategi... 5 3.2. den organisatoriske ramme... 6 4. Beskrivelse af IT for alle: Danmarks IT-politik... 8 5. IT-politikken i forhold til Mintzbergs Strategiske skoler... 10 6. Diskussion... 13 6.1. De statistiske målinger... 13 6.2. Diffusion, adoption og forandringsledelse... 15 7. Konklusion... 20 Litteratur og ressourcer... 22 David Graff Nielsen 010572-3199 Bremensgade 25, 2tv. 2300 København S e-mail: davidgraff@it-c.dk Hjemmeside: http://www.it-c.dk/people/davidgraff Denne rapport er skrevet som eksamensrapport til faget IT-Strategi (ITST) ved IT-Højskolen foråret 2003, hvor Jan Pries-Heje og Claus Seeberg Friis var undervisere. Yderligere oplysninger om faget kan findes på: http://www.it-c.dk/courses/itst/f2003/index.html og http://www.it-c.dk/kursusbase/kurser/visinfo.php?id=1314 Yderligere oplysninger om IT-Højskolen kan findes på: http://www.it-c.dk/internet David Graff Nielsen Side 2 12-05-2003

1. Indledning Jeg har valgt at lave rapport i faget IT-strategi om regeringens IT-politik. IT for alle: Danmarks fremtid er skrevet i 2002 og består af en række punkter som skal fremme IT- og Telepolitiske tiltag. Overordnet kan man beskrive den som en redegørelse og en række handlingsplaner, der skal sikre udbredelse af, brugen af, viden om, produktion af og forskning i IT og Telepolitik. I denne rapport koncentrerer jeg mig om den IT-politiske del. Denne rapports mål er en beskrivelse af IT-politikkens specielle position, som vejviser for Danmarks offentlige IT-strategi, samt nogle af de problematikker man skal tage højde for i den sammenhæng. Målet med den danske IT-politik er at skabe vækst i erhvervslivet, reformere den offentlige sektor og kvalificere danskerne til fremtidens vidensamfund. Derfor kan den siges at have vidtrækkende konsekvenser, hvilket gør det interessant at undersøge både rammeværket, hvilke tanker der ligger bag samt overveje problematikker i forbindelse med udfoldelsen af IT-politikken. På den baggrund har jeg formuleret følgende spørgsmål, som jeg vil forsøge at besvare i denne rapport: 1) Hvad er en IT-politik og kan den bedømmes vha. et IT-strategisk rammeværk? 2) I hvilken organisatorisk ramme skal IT-politikken udfoldes? 3) Hvilke tanker og teori man kan benytte til at beskrive IT-politikken? 4) Fra formulering til implementering hvilke problemer bør man tage højde for når ITpolitikken går fra formulering til implementering? Rapporten er ment som en praktisk beskrivelse af regeringens IT-politik og den er stilet til både faget IT-strategi som eksamensrapport, der belyser forskellige IT-strategiske emner og til Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling (herefter: Videnskabsministeriet) som en beskrivelse af eventuelle problematikker. 2. Fremgangsmåde Analysen i denne rapport bygger på materialer som er udgivet af videnskabsministeriet og Danmarks statistik, nemlig IT for alle: Danmarks fremtid og Strategi for den fremtidige statistik om netværkssamfundet og den videnbaserede økonomi. Disse oplysninger er suppleret med det David Graff Nielsen Side 3 12-05-2003

omfattende materiale som findes om emnet på Videnskabsministeriets hjemmeside 1. Derudover fulgte jeg en buzz-talk på IT-højskolen om Danmarks IT-politik ved Lene Kristensen og Bo Wiberg 2 og endelig var der i kurset IT-strategi en gæsteforelæsning om digital forvaltning ved Michael Theill 3. På baggrund af dette materiale og disse foredrag ønsker jeg at lave en kritisk analyse af dansk IT-politik. Politikken ønskes især belyst i forhold til den litteratur som blev brugt i kurset IT-strategi foråret 2003. Da casebeskrivelsen udelukkende bygger på materialer som er udfærdiget af eller til staten, kan visse problematikker forblive skjulte. F.eks. har jeg ikke undersøgt tallene fra statistikken nærmere for at sikre at de valgte parametre er retvisende i forhold til den betydning de bliver tillagt. Man kunne have valgt at lave uddybende interviews og analyser for at belyse disse problematikker, men da det er mit ønske at denne rapport skal fremstå som en overordnet beskrivelse af IT-politikken har de valgte materialer været fyldestgørende. Resten af rapporten er inddelt i 5 hovedafsnit. Formålet med det første afsnit er at definere ITpolitikken i forhold til de organisatoriske IT-strategier som fortrinsvist er blevet beskrevet i kurset IT-strategi. Målet med denne definition er at afdække om man kan bruge det samme begrebsapparat til beskrivelsen og bedømmelsen af IT-politikken. Det næste afsnit beskriver selve IT-politikken, for at sikre en referenceramme. Dernæst beskrives IT-politikken i forhold til de 10 skoler som Mintzberg [Mintzberg et al.98] omtaler. Afsnittets formål er at definere hvilken tanker der kan ligge bag ved måden hvorpå man opfatter IT-politikken, for derved at benytte litteraturens definitioner af styrker og svagheder ved denne eller disse tankegang(e). Det fjerde afsnit tager fat i to problematikker som jeg har fundet relevante at belyse nemlig udbredelsen af IT-politikkens handlingsplaner og den målbarhed der lægges op til. Fokus for dette afsnit er at udforske mulige praktiske problemer i forhold til udfoldelsen af IT-politikken. Det sidste afsnit konkluderer og perspektiverer. 3. Rammen for IT-politikken For at kunne beskrive IT-politikken ud fra et IT-strategisk begrebsapparat er det først nødvendigt at sammenligne IT-politikken med almindelig IT-strategi i en virksomhed. Der er to forskelle som umiddelbart springer i øjnene hvis man forsøger at lave denne sammenligning. Den første er at der 1 http://www.videnskabsministeriet.dk/cgi-bin/frontpage.cgi 2 Begge er ansat ved Videnskabsministeriets It-politiske kontor 3 Center for Innovativ Administration, Erhvervs- og Selskabsstyrelsen David Graff Nielsen Side 4 12-05-2003

er tale om en IT-politik, og altså ikke en IT-strategi. Hvad denne forskel reelt betyder, vil jeg undersøge i første del af dette afsnit. Den næste forskel er den organisatoriske ramme. Staten kan ikke umiddelbart beskrives som en virksomhed i klassisk forstand, og det har selvfølgelig indflydelse på den funktion som man skal tillægge IT-politikken. Denne forskel vil jeg belyse i anden del af dette afsnit. 3.1. IT-politik versus IT-strategi Hvad er en politik og hvad er en strategi, og hvilken indflydelse har den eventuelle forskel mellem de to definitioner på denne rapports beskrivelse af IT-politikken med IT-strategiske øjne? Det er det spørgsmål jeg vil forsøge at besvare i dette afsnit. Kort sagt er det nødvendigt at opridse en definition for at sikre at analysen af IT-politikken ikke foretages på et forkert grundlag. Med andre ord skal denne positionering være med til at afgrænse hvilke krav man kan stille til en IT-politik I [Mintzberg et al.98] beskrives 5 forskellige definitioner af hvad en strategi er, nemlig at det er en plan, et mønster, en position, et perspektiv og en manøvre. Disse 5 definitioner er selvfølgelig et oplæg til beskrivelsen af de 10 forskellige skoler som jeg vil komme ind på senere. Problemet med de 5 definitioner er bare at de er svære at bruge til noget hvis man ønsker at beskrive en forskel eller en sammenhæng imellem IT-strategi og IT-politik. Derfor må man prøve at finde fællestræk i de 5 definitioner og det fællestræk er at de alle 5 beskriver virksomheders måder at handle på. Forskellen ligger kun i den måde man anskuer tingene på. Planen sikrer at virksomheden på forhånd ved hvordan den skal handle, hvor mønstret kigger i bakspejlet og ud fra det defineres virksomhedens måde at handle på. Positionen lægger vægt på at handle på en måde der konsistent i en bestemt ramme, hvor perspektivet har en kulturel forståelse der siger at det er firmaets måde at handle på. Endelig er manøvrering dynamisk og beskriver handlingerne som i et spil. For at opsummere kan man altså overordnet definere en strategi som en handling der sikrer at en virksomhed kan komme eller er kommet fra en situation til en anden situation eller handler i overensstemmelse med en situation. En politik er derimod som udgangspunkt en holdning i forstanden en alkoholpolitik, en handicappolitik og så videre. Politikken beskriver altså virksomhedens officielle holdning til en række problematikker. Dog forventes det også at en politik bakkes op af en handlingsplan, f.eks. i forhold til hvad virksomheden gør, hvis en af de ansatte har et alkoholproblem. Men selvom der også er handlingsplaner i politikker, er der den forskel at handlingsplanen er beregnet til at sikre at man har beskrevet hvad man skal gøre hvis der er noget der strider mod politikken. David Graff Nielsen Side 5 12-05-2003

Dog vil jeg i mange tilfælde medgive at denne distinktion er så tilpas utydelig at det er er svært at bruge det som en praktisk rettesnor for, hvornår noget er en politik og hvornår noget er en strategi. F.eks. kan de skoler som ser en strategi som et perspektiv/ kultur, som jo ofte bygger på en holdning, være svære at adskille. Men overordnet kan man vel forvente at en IT-politik handler om overordnede linier, hvor IT-strategien er mere præcis og definerer fremgangsmåde for at opnå noget. En anden mere praktisk måde at formulere en opdeling mellem strategier og politikker, kan i denne sammenhæng være at man arbejder med en sondering mellem IS og IT. IS er problemfokuseret, fx vil man tale om at forbedre IT-sikkerheden (problemet er dårlig IT-sikkerhed), hvor IT er løsningsfokuseret, fx vil man tale om 128-bit krypterede nøgler. En IT-strategi vil normalt beskrive både IS og IT, hvor en IT-politik kun behandler IS. Jeg vil senere vende tilbage til disse definitioner i forhold til beskrivelsen og bedømmelsen af ITpolitikken. 3.2. den organisatoriske ramme I forhold til definitionerne i det foregående afsnit vil jeg her starte med at beskrive regeringens ITpolitik som en politik. Altså er der tale om regeringens holdning til og handlingsplan for, hvor og hvordan staten vil fremme og understøtte IT- og Teleudviklingen i Danmark. Denne formulering vil foregå på et plan, hvor der i højere grad er tale om en række retningslinier end en praktisk plan, der beskriver hvordan selve implementeringen skal foregå (se figur 1). IT-politik (national) IT-strategi (central) IT-politik (ministeriel) IT-strategi (central) IT-strategi (lokal) IT-strategi (lokal) IT-strategi (lokal) Figur 1: Fra IT-politik til IT-strategi (egen tilvirkning) David Graff Nielsen Side 6 12-05-2003

Ifølge figuren skal retningslinierne udmunde i en række IT-strategier for hvert ministerium. Et eksempel på dette er kirkeministeriet, der har formuleret en samlet IT-strategi for den danske kirke. I andre tilfælde vil man også se at ministeriet igen udvikler en overordnet strategi (politik) som så længere nede i hierarkiet udvikles til praktiske IT-strategier. Eksempler på dette er Undervisningsministeriet, Indenrigs- og Sundhedsministeriet og Justitsministeriet. Rent praktisk kan man skelne de to fremgangsmåder fra hinanden ved at undersøge hvor IT-udviklingen udføres. I første tilfælde bliver der udviklet en central IT-løsning, hvor der er i det sidste tilfælde udvikles lokale løsninger. Sidstnævnte fremgangsmåde har vist sig i mange tilfælde at være meget problematisk, fordi der ofte bliver udviklet en række næsten ens løsninger, som tit kun adskiller sig fra hinanden ved at de taler forskellige sprog og derfor ikke kan tale sammen. Det vil jeg dog vende tilbage til i afsnit 4. Denne beskrivelse kan man yderligere udvide ved at benytte en beskrivelse af måder at strukturere IS-funktionen på [Willcocks et al.97 kapitel 6]. Her beskrives fem forskellige måder at positionere IT-funktionen og i denne rapports sammenhæng er det den federale struktur som rammer bedst. Denne struktur beskrives således: IS is a distributed function, with each business unit containing and largely controlling its own IS capability. However, there is, a central business unit [..] which have responsibility for defined aspects of policy and architecture across the organization, and which may deliver some common or shared services (s. 128) Hvis man vælger at bruge denne definition af den nationale IS-funktion skal man dog være opmærksom på at Videnskabsministeriet faktisk både indtager en funktion som en enkeltstående forretningsdel, med styring af egen IS, men altså også har en funktion som den - i IS sammenhæng - overordnede leder af IS i hele staten. Denne dobbelte rolle er afbilledet i figur 2. David Graff Nielsen Side 7 12-05-2003

Regeringen IS funktion Videnskabsministeriet Ministerium Ministerium Ministerium Figur 2: IS funktionen i staten (egen tilvirkning) Alle ministerierne har med andre ord deres egen IT-funktion, men Videnskabsministeriet har en dobbelt funktion i og med at det er det IT-politiske kontor under Videnskabsministeriet der udstikker en central rettesnor for IT/IS i staten. 4. Beskrivelse af IT for alle: Danmarks IT-politik Som sagt er målet for den danske IT-politik er at skabe vækst i erhvervslivet, reformere den offentlige sektor og kvalificere danskerne til fremtidens vidensamfund og i IT for alle: Danmarks IT politik opstilles der en handlingsplan med syv sigtelinier: 1. Mere IT i dansk erhvervsliv, som skal sikres ved øget IT-anvendelse, øget omsætning og øget forskningsindsats på området. 2. En konkurrencepræget telesektor, som skal sikres ved øget antal af højhastigheds- og bredbåndsforbindelser, mindre priser og en reducering af den sektorspecifikke lovgivning på området. 3. Stærke IT-kompetencer i Danmark, som skal sikres ved at flere får adgang til og anvender internettet, at antallet af hjemmearbejdspladser øges, at benyttelsen af IT i uddannelsessektoren øges og at manglen på IT-arbejdskraft reduceres. 4. En IT-baseret offentlig sektor, som skal sikres ved at den offentlige sektor arbejder og kommunikerer digitalt internt og eksternt, at ydelser leveres sammenhængende til brugerne, f.eks. ved brug af portaler, at fokus og organisering på det IT-faglige område styrkes samt at offentlig e-handel igangsættes og øges. 5. IT-sikkerhed, som skal sikres ved flere IT-sikkerhedsløsninger, styrket organisering og reduktion af barriererne for elektronisk kommunikation. David Graff Nielsen Side 8 12-05-2003

6. Et nyttigt indhold på internettet, som skal sikres via mere relevant og nyttigt dansk indhold på internettet, en reduktion af barrierer for digitale indholdstjenester og en øget indsats for særlige grupper 7. Endelig skal Danmark sætte præg på IT-udviklingen i Europa og det skal sikres i forbindelse med EU-formandskabet. Til disse syv sigtelinier knyttes en række initiativer som består af både handlingsplaner og konkrete IT- og IS-løsninger. I forhold til den tidligere diskussion og IT-politik versus IT-strategi kan man understrege at IT for alle: Danmarks Fremtid er andet og mere en bare en politik. Den indeholder nemlig ikke kun en definition af vores officielle holdning, men både øjeblikkelig status, den ønskede status og en række midler til at komme fra den øjeblikkelige status til den ønskede status. Denne konklusion kan ydermere understøttes af de konkrete IT løsninger, som Virksomhedsportalen, Infostrukturbasen og Den Offentlige Indkøbsportal. Infostrukturbasen er nok det stærkeste eksempel på en national standardisering og det virker som et meget sundt tiltag. Jeg nævnte i forbindelse med den organisatoriske ramme (afsnit 3) at det havde vist sig at udviklingen af politikker på ministerielt plan var problematisk. På universiteterne, i de forskellige politikredse og indenfor sygehusvæsenet har en manglende central handlingsplan været medvirkende til, at der er blevet udviklet mange og forskellige systemer der ikke kan tale sammen. F.eks. foregår en meritoverførsel fra Århus Universitet til Københavns Universitet på papir 4, da man ikke kan overføre data om beståede eksamener direkte. Denne problematik synes at være medvirkende til at Videnskabsministeriet er i gang med udviklingen af Infostrukturbasen, som skal fremme nationale standarder for udveksling af data. Man vil selvfølgelig bemærke at der er tale om et ministerium, hvorfor man måske stadig kan tale om en central IT-strategi (jf. figur 1). Men på den anden side varetager Videnskabsministeriet også formuleringen af IT-politikken, hvorfor jeg vælger at se det som et eksempel på, at dansk IT-politik i visse tilfælde også koncentrerer sig om den tekniske løsning, nemlig IT. Konklusionen på de første afsnit må derfor være at man godt kan beskrive IT for alle: Danmarks fremtid som regeringens IT-strategi. Valget af ordet politik skyldes formentlig at ITpolitikken i sig selv ikke har hjemmel i lovgivning og derfor ikke bør kaldes for den nationale ITstrategi. I forbindelse med denne rapport er det dog vigtig at afdække om det er reelt at behandle ITpolitikken som en IT-strategi og det mener jeg altså godt man kan. 4 Jeg arbejdede som eksamenssekretær på KUA fra efteråret 2001til foråret 2002, men ved ikke om processen er blevet digitaliseret siden. David Graff Nielsen Side 9 12-05-2003

5. IT-politikken i forhold til Mintzbergs Strategiske skoler [Mintzberg et al.98] præsenterer 10 forskellige skoler i forhold til strategiudvikling. Disse skoler beskriver egentlig i højere grad perspektiver, hvorfor man i praksis vil kunne finde parametre fra flere af skolerne når man beskriver en strategi. Tabel 1 præsenterer de forskellige skoler i oversigtsform Skole Grunddisciplin Nøgleord Ændring Design Ingen (arkitektur som metafor) Konception Kongruens, særpræget kompetence, Konkurrencemæssig fordel, SWOT, Lejlighedsvis, i kvantestørrelse Planlægning Positionering Entreprenør Indflydelse fra ingeniør, byplanlægning, system teori, kybernitik Økonomi, militærhistorie Ingen (indflydelse fra økonomi) Formulering/implementering Formel Programmering, budgettering, planlægning, scenarier Analytisk Generisk strategi, strategiske grupper, konkurrenceanalyse, portefølje, erfaringskurve Visionært Dristigt træk, vision, indsigt Kognitiv Psykologi Mental Kort, ramme, skema, fortolkning, rationalitet, kognition Lærende Ingen (perifert til læringsteori), kaosteori Opdukkende de mange små skridt, opdukkende strategi, betydningsdannelse, entreprenør, risikovillighed, kernekompetence Magt Statsvidenskab Forhandling Købslåen, konflikt, koalition, interessenter, politisk spil, kollektiv strategi, netværk, alliance Kulturelle Antropologi Kollektiv Værdier, overbevisning, myter, kultur, ideologi, symbolisme Miljø Biologi, politik, sociologi Reaktion Tilpasning, evolution, selektion, kompleksitet Konfiguration Historie Transformation Konfiguration, arketype, periode, livscyklus, revitalisering, transformation Tabel 1: Beskrivelse af de 10 strategiske skoler (efter [Mintzberg et al.98].) Periodisk, inkrementiel Stykvist, hyppigt Lejlighedsvist, opportunistisk, revolutionært Sjældent Kontinuerlig, stykvis eller inkrementiel Hyppigt, stykvis Sjældent (ideologisk modstand) Sjælden og kvantitativ Lejlighedsvis og revolutionært David Graff Nielsen Side 10 12-05-2003

Når man kigger på tabel 1 er det umiddelbart de tre første skoler, hvis stikord passer bedst på ITpolitikken, da det er disse skoler som taler om analyse, planlægning og konkurrencemæssig fordel. Dog vil jeg starte med læringsskolen, fordi dens oprindelse i politisk strategiudvikling giver en god introduktion til hvilke problematikker man normalt oplever i forhold til den politiske strategiudvikling. Charles Lindblom introducerede begrebet Muddling through i forhold til, hvordan strategier udvikles. Tanken er at udviklingen af strategier og politikker er en irrationel og ustruktureret proces, der bunder i at de personer som tager beslutningerne, arbejder med et emne som er for komplekst til at de kan overskue det. Strategi udvikling er netop et så komplekst område at et perspektiv der siger at de personer, som formulerer strategien, ikke kan overskue emnet og derfor formulerer strategien retrospektivt, faktisk lyder plausibel. Derfor bliver Lindbloms formulering også startskuddet for Learning school tankegangen, som beskriver strategiformuleringen som noget der læres over tid ved at kigge på tidligere mønstre. I forbindelse med den danske IT-politik kan man da også som udgangspunkt bemærke at Helge Sander er uddannet journalist, hvilket jo ikke umiddelbart giver den store indsigt i IT og IS. I det hele taget vil det være interessant at undersøge, hvilken baggrund de personer som formulerer IT-politikken personer har i forhold IT. Men det er nu uden for denne rapports område. Det virker også som om at man er opmærksom på denne problematik, da der i høj grad lægges op til at der skal kunne leveres brugbare statistikker som beslutningstagerne kan benytte som grundlag for formuleringen af IT-politikken. I regeringens netværksredegørelse 2000 En net af muligheder er et af de initiativer der lægges på bordet en strategi for den fremtidige statistiske belysning af netværkssamfundet 5. Mange af disse statistikker dukker op som grundlag for indsatsen i IT for alle: Danmarks fremtid IT-politikken er altså baseret på statistiske oversigter, som skal give beslutningstagerne sikker grund under fødderne 6. Det giver et indtryk af at beslutningstagerne forsøger sig med tiltag, som - på en overskuelig måde - kan give mere indsigt i emnet. Derudover fokuseres der meget på hvordan man kan måle fremskridtet og udviklingen. Alt i alt er det tale om initiativer der skal give politikerne tilstrækkelig indsigt i emnet til at de kan formulere de fornødne beslutninger og siden måle på udfaldet af deres beslutninger. Både statistik og måling af resultater leder som sagt tankerne hen på de strategiskoler som mener at det er muligt at beskrive et emne i detalje for på den baggrund at lægge en plan. Og det er de 5 Kilde: Strategi for den fremtidige statistik om netværkssamfundet og den videnbaserede økonomi Forord 6 http://www.videnskabsministeriet.dk/cgi-bin/intranet/theme-list.cgi?theme_id=68546 David Graff Nielsen Side 11 12-05-2003

skoler som kaldes for de præskriptive skoler (Design, Planlægning og Positionering). Der er selvfølgelig også elementer fra de andre skoler, men grunden til at jeg har udvalgt disse tre skoler er den grundlæggende ide, om at man på baggrund af en række parametre kan formulere en strategi som fungerer som en handlingsplan for hvordan man skal nå fra den øjeblikkelige situation til den ønskede situation. Sammenligningen med andre lande (konkurrenter) er f.eks. meget typisk for designskolen. Jeg ønsker ikke at lave en detaljeret gennemgang af IT-politikken på baggrund af disse skoler, men snarere i oversigtsform at spore nogle af de problematikker som beskrives i Strategy Safary [Mintzberg et al.98]. Her tænker jeg især på om politikken bliver formuleret for langt fra stedet hvor den skal implementeres, eller med andre ord om det kommer til at fungere som en kylling med afhugget hoved. Hovedet har sikkert en snedig plan til at undslippe og kroppen forsøger egentlig at gennemføre den sidste ordre den fik (at komme væk). Men frem og tilbage og lidt i rundkreds gør jo ikke den vilde flugt. En vigtig pointe i IT-politikken er, at den frem for at fokusere på teknologien skal fokusere på [..], hvordan ny teknologi kan bidrage til at skabe værdi for den enkelte, for virksomhederne og for samfundet 7. Denne formulering synes umiddelbart i kontrast med den meget teknologifikserede gennemførsel af digital forvaltning som foregår i øjeblikket. IT-politikken har måske den modsatte virkning end den selv pointerer? Det omhandler i høj grad netop den mest håndgribelige forskel, som eksisterer imellem en IT-strategi og IT-politikken, fordi visionen formuleres et andet sted en den praktiske implementering (jf. afsnit 3.2 og 4). Hovedet er delt fra kroppen. En anden problematik som nævnes i forbindelse med de præskriptive skoler er om det virkelig er muligt at definere alle nødvendige indsatsområder på forhånd, f.eks. vha. en SWOT 8 -analyse. Det er dog en stor diskussion og overordnet mener jeg, at man ved at benytte en IT-strategi iterativt (altså ved løbende at udfordre på de parametre og planer man har opstillet) kan sikre at man ikke kommer til at bevæge sig for langt i en forkert retning. På den måde kan man forstå IT-strategien som en skitse til en plan, som udstikker tentative retningslinier. Endelig er det yderst vigtig at undersøge værdien af de parametre som er opstillet til målingen af IT-politikken. Især i dette tilfælde, hvor formuleringen og målingen i så høj grad beror på disse målinger. Disse problematikker leder videre til diskussionen, som netop fokuserer på to vigtige emner der kan være med til at sikre at IT-politikken opnår det ønskede. 7 IT for alle Danmarks fremtid 8 SWOT: Strengths Weeknesses Opportunities - Threats David Graff Nielsen Side 12 12-05-2003

6. Diskussion Jeg har valgt at fokusere på to emner i forhold til diskussionen af IT-politikken. Mit første fokus ligger på målbarheden af IT-politikken, fordi de parametre som opstilles også er det grundlag hvorved man skal bestemme IT-politikkens succes. Dernæst vil jeg behandle diffusion, adoption og forandringsledelse, fordi jeg på baggrund af staten som organisation og de store forandringer i organisationen som IT-politikken fordrer, mener at dette fokus er et af de vigtigste i forhold til at sikre at IT-politikken får en reel effekt. Overordnet kan man definere begge fokusområder som væsentlige faktorer i forhold til IT-politikkens succes. Der er tale om en overordnet diskussion som har til formål at beskrive problematikken og at gøre opmærksom på eventuelle problemer. En gennemført analyse og opstilling af specifikke løsningsmodeller på problemer er desværre for omfattende at beskrive indenfor denne rapport. 6.1. De statistiske målinger I IT for alle: Danmarks fremtid beskrives regeringens IT-politik som konkret og der er opsat 10 parametre, hvorefter den skal måles. Det ti parametre er: 1. Styrke samarbejdet mellem forskning, uddannelse og erhvervsliv. 2. Skabe viden og innovation til gavn for virksomheder. 3. Tiltrække investeringer og styrke konkurrenceevnen i Danmark. 4. Styrke uddannelseskvaliteten og målrette undervisningen til den enkelte elev. 5. Få mere for pengene i de offentlige systemer. 6. Give et bedre overblik over offentlige ydelser, så borgerne kan vælge frit. 7. Lette danskernes travle hverdag. 8. Yde hjælp til mennesker med særlige behov. 9. Fremme borgernes mulighed for deltagelse og medindflydelse 10. Bevare, oplyse og skabe nye oplevelser i dansk kultur. Som sagt er fundamentet i statistikken et udtryk for at IT-politikken læner sig op af de skoler som [Mintzberg et al. 98] beskriver som de præskriptive skoler, hvorfor kvaliteten af de kriterier der måles efter er vigtig at undersøge. Kaplan & Norton [Kaplan & Norton 96] definerer i 1992 fire punkter som virksomheder bør måle sig efter. David Graff Nielsen Side 13 12-05-2003

Det finansielle perspektiv Kundeperspektivet Det interne perspektiv Vækst og udviklingsperspektivet. Disse fire mål skal ses som en kritik af de tidligere meget økonomifikserede målinger som på det tidspunkt blev foretaget i virksomheder. På baggrund af disse punkter og selvom det i starten af ITpolitikken nævnes, at der skal spares på de menneskelige ressourcer og at punkt 3 & 5 omhandler økonomiske perspektiver, må man sige at IT-politikken har opstillet kriterier indenfor alle de 4 kategorier. Kundeperspektivet måles i punkterne 1, 2, 4, 6, 7, 8, 9 og 10. Det interne perspektiv berøres i punkterne 1, 3, 4, 5 og 10. Endelig beskrives vækst og udviklingsperspektivet i punkterne 1, 2, 3 og 4. Det er tydeligt at regeringen med redegørelsen IT for alle Danmarks fremtid, har tænkt over at skabe en bred måling af de resultater som IT-politikken gerne skulle medføre. Derfor kan man hurtigt konkludere, at der er i hvert tilfælde er opstillet et balanceret måleapparat i forhold til ITpolitikken. Dette understøttes ydermere ved at dansk statistik har lavet en handlingsplan for hvordan man måler på disse resultater. Men hvis man skal beskrive en forskel i forhold til Kaplan & Nortons definition ligger den deri, at IT-politikken anlægger det brede synspunkt for at udgå at blive for teknologifikserede. De ønsker i stedet at anlægge et perspektiv der tilgodeser forbrugeren, virksomhederne, skolerne, skatteforvaltningen, kulturlivet og fritidsorganisationerne, hvor den balancerede måling som Kaplan & Norton beskriver, ønsker at gøre op med et ensidigt økonomisk synspunkt. Om et for teknologisk perspektiv eller et for økonomisk perspektiv i bund og grund ikke munder ud i det samme kan så diskuteres. Men overordnet har både IT-politikken og Kaplan & Nortons 4 kategorier det fælles fokus, at man ønsker at sprede målingen ud over flere parametre. Et punkt man nok mangler at måle på er evnen til at dele data. Indenfor de seneste år er det som tidligere nævnt blevet et større og større problem, at der er blevet udviklet en masse løsninger, som ikke kan tale sammen ikke engang indenfor det samme område. Til eksempel kan nævnes politiet, universiteterne og sygehuse, der må trække papirkopier ud af et system for at fylde det ind i et andet system. Dette problem må tilskrives manglende internt perspektiv. Dog synes der med udviklingen af Infostrukturbasen, at blive gjort et forsøg på at udbedre denne mangel. Men er de opstillede parametre så rent faktisk målbare og når man rent faktisk det mål som ITpolitikken beskriver vha. disse målinger? David Graff Nielsen Side 14 12-05-2003

Det er i hvert tilfælde en diskussion værd om formuleringen i punkt 6 og 9 ikke burde være formuleret mere kvalitativt. De kan begge opfyldes ved ethvert IT system der giver online adgang til ressourcer uden at det stiller nogle krav til brugbarheden at IT systemerne. Det synes nærmest at invitere til teknologi for teknologiens skyld. Derudover har jeg meget svært ved at se hvordan man fyldestgørende kan måle på punkt 5, 7 og til dels 10 (bevare). F.eks. handler punkt 7 jævnfør IT for alle: Danmarks fremtid blandt andet om et stigende antal offentlige portaler. Men om man så ønsker at måle kravet vha. antallet af portaler (kvantitativ måling) eller om det skal måles på om hvor vidt den danske befolkning synes at disse portaler er en hjælp i deres travle hverdag (kvalitativ måling) er jo så spørgsmålet. Den første mulighed vil medføre samme risici som nævnt for punkt 6 og 9 og den sidste mulighed virker nok lidt for upræcis, fordi befolkningen per definition er opdelt i grupper. For nogle grupper vil digitalisering lette arbejdsgangen og i andre grupper vil det faktum at de skal vænne sig til nye procedurer og teknologier være en ekstra byrde. Overordnet er det dog positivt at man forsøger at måle på forskellige parametre, og problemer med målbarheden kan jo tilrettes efterhånden som de første erfaringer med målingerne dukker op. På det tidspunkt vil man jo kunne se om resultatet lever op til de opstillede mål. 6.2. Diffusion, adoption og forandringsledelse Efterhånden som systemudviklingsprocesser og projektledelse er blevet mere effektiv og genererer færre fejl er der kommet mere og mere fokus på de problemer, som rækker videre end den tekniske succes. Mange undersøgelser kommer frem til det samme resultat, nemlig at store dele af de strategier som formuleres, de innovationer som forsøges optaget i en organisation og de softwareprodukter som indkøbes faktisk aldrig kommer i brug. Forandring kan selvfølgelig være det som gennemførslen af en ny forretningsstrategi medfører, men kan i større eller mindre omfang også bero på processer som igangsættes hver gang man indfører ny software i en virksomhed. Selv mindre forandringer kan have uforudsete konsekvenser for en virksomhed og det er derfor vigtigt at man er i stand til at forudse og forhindre eventuelle uheldige bivirkninger. David Graff Nielsen Side 15 12-05-2003

Udnyttelse af software 25% 5% Softwaren kommer aldrig i brug i organisationen, bortset fra under eventuel indledende testning. Softwaren bruges kun af enkelte grupper eller individer i organisationen. 70% Software er i udbredt brug i organisationen, men stadig udnyttes kun en lille del af softwares fulde potentiale. Figur 2: Udnyttelsesgraden af softwareprodukter som organisationer indkøber (Efter måling af Jerry Weinberg 1997 gengivet af Levine2002). Figur 2 viser udnyttelsesgraden af softwareprodukter i 1997 og i 1998 foretog McKinsey & Company en undersøgelse, der søgte at forklare hvorfor udviklede strategier ikke havde den ønskede effekt. I næsten 70 % af de undersøgte tilfælde fandt analysen frem til følgende årsager for den manglende gennemslagskraft: 1. Manglende forandringsvillighed. 2. Manglende færdigheder. Da undersøgelserne viser at forandringer har en tendens til at strande og at den danske IT-politik rent faktisk lægger op til en del forandringer er det selvfølgelig vigtigt at have fokus på de forandringsmæssige aspekter. I IT for alle: Danmarks fremtid, nævnes det da også at investeringen i IT er spild af tid og penge hvis man ikke indstillet på forandring og at debatfora ikke har værdi hvis ingen bruger dem. Michael Theill bemærkede også at der var et udpræget behov for forandring i ministeriers og kommuners processer hvis Erhvervsportalen og Infostrukturbasen skulle have en værdi. Det siger selvfølgelig sig selv at når man modtager oplysninger digitalt, så nytter det ikke noget at nøjes med at printe disse oplysninger ud og så behandle dem ved hjælp af de samme processer som man altid har brugt. For at få det fulde udbytte af teknologien er det også nødvendigt at forandre organisationens processer. Men alt for ofte er det ikke nok fokus på denne nødvendighed. I ITpolitikken formuleres behovet for forandring på følgende måde: David Graff Nielsen Side 16 12-05-2003

Men i lighed med IT i erhvervslivet handler omstilling til digital forvaltning ikke kun om at sætte strøm til eksisterende blanketter og arbejdsgange. Det er en teknologisk, men i høj grad også en organisatorisk forandringsproces (s.28) Fokus på de forandringsmæssige aspekter bliver endnu mere essentiel på grund af statens størrelse og organisationens kompleksitet. Det var et emne der skabte en del debat i foredraget om den danske IT-politik ved Lene Kristensen og Bo Wiberg. Her gik debatten på digital forvaltning i kommunerne, hvortil Lene Kristensen og Bo Wiberg kun kunne konstatere, at kommunerne jo har selvstyre, og derfor ikke kan tvinges til at implementere regeringens IT-politik. I forhold til udbredelsen af de nye tiltag som IT-politikken formulerer skal man også være opmærksom på at der faktisk eksisterer dele af staten som i længere tid har ønsket at fungere på en anden måde. Som eksempel kan nævnes Farum Kommune, som har arbejdet med en politik, der hedder Kom ind til os og så ordner vi det for dig. Det er jo ikke ligefrem en politik som fordrer digital forvaltning og var en politik man kunne aflæse på deres tidligere hjemmeside (i.e. få selvbetjeningsløsninger & det menneskelige ansigt i form af forklarende videoklip). Det er i disse sammenhænge man skal kigge på diffusion, adoption og forandringsledelse. Diffusion of Innovations [Rogers 95] er nok den mest brugte og komplette bog når man ønsker at tale om diffusion og adoption af innovationer og til beskrivelsen af forandringsledelse vil jeg vende mig i mod John Kotters [Kotter 95] undersøgelse af de mest almindelige grunde til at forandringsprojekter slår fejl. Diffusion beskriver spredningen af innovationer. Det kan f.eks. være strategier (IT-politikken) eller nye teknologier (Infostrukturbasen). Diffusion beskrives normalt som en s-kurve hvor antallet af personer der har tilegnet sig innovationen aftegnes på den vertikale akse og tiden på den horisontale akse. Grunden til at det skaber en s-form er at jo flere personer der har tilegnet sig innovation, jo flere spreder de også innovationen til. I forhold til IT-politikken og den komplekse og uensartede organisation som staten må siges at udgøre, er det vigtigt at benytte alle mulige midler og muligheder til at sprede informationer om de nye tiltag. Michael Thiell nævnte bl.a. manglende opmærksomhed på og viden om de nye tiltag som et stort problem. Eksempler på metoder til diffusion, som allerede benyttes af staten i dag, er at virksomheder får penge hvis man indberetter moms online (økonomisk virkemiddel). Derudover er der i forbindelse med Infostrukturbasen et krav om at man skal stille data til rådighed, hvis en anden styrelse efterspørger dette data (magt David Graff Nielsen Side 17 12-05-2003

virkemiddel). Men f.eks. har jeg ikke indtryk af at viden om Virksomhedsportalen rent faktisk er spredt ud til virksomheder 9, hvilket kunne tyde på at det fortsat er brug for en stor indsats. Adoption beskriver så den faktiske brug af eller optagelse af innovationer i virksomheder eller organisationer. Som allerede nævnt er der jo ikke meget ved teknologien, hvis den ikke bliver brugt. Gatetrade.dk bliver nævnt i IT for alle: Danmarks fremtid, og siden de endnu ikke kan tjene penge på driften af Indkøbsportalen 10, kunne det godt tyde på at den ikke bliver brugt så meget som man havde forventet. Til at fremme adoption kan man benytte de samme midler som nævnes i forbindelse med diffusion. Man kan også godt regne med at for at et stykke software skal blive brugt, skal det kunne betale sig for brugeren enten tidsmæssigt, økonomisk eller kvalitetsmæssigt. John Kotter har på baggrund af en omfattende analyse i 100 virksomheder af forandringsprojekter, fundet frem til otte dominerende faktorer der kan være medvirkende til at forandringer fejler: Manglende understregning af vigtigheden Manglende interessegrupper Manglende vision Manglende kommunikation Manglende handlinger overfor problemer Manglende del-sejre For tidlig sejrs-jubel Manglende cementering af ændringen i hverdagen Disse otte punkter kan med stor effekt overføres til IT-politikken som en slags huskeseddel for områder i forbindelse med forandringsledelse som man bør være opmærksom på. Men det er ikke nok at være opmærksom på diffusion, adoption og forandringsledelse. En dyb forståelse af den organisation man skal udfolde forandringen i er også nødvendig, og derfor vil jeg til slut kort kigge på konsekvenserne af formuleringen af en gennemgribende forandring på IT-politisk niveau. At formulere en gennemgribende forandringsstrategi på IT-politisk plan vil være en uoverskuelig tanke med vidtrækkende konsekvenser. Rent tidsmæssigt vil gennemførslen af f.eks. BPR i en ITpolitik være problematisk. En regering sidder jo kun i fire år, hvilket nok næppe er nok til at gennemføre en gennemgribende national forandring. I starten af IT-politikken tages der afstand til 9 Jeg er registreret som selvstændig erhvervsdrivende, men kender kun Erhvervsportalen fra kurser på IT-højskolen 10 Kilde: itsvar.dk David Graff Nielsen Side 18 12-05-2003

den forgående IT-politik, og det er desværre nok noget man også vil kunne forvente ved næste regeringsskift. Staten som en helhed er en meget sammensat størrelse. Organisationerne og institutionerne er forskellige, med forskellige organisationskulturer og processer. At se bort fra dette ved at viske tavlen ren som f.eks. BPR fordrer - og lave en fælles national forandringsproces, vil ikke engang på ide niveau kunne lade sig gøre. Man vil nødvendigvis skulle lave tilpassede forandringsprocesser til de forskellige organisationer og institutioner. Forandringen bør gennemføres og ledes af de enkelte styrelser og organisationer, men det stiller så igen store krav til, hvordan man skal sikre et fælles mål med disse forandringer. En gennemførsel af en forandringsproces oppe fra og ned vil være problematisk. Det vil kræve at man fra centralt hold presser forandringerne igennem med magt. At disse forandringer så ydermere er formuleret politisk - hvilket betyder at holdningerne som udgangspunkt kan være forskellige - vil medføre store problemer set fra et forandringsledelsessynspunkt. For hvem er drivkraften for forandringen, når man allerede på ledelsesniveau i de respektive organisationer og institutioner kan risikere modstand? Den magt som kræves for at gennemføre forandringen - fire and hire - vil have alt for store nationale konsekvenser. Og selvom man udskiftede alle ledelser, ville den passive modstand fra medarbejdere være substantiel og formentlig umuliggøre forandringen. Davenport [Davenport 93] opdeler forandringsinitiativer i 2 kategorier som han kalder Improvement og Innovation. Improvement er en kortsigtet og trinvis forandringsproces, hvor Innovation er en radikal langsigtet forandring. Og selvom der nok er behov for at procedurer skal ændres i forbindelse med IT-politikken vil en Innovation jf. ovenfor være for omfattende at foretage fra centralt hold. Med få undtagelser passer Danmarks IT-strategi da heldigvis også bedre ind i Davenports beskrivelse af en forbedring end ind i beskrivelsen af en innovation. Som sagt har IT-politikken også et andet mere overordnet mål. IT-politikken er en række retningslinier og initiativer som skal implementeres i lokale IT-strategier på andre niveauer. Det vil sige, at selvom nogle af de indsatsområder som nævnes stiller krav til en omstrukturering af processer, vil det være på et lavere niveau at Innovationen skal formuleres og udføres. Det betyder at de krav der stilles i IT-politikken presser offentlige institutioner og organisationer til at forandre sig for at leve op til politikkens krav. [Willcocks et al 98] kalder i deres fem-faktor analyse det for 'presset til at handle'. David Graff Nielsen Side 19 12-05-2003

7. Konklusion I starten af denne rapport stillede jeg fire spørgsmål som jeg ønskede at besvare: 1. Hvad er en IT-politik og kan den bedømmes vha. et IT-strategisk rammeværk? 2. I hvilken organisatorisk ramme skal IT-politikken udfoldes? 3. Hvilke tanker og teori man kan benytte til at beskrive IT-politikken? 4. Fra formulering til implementering hvilke problemer bør man tage højde for når ITpolitikken går fra formulering til implementering? Til det første spørgsmål kan det konkluderes at en politik normalt beskriver holdninger, hvor en strategi beskriver handling. Men IT for alle: Danmarks fremtid må siges at være en strategi, hvorfor et IT-strategisk rammeværk er en givtig metode til at beskrive den. For at besvare andet spørgsmål gennemgik jeg rammen som IT-politikken skal udfoldes i vha. et meget forenklet rammeværk. Men som diskussionen i forbindelse med diffusion, adoption og forandringsledelse (se afsnit 6.2) indikerer skal man ikke undervurdere kompleksiteten af den organisatoriske ramme. Der er ikke nogen tvivl om at de forandringer som IT-politikken fordrer, er [..] et langt, sejt træk [..] 11 Til den næste spørgsmål brugte jeg Mintzbergs definitioner af de 10 forskellige strategiske skoler til at beskrive IT-politikken som en IT-strategi. Overordnet lægger IT-politikken sig op af de skoler som formulerer en præskriptiv IT-strategisk holdning, fordi den på baggrund af statistikker og sammenligninger med andre lande definerer en række indsatsområder og mål, samt en handlingsplan for at opfylde disse mål. Endelig fokuserede jeg på to problematikker omkring den praktiske gennemførsel af ITpolitikken for at besvare mit sidste spørgsmål. Den første problematik bestod i en kritisk analyse af de definerede målinger som beskrives i IT-politikken, da disse målinger jo er med til at sikre at man rent faktisk opnår det man sigtede imod. Konklusionen var at IT-politikken havde brugt flere perspektiver i målingen og at man derved kunne opnå både kvalitative og kvantitative målinger. Dog bør man nok arbejde kritisk med de opstillede målekriterier, for at sikre at effekten af ITpolitikken ikke bliver netop til det man forsøger at undgå, nemlig Teknologifacination 12 11 IT for alle: Danmarks fremtid s. 9 12 IT for alle: Danmarks fremtid s. 5 David Graff Nielsen Side 20 12-05-2003