Empowerment og brugerinddragelse i praksis: mellem forestillinger og det muliges kunst

Empowerment og brugerinddragelse i praksis: mellem forestillinger og det muliges kunst

Empowerment og brugerinddragelse i praksis: mellem forestillinger og det muliges kunst En antropologisk analyse af forestillinger om godt socialt arbejde i relation til praksis blandt svagtstillede metadonbrugere Bagga Bjerge CENTER FOR RUSMIDDELFORSKNING AARHUS UNIVERSITET 2005

forfatteren og Center for Rusmiddelforskning, Aarhus Universitet, 2005 Tryk: BookPartner Media ISBN: 87-89029-59-3 Center for Rusmiddelforskning Nobelparken, bygning 1453 Jens Chr. Skous Vej 3 8000 Århus C Tlf.: 8942 6930 Fax: 8942 6935 www.crf-au.dk E-mail: crf@au.dk

Forord Denne publikation baserer sig på materiale fra mit feltarbejde og speciale på Institut for Antropologi, Arkæologi og Lingvistik, afdelingen for Antropologi og Etnografi ved Aarhus Universitet samt materiale fra mit arbejde som studentermedhjælper ved Center for Rusmiddelforskning. Under mine perioder i felten har jeg mødt mange venlige, hjælpsomme og informative brugere såvel som medarbejdere, og jeg vil gerne sige tak, fordi I tog så pænt imod mig og lod mig få indblik i jeres hverdag. Desuden vil jeg gerne takke min vejleder, lektor Nils Bubandt, for inspiration og sparring undervejs, censor Karen Ellen Spannow for motivationen til at arbejde videre med mit materiale, adjunkt Vibeke Asmussen for gode råd og vejledning i forhold til at redigere materialet, Mai-Britt Johansson for korrekturlæsning samt centerleder Mads Uffe Petersen, Helle Dahl og andre ansatte på Center for Rusmiddelforskning for sparring og opmuntring. Endelig vil jeg takke venner og familie, der har givet kritisk respons under hele forløbet særligt Bjarke Nielsen. November, 2005 Bagga Bjerge 5

Indholdsfortegnelse Kapitel 1. Indledning... 9 Præsentation af felten... 9 Gadeplansbureaukratier... 11 Undersøgelsens overordnede argumenter... 12 Fulde svin... 12 Julefrokosten... 14 Kapitel 2. Begreber... 17 Forestilling og praksis... 17 Felt... 19 Kapitel 3. Velfærdsstaten og transformationen af det sociale arbejde... 23 Velfærdsstaten... 23 Behandlingsparadigmet - Velfærdsstaten og det sociale arbejde... 25 Krise i velfærdsstaten og det sociale arbejde... 27 Økonomisk nedgang og omorganisering af den offentlige sektor... 28 Holdningsændring i velfærdsstaten... 30 Empowermentparadigmet - Dialog med borgerne... 31 Lovgivning og lokale retningslinier for socialt arbejde... 33 Om den sociale lovgivning - Det sociale arbejde som en læreproces... 33 Lokale retningslinier for empowerment... 36 Et moderniseret samfundsindivid?... 39 Kapitel 4. Frisættende nytænkning i institutionelle rammer?... 41 Viden og normalisering... 41 Internalisering af systemet... 43 Arbejdet som værdi i sig selv... 44 Når frihed ikke bare er frihed... 45 Medarbejderens særlige status At guide og kontrollere... 48 At banke hovedet ind i døren... 49 Det store frirum... 50 Kapitel 5. En fornemmelse for indflydelse... 55 At blæse og puste og prutte i parkometret... 56 En praktisk sans... 57 Taxakørsel... 59 Socialisering og bureaukratisk praksis; gamle mønstres træghed... 61 7

Akutte problemstillinger - Jeg skal snakke med nogen lige nu og gerne flere!... 63 Handleplaner eller akutte problemstillinger... 64 Forskellige brugerstrategier - At tage på museum eller fralægge sig ansvar... 67 Museumsturen... 68 Grænser for brugerinddragelse Fulde svin II... 71 Kapitel 6. Bureaukratiets iboende dilemma Den enkelte og/eller flertallet... 75 Struktureringen af tid... 76 Nyt tidspunkt for afholdelse af fællesmøder... 78 Der skal til at ske noget - Om klientdifferentiering... 80 Den nye bruger... 81 Kapitel 7. Konklusion - Empowerment og forestillingen om selvforvaltning... 87 Litteraturliste... 93 8

Kapitel 1. Indledning Empowerment er et af de begreber, som i de seneste 10 år har præget debatten om god og værdig social behandling i den offentlige sektor. Oversat fra engelsk betyder to empower at bemyndige, sætte i stand til, give evne til (Gyldendals engelsk-dansk ordbog 1992:163). På dansk eksisterer det ikke som et egentligt begreb, men empowerment bruges i daglig tale og forbindes med ord som brugerinddragelse, brugerindflydelse, brugerorientering o.l.. Den bærende logik og forestilling bag denne tilgang til social behandling kan betegnes som et paradigme: Empowermentparadigmet, der i høj grad præger den politiske, kommunale, amtslige, lovmæssige, socialfaglige og ideologiske tilgang til velfærdsstatsligt, socialt arbejde og behandling i dag. Kendetegnende for paradigmet er, at samfundsborgere bør have rum til og mulighed for at få indflydelse på deres livssituation, og det enkelte individ ses som selvforvaltende, fritstillet og ansvarligt for valg i både eget liv og i relation til samfundets bedste. Paradigmet står i modsætning til forestillinger, som tidligere har præget den sociale behandling hvilket jeg betegner som behandlingsparadigmet. Heri ses individet som en klient, der møder en ekspert, som qua dennes ekspertstatus er bemyndiget til at vide, hvad der virker for klienten, samt hvordan dette realiseres. Hensigten med nærværende undersøgelse er at sætte fokus på relationerne mellem forestillinger og praksis i forhold til dilemmaer og vanskeligheder med samt bestræbelser på at implementere empowermentparadigmets forestillinger i hverdagen blandt svagtstillede metadonbrugere. Jeg vil analysere, hvorfra og hvorfor forestillingerne om det frie, ansvarlige og selvforvaltende individ opstår, samt hvordan disse søges formidlet til samfundets borgere. Dette danner baggrund for min analyse af hvordan, hvorfor og hvilke konsekvenser disse forestillinger har, når de søges implementeret i den daglige praksis i det sociale arbejde. Udgangspunktet for denne analyse er funderet i empiriske data fra mit feltarbejde blandt svagtstillede metadonbrugere på forsøgsprojektet Humlehøjen 1 samt materiale fra mit arbejde som studentermedhjælper ved Center for Rusmiddelforskning. Præsentation af felten Forsøgsprojektet Humlehøjen har til formål at forbedre den generelle livssituation for projektets brugere, som er særligt svagtstillede metadonbrugere. Projektet har et øget fokus på psykosocial støtte i den daglige substitutions- 1 Navnet Humlehøjen og navnene på brugere, medarbejdere, andre institutioner og kommuner er pseudonymer, idet jeg har lovet mine informanter den anonymitet, det var muligt at give. 9

behandling sammenlignet med anden substitutionsbehandling. Da jeg påbegyndte mit feltarbejde i efteråret 2002, var der 15 brugere (heraf fire kvinder) tilknyttet, og to nye (mænd) kom til, inden jeg sluttede. Aldersspredningen var på 25-54 år, og brugerne har mange forskellige problemstillinger: Deres hverdag er præget af megen ustabilitet, mange har et sidemisbrug 2 enten i form af stoffer, piller eller alkohol, som indvirker på deres hukommelse og koncentrationsevne, men som også gør nogle brugere opfarende og aggressive. For nogle fylder kriminalitet meget i hverdagen, og mange har et problematisk forhold til familien. De fleste brugere kæmper også med dårligt fysisk helbred (hepatitis C, hiv, hjerneskader, sår og bylder efter mange års injicering af stoffer osv.), dårligt psykisk helbred ( dårlige nerver, angst, men efter fysisk, psykisk og seksuelt misbrug i barndommen osv.), problemer med at finde en tilfredsstillende bolig samt i det hele taget problemer med at få hverdagen til at fungere en livsførelse som umiddelbart står i modsætning til empowermentparadigmets forestillinger om ansvarlig og selvforvaltende livsførelse. Projektet fokuserer derfor på at give brugerne en helhedsorienteret indsats. Det vil sige, at der fokuseres på så mange facetter af den enkelte brugers liv som muligt (helbred, boligsituation, familie osv.) ved at inddrage brugeren så meget som muligt i de beslutningsprocesser, der vedrører denne. På lige fod med andre misbrugsbehandlingscentre hjælper medarbejderne brugerne i forhold til sagsbehandling i det omgivende system og metadonudlevering, men der tilbydes også aktiviteter, madlavning, hjælp til flytning og tilbud om at være bisidder under retssager osv. Brugerne søges desuden fastholdt i deres behandling ved at integrere den medicinske og den psykosociale del i indsatsen, hvilket ellers traditionelt holdes adskilt i behandling af metadonbrugere. På projektet er der ansat medarbejdere fra forskellige faggrene for at indfange de forskellige aspekter: En etnograf, to sygeplejersker, en socialpædagog, en tidligere daghøjskolelærer og endelig en social- og sundhedsassistent samt en billedterapeut. Personalegruppen er delt op i to samarbejdsteams, som har til opgave at agere kontaktpersoner for hver sin halvdel af brugergruppen, og som skal hjælpe brugerne på vej til en mere empowermentorienteret livsførelse. Under feltarbejdet havde jeg fokus på brugerinddragelse og empowerment, hvilket jeg undersøgte via observationer og semi-strukturerede interview med brugere og medarbejdere på projektet (Bjerge 2003). Fra 2002 til foråret 2004 har jeg været ansat som studentermedhjælper på Center for Rusmiddelforskning, der varetager en overordnet evaluering og dokumen- 2 Sidemisbrug er en samlet betegnelse for ulovlige stoffer og receptpligtig medicin købt på det sorte marked, som brugerne indtager samtidig med, at de får metadonen. Eksempler på dette er heroin, hash, kokain, og Stesolid. 10

tering af Humlehøjen samt tre andre lignede projekter Solbakken, Munkebo og Granly. Her har jeg udført observationer og interviews med medarbejdere og brugere på alle projekterne, og denne empiri vil løbende blive inddraget for at udbygge undersøgelsens argumenter 3. Gadeplansbureaukratier Dilemmaer og problemstillinger mellem forestillinger om god social behandling, lovgivning og udlevet praksis har også andre forskere beskæftiget sig med. (Bjerregård 2004; Egelund 1998; Eskeleinen and Koch 1997; Garval 2003; Järvinen et al. 2002; Larsen et al. 2002; Mik-Mayer 2002; Siim 2000; Stax 2003; Sykes and Matsa 1957; Uggerhøj 2002; Winther 2004a). Fælles for disse studier er, at de alle stammer fra undersøgelser i gadeplansbureaukratier, hvilket er en betegnelse, jeg har hentet hos Lipsky (1980: 3). Lipsky har lavet observationer i forskellige offentlige serviceinstitutioner såsom politikontorer, retssale, skoler osv. Kendetegnende for alle disse institutioner er, at de ansatte interagerer direkte med de velfærdsstatslige borgere, som bruger institutionerne. Gadeplansbureaukrati skal forstås som en overordnet betegnelse for denne type offentlige serviceinstitutioner: Typical street-level bureaucrats are teachers, police officers and other law enforcement personnel, social workers, judges, public lawyers and other court officers, health workers, and many other public employees who grant access to government programs and provide services within them. People who work in these jobs tend to have much in common because they experience analytically similar work conditions (ibid:3-4). Som citatet peger på, så ligner den vestlige verdens gadeplansbureaukratier analytisk hinanden, også selv om der er forskel på retsvæsenet og sociale serviceinstitutioner. Der eksisterer nogle ens arbejdsbetingelser og problemstillinger for disse, da det er her offentlige programmer og tilbud bliver forvaltet i forhold sektorens brugere, og her systemets repræsentanter skal mediere mellem regler, budgetter, ressourcer og brugere, som har be- 3 Den overordnede ramme for de fire projekter er et treårigt forsøgsprojekt for stofmisbrugere i substitutionsbehandling finansieret af Socialministeriet. På alle projekter lægges vægt på skadesreduktion (harm reduction), øgning af stabilitet og kontinuitet i hverdagen samt at udvikle brugernes forståelse af deres situation og mulighederne for at agere. Desuden skal brugerne lære at bruge det omgivende systems tilbud bedre samt blive bedre til at omgås hinanden og andre mennesker og herigennem blive bedre integreret i det omgivende samfund. 11

hov for og ønsker om ydelser. Dette arbejde betinges af ydre strukturelle begrænsninger som fx økonomi, den enkelte forvalters prioriteringer af de forhåndenværende muligheder samt relationen med den enkelte bruger. Forestillingerne om det selvforvaltende, frie samt ansvarlige individ, som sættes i fokus i denne undersøgelse, ses primært ud fra brugerens perspektiv i gadeplansbureaukratiet. Dog spiller medarbejderne en væsentlig rolle i forhold til dette, hvorfor også deres perspektiver og problemstillinger vil blive inddraget løbende. Undersøgelsens overordnede argumenter I praksis er der vanskeligheder med at implementere empowermentorienteret behandling trods de nye overordnede forestillinger om god og rigtig behandling, fordi implementeringen ikke foregår i et socialt tomrum, men i et felt præget og skabt af traditioner, erfaringer og de mennesker, der færdes heri. Undersøgelsen viser da også, at (a) Empowerment ikke lader sig gøre i den daglige bureaukratiske praksis i det omfang, der overordnet lægges op til. (b) Brugere alligevel formår at gøre sig gældende i den daglige praksis, fordi empowermentorienteret handlen ikke er den eneste accepterede form for handlen i dette felt. (c) Forsøgene med at implementere empowerment illustrer et iboende dilemma i alt bureaukrati: Dilemmaet mellem at tilgodese det enkelte individ og hensyntagen til flertallet. Disse argumenter vil indledningsvis blive eksemplificeret nedenstående med de to cases Fulde svin og Julefrokosten fra Humlehøjen, som er eksempler på de konkrete vilkår, som er til stede i praksis for implementeringen af empowerment og brugernes manglende forudsætninger for at agere i overensstemmelse med dette. Fulde svin Jeg er kommet tilbage til Humlehøjen efter at have besøgt et af de tre søsterprojekter, Munkebo, i den forgangne uge. Brugerne Mike og Torben har været oppe at slås i fredags. De har begge et stort alkoholmisbrug og kan blive meget aggressive, hvis de bliver tirrede. Slåskampen har efter sigende været en voldsom oplevelse for både brugere og medarbejdere, da medarbejderne har måttet lægge sig imellem de stridende parter. Oplevelsen resulte- 12

rede desuden i, at projektet blev lukket kl. 10.00 (mod normalt kl. 14.00) om mandagen, fordi medarbejderne valgte at holde møde om fredagens hændelse. Tirsdag skal der holdes et fællesmøde for brugere og medarbejdere på projektet, hvor slåskampen og medarbejdernes møde skal diskuteres. Desuden skal der tales om, hvordan man i fællesskab skal forholde sig til lignende problemstillinger fremover. Medarbejderen Henry og jeg står i køkkenet om formiddagen for at forberede frokost med sild, leverpostej, pølse, æg og hvad der nu ellers hører sig til på et traditionelt dansk frokostbord. Da vi begynder at sætte mad og tallerkener på bordet, er brugeren Lene dukket op. Hun er meget beruset og bliver ved med at fortælle, at hun har haft nogle gæster i weekenden, som har svinet hendes lejlighed til, og som ikke har hjulpet med at rydde op igen. Inden mødet rigtig kommer i gang, afbryder Lene mange gange, og brugeren Knud bliver ved med at sige, at hun skal holde kæft` og kalder hende fulde svin`. Dette står på i ca. 10 minutter, indtil Lene bliver rasende og kommer farende hen mod Knud og vil slå ham. Brugeren Jan, som sidder mellem Lene og mig, der igen sidder ved siden af Knud, tager fat om hende og holder hende fast. Medarbejderen Henry prøver at hjælpe til med det resultat, at han får en fod i maven. Jan får under Knuds og brugeren Toves råb om, at Lene er fuld bakset hende ud i køkkenet, hvor medarbejderen Else tager over og kører hende hjem. Tove råber, at det er for dårligt, at folk kommer her, når de er påvirkede. Tove, Knud og brugeren Bo mener, at det er personalets ansvar at bryde ind og stoppe konflikter. Tove siger, at der skal brugerinddragelsen altså stoppe`. Hun mener, at det er personalet, der skal vurdere, hvornår folk opfører sig upassende. Casen viser, at medarbejderne på projektet som udgangspunkt forsøger at få brugerne draget ind i de beslutninger, der tages på projektet, og hører deres meninger om forskellige problemstillinger. Det vil sige, at de på dette område handler i overensstemmelse med forestillingen om den frie og ansvarlige bruger af systemet og forsøger at basere den daglige behandling 4 på at lytte til og respektere brugernes meninger. 4 Behandling skal forstås bredt. Det vil sige ikke kun som fx sårbehandling eller hjælp til boligansøgning, men også den måde, hvorpå medarbejderen forholder sig til brugerne og deres problemer. 13

Fulde svin viser imidlertid også, at hverdagen på Humlehøjen præges af brugernes påvirkethed, koncentrationsbesvær, anspændte sociale relationer og ansvarsforflygtigelse. Dette vanskeliggør, at brugerne i praksis får den tilsigtede indflydelse, fordi fx fællesmøder går i opløsning, når brugerne reagerer aggressivt. Der kan med andre ord ses uoverensstemmelser mellem de officielle forestillinger om individets handlemuligheder og konkrete muligheder for at lave empowermentbaseret behandling i praksis. Casen viser yderligere, at brugeren Lene får indflydelse på fællesmødet, om end denne er mere utilsigtet end tilsigtet og langt fra er i overensstemmelse med empowermentparadigmet. Brugernes akutte problemstillinger og behov er således en strukturerende del af den sociale behandling i Humlehøjens praksis. Endelig viser casen, at det er svært for medarbejderne at få den daglige behandling til at fungere efter planen, når der både skal tages hensyn til en aggressiv og fortvivlet bruger samt et flertal, der er interesseret i at høre om og tale om slåskampen. Lignende problemstillinger gør sig også gældende i casen Julefrokosten : Julefrokosten Det er hen imod jul, og der skal afholdes julefrokost på Humlehøjen. Alle brugere har glædet sig, siden frokosten blev aftalt på et fællesmøde. De fleste brugere er ellers mildest talt ikke begejstrede for jul. Den minder dem om brudte relationer til eventuelle børn og vanskelige familieforhold, som gør, at brugerne ikke bliver inviteret til, ikke ønsker at deltage i eller måske ikke har nogen at fejre jul med. Den generelle stemning hos brugerne er for nedadgående, når samtalen falder på emnet lige bortset fra de par brugere, der skal holde jul med familien, eller som bare elsker at lave konfekt, drikke alkoholfri gløgg og lave juledekorationer med masser af gran, sløjfer, nisser, kogler, sne- og sølvmaling. Brugerne, medarbejderne og jeg har brugt formiddagen på at dække bord og pynte op. Der brunes og brases i køkkenet under ledelse af brugeren Klaus instruktioner. Medarbejderen Ib står i køkkenet og får madlavningen til at glide sammen med Klaus og undertegnede. Madlavningen er blevet forsinket en smule af brugeren Jans vanlige sene ankomst, men hen imod kl. 11.30, hvor frokosten skal begynde, begynder der at dufte rigtig julet. Brugeren Maria har brugt et kvarter på at folde servietter, og bordet er efterhånden blevet rigtig flot med dug, levende lys og masser af dekorationer. Klokken 11.00 skal der afholdes fæl- 14

lesmøde, som dog først går i gang ca. 11.20, fordi brugerne bruger lidt tid på at finde deres pladser. På mødet bliver der talt om projektets åbningstider over julen. Der er lukket den 25.12 og igen fra den 31.12 til 2.1, hvilket ingen har nogen indsigelser imod bortset fra brugeren Torben, som mener, at det altid er personalet, der bestemmer. Hvis medarbejderne siger, at der skal være de og de aktiviteter, så bliver det sådan`. Brugeren Bo siger, at så må Torben jo selv foreslå noget. Torben kan dog ikke finde på andet at foreslå end bowling, som allerede er blevet foreslået og vedtaget som ugens kommende aktivitet. Efter mødet dukker de sidste brugere op. Nu er ni brugere og alle medarbejdere klar til at spise julemad. Min bordherre Klaus har skiftet forklædet ud med et slips og har i forbifarten også nået at indtage et eller andet, som bevirker, at han nærmest råber, når han henvender sig til mig, og hele tiden farer frem og tilbage fra køkkenet for at ordne et eller andet. Frokosten forløber hyggeligt med småsnak og julesange, og alle sætter pris på maden. Da vi er ved at være færdige med spisningen, og brugerne begynder at tale om den lovede pakkeleg, gør brugeren Bodil sin entre. Hun er dullet op med læderjakke og matchende kasket i dagens anledning og er godt påvirket, og hun råber højt. Brugeren Torben mumler et eller andet om, at Bodil er fuld og skæv` Bodil farer op og råber, og dig syntes jeg om engang, føj!`. Hun hiver en flaske Feigling 5 ud af inderlommen og hvæser til brugeren Maria, der sidder ved siden af, at hun ikke må sladre til medarbejderne, som er i gang med at rydde op i køkkenet. Bodil er stadig ophidset og siger, at nu vælter hun sgu bordet`. Torben sidder og brokker sig lavmælt over Tove i den anden ende af bordet, og Bo prøver at berolige ham. Det ender da også med, at Torben lister stille og roligt ud af fordøren. Medarbejderen Eva kommer ind i lokalet og får Bodil med ind på kontoret, hvor hun ringer til kæresten Viggo, der sidder i fængsel. Gennem døren kan man høre, at samtalen blandt andet handler om uhelbredelig hepatitis. Da hun kommer ud i fælleslokalet igen, råber hun, at det er for dårligt, at man ikke må drikke på projektet og spørger om, hvem der i øvrigt ikke kan tåle det. Brugeren Hugo rækker tøvende en hånd i vejret og siger, at han er på antabus. Bodil bliver endnu mere gal, og mener, at Hugo ikke selv tager hensyn til andre, når han kan finde på at fixe stoffer, selvom der er andre til stede. Medarbejderen Eva siger, at Hugo i hvert tilfælde ikke fixer på projektet, men Bodil 5 Spirituøs drik med lakridssmag. 15

er ikke overbevist og siger, at Hugo ikke skal sidde der stille og artigt`. Bo prøver at berolige Bodil, men også han overfuses. Midt i optrinnet ringer Bodils mobiltelefon, og hun får bugseret sig selv og Bo ud af døren. Mens optrinnet har fundet sted, er brugerne begyndt at forlade etablissementet. Stemningen bliver ikke rigtig hyggelig igen, da alle er påvirkede af Bodils besøg, og pakkelegen udskydes til en anden god gang, så alle brugere har muligheden for at få en pakke. Også denne case beskriver, hvorledes hverdagen ofte udspiller sig på Humlehøjen. Medarbejderne søger at skabe tryghed og hygge omkring brugerne samt at hjælpe dem gennem julen, som for manges vedkommende minder dem om brudte relationer til familien, og medarbejderne søger samtidig at gøre ting som almindelige danskere gør som fx at holde julefrokost. Foruden hjælp til konkrete problemstillinger har projektet også til hensigt at integrere brugerne i det samfund, som de lever i. Brugerne er som udgangspunkt glade for sådanne tiltag. Dog er deres hverdag meget præget af ustabilitet, sidemisbrug og sociale problemer, hvilket har konsekvenser for, hvordan selve julefrokosten forløber og dermed forsøget på at gøre, som andre gør. Casen illustrerer samtidig, at brugerne har vanskeligt ved at agere i overensstemmelse med forestillingen om det selvforvaltende og ansvarlige samfundsindivid, og at de herigennem får (utilsigtet) indflydelse på Humlehøjens arrangementer. Empowermentorienterede tiltag har således vanskelige vilkår i en hverdag som er præget af brugernes akutte problemstillinger, aggressioner samt manglende forudsætninger for at agere selvforvaltende. Det er netop den hverdag og de betingelser for empowermentorienteret behandling heri, som er omdrejningspunktet for nærværende undersøgelse. 16

Kapitel 2. Begreber En foreløbig begrebsafklaring af tre af denne undersøgelses centrale analytiske værktøjer er nødvendig, før vi bevæger os over i de mere empiriske og analytiske kapitler. Jeg introducerer følgende begreber: forestilling, praksis og felt. Forestilling og praksis Jeg har valgt at fokusere på empowerment og dertilhørende forestillinger i det velfærdsstatslige gadeplansbureaukrati ud fra to niveauer: Forestilling og praksis. Jeg har hentet inspiration til disse begreber hos Holy og Stuchlichs (1993:2, 42ff) sondring mellem domains of notions og domains of actions, som jeg kalder henholdsvis forestillinger og praksis samt Bourdieu (1992:139) og Wolfs (1999:19) forståelse af forestillinger og praksis som interrelaterede størrelser. Analysen befinder sig på to (analytisk) adskilte niveauer, hvoraf det første er et diskursivt ideal- og forestillingsbaseret niveau. På dette niveau analyseres det sociale arbejdes udvikling i relation til velfærdsstaten ud fra faglige såvel som politiske forestillinger om dette arbejde, elementer fra den konkrete lovgivning samt kommunale retningslinier for individets stilling i det sociale arbejde på Humlehøjen. Overordnede forestillinger skal ikke blot forstås som distancerede repræsentationer af, hvordan virkeligheden bør udspille sig, men netop som en medspillende del af hvorledes problemstillinger og løsninger forstås: Det vil sige, at forestillinger danner rammer for, hvordan der tales om ting, og hvad der ses som relevant på dagsordenen (Bourdieu 1992:139; Wolf 1999:19): Symbolic productions [ ] owe their most specific properties to the social conditions of their production and, more precisely, to the position of the producer in the field of production, which governs, through various forms of mediation, not only the expressive interest, and the form and the force of the censorship which is imposed on it, but also the competence which allows this interest to be satisfied within the limits of these constraints (Bourdieu 1992:139). Sociale forhold og den position, man befinder sig i, har betydning for, hvad der anses for relevant og hvilke muligheder, som den enkelte forestiller sig som reelle. Forestillinger kan dermed ikke reduceres til rene abstraktioner, da disse influerer på menneskelig handlen (verbalt som non-verbalt) og bli- 17

ver derigennem en del af den levede dagligdag. For at forstå forestillinger må man se på hvem, der gør sig hvilke forestillinger, hvorfra de kommer samt de sociale muligheder og begrænsninger, som er til stede der, hvor forestillingerne bliver til. Der er en dialektik imellem forestilling og praksis, da forestillinger kontinuerligt fortolkes og anvendes i forhold til forskellige situationer og forskellige personer. Det er således vigtigt at understrege, at forestillinger er relateret til praksis, idet disse i den konkrete praksis ligeledes influeres af erfaringer fra både brugere og medarbejdere om, hvad der er muligt og ikke muligt. Forestillinger skal også forstås som de refleksioner, ideer og visioner, som medarbejdere og brugere har om fx empowerment, brugerinddragelse eller det selvforvaltende individ. Disse forestillinger præges og produceres i samspil med medarbejderes og brugeres ageren i verden. Det vil sige, at de ikke opstår ud af ingenting, men igennem interaktion mellem offentlig forvaltning, kommunen og grupperne. Det andet niveau for analysen relaterer sig til den konkrete praksis, hvori forestillingerne om det sociale arbejde og det selvforvaltende individ søges implementeret i den daglige interaktion mellem medarbejdere og brugere i gadeplansbureaukratiet. Det drejer sig om, hvordan den enkelte handler i dagligdagen i relation til sin behandling, brugere og medarbejdere på Humlehøjen, det omgivende system, empowermentparadigmets forestillinger, samt hvilke konsekvenser det har. Holy & Stucklich opdeler menneskelig ageren i praktisk handlen ( domain of notions ) og de reflektioner samt holdninger ( domain of actions ), som mennesker gør sig af mere forestillingsmæssig karakter (1993:21, 42ff). Observerbare handlinger 6 vil dog altid være prægede af forestillinger og normer, men der er ikke nødvendigvis nogen umiddelbar overensstemmelse mellem forestillinger og praktisk handlen (ibid:52). Uoverensstemmelser mellem fx empowermenttanken og brugeres sociale praksis må således ses som et alment menneskeligt vilkår, frem for som fejlslagen socialpolitik. Forestillinger fungerer derimod som repræsentative modeller, der guider menneskelig handling i retning af, hvad der er socialt acceptabelt, og hvad der ikke er (Holy & Stuchlich 1993: 83). Forestillinger om rigtigt og forkert er ikke direkte deducerbare fra materiel eller social praksis. De repræsenterer nærmere, hvordan et givent samfundsindivid mener, det burde være, hvilket kan stå i modsætning til konkrete handlinger, som altid informeres af den konkrete oplevede situation frem for, hvordan den burde være. 6 Handling forstår jeg ikke kun som konkret ageren, men også udsagn og samtaler mellem informanter. 18

Forestillinger og normer tjener inden for denne tilgang til at give det enkelte individ en fornemmelse 7 af, hvordan en situation bør realiseres. Som også Wolf lægger vægt på, er normer dog informerede af, hvor og af hvem disse produceres og tager således også form efter den sociale organisering, som de tænkes i (1999:19; se også Bourdieu 1992:139). Holy & Stuchlichs domain of notions relaterer sig primært til enkelte situationer. Jeg vælger desuden at benytte begrebet forestillinger i relation til den mere overordnede og officielle version af teoretiske, ministerielle og kommunale retningslinier og forestillinger om det enkelte individ i gadeplansbureaukratiet. De to niveauer (forestillinger og praksis) bruges som analytiske værktøjer, der vil synliggøre relationen mellem empowermentparadigmets forestillinger om det selvforvaltende individ og den praksis, hvori dette søges implementeret. I praksis er empowermentparadigmets forestillinger om, hvad der er muligt, med til at danne rammerne for individernes (medarbejdernes såvel som brugernes) muligheder, men må også ses i relation til tidligere erfaringer med systemet og en fornemmelse af, hvad hidtil har virket i den sociale behandling. Felt En del af undersøgelsens overordnede argument er således, at en forestilling om individet som frit, selvstændigt og ansvarligt ikke bare implementeres i et socialt tomrum, men derimod en praksis, som også er struktureret af tidligere erfaringer, traditioner, historie, andre felter og de mennesker, der er en del af dette felt. Jeg bruger derfor en forståelse af begrebet felt, fordi det er anvendeligt til at indfange dette perspektiv. Forståelsen af socialt liv i gadeplansbureaukratiet ud fra felter er inspireret af Bourdieu (Bourdieu & Waquant 1996:85, Thompsons introduktion i Bourdieu 1992:20) og Moore (1978:5-56, 75-7), hvorfor deres begreber felt og semiautonomt felt introduceres her. Bourdieu ser felter som en generel måde at konceptualisere samfundet på, mens Moore lægger særlig vægt på feltet som en konceptualisering i forhold til, hvordan lovgivning fungerer i praksis. I begge perspektiver gælder, at samfundet består af en række forskellige felter, som overlapper og influerer hinanden (Bourdieu & Wacquant 1996:85; Moore 1978:56). Et felt er et socialt område, hvori der ifølge Bourdieu foregår en kamp om ressourcer og magt som fx penge, status, ære. Det kan fx være staten, 7 Forståelsen af denne fornemmelse udbygger jeg i kapitel seks, hvor jeg inddrager Bourdieus begreb praktisk sans (1997:44). 19

uddannelsesområdet, det politiske område, mens Moore operer med en feltforståelse, der også knytter sig til et mere specifikt afgrænset område fx en kommune, et amt, et misbrugscenter, den faglige viden inden for socialt arbejde osv.. Trods de forskellige måder at afgrænse et felt på, så har et felt ifølge både Bourdieus og Moores forståelse en relativ høj grad af selvstændighed og selvregulering, men det er samtidig påvirkeligt overfor ydre påvirkninger som fx statslig lovgivning og finansiering: The semi-autonomous social field has rule-making capacities, and the means to induce or coerce compliance; but it is simultaneously set in a larger social matrix, which can and does, affect and invade it (Moore 55-56). Et felt er både hos Bourdieu og Moore i forvejen betinget af historiske, kulturelle, økonomiske og politiske forhold, men også af positioner, normer og relationer (Bourdieu & Wacquant 1996: 83-90; Moore 1978:75-7) 8. Det vil sige, at fx en lov med fokus på empowerment og brugerinddragelse eller ministerielle og teoretiske intentioner for det sociale arbejde ikke implementeres i et socialt tomrum. Der er igennem medarbejderes og brugeres tidligere traditioner og erfaringer med socialt arbejde normer for godt socialt arbejde og kommunale retningslinier, som er med til at præge praksis. Dette gælder inden for det givne sociale område, men også i relation til andre felter i samfundet. Rigtigt og forkert, ansvarlig og uansvarlig, god og henholdsvis dårlig behandlerpraksis kan derfor relateres til, hvad Bourdieu kalder censorship aktiviteter. Det vil sige, hvad der synes fornuftigt og endsige realistisk at tale om: Here as elsewhere, when Bourdieu speaks of censorship he is not referring to the explicit activity of political or religious organisations seeking to suppress or restrict the diffusion of symbolic forms. Rather he is referring to a general feature of markets or fields which requires that, if one wishes to produce discourse successfully within a particular field, one most observe the forms and formalities of that field (Thompsons introduktion i Bourdieu 1992: 20). Hvis en person ønsker at gøre sig gældende og sætte sin dagsorden igennem i et givet felt, så må vedkommende forholde sig til de regler, erfaringer 8 I forlængelse af Bourdieus relationelle logik, kendetegnede for hans praksisteori, er et felt udgjort af forskellige positioner, som bliver betydningsfulde i relation til hinanden; altså individer tillægges og tillægger verden betydning og oplever forskel i kraft af differencen mellem dem (Bourdieu & Wacquant 1996:86). 20

og normer, der allerede er i feltet og fx den måde, hvorpå man laver social behandling. Ikke alene er der nogle erfaringer, traditioner og forestillinger i et projekt som Humlehøjen, men der også nogle overordnede rammer og forestillinger, der informerer hverdagen og den sociale behandling på projektet. Disse overordnede rammer og forestillinger vil nedenfor blive analyseret og efterfølgende inddraget i analysen af den konkrete, daglige praksis, hvori empowerment skal udspille sig. Med brugen af begrebet felt, understreger jeg, at nye tiltag som empowerment ikke blot opstår endsige kan implementeres ud af den blå luft, eller fordi dette besluttes fra ministerielt hold, og der lovgives omkring det. Sociale områder og hermed forsøgsprojekterne er både betingede af en hidtidig historisk, institutionel logik såvel som af de brugere og medarbejdere, der færdes heri; deres erfaringer og fornemmelser. 21

Kapitel 3. Velfærdsstaten og transformationen af det sociale arbejde I dette kapitel analyseres de historiske omstændigheder, de ideologiske paradigmer og den lovgivning, som præger det sociale arbejde i velfærdsstaten, og som har indflydelse på den daglige praksis i den enkelte institution. Som det ene paradigme analyseres behandlingsparadigmet, hvori brugere i den offentlige sektor anses for at være mennesker, der har behov for at få løst nogle konkrete problemstillinger under myndig ledelse af eksperter. Som det andet paradigme analyseres empowermentparadigmet, hvori det centrale er forestillingen om, at det er den enkelte selvstændige, ansvarlige og autonome brugers ønsker og forestilling, der skal være omdrejningspunkt for behandlingen. Begge paradigmer analyseres i relation til, hvorledes skiftende forestillinger har domineret mulighederne for, hvordan socialt arbejde udføres på en ansvarlig måde både i forhold til velfærdsstaten og især det enkelte samfundsindivid. Min analyse af den konkrete praksis på projekterne vil senere vise, at behandlingsparadigmet stadig præger hverdagen og individets vilkår, og at begge paradigmer derfor eksisterer samtidigt i feltet. Velfærdsstaten Ordet velfærdsstat dukker frem lige efter anden verdenskrigs afslutning. Den velfærdsstatslige statstype er i sin idé rettet mod at forbedre samtlige samfundsborgeres almene sociale interesse, og samtidig forebygge usikkerhed og problemer hos den enkelte borger (Briggs 1968 i Larsen & Møller 1998:22). Det vil sige, at velfærdsstaten overordnet har til hensigt at sikre borgernes rettigheder i forhold til markedskræfternes frie spil. Det danske og øvrige vestlige samfund har gennemgået store transformationer siden industrialiseringen for alvor tog fart i midten af det 19. århundrede. Tidligere tiders samfundsorganisering viser sig utilstrækkelig i forhold til de ændringer, der sker i samfundet. Det er dog umuligt at isolere én enkelt faktor som værende afgørende for velfærdsstatens opkomst. Nedenstående opridses to af de dominerende forståelser af dette fænomen: Den funktionalistiske forståelse og aktørteorien: En funktionalistisk forståelse af velfærdsstatens opståen (som var den fremherskende tilgang før 1980 erne) indebærer, at velfærdsstaten er et funktionelt svar på de problemer, der har været i overgangen fra et feudalt til et kapitalistisk samfund (Larsen & Møller 1998:24). Velfærdsstaten skal ses som det led, der forbinder transformationen af et traditionelt samfund baseret på landbrug til et moderne samfund, der baserer sig på industri og produktion. I kølvandet af dette opstår nye problemstillinger 23

af dette opstår nye problemstillinger som sammenbrud af traditionelle former for social sikring gennem fx familielivet. Ifølge dette perspektiv er der altså tale om en funktionel betydning for, hvorfor velfærdsstaten opstår og udvikler sig: Samfundet moderniseres og tilpasses nye kapitalistiske vilkår, fordi det er nødvendigt. Alle vestlige stater udviklede sig næsten ens trods kulturelle forskelligheder, idet de måtte agere i forhold til nogle enslydende problemstillinger, økonomiske og strukturelle forhold det kapitalistiske systems hegemoni (Arrighi 1997:3; Larsen & Møller 1998:24). Den enkelte aktør har således ikke megen indflydelse på og råderum i forhold til de vilkår, som sættes for denne. Det andet dominerende perspektiv i forståelsen af velfærdsstatens opkomst og udvikling er aktørteorien (fremherskende efter 1980 erne): Heri opfattes samfundsborgere som selvstændigt tænkende og handlende individer, som kan påvirke samfundets kurs (Larsen & Møller 1998:24). Inden for denne tilgang ses politikken i moderne kapitalistiske demokratier som mere betydningsfuld end økonomiske og strukturelle forhold (ibid:28). Dette perspektiv står i direkte modsætning til det funktionalistiske, men findes i et utal af variationer fx det socialdemokratiske og magtressourceteoretiske. I førstnævnte perspektiv kan man gennem dannelse af fagforeninger, politiske partier og mobilisering af arbejderklassen forbedre og reformere det kapitalistiske samfund. Det magtressourceteoretiske perspektiv er marxistisk inspireret, og heri anses der for at være en stærk modsætning mellem økonomi og politik, som er endnu tydeligere i relation til den samfundsmæssige tilpasning til det kapitalistiske samfund (ibid:29). På det økonomiske område er magten over kapital afgørende. Optimeringen af denne ressource sker gennem udbytning af lønarbejderen og kommer dermed kapitalejerne til gode. Som modvægt til dette står det politiske system, hvori massen eller store kollektiver kan komme til orde især gennem en stærk arbejderbevægelse. Jo større betydning arbejderne har på det politiske system, og jo større betydning (velfærds)staten har på borgernes hverdag, desto mindre spillerum har de frie markedskræfter, og dermed mindskes udbytningen af arbejderne. Hvad enten velfærdsstatens opkomst betragtes som en strukturel, funktionel proces eller som resultatet af nogle bevidste aktørers handlinger, er der enighed om, at man her har at gøre med en speciel organisationsform for samfundet, og denne organisationsform sætter nogle ganske specifikke vilkår op for samfundsborgeren (Larsen & Møller 1998:21-22; Siim 1998:167-8). Dette gælder især for samfundsborgere, der er afhængige af offentlige ydelser som fx mennesker i substitutionsbehandling. I afsnittet nedenfor kobles velfærdsstaten derfor til det sociale arbejde og forestillinger om individet heri. 24

Behandlingsparadigmet - Velfærdsstaten og det sociale arbejde Med den velfærdsstatslige statsform knyttes der for første gang direkte forbindelse mellem socialpolitik og stat. Socialpolitiske love har dog været til stede ca. 50 år tidligere, og de allerførste fattigdomslove blev gennemført i Europa godt 100 år tidligere (Larsen & Møller 1998:21). Det vil sige, at der i andre statsformer godt kan findes socialpolitik, men i velfærdsstaten spiller netop denne en overordentlig vigtig del af velfærdsstaten. Hvor socialpolitik før fungerede som en ambulance, der samlede folk op og kørte dem til behandling, når de var faldet ud over afgrunden, skulle velfærdsstatens socialpolitik bygge et hegn op for at sikre, at ingen faldt ud over afgrunden (Briggs 1961 i Larsen & Møller 1998:23). Socialpolitikkens kobling til velfærdsstaten er interessant i relation til undersøgelsens fokus, idet nogen skal forvalte denne socialpolitik og varetage borgernes rettigheder, men også forpligtelser i forhold til velfærdsstaten (Eskeleinen & Koch 1997:22; Larsen et al. 2002:190; Mik-Mayer 2002:117). Der er således tale om en dobbeltfunktion hos socialpolitikkens forvaltere; hos disse kan borgeren på den ene side få hjælp, og på den anden side bliver borgeren kontrolleret for, om den hjælp, de ydes, er berettiget. Det bliver i denne forbindelse socialarbejderens rolle at skulle aflæse og fortolke, om de behov og problemer, som borgerne præsenterer, kan forstås som reelle behov og problemstillinger inden for rammerne af offentlige ydelsers domæne. Det overlades til socialpolitikkens fortolkere at skønne og vurdere den enkelte borgers sag (Hermodsson 1998:5; Järvinen et al. 2002:9). I demokratiske samfund kan man betragte institutionen som realiseringen af den moralske norm på institutionelt niveau. Samfund kan ikke reduceres til rene interpersonelle relationer, men indebærer en bestemt opfattelse af det gode og det retfærdige, som kommer til udtryk gennem institutioners praktiske fortolkninger og realisering af retsorden (Høilund 2000:127). Den enkelte samfundsinstitution kan i dette perspektiv ses som en mulig repræsentation af det samfund, som den er en del af. Institutioner og mennesker, der bestrider stillinger i disse institutioner, repræsenterer dermed indirekte også de normer og moralske forestillinger, der er herskende i et givet (demokratisk) samfund. Med andre ord, så er staten i samfundet, og samfundet er i staten. I forbindelse med koblingen mellem velfærdsstat og socialpolitik kommer socialrådgivere og andre faggrene til at spille en væsentlig rolle. Det er dem, der arbejder med og forvalter de konkrete socialpolitiske tiltag i prak- 25

sis. Selve socialrådgiverprofessionen skabes i 1920-30 erne og begynder rigtig at tage form i 1960 erne (Egelund 1998:114). Perioden er som resten af samfundet præget af en ekspansiv og optimistisk socialpolitik. Fx regnes arbejdsløshed ikke som et vedvarende samfundsproblem, men nærmere som en kortvarig, uheldig omstændighed for den enkelte samfundsborger. Frem til først i 1980 erne ligger fokus i det sociale arbejde på diagnosticering, akut behandling og specialiserede tilbud (Adams 1996:35; Andersen et al. 2000:25; Hermodsson 1998:12). Adams kalder denne tendens for the treatment paradigm behandlingsparadigmet, hvilket skal forstås som en samlet logik for behandling eller ydelse, som borgeren får fra velfærdsstaten. Under behandlingsparadigmet tildeles socialarbejderen en ekspertrolle, og denne skal finde løsninger på borgernes problemer (Andersen et al. 2000:130). Eller som Adams formulerer det, [P]rofessionals knew best what would benefit people (1996:36). Heri ligger en forestilling om brugere af den offentlige sektor, som ikke er selvforvaltende og aktive, men derimod har brug for styring. Medarbejderen Henry fra Humlehøjen, som har arbejdet med misbrugere i mange år og været med disse til behandling på etablerede institutioner, beskriver det sådan: Der var de forkromede behandlere. Brugeren og behandleren satte sig ved et bord, og så vidste behandleren, hvad brugerens problemstillinger handlede om, og det var behandleren, som skulle redde brugeren fra a til b. Der er altså umiddelbart tale om nogle embedsmænd, bureaukrater, intellektuelle, socialrådgivere, pædagoger, sygeplejersker osv., som ved bedst. Under dette paradigme kan man sige, at magtrelationerne mellem behandlere og borgere, der benytter en offentlig ydelse, er forholdsvis tydelige. Eksperterne har ret og pligt til at fortolke, definere og kategorisere såvel en given problemstillings karakter som mulige løsninger for individet. Misbrugere er i mange år blevet kategoriseret som misbrugere, hvilket indstiller til forskellige former for hjælp og tilbud som fx metadonbehandling, pension, gratis tandlæge osv. 9 Det enkelte samfundsindivid tillægges ikke et særlig stort råderum i behandlingsparadigmet. En bruger af det offentlige system må tilpasse sig de tilbud, der gives og stille sig tilfreds med eksperternes vurdering af ved- 9 Os gamle narkomaner, det har taget mig mange år at erkende, at jeg er narkoman og lignende var fx fraser, der forekom mange gange under mit feltarbejde og indikerede, at brugerne i en vis forstand havde taget kategoriseringerne på sig. 26

kommendes akutte problemstilling. Desuden er teorierne om velfærdsstatens og dennes institutioners opkomst frem til 1980 erne også dominerede af en forståelse, hvori den enkelte samfundsborger spiller en mindre rolle for ændringer og indflydelse på samfundsmæssige forhold. Men sidst i 1970 erne og først i 1980 erne begynder der at ske nogle ændringer dels i forestillingen om velfærdsstaten og dennes institutioner, dels i den konkrete tilgang til individets rolle i forhold til dette. Krise i velfærdsstaten og det sociale arbejde Velfærdsstaten og det sociale arbejde tager for alvor form i 1950 erne og frem til midt i 1970 erne. Der er økonomisk vækst og optimisme i forhold til samfundets ressourcer, vilkår og fremtidsudsigter - nogle kalder endda perioden for Danmarks anden industrielle revolution (Møller 1998:93). Samtidig med at der er højkonjunktur, og flertallet af kvinderne nu befinder sig på arbejdsmarkedet, overtager den offentlige sektor flere og flere funktioner fra hjemmet. I og med et stigende antal funktioner placeres i denne sektor, stiger de offentlige udgifter også, hvilket dog i første omgang ikke opleves som direkte problematisk, idet man regner med, at konjunkturerne forbliver høje. I velfærdsstaten og i indstillingen til det sociale arbejde sker dog gradvist en række ændringer begyndende sidst i 1960 erne, som rigtig tager fart sidst i 1970 erne og stadig gør sig gældende i velfærdsstaten i dag (Krogstrup 1997:95; Larsen & Møller 1998: 40; Siim 1998:168). I 1970 erne indtræffer en økonomisk nedgang forårsaget af øget økonomisk globalisering; vestens økonomiske hegemoni kommer ind i en nedgangsperiode som følge af øget konkurrence, oliekrise, massiv økonomisk decentralisering og en meget stærk eksport af kapital (mod Sydøstasien): Økonomiske ressourcer holdes i et strukturelt perspektiv ikke længere inden for vestens handelsmure, men flyder udover grænserne (Arrighi 1997:3). De ellers høje konjunkturer begynder at vende, og fænomener som vedvarende arbejdsløshed bliver en realitet. Flere og flere mennesker bliver afhængige af offentlige midler, og udgifterne til den offentlige sektor, som er skabt under andre forudsætninger, stiger stødt (Hansen 1998:293). Desuden begynder kritikken mod velfærdsstaten at lyde: Velfærdsstaten er for dyr og for ineffektiv. Højrefløjen mener, at associeringen af velfærdsstat og socialdemokrati er underminerende for individets moralske, økonomiske og politiske frihed samt skaber afhængighed et argument, der også vinder genlyd i fx venstreorienterede græsrodsbevægelser (Rose 1996:333-34). Befolkningens tiltro til, at velfærdsstaten kan tage hånd om 27

de mange problemer er dalende i denne periode. Der er med andre ord økonomisk, funktionel og legitimitetsmæssig krise i velfærdsstaten. To tendenser inden for denne krise har betydning for den dominerende forestilling om empowerment og samfundsindividet som selvforvaltende: For det første økonomisk nedgang og for det andet holdningsændring samt de tiltag, der gøres fra statens side på at løse problemstillingerne. Økonomisk nedgang og omorganisering af den offentlige sektor I 1980 erne befandt alle vestlige lande sig i store finansielle kriser. Betingelserne på det internationale marked ændrede sig også i takt med, at nye spillere stater såvel som store multinationale virksomheder - kom på banen (Arrighi 1997:3; Robinson & Harris 2000:14; Whitfield 2001:10-11). De globale konkurrencevilkår blev igennem 1980-90 erne skærpet af korte produktionscykler og hurtigere finansiering (Flynn 2001:28). For det offentliges vedkommende gjaldt det, at udgifterne til denne sektor voksede, og at skatterne, der skulle finansiere sektoren, voksede i takt med udgifterne (ibid:30; Hansen 1998:293). I nogle lande skyldtes det, at regeringer ikke havde holdt øje med, at udgifterne steg og steg, mens det i andre lande drejede sig om, at regeringer forsøgte at honorere befolkningens stadigt voksende krav til den offentlige sektors ydelser ved at poste flere penge i sektoren. Resultatet blev i sidste instans beskæringer i den offentlige sektor og forhøjelse af skatten. Herhjemme blev der for alvor sat gang i omorganiseringen af den offentlige sektor i 1983 af den daværende borgerlige regering, som lancerede et moderniseringsprogram i Redegørelse til folketinget om regeringens program for moderniseringen af den offentlige sektor (Finansministeriet 1983 i Hansen 1999:6). I 1950 var antallet af offentligt ansatte ca. 200 000, og i 1981 var antallet vokset til 790 000 (Dalberg-Larsen 1989:166-167). Det offentlige skulle derfor effektiviseres, moderniseres og udliciteres, og der skulle være friere forbrugsvalg. Det blev fulgt op af flere moderniseringskampagner gennem 1980-90 erne både af borgerlige og socialdemokratisk ledede regeringer (Hansen 1999:30). Kommunerne, som allerede var blevet reformeret og havde fået større selvstyre allerede i 1974, pålagdes stadig mere ansvar og selvstændighed for at komme ineffektiv centralisering og bureaukratisering til livs. Inspirationen til omorganiseringen blev hentet i den private sektor, og managementteorier blev forsøgt implementeret i det offentlige for at løse problemerne (Krogstrup 1997:66). Fra slutningen af 1980 erne og frem til 1990 erne opstod begrebet new public management som en samlet betegnelse for de nye organiseringsprincipper i det offentlige (Hansen 28