Samfundsøkonomisk evaluering på socialområdet. Brugervejledning

Transkript

1 Samfundsøkonomisk evaluering på socialområdet Brugervejledning

2 Publikationen er udgivet af Socialstyrelsen Edisonsvej 18, Odense C Tlf: socialstyrelsen@socialstyrelsen.dk Forfatter: Socialstyrelsen Udgivet Download eller se sti til rapporten på Der kan frit citeres fra rapporten med angivelse af kilde. 2

3 Indholdsfortegnelse 1 Indledning Baggrund Afgrænsning og genstandsfelt Formål og indhold Introduktion til samfundsøkonomisk evaluering på socialområdet Hvad er en samfundsøkonomisk evaluering? Indhold i en samfundsøkonomisk evaluering Evalueringstyper De 7 trin i en samfundsøkonomisk evaluering Trin 1: Beskrivelse af indsatsen Trin 2: Valg af basisalternativ Trin 3: Valg af evalueringstype og afgrænsning Valg af analysetype Valg af perspektiv Valg af tidshorisont Trin 4: Modellering af effekter og konsekvenser Trin 5: Opgørelse og værdisætning af input og konsekvenser Opgørelse af input og konsekvenser Principper for værdisætning Marginale enhedspriser versus gennemsnitspriser Markedspriser versus faktorpriser - nettoafgiftsfaktoren Faste priser Kilder til værdisætning Særligt om værdisætning af arbejdskraft og overhead Særligt om værdisætning af uddannelse og beskæftigelse Særligt om værdisætning af liv og livskvalitet Særligt om værdisætning af tid Trin 6: Opgørelse af samlet resultat Arbejdsudbudsforvridning Opgørelse af nutidsværdi Budgetøkonomisk opgørelse Beskrivelse af ikke-værdisatte input og konsekvenser Præsentation af samlet resultat Trin 7: Evalueringens usikkerhed Liste med relevante studier Referencer Appendiks

4 1 Indledning Dette er Socialstyrelsens brugervejledning til, hvordan man udfører samfundsøkonomiske evalueringer af sociale indsatser og metoder. Brugervejledningen er således et supplement til Socialstyrelsens generelle anbefalinger til samfundsøkonomiske evalueringer på socialområdet, som kan findes på vores hjemmside: Samfundsøkonomiske evalueringer af sociale metoder og indsatser er et forholdsvis uprøvet felt. I Socialstyrelsen har vi endnu ganske begrænsede erfaringer med at udføre sådanne evalueringer. Vores anbefalinger og denne brugervejledning bygger derfor på tre kilder: 1) Viden og erfaringer med samfundsøkonomiske evalueringer i andre sektorer, 2) Viden om socialområdet og 3) En sparsom række af danske og internationale økonomiske evalueringer inden for socialområdet. I takt med at vi får mere praktisk erfaring i feltet, vil der sandsynligvis blive behov for at justere og præcisere principperne. Vi vil derfor også sætte pris på feedback fra evaluatorer og andre, der får erfaring med at anvende vores anbefalinger og vejledning i praksis. 1.1 Baggrund Socialstyrelsens mål er at arbejde videns- og evidensbaseret. Vi har derfor fokus på at udvikle og implementere indsatser, der er veldokumenterede og baseret på viden om målgruppe, metode, implementering, effekter og økonomi. Særligt for den økonomiske dimension af en indsats mangler der ofte dokumentation og viden. Derfor har KORA på vegne af Socialstyrelsen gennemført en analyse af, hvordan man udfører samfundsøkonomiske evalueringer på Socialområdet. Dette har resulteret i et sæt af generelle anbefalinger til udførelsen af sådanne analyser. Formålet med anbefalingerne er at øge graden af sammenlignelighed på tværs af økonomiske evalueringer på socialområdet og at øge fagligheden, kvaliteten og gennemsigtigheden i de enkelte studier.i arbejdet er der taget udgangspunkt i specifikke danske studier og internationale erfaringer. Processen har også inddraget input og feedback fra en række eksterne aktører med relevant erfaring. SociaIstyrelsen har efterfølgende selv udarbejdet denne brugervejledning. Her uddyber vi indholdet i de generelle anbefalinger og forklarer, hvordan man kan bruge dem i praksis bl.a. ved brug af eksempler. 1.2 Afgrænsning og genstandsfelt Anbefalingerne vedrører partielle samfundsøkonomiske evalueringer, der typisk kendes som cost-benefit-, cost-effectiveness- og cost-saving-analyser. Fælles for disse evalueringstyper er, at de opgør et givet tiltags direkte input og konsekvenser, og at disse værdisættes ved borgernes betalingsvilje. Der tages generelt ikke højde for afledte konsekvenser på resten af økonomien. Med dette menes, at der typisk ikke tages højde for effekter, der opstår fordi markeder og personer kan have afsmittende virkning på hinanden ud over den direkte effekt. 4

5 Således vedrører anbefalingerne en type evalueringer, der er mest anvendelig til mindre indsatser, der ikke forventes at have betydningsfulde afledte konsekvenser på resten af økonomien. Anbefalingerne følger Finansministeriets overordnede retningslinjer for samfundsøkonomiske analyser 1. I Socialstyrelsens anbefalinger sætter vi fokus på de praktiske og metodemæssige problemstillinger, der er særligt centrale for socialområdet herunder forslag til konkrete datakilder til at opgøre konsekvenser og deres samfundsøkonomiske værdi. 1.3 Formål og indhold Denne brugervejledning er et supplement til Socialstyrelsens overordnede anbefalinger. Formålet er at give de, der til dagligt udarbejder og anvender samfundsøkonomiske analyser en mere sammenfattet og praksisorienteret beskrivelse af de enkelte elementer i anbefalingerne. Det teoretiske grundlag er derfor kun beskrevet på et overordnet niveau i denne vejledning. Denne brugervejledning indeholder først en introduktion til samfundsøkonomisk evaluering på socialområdet. Her introducerer vi begrebet samfundsøkonomisk evaluering og de tre overordnede evalueringstyper, som vejledningen beskæftiger sig med: cost-benefit-analyse, cost-effectiveness-analyse og cost-saving-analyse. Desuden introduceres begreberne input, effekt og konsekvens. I Socialstyrelsen har vi valgt at opdele udarbejdelsen af en samfundsøkonomisk evaluering i 7 overordnede trin. Brugervejledningen præsenterer i kapitlerne 3-9 de metodemæssige og praktiske problemstillinger, der knytter sig til hvert trin. Vi giver løbende praktiske eksempler. I kapitel 10 præsenteres en liste over gennemførte danske og internationale samfundsøkonomiske analyser inden for socialområdet. 2 Introduktion til samfundsøkonomisk evaluering på socialområdet Samfundet har begrænsede ressourcer til rådighed. Det er derfor nødvendigt at lave en systematisk vurdering af gevinster og omkostninger for at foretage en hensigtsmæssig prioritering mellem forskellige sociale indsatser. Den samfundsøkonomiske evaluering er et værktøj til systematiske og sammenlignelige vurderinger. Den samfundsøkonomiske analyse har tre overordnede egenskaber: 1) Den giver mulighed for at afdække, hvilke sociale indsatser der samfundsøkonomisk set er mest omkostningseffektive, når en given problemstilling skal håndteres, 2) Den giver indsigt i, hvordan samfundets ressourcer anvendes bedst ud fra et samfundsøkonomisk perspektiv, og 3) den kan vise, hvordan gevinster og omkostninger fordeler sig på forskellige aktører, f.eks. kommuner og stat. Den samfundsøkonomiske evaluering kan i praksis ikke fange alle de velfærdsmæssige effekter af en indsats. Samtidig vil andre forhold spille ind, når 1 Vejledning i udarbejdelse af samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger, Finansministeriet, november 1999 samt faktaark om dikonteringsraten, Finansministeriet, maj

6 sociale indsatser udvælges og prioriteres. Derfor vil den samfundsøkonomiske evaluering blot være ét blandt flere elementer i beslutningsgrundlaget for, hvilke beslutninger der bliver truffet omkring afprøvning og implementering af indsatser og metoder. 2.1 Hvad er en samfundsøkonomisk evaluering? I en samfundsøkonomisk evaluering forsøger man at opgøre de samfundsøkonomiske konsekvenser ved et givet tiltag. Vi skelner normalt mellem partielle samfundsøkonomiske evalueringer og generelle samfundsøkonomiske analyser. I de partielle evalueringer medtages de direkte konsekvenser (også kaldet førsteordens-effekter), mens de afledte konsekvenser på resten af økonomien normalt ikke medtages. Partielle evalueringer anvendes bedst til mindre indsatser eller projekter, der ikke forventes at have betydningsfulde afledte konsekvenser. Generelle samfundsøkonomiske analyser anvendes til større tiltag med mere gennemgribende betydning for økonomien, f.eks ved vurderinger af afgiftsændringer, større offentlige investeringsprojekter og lignende. Hertil anvendes ofte makroøkonomiske modeller som ADAM-modellen eller generelle ligevægtsmodeller. Denne vejledning omhandler de partielle samfundsøkonomiske analyser, ofte kendt som cost-benefit-analyser og afarter at denne type (f.eks. cost-effectivenessanalyser og cost-saving-analyser) En partiel samfundsøkonomisk evaluering består normalt af en velfærdsøkonomisk evaluering og en budgetøkonomisk opgørelse. I den velfærdsøkonomiske evaluering vurderes de samlede velfærdsmæssige omkostninger og konsekvenser for samfundet. Omkostningerne opgøres typisk som ressourceforbrug (f.eks. udgifter til personale, uddannelse, lokaler mm.), men også ikke-monetære effekter indgår i beregningen af både omkostninger, effekter og konsekvenser (f.eks. sparet tid, bedre livskvalitet mm.). Ikke-monetære effekter og konsekvenser værdisættes ved at bruge borgernes betalingsvilje som estimat herfor. I den budgetøkonomiske opgørelse indgår de konkrete udgifter og indtægter opdelt på centrale berørte aktører og er et supplement til den velfærdsøkonomiske evaluering En budgetøkonomisk opgørelse belyser bl.a., hvilke aktører der finansierer indsatsen, og hvilke aktører der opnår budgetgevinster som følge af indsatsen, og er central for en implementering af indsatsen. Den er derfor bl.a. et værktøj til at vurdere, om en indsats holder sig inden for et givent budget og viser fordelingen af udgifter og besparelser for de offentlige kasser. Derfor omtales den også nogle gange som en kasseøkonomisk opgørelse. Den budgetøkonomiske opgørelse gennemføres ofte på et forholdsvis overordnet niveau, hvor en række overførsler mellem aktører medtages, mens der ses bort fra andre. Eksempelvis medtager man normalt ikke renteudgifter og indtægter, udligningssatser og statslige refusionssatser. Man skal derfor være opmærksom på, at den budgetøkonomiske opgørelse normalt kun giver en ganske overordnet vurdering af fordeling af udgifter og indtægter på aktørerne og således ikke svarer til den fulde virkelighed, som kommuner og andre offentlige aktører vil stå over for. Ofte vil der være interesse for både at kende det samlede velfærdsøkonomiske resultat og de konkrete udgifter og indtægter for forskellige aktører. Derfor vil en samfundsøkonomisk evaluering ofte bestå af både en velfærdsøkonomisk evaluering og en budgetøkonomisk opgørelse. Såfremt man kun laver en budgetøkonomisk 6

7 opgørelse, er der ikke tale om en samfundsøkonomisk evaluering. Vi arbejder p.t. på en vejledning i udførelsen af rene budgetøkonomiske evlaueringer. Inden for andre indsatsområder, eksempelvis transport, miljø og energi anvender man typisk betegnelsen samfundsøkonomisk analyse. Vi har valgt samfundsøkonomisk evaluering for at synliggøre, at dette alene vedrører metoder og indsatser, og at vurderingen af disses samfundsøkonomi er tæt knyttet til effektevalueringen, som er et velkendt og udbredt redskab på socialområdet. På overordnet plan svarer en samfundsøkonomisk evaluering til en samfundsøkonomisk analyse, som den kendes fra andre indsatsområder. 2.2 Indhold i en samfundsøkonomisk evaluering I en samfundsøkonomisk evaluering opgør og værdisætter vi så vidt muligt alle de ændringer, som følger af indsatsen og påvirker samfundets velfærd. Ændringerne kan opdeles i input og konsekvenser. Når man, som det ofte vil være tilfældet, har fokus på fordelingen af omkostninger og gevinster på forskellige aktører, er der behov for at opdele input og konsekvenser på centrale aktører. En hyppigt anvendt inddeling er følgende tre typer af aktører: Det offentlige, private deltagere i indsatsen (brugere af det sociale tilbud) og private ikke-deltagere (fx pårørende). Begrebet input dækker over alle de ressourcer, der er forbundet med implementering og drift af indsatsen. Dette kan også udtrykkes som indsatsens omkostninger. En indsats involverer typisk input for både det offentlige og det private. Det offentlige leverer input som materiel og arbejdstimer, for at deltagere i sociale indsatser kan modtage den pågældende indsats, og deltagere og deres pårørende bruger tid på indsatsen. Af indsatsen følger effekter for brugerne eller pårørende. En effekt kan f.eks. være bedre indlæring eller færre konflikter i familien. Effekterne vurderes ved en effektevaluering, der normalt ligger forud for den samfundsøkonomiske evaluering (se kapitel 6 for beskrivelse af vurderingen af effekter). Effekt kan altså siges at være det primære, direkte outcome af indsatsen for målgruppen. Begrebet konsekvenser dækker over de afledte omkostninger og gevinster, der følger af indsatsens effekt. Konsekvenserne kan eksempelvis være færre anbringelser, reduceret behov for specifikke ydelser fra sundhedssystemet, øget 7

8 uddannelsesniveau, færre voldsdomme etc. Det offentlige kan spare ressourcer til yderligere indsatser i f.eks. sundheds- og socialsektoren og kan også opnå gevinster ved færre udbetalinger af overførselsindkomst og øget skattebetaling. Figur 1: Indhold i en samfundsøkonomisk evaluering Analyser med et samfundsøkonomisk perspektiv medtager input, effekter og konsekvenser for alle aktører i samfundet, og det, der opgøres som en gevinst for én aktør, kan være en omkostning for en anden. 2.3 Evalueringstyper Der findes en række forskellige typer af samfundsøkonomiske evalueringer. Fælles for dem alle er, at de beskæftiger sig med opgørelse af input og konsekvenser, der gør evaluator i stand til at vælge mellem alternativer. Det vil sige, at de alle giver input til at vurdere, hvordan samfundets ressourcer kan allokeres bedst muligt.vi skelner her mellem tre typer: cost-benefit-analysen (CBA), cost-effectivenessanalysen (CEA) og cost-saving-analysen (CSA). CBA er den mest omfattende samfundsøkonomiske evaluering og inkluderer i princippet alle input og konsekvenser for alle relevante aktører, dvs. både det offentlige, private deltagere i indsatsen og private ikke-deltagere (f.eks. pårørende). Både monetære og ikke-monetære input og konsekvenser inddrages, og ikkemonetære konsekvenser værdisættes (f.eks. deltager og pårørendes tidsforbrug og forbedret livskvalitet), så alle input og konsekvenser kan opgøres i kroner. CBA besvarer spørgsmålet om, hvorvidt indsatsen er samfundsøkonomisk rentabel, dvs. om indsatsens gevinster overstiger dens omkostninger og dermed giver en velfærdsforbedring for samfundet. CEA besvarer ikke spørgsmålet om, hvorvidt en indsats er samfundsøkonomisk rentabel, men vurderer omkostningerne ved at opnå en given, kvantificeret effekt. Denne metode anvendes ofte til at sammenligne forskellige indsatsers omkostningseffektivitet, dvs. til at vurdere hvordan man får mest effekt for pengene. Samtidig er CEA en anvendelig analysetype, når en indsats primære målsætning kan måles og kvantificeres, men er vanskelig at værdisætte i monetære termer. CEA anvendes ofte inden for sundhedsøkonomien, hvor man f.eks. er interesseret i at sammenligne forskellige behandlingstypers gevinster opgjort i mindsket sygelighed, 8

9 antal ekstra leveår eller kvalitetsjusterede leveår (de såkaldte QALYs) med deres omkostninger. I sådanne regnestykker kan omkostningerne relativt let opgøres, ligesom antal ekstra leveår kan kvantificeres, mens værdisætningen af leveår i monetære termer ofte er mere problematisk. Derfor beregnes omkostningseffektiviteten typisk som omkostningen per ekstra kvalitetsjusteret leveår (QALY) fremfor værdien af ekstra leveår. På socialområdet vil vi sjældent være i stand til at værdisætte indsatsernes primære målsætning, som i de fleste tilfælde vil være knyttet til forbedret livskvalitet for brugerne af indsatserne. Det betyder også, at vi ikke kan lave en fuld CBA, dvs. vurdere om en indsats er samfundsøkonomisk rentabel. Vi vil heller ikke altid være i stand til at opgøre effekten for brugerne (forbedret livskvalitet og lignende) i et entydigt kvantitativt mål, og i disse tilfælde kan vi således heller ikke udføre en fuld CEA. Når det ikke er muligt, kan vi i stedet lave en cost-saving-analyse (CSA). Her sammenlignes omkostninger og gevinster, som relativt nemt kan opgøres i monetære termer men ikke omfanget og værdien af det primære formål med indsatsen, dvs. livskvalitetsforbedringer og lignende velfærdsmæssige ændringer for brugerne af indsatsen. En CSA kan således ligesom en CEA ikke sige noget om, hvorvidt en indsats er samfundsøkonomisk rentabel. I stedet udtrykker en CSA nettoomkostningerne ved at opnå en given beskrevet ændring, som ikke er kvantificeret eller værdisat velfærdsmæssig, f.eks. i form af livskvalitets-forbedring. Tabel 1: Evalueringstyper Værdisat i kr. Kvantificeret i mængder/enheder CBA Input Velfærdseffekt for brugerne Konsekvenser for samfundet CEA Input Velfærdseffekt for Konsekvenser brugerne for samfundet CSA Input Konsekvenser for samfundet Beskrevet kvalitativt Velfærdseffekt for brugerne Resultatet udtrykker Om indsatsen er velfærdsforbedrende/ samfundsøkonomisk rentabel Nettoomkostningerne pr. effekt-enhed Nettoomkostningerne ved at opnå de beskrevne effekter for brugerne 2.4 De 7 trin i en samfundsøkonomisk evaluering I Socialstyrelsen har vi valgt at opdele udarbejdelsen af en samfundsøkonomisk evaluering i 7 trin med en række undertrin. Tabellen nedenfor giver en oversigt over disse. Tabellen kan med fordel også anvendes til præsentation af de centrale metodevalg. Tabel 2: Den samfundsøkonomiske evaluerings 7 trin Hovedtrin Trin 1: Beskrivelse af indsatsen Trin 2: Valg af basisalternativ Undertrin Formål Målgruppe Metode Mulige alternativer Basisalternativer 9

10 Trin 3: Valg af evalueringstype og afgrænsning Trin 4: Beregning og modellering af effekter Trin 5: Opgørelse og værdisætning af input og konsekvenser Trin 6: Resultat af den samfundsøkonomiske evaluering Trin 7: Evalueringens usikkerhed Evalueringstype Perspektiv Tidshorisont Evalueringsdesign Modelleringsbehov Opgørelse af input og konsekvenser Værdisætning Opgørelse af nutidsværdi Budgetøkonomisk evaluering Offentligt finansieringsbehov Præsentation af resultater Udeladte omkostninger og effekter Behandling af usikkerhed Nedenfor uddybes hvert enkelt trin. Vi beskriver indholdet og de særlige metodemæssige forhold, man bør forholde sig til med vægt på at forklare, hvordan metoden anvendes i praksis blandt andet ved at anvende en række eksempler. 3 Trin 1: Beskrivelse af indsatsen Indsatsen skal afgrænses og beskrives. Dertil kommer en beskrivelse af effekten og de forventede konsekvenser. I beskrivelsen bør man bl.a. tage stilling til forhold som: Indsatsens formål Målgruppe Metoden Effekter og effektmålingens karakter og kvalitet Implementering Eksisterende viden om økonomi Hvis der foreligger en vidensdeklaration fra Socialstyrelsen om indsatsen, kan information hentes her 2. Ellers kan en ny beskrivelse af målgruppe og metode med fordel tage udgangspunkt i skabelonen i Socialstyrelsens Vidensdeklaration om målgruppe og metode samt om effekt og implementering, hvis det er en evaluering af en allerede implementeret indsats. 4 Trin 2: Valg af basisalternativ For at vurdere konsekvenserne ved en given indsats eller metode er det nødvendigt at definere, hvilken alternativ situation indsatsen skal vurderes op imod. Vi kalder dette for basisalternativet. Valg af basisalternativ afhænger af, hvad man ønsker, at analysen skal svare på. Hvis man ønsker at vurdere, om en ny metode er bedre end den bedste eksisterende metode i samfundsøkonomisk forstand, skal den bedste eksisterende metode være 2 Se der formidler aktuelt bedste viden på socialområdet. 10

11 basisalternativet. Hvis man ønsker at vurdere, om man kan opnå en samfundsøkonomisk gevinst ved at implementere en given indsats, bør basisalternativet være dét, man gør i udgangspunktet, også kaldet treatment-asusual. Det er vigtigt at være ganske præcis i sin definition af basisalternativ, idet basisalternativet har central betydning for resultatet. Nedenfor gives eksempler på de mest almindelige typer basisalternativer og deres fordele og ulemper. Treatment-as-usual (TAU): En indsats svarende til dagens situation. Evalueringen vil hermed udtrykke nettoomkostningerne ved at indføre den nye indsats i forhold til at fastholde den nuværende indsats. Ulempen ved denne tilgang kan være, at evalueringsresultatet vil afhænge af, hvilken indsats der allerede er indført, som kan være forskellig fra eksempelvis kommune til kommune. Derfor egner treatment-as-usual sig bedst som basisalternativ, når en indsats i en helt konkret situation skal vurderes. Mest anvendte indsats: Basisalternativet er den indsats, som er den mest anvendte indenfor målgruppen. Fordelen ved dette er, at der er faktiske data tilgængelige for basisalternativet, og det derved kan beskrives grundigt. Input og dertil hørende omkostninger kan opgøres på samme niveau som den indsats, man evaluerer. Hvis den mest anvendte indsats ikke er evalueret, er ulempen, at man kan ende med at konkludere, at en ny indsats er bedre (har større effekt), uden at nogle af dem faktisk er rentable. Mest anvendte indsats kan være sammenfaldende med TAU. Bedste alternative indsats: Blandt eksisterende alternativer kan det være, at der haves viden fra tidligere evalueringer om, hvad der virker bedst. I forhold til en CBA er bedst den største nettonutidsværdi, mens det for CEA er den mest omkostningseffektive indsats. Dette basisalternativ er at foretrække frem for andre for at sikre, at der vælges mellem rentable eller omkostningseffektive indsatser. Det er endvidere en forudsætning i CEA. 0-alternativ: Med dette basisalternativ gives ingen social indsats. Det er derfor det naturlige alternativ for nye indsatser, der er målrettet nye målgrupper. I praksis kan valg af basisalternativ være kompliceret og påvirkes af kontekst og evalueringssituation. For evalueringer, der planlægges sammen med implementeringen af en indsats, kan det være muligt at planlægge et sammenligningsgrundlag. Basisalternativet vil ofte i praksis være treatment-asusual, som kan være henholdsvis en eksisterende eller ingen indsats. I de tilfælde, hvor der bygges videre på eksisterende effektmålinger vil man ofte være henvist til at bygge videre på det alternativ, der allerede er valgt i effektmålingen. 5 Trin 3: Valg af evalueringstype og afgrænsning I trin 3 opstilles den overordnede analyseramme for evalueringen, der består af: - Valg af analysetype - Valg af analysens perspektiv - Valg af tidshorisonten i analysen 11

12 5.1 Valg af analysetype Som beskrevet i afsnit 2.1 skelner vi i denne sammenhæng mellem tre analysetyper: CBA, CEA og CSA. Valg af analysetype afhænger selvfølgelig af, hvilke spørgsmål man ønsker at besvare med evalueringen. Dog vil den afgørende faktor være, hvad der er muligt i praksis. I langt de fleste tilfælde vurderer vi, at CSA er den evalueringstype, der vil være relevant og praktisk mulig, når der laves samfundsøkonomiske evalueringer på socialområdet, men det er ambitionen at kunne lave flere CEA og CBA, efterhånden som der opnås mere viden om og større erfaring med området. Der skal samtidig tages stilling til, om der skal suppleres med en budgetøkonomisk opgørelse. Såfremt dette er tilfældet, skal man specificere, på hvilke aktørgrupper den budgetøkonomiske opgørelse skal opdeles. Det er vigtigt at tage stilling til dette tidligt i evalueringsprocessen, idet der så kan tages højde for aktørgrupperne i forbindelse med indsamlingen og behandlingen af data. En typisk aktør-opdeling i den budgetøkonomiske opgørelse er kommuner, regioner,stat og brugere, men man kan også forestille sig et behov for en finere opdeling, eksempelvis på forvaltninger inden for kommunen, forskellige bruger-grupper eller noget andet. 5.2 Valg af perspektiv Vi anbefaler som udgangspunkt, at den velfærdsøkonomiske evaluering omfatter konsekvenser for alle aktører i Danmark under ét. Hvis man ønsker en samfundsøkonomisk evaluering for et mere afgrænset område, f.eks. en landsdel eller en region, er der nogle særlige metodemæssige problemstillinger, som ikke beskrives i denne vejledning. Det samme gælder i det tilfælde, at en række input eller konskvenser vedrører udlandet, hvilket dog stort set aldrig vil være tilfældet på socialområdet. Den budgetøkonomiske analyse derimod kan uden problemer laves for et mere afgrænset område. 5.3 Valg af tidshorisont Input og konsekvenser, som er forbundet med en social indsats, vil oftest falde på forskellige tidspunkter over en længere tidshorisont. I mange tilfælde kan en social indsats beskrives som en social investering, der både kan give nogle kortsigtede gevinster, men typisk også et langsigtet afkast. Det er derfor vigtigt, at tidshorisonten er tilstrækkelig lang til, at de mest betydningsfulde konsekvenser bliver fanget. Det betyder, at tidshorisonten ofte vil strække sig over længere tid end selve indsatsen. F.eks. kan tidshorisonten være målgruppens forventede restlevetid baseret på data fra Danmarks Statistik om gennemsnitslevealderen for danskere i samme aldersgruppe og køn. På den måde vil evalueringen medtage alle effekter, konsekvenser og omkostninger over borgerens livsforløb. Usikkerheden omkring konsekvenserne stiger godt nok i takt med, at tidshorisonten forlænges (se afsnit 6). Men ved at diskontere med den samfundsøkonomiske diskonteringsrate vil gevinster og omkostninger langt ude i fremtiden samtidig have relativ lille vægt i evalueringen (se afsnit 8.2). Fastlæggelse af tidshorisonten må besluttes i det konkrete tilfælde under hensyn til en balance mellem at få alle væsentlige konsekvenser med og begrænse usikkerheden omkring resultatet. Mulige konsekvenser der ligger ud over 12

13 evalueringens tidshorisont bør beskrives kvalitativt sammen med det kvantitative resultat (se afsnit 8.4). 6 Trin 4: Modellering af effekter og konsekvenser For at kunne lave en fyldestgørende økonomisk evaluering af en indsats, må man som udgangspunkt have kendskab til indsatsens forventede effekt på de involverede borgere. Effekten er den væsentligste parameter i en evaluering af en indsats. Hvis ikke der er nogen effekt, er der sjældent grund til at udføre en samfundsøkonomisk evaluering. Effektevalueringer kan foretages på mange niveauer og med forskellige fremgangsmåder, f.eks. randomiserede kontrollerede forsøg, matching studier, før/efter-målinger mm. Effektevalueringen kommer normalt før den samfundsøkonomiske evaluering. Effektevalueringer udgør en disciplin i sig selv og gennemgås ikke i denne brugervejledning. I Socialstyrelsens Vidensdeklaration beskrives en række forskellige metoder til effektvurdering, og hver metode klassificeres efter sit evidensniveau. Det er vigtigt, at der redegøres for den metode, der har været anvendt til effektevalueringen, kvaliteten af effektevalueringen og de data, der har ligget til grund samt for evidensniveauet ud fra Socialstyrelsens evidenshierarki. Effektevalueringen giver ofte et her-og-nu-billede af en indsats primære, direkte outcomes, eksempelvis målt ved et eller flere validerede måleinstrumenter. I den samfundsøkonomiske evaluering medregner vi konsekvenserne, der følger af effekterne. Eksempler på konsekvenser kan være ændringer i kriminalitet, sundhedsydelser eller beskæftigelse. Konsekvenserne er afledt af effekterne. Beslutningen om hvilke konsekvenser, der er relevante at medregne for den givne indsats, bør træffes på baggrund af forskningsbaseret evidens og tages i samarbejde med relevante fagpersoner. I figuren nedenfor ses et eksempel på effekter og konsekvenser af en række indsatser for udsatte børn fra Rambøll (2012). I den første kolonne ses effekter, og pilene indikerer, om der er forskningsmæssig evidens for de nævnte afledte konsekvenser i anden og tredje kolonne. 13

14 Figur 2: Evidensbaserede afledte konsekvenser af effekter på det sociale område. Kilde: Rambøll (2012) Analyse af de økonomiske konsekvenser på området for udsatte børn og unge. Når sociale indsatser skal evalueres, er vi ofte interesserede i at anlægge et langsigtet perspektiv på beregningerne. I mange tilfælde vil de langsigtede konsekvenser være vigtige at medtage i en samfundsøkonomisk evaluering af en indsats, hvor konsekvenser eksempelvis optræder over et helt livsforløb. Det er dog en udfordring at få data for individer over hele deres liv, og mange gange vil man lave ex ante evalueringer dvs. vi vil lave den langsigtede samfundsøkonomiske evaluering efter den kortsigtede effektevaluering, altså inden de langsigtede konsekvenserne er indtrådt. Man kan komme omkring dette problem ved at modellere konsekvenserne, f.eks. ved at benytte data fra andre personer, som har fået en lignende indsats for en årrække tilbage og for hvem konsekvenserne er indtruffet, som estimat. Dette giver kun et retvisende estimat, hvis det er muligt at kontrollere for forskellige baggrundsvariable, f.eks. køn og alder, så man kan sikre, at de personer, som estimatet bygger på, og personerne i den faktiske målgruppe er ens på alle væsentlige parametre (se eksempel nedenfor). Man vil i nogle tilfælde være i en situation, hvor man ikke blot mangler information om de langsigtede konsekvenser men også om de direkte (kortsigtede) effekter, fordi der ikke har været foretaget en effektevaluering. Man kan i så fald modellere effekten, hvis man f.eks. har effektestimater fra effektevalueringer af lignende indsatser eller evalueringer af indsatsen fra andre lande, eller man kan opstille en række cases. Opgørelsen af effekt og tilhørende konsekvenser vil være behæftet med betydelig usikkerhed. Og derfor skal usikkerheden beskrives i den samfundsøkonomiske evaluering. Enhver modellering bygger til en vis grad på antagelser. Det er derfor vigtigt, at disse antagelser og resultaternes følsomhed over for disse antagelser tydeliggøres. Desto større behov for modellering, desto større usikkerhed vil evalueringen have. Modelleringsbehovet kan beskrives ved hjælp af nedenstående figur. 14

15 Figur 3: Effektmodellering Meget sjældent vil man have en type 1 model, hvor de direkte effekter og de afledte konsekvenser måles på langt sigt i effektevalueringen. Et af de ganske få eksempler på socialområdet er The Perry pre-school project, hvor forskere fulgte projektdeltagerne i et før-skole-program målrettet udsatte børn frem til de fyldte 40 år, og målte effekten i alle disse år i forhold til en kontrolgruppe, der ikke deltog i projektet. (Heckman et. al., 2010). Oftere vil man have en type 2 model, hvor effekterne af indsatsen måles i den kortsigtede effektevaluering, men hvor man intet eller meget lidt ved om konsekvenserne på sigt. Der vil så være behov for en langsigtsmodellering. Et eksempel på en type 2 model kan findes i Rambølls (2012) evaluering af indsatser i hjemløsestrategien, hvor deltagere og kontrolgruppe observeres et år efter implementering af indsats. For at sige noget om konsekvenser længere ude i fremtiden, må man benytte modellering. Med modeltype 3 og 4 skal både effekter og konsekvenser modelleres både på kort og langt sigt, fordi der ikke er foretaget egentlig effektmåling af den indsats, som skal evalueres. For type 3 modelleres effekterne på baggrund af viden om effekter og afledte konsekvenser fra andre relaterede evalueringer. Et eksempel på en type 3 modellering er givet nedenfor. For modelleringstype 4 er der tale om samfundsøkonomisk evaluering uden nogen målte effekter for den specifikke målgruppe, heller ikke i tidligere studier. Modelleringstype 4 kaldes derfor en hypotetisk model. I praksis kan en sådan modellering foregå ved, at man definerer forskellige cases, der opstiller hypotetiske målgrupper eller individtyper i en målgruppe og modellerer en effekt for disse typer samt de afledte konsekvenser for hver type. Modelleringstype 4 bygger ofte på mange antagelser, og følsomheden over for disse antagelser er vigtige at præsentere i evalueringen. Eksempel: Rambøll (2012) opgør nettobidraget (målbare offentlige udgifter minus indtægter fra uddannelse og indkomst) til samfundet for anbragte børn, som sammenlignes med normalbefolkningen. Effektmodelleringen baseres på 15

16 effektmålinger og evalueringer fra andre studier og kan derfor karakteriseres som Type 3 i figur 3. Datagrundlaget for evalueringen er registerdata for personer, der på et tidspunkt i deres liv har modtaget en foranstaltning, hvilket kobles med data for sundhed, kriminalitet mm., der udtrykker de afledte konsekvenser. Med udgangspunkt i personernes alder ved udgangen af 2009 beregnes det gennemsnitlige nettobidrag til samfundet for hvert alderstrin. Modelleringen bygger på en grundlæggende antagelse om, at en person, som modtog en foranstaltning i eksempelvis 1980, vil have samme gennemsnitlige livssituation som 40-årig som et barn, der modtog en foranstaltning i 2008, når denne fylder 40. Dvs. at det er de samme typer børn og unge, som modtager de forskellige foranstaltninger dengang som nu. Ligeledes opgøres nettobidraget for normalbefolkningen. Livsforløb for anbragte og normalbefolkning kan ses i figuren nedenfor. Man kan se, at nettobidraget for anbragte ligger under nettobidraget for normalbefolkningen over hele livsforløbet. Figur 4: Modelleret nettobidrag over livsforløb (Kilde: Rambøll, 2012). 7 Trin 5: Opgørelse og værdisætning af input og konsekvenser Med udgangspunkt i den overordnede analyseramme defineret gennem trin 1,2 og 3 samt output fra effektmålingen og -modelleringen, som der redegøres for i trin 4, er man klar til kernen i udførelsen af den samfundsøkonomiske evaluering: Opgørelse af alle centrale input og konsekvenser samt værdisætningen heraf i monetære enheder, således at de kan sammenlignes. Det skal så vidt muligt tilstræbes, at input og konsekvenser først opgøres i enheder (eksempelvis timer, antal licenser, antal lægebesøg) og herefter værdisættes ved brug af enhedspriser. Der er en række fordele ved denne fremgangsmåde, bl.a. at der holdes styr på, at input og konsekvenser værdisættes med konsistente priser, og at der holdes styr på det anvendte prisniveau. Det er også en fordel, idet man på baggrund heraf på mere systematisk vis kan lave følsomhedsanalyser. Det vil dog 16

17 ikke altid være muligt i praksis, idet man i nogle tilfælde kun kan tilvejebringe et estimat for en samlet ydelse, eksempelvis den samlede udgift forbundet med et terapiforløb. I disse tilfælde bør man så vidt muligt beskrive indholdet i det samlede estimat samt redegøre for, hvilke typer priser estimatet er baseret på. Opgørelsen og værdisætningen omfatter både input og konsekvenser. Som beskrevet i 2.2 er input defineret som de ressourcer, der er forbundet med implementering og drift af indsatsen. Konsekvenser er defineret som de gevinster og (evt.) omkostninger der opstår som konsekvens af indsatsens effekt for brugerne. 7.1 Opgørelse af input og konsekvenser Enhedsopgørelsen kan opdeles i input og de konsekvenser, der følger af indsatsens effekt. Konsekvenserne opdeler vi på de brugerrelaterede konsekvenser, dvs. konsekvenserne for brugeren af indsatsens liv samt de ikke-brugerrelaterede konsekvenser, som omhandler de omkostninger og gevinster, som de øvrige samfund oplever. I opgørelsen er det også vigtigt at man fordeler ressourceforbrug og gevinster på forskellige aktører, såfremt man ønsker en budgetøkonomisk opgørelse. Input Input omfatter ressourcerne forbundet med implementering og drift af indsatsen. Disse kan være af forskellig art og omfatter typisk: Timeforbrug hos kommunen eller i institutioner til visitation, behandling, opfølging mv. Uddannelse af personale Licenser Konsulentydelser Bygninger Udstyr Dertil kommer evt. brugerrelaterede input, dvs. input som kræves af brugerne af indsatsen eller deres pårørende. Det vil først og fremmest dreje sig om tidsforbrug i forbindelse med behandlingen. Ikke-brugerrelaterede konsekvenser De ikke-brugerrelaterede konsekvenser knytter sig til større eller mindre træk på de offentlige kasser som følge af indsatsen. Konsekvenserne vil typisk omfatte og påvirke ressourcer indenfor følgende kategorier: Sociale foranstaltninger, f.eks. plejefamilier, institutioner, opholdssteder Kriminalitet, f.eks. vold, indbrud, tyveri, hærværk, efterforskning Sundhed, f.eks. besøg hos egen læge, indlæggelser, misbrugsbehandling, behandling af psykiske lidelser Overførselsindkomster, f.eks. kontanthjælp, førtidspension, revalideringsydelser Skatteindtægter som følge af ændret beskæftigelse Brugerrelaterede konsekvenser De brugerrelaterede konsekvenser vedrører typisk en forbedring af brugernes livskvalitet. I mange tilfælde er de brugerrelaterede konsekvenser vanskelige at opgøre i mængdemæssige enheder, og normalt er det ikke muligt at værdisætte dem i kroner og øre. Den forbedrede livskvalitet kan bestå af mange forskellige elementer så som: 17

18 - Bedre evne til at skabe relationer - I stand til at blive hos egne forældre i stedet for anbringelse - Forlænget levetid - Bedre tilknytning til arbejdsmarkedet Hvis man ønsker at lave en cost-benefit analyse, hvor også de brugerrelaterede konsekvenser værdisættes, kan gevinsten af øget mulighed for beskæftigelse eller højere uddannelsesniveau værdisættes ved den øgede indtægt, som indvidiet kan opnå. Den øgede livskvalitet som følge af øget beskæftigelse vil dog ofte udgøre mere end lønstigningen i form af værdien af kollegaer, at være en del af samfundet etc. Der kan dog også argumenteres for, at man skal modregne værdien af individets tabte fritid som følge af beskæftigelsen. Den privatøkonomiske gevinst ved beskæftigelse skal som udgangspunkt ikke medregnes, hvis man laver en cost-effectiveness- eller cost-savings-analyse. Fordi de brugerrelaterede konsekvenser generelt er vanskelige både at måle og værdisætte, udelades de ofte i den samfundsøkonomiske evaluering. Afsnit giver eksempler på, hvornår og hvordan man kan værdisætte disse konsekvenser, og hvordan man griber det an på f.eks. transportområdet og sundhedsområdet. Restværdi Når input og konsekvenser opgøres, er det vigtigt at tage stilling til, om der er tale om drift eller investeringer. Drift opgøres typisk årligt. For investeringerne skal der tages stilling til, hvornår de falder, og hvad deres levetid er, samt om der er brug for reinvesteringer. I forbindelse med investeringerne skal det også besluttes, hvordan man behandler en evt. restværdi ved tidshorisontens udløb. Man kan her vælge enten at medregne en restværdi (også kaldet scrapværdi) eller behandle denne del som en sunk cost. Hvis man medtager en scrapværdi antages implicit, at investeringen har en værdi, som kan høstes i de år der følger efter evalueringens tidshorisont. Hvis man opfatter restværdien som en sunk cost svarer det til, at den del af investeringen, der ikke teknisk er afskrevet ved tidshorisontens ophør, mistes, dvs. indgår som en omkostning i evalueringen. Om restværdien skal medtages eller ej afhænger af, hvilken type investering der er tale om og det konkrete formål med evalueringen. 7.2 Principper for værdisætning For at kunne vurdere samfundsøkonomien forbundet med en indsats eller metode, skal input og konsekvenser gøres sammenlignelige. Dette gøres ved at værdisætte dem i pengemæssige enheder. I forbindelse med prissætningen er der et par vigtige principper, der bør følges: - Anvend som udgangspunkt marginale enhedspriser. - Anvend markedspriser (i den budgetøkonomiske opgørelse dog de faktiske brugerpriser, hvilket ofte - og særligt i forbindelse med offentligt forbrug - svarer til faktorpriser). - Regn i faste priser. 18

19 7.2.1 Marginale enhedspriser versus gennemsnitspriser Værdisætningen skal i princippet udtrykke prisen for de ekstra eller færre ressourcer, der skal anvendes som følge af indsatsen. I mange tilfælde vil gennemsnitsprisen være det bedst tilgængelige prisestimat og eventuelle fejl ved at anvende denne være begrænset. Det bør dog altid overvejes, om det må forventes, at den marginale pris i det konkrete tilfælde er væsentlig højere eller lavere end gennemsnitsprisen. Hvis dette er tilfældet, og der er tale om en betydelig omkostningskomponent, bør der laves en følsomhedsanalyse for denne komponent Markedspriser versus faktorpriser - nettoafgiftsfaktoren I den velfærdsøkonomiske del af den samfundsøkonomiske evaluering er vi interesserede i at opgøre de samlede nettoomkostninger for samfundet forstået som den samfundsmæssige værdi af ressourcerne forbrugt i forbindelse med og sparet som følge af en given indsats. Til dette anvendes nettoafgiftsfaktoren. Nettoafgiftsfaktoren har to overordnede formål og fortolkninger i den samfundsøkonomiske evaluering: 1. Omregning mellem faktorpriser og markedspriser. 2. Beregning af tilbageløbet af ændringer i forbrugernes disponible indkomst. Omregning mellem faktorpriser og markedspriser En stor del af de tilgængelige prisestimater vil være opgjort i faktorpriser, dvs. ekskl. moms og refunderbare afgifter. I den samfundsøkonomiske evaluering er vi dog interesserede i markedspriserne, dvs. priser inkl. moms og afgifter. Disse udtrykker samfundets betalingsvilje for de givne ressourcer. Faktorpriser kan omregnes til markedspriser vha. nettoafgiftsfaktoren (NAF), som ifølge Finansministeriet (1999) er på 1,17. For den bagvedliggende teoretiske forklaring henvises til Finansministeriets vejledning eller den tekniske baggrundsrapport fra KORA. Det anbefales derfor, at man opgør ressourceforbrug og besparelser i priser, der svarer til det faktiske udgiftsniveau for de pågældende aktører, og at det noteres, om der er tale om faktor- eller markedspriser. Herefter ganges alle faktorpriser (for poster, der ikke indeholder særlige afgifter) med nettoafgiftsfaktoren, så der fås et helt sæt af markedspriser til den velfærdsøkonomiske del af den samfundsøkonomiske evaluering. Eksempel: En social indsats har en gevinst for deltagere og pårørende på i alt 1 mio. kr. i forhold til nuværende tilbud. Udgifterne til implementering og drift af indsatsen koster staten 1 mio. kr. Omkostninger og gevinster er derfor lige store. Er indsatsen rentabel? Nej, det er den ikke. Gevinsterne er opgjort ud fra forbrugernes synspunkt, og inkluderer derfor diverse afgifter. Omkostningerne er derimod opgjort i faktorpriser og inkluderer ikke afgifter. Gevinster og omkostninger kan derfor ikke direkte sammenlignes. Ved at gange faktorprisen med nettoafgiftsfaktoren bliver omkostningen opgjort i markedspriser. De samlede omkostninger bliver derfor 1,17 mio. kr., og omkostningen overstiger derfor gevinsten. Såfremt der i den konkrete situation indgår en omkostningskomponent med særligt høje (eller lave) afgifter, er det vigtigt at behandle afgifter eksplicit. Det vil sjældent være aktuelt for sociale indsatser, men er vigtigt f.eks. på transportområdet, hvor eksempelvis benzin er belagt med meget høje afgifter, hvorfor det ikke er nok at 19

20 gange faktorprisen med nettoafgiftsfaktoren på 1,17. I stedet beregnes markedsprisen som faktorpris+afgifter+moms. I den budgetøkonomiske opgørelse er vi interesserede i de faktiske udgifter og indtægter for de centrale aktører. Her skal ressourcerne værdisættes, så de afspejler de faktiske udgifter og indtægter. For ikke-private aktører og private aktører som er erhverv vil dette normalt svare til faktorpriserne plus ikke-refunderbare afgifter, mens private aktører i høj grad betaler priser, der svarer til markedspriserne. Tilbageløb Nettoafgiftsfaktorens formål er, udover at omregne faktorpriser til markedspriser, også at beregne hvor meget forbrugerne i Danmark i gennemsnit belastes med indirekte skatter og afgifter på deres private forbrug og hvordan denne belastning, der påvirker forbrugernes disponible indkomst, løber tilbage og påvirker statens indtægt fra skatter og afgifter som følge af lavere forbrug. Nedenstående eksempel forklarer, hvorfor 100 kr. brugt af staten svarer til et fald i den disponible indkomst på 117 kr. (100 kr. x NAF) for danskerne pga. tilbageløbet som følge af ændringer i forbrugernes disponible indkomst. En nettoafgiftsfaktor på 1,17 betyder, at en vare til 100 kr. ekskl. skatter og afgifter i gennemsnit koster 100xNAF kr. inkl. skatter og afgifter. Hver gang en forbruger bruger 100 kr., går 100/NAF kr. altså til producenten, mens (NAF-1)x100/NAF kr. går til staten. Hvis staten skal finansiere en udgift på 100 kr. gennem øgede skatter og afgifter, må den hæve skatterne med mere end 100 kr., fordi en skat på 100 kr. vil reducere den disponible indkomst og dermed det private forbrug, så staten mister (NAF- 1)x100/NAF kr. i indtægter fra skatter og afgifter. Faktisk må staten indkræve 100xNAF kr. i skatter og afgifter, når den skal finansiere 100 kr., fordi den taber 17 kr. i skatter og afgifter gennem lavere forbrug. Altså svarer 100 kr. brugt af staten til 100xNAF kr. for danskerne. Der er således ikke forskel på, om man anvender den ene (fra faktorpris til markedspris) eller den anden (tilbageløb) forklaring på, hvorfor man skal anvende NAF på offentlige indtægter og udgifter. Yderligere eksempler på beregninger med nettoafgiftsfaktoren kan findes i Appendiks Faste priser Der skal altid regnes i faste priser. Såfremt der haves prisestimater fra forskellige år, skal de omregnes til ét og samme år. Som udgangspunkt anbefales det at anvende Forbrugerprisindekset fra Danmarks Statistik til denne omregning. Såfremt man har viden om, at priserne på en konkret ressource har udviklet sig anderledes end forbrugerpriserne, kan man vælge at anvende en anden omregningsfaktor for denne. Det kan f.eks. gøre sig gældende for it-udstyr og for visse lønninger. Det skal fremgå tydeligt i evalueringen, hvis man laver en sådan afvigelse. 20

21 Forbrugerprisindekset for perioden ses i Tabel 3. Til senere opdatering henvises til Danmarks Statistik: eregner Tabel 3: Forbrugerprisindeks Prisindeks (årsgennemsnit) , , , , , , , , , , , , ,6 7.3 Kilder til værdisætning I dette afsnit gives en række eksempler på kilder til værdisætning af markedsbaserede effekter, dvs. effekter, som er håndgribelige og kvantificerbare. I afsnit 7.5 og 7.6 beskrives endvidere, hvordan ikke-markedsbaserede effekter såsom tid og livskvalitet kan værdisættes. Der findes grundlæggende to kilder til værdisætning af markedsbaserede effekter: 1) Enhedspriser baseret på gennemsnit 2) Registeroplysninger Enhedspriser vil typisk være baseret på gennemsnitlige (sparede) omkostninger, som kan ganges med en gennemsnitlig mængde. Et eksempel er gennemsnitlig pris per fængsling per dag, som kan ganges med det gennemsnitlige antal fængslinger, eller den gennemsnitlige løn til psykologer, som kan ganges med antallet af psykologer. Værdisætning på baggrund af registeroplysninger udnytter, at nogle omkostninger kan trækkes direkte ud af registrene på individniveau. Dette gælder eksempelvis for (sparede) omkostninger vedrørende sundhedseffekter, hvor man i registrene kan følge individets kontakt med sundhedsvæsnet og omkostningen ved behandling. Ved at benytte data fra registre, kan man opgøre faktiske (sparede) omkostninger for det enkelte individ. Registeroplysninger kan også bruges til at beregne en gennemsnitlig enhedspris på tværs af individer. Nedenstående tabel fra KORA (2013) viser en række eksempler på enhedspriser og kilder til beregning. Flere eksempler kan findes i KORAs tekniske baggrundsrapport i Bilag 1. 21

22 Tabel 4: Eksempler på enhedspriser og datakilder. Kilde: KORA (2013) 7.4 Særligt om værdisætning af arbejdskraft og overhead Arbejdskraft, som anvendes til indsatsen eller spares som følge heraf kan værdisættes med timelønnen for den pågældende medarbejdergruppe. Man skal her anvende den effektive timeløn, dvs. den samlede løn delt med de antal timer, der effektivt arbejdes. Vi anbefaler her, at man anvender en effektiv årlig timenorm på timer, som også anvendes til opgørelse af DUT-satser 3 på baggrund af en beregning foretaget af Finansministeriet. Arbejdskraft har omkostninger ud over lønnen og pålægges en overhead. Overhead omfatter udgifter til ansættelse, medarbejderadministration, kontorplads, it mv. Der er lavet studier af størrelsesordenen af disse omkostninger som varierer betydeligt. Vi anbefaler, at man anvender 20 pct., som også anvendes i DUT-opgørelserne, medmindre man har viden om, at overhead bør være af en anden størrelse i det konkrete tilfælde. Det kan også være relevant at tillægge overhead til andre priser, som udtrykker den del af omkostningerne, der ikke fanges af den rene pris. Et eksempel kan være rejseomkostninger i forbindelse med uddannelse af personale. Ud over den rene 3 Det Udvidede Totalbalanceprincip (DUT) indebærer, at staten kompenserer kommuner og regioner for kommunale og regionale udgiftsændringer som følge af blandt andet ny lovgivning. 22

23 rejseomkostning skal der anvendes ressourcer til planlægning og efterfølgende afregning. Størrelsen af overhead for andre priser end lønnen afhænger generelt af, hvor detaljeret ressourceopgørelsen er og må bero på skøn i det konkrete tilfælde 7.5 Særligt om værdisætning af uddannelse og beskæftigelse Indsatser kan påvirke brugernes uddannelsesniveau og beskæftigelsesgrad. Højere uddannelse og øget beskæftigelsesgrad udgør en gevinst for samfundet i form af øgede skattebetalinger og sparede overførselsindkomster. Vi forventer også, at brugeren selv får en velfærdsgevinst som følge heraf i form af øget livskvalitet, hvoraf en højere indtægt er ét blandt flere elementer. De fleste samfundsøkonomiske evalueringer vil være cost-effectiveness- eller costsaving-analyser. Her værdisætter vi ikke de brugerrelaterede effekter og derfor heller ikke den brugerrelaterede gevinst ved øget beskæftigelse eller uddannelsesniveau (se afsnit 7.1 under de brugerrelaterede konsekvenser ). Øget beskæftigelse Hvis der er tale om øget beskæftigelse for en gruppe borgere som følge af øget efterspørgsel efter arbejdskraft, regner man i samfundsøkonomiske analyser normalt med fuld crowding out på arbejdsmarkedet, og beskæftigelsen har således ingen samfundsøkonomisk gevinst. Hvis der derimod er tale om en udbudsdrevet stigning i beskræftigelsen, skabes en værdi i samfundsøkonomisk forstand. Dette er f.eks. tilfældet, hvis en social indsats medfører beskæftigelse af borgere, der uden indsatsen ville stå uden for arbejdsstyrken. Den samfundsøkonomiske gevinst i form af øget skatteindtægt, der følger af øget (udbudsdrevet) beskæftigelse, opgøres ud fra lønningerne. Det offentlige vil yderligere spare overførselsindkomster, som den højere grad af selvforsørgelse medfører. Afhængig af, hvilke aktører der er i fokus i en evt. budgetøkonomisk opgørelse, kan man opdele gevinsten fra skattebetalingen og fra reducerede overførselsindkomster på kommuner og stat. Det skal desuden nævnes, at der med et langtsigtsperspektiv vil være en gevinst af en indsats, der gør at folk bliver arbejdsmarkedsparate, så de står aktivt til rådighed på arbejdsmarkedet også selvom personerne i indsatsen ikke kommer i job. Denne langsigtede gevinst værdisættes normalt ikke, men bør holdes for øje og beskrives kvalitativt sammen med det kvantitative resultat. Højere uddannelse Den samfundsøkonomiske gevinst af øget uddannelsesniveau svarer til den ekstra værdi, som arbejdskraften kan tilvejebringe som følge af uddannelsesløftet, dvs. forskellen på indtjeningen før og efter uddannelsesløftet. Idet øget uddannelse i sig selv ikke sikrer beskæftigelse, bør der korrigeres for beskæftigelsesgraden hos den pågældende gruppe. Ligesom for øget beskæftigelse tilfalder stigningen i løn efter skat brugeren, mens ændringen i skatteindtægterne tilfalder det offentlige. Også ved øget uddannelse skal 23