Virksomhedsregnskaber i staten

Transkript

1 Den statslige økonomistyring har siden midten af 80 erne sat stadig større fokus på mål- og rammestyring. Hvor rammestyringen blev en stor succes i institutionerne, lykkedes det ikke i samme omfang at få succes med målstyringen. For at synliggøre resultater og motivere til øget målstyring og dermed bedre økonomistyring er virksomhedsregnskabsordningen etableret. Jens Hørby Jørgensen, Specialkonsulent, Økonomistyrelsen Indledning Virksomhedsregnskabsordningen har to formål. For det første skal institutionerne 1 i den statslige sektor dokumentere over for det politiske system, revisionen, borgerne og offentligheden, hvad der arbejdes med, og at der arbejdes effektivt. For det andet skal virksomhedsregnskabet bidrage til en styrkelse af den interne økonomistyring i institutionerne og til at styrke dialogen mellem institution og ressortdepartement bl.a. gennem øget fokus på mål og resultater. I det følgende vil baggrunden for og indholdet i virksomhedsregnskaberne blive beskrevet, ligesom erfaringerne fra de første år med ordningen vil blive diskuteret. Formål og historik Virksomhedsregnskabsordningen blev iværksat med sigte på at dække et behov for en sammenhængende årsrapportering. Før virksomhedsregnskaberne var årsrapporteringen spredt i en række forskellige dokumenter (finanslovforslaget, statsregnskabet, årsberetninger etc.). Med virksomhedsregnskabsordningen er disse oplysninger samlet i en overskuelig form, og der er sket en integration af de faglige og de økonomiske oplysninger. For 1995 blev der som en forsøgsordning udarbejdet virksomhedsregnskaber for 13 institutioner. På baggrund af forsøgsordningen blev regelsættet præciseret, samtidig med at forsøgsordningen blev videreført for regnskabsåret 1996 med 69 institutioner. 2 Fra og med 1997 blev aflæggelse af virksomhedsregnskaber gjort obligatorisk for alle større institutioner. 3 I det seneste finansår 1998 blev der aflagt i alt 161 virksomhedsregnskaber. 4 Virksomhedsregnskaberne kan ses som en vigtig del af udviklingen mod en stadig øget fokus på mål og resultater i den statslige sektor. I forløberen for virksomhedsregnskabet, nemlig aktivitets- og senere virksomhedsoversigterne i finanslovens anmærkninger, var der alene mulighed for en rent kvantitativ fremstilling af institutionernes aktiviteter. I virksomhedsregnskaberne lægges der fortsat vægt på de kvantitative opgørelser, men der fokuseres i lige så høj grad på mere kvalitative analyser og vurderinger. Hermed opnås samlet set en mere afbalanceret rapportering af institutionernes aktiviteter og resultater. Interessenter Virksomhedsregnskabets primære interessenter er Folketinget, Rigsrevisionen/Statsrevisorerne og ressortdepartementet. Over for disse interessenter skal virksomhedsregnskabet opfylde behovet for en sammenhængende beskrivelse af virksomheden som helhed: virksomhedens formål, opgaver, bevillingsmæssige og økonomiske forhold mv. Herudover skal virksomhedsregnskabet dække oplysningsbehov hos brugerne af institutionens ydelser, offentligheden i bred forstand, interesseor- 43

2 ganisationer samt eventuelle private udbydere af konkurrerende ydelser, der skal kunne vurdere prisfastsættelsen i de markedsstyrede områder i de statslige institutioner. Andre institutioner vil ligeledes kunne have en interesse i informationer i virksomhedsregnskabet, f.eks. i forbindelse med benchmarking. Derudover udgør institutionen selv dens ledelse og medarbejdere en væsentlig interessent. Den enkelte institution kan f.eks. anvende virksomhedsregnskabet i forbindelse med den interne rapportering af, hvorledes institutionen opfylder sine resultatmål ligesom udarbejdelsen af virksomhedsregnskabet kan give anledning til at styrke resultatorienteringen og dermed økonomistyringen. Interessenternes oplysningsbehov vil være delvist overlappende, men er ikke sammenfaldende. Virksomhedsregnskabet er først og fremmest en (bagudrettet) regnskabsmæssig rapportering vedrørende ressourceanvendelsen, aktiviteter og resultater. Virksomhedsregnskabet hverken kan eller skal opfylde ethvert af samtlige interessenters oplysningsbehov. Indhold Virksomhedsregnskabet skal indeholde beretning, driftsregnskab, resultatanalyse, personale- og organisationsoplysninger, omkostningsanalyser samt oplysninger om tilskud og anlæg. Det er muligt men ikke et krav at supplere med et grønt regnskab. For hvert af elementerne er der fastsat en række minimumskrav til hvilke oplysninger, der skal indgå. Herudover er det et krav, at virksomhedsregnskabet suppleres med yderligere oplysninger, hvis det er nødvendigt for at give et dækkende billede af institutionens aktiviteter. Virksomhedsregnskabets opbygning, form og præsentation er fri. Den enkelte institution kan således i samarbejde med ressortdepartementet tilpasse virksomhedsregnskabet til de institutionsspecifikke forhold. Virksomhedsregnskabet er opbygget efter følgende skabelon: Beretning I beretningen sammendrages virksomhedsregnskabets enkeltdele og konklusioner i en lettilgængelig form. Beretningen skal indeholde en beskrivelse af institutionen, herunder økonomi, hovedformål, opgaver og strategiske målsætninger. De væsentligste begivenheder i året beskrives, og der redegøres for forventninger til de kommende års udvikling. Driftsregnskab I driftsregnskabet fremgår sammenhængen til statsregnskabet og der sker en fordelingen af udgifter på hovedformål. Endvidere fremgår bevillingsafregningen og en oversigt over opsparingen. Væsentlige forskelle mellem bevilling og regnskab skal forklares. Driftsregnskabet skal sammen med resultatanalysen sikre gennemsigtighed i institutionens økonomi. Resultatanalysen I resultatanalysen gives et (dækkende) billede af institutionens aktiviteter og resultater, således at sammenhængen mellem institutionens økonomiske forhold og faglige aktiviteter fremgår klart. I resultatanalysen indgår bl.a. aktivitetsoversigter, opgørelse af sagsbehandlingstider, opgørelse over produktivitet, målopfyldelse i forhold til resultatkrav, samt som det væsentligste kritiske analyser, vurderinger og konklusioner mht. udviklingen. Resultatanalysen skal gøre det muligt at vurdere opgaveløsningen, ligesom oplysningerne skal kunne indgå som baggrund for prioritering og vurdering af nye bevillingsforslag. Resultatopgørelser For de markedsstyrede og omkostningsdækkede aktiviteter skal der udarbejdes omkostningsbaserede opgørelser. For de markedsstyrede områder skal opgørelsen vise, at det offentlige ikke krydssubsidierer. For de gebyrfinansierede områder skal opgørelsen vise, at der ikke opkræves gebyrer udover det faktiske omkostningsniveau. Personale og organisation Formålet med oplysninger om personale og organisation er at skabe et helhedsorienteret billede af organisationen, således at de faglige og økonomiske forhold sammenholdes med informationer omkring personale, organisationsstruktur og teknologi. I afsnittet indgår bl.a. oplysninger om personaleforbrug, sygefravær og organisationsstruktur. Tilskudsregnskab Der afrapporteres om alle tilskud, institutionen administrerer, bortset fra tilskud til personer. I afsnittet indgår bl.a. oplysninger om tilsagnsrammer og udbetalinger, om antal tilskud og om anvendelse af tilskuddene. Anlægsregnskab Det beskrives hvilke anlægsprojekter der er igangværende og hvilke der er afsluttede. Der oplyses bl.a. om formål med projektet, årets udgift og totaludgift. Grønt regnskab Der kan, hvis institutionen ønsker det, aflægges et grønt regnskab. Institutionen definerer i givet fald selv indholdet. 44

3 Hvad er resultaterne så? v Det eksterne formål: Afrapportering i forhold til de eksterne interessenter Som indledningvis nævnt har virksomhedsregnskabet både et eksternt og et internt formål. Det eksterne formål handler om at give en sammenhængende beskrivelse af institutionen i forhold til de primære eksterne interessenter, nemlig Folketinget, Statsrevisorer/Rigsrevision og ressortdepartementer. Økonomistyrelsen evaluerede i såvel 1996, 1997 og 1998 virksomhedsregnskaberne efter en model, der vurderer det enkelte virksomhedsregnskab. 54 pct. af virksomhedsregnskaberne bedømtes i 1998 som»meget gode«, 36 pct. var»gode«, og 10 pct. kunne og burde forbedres. Herved var der sket en væsentlig forbedring i forhold til Det er karakteristisk, at de institutioner, der har resultatkontrakt, klarer sig bedst. Men også institutioner som ikke har resultatkontrakt, har gennemgående udarbejdet gode og gennemarbejdede virksomhedsregnskaber. Det er i særlig grad kravene til resultatanalysen hvor sammenkædningen af mål, resultater og bevillingerne skal ske der har krævet nye overvejelser i institutionerne. Det er derfor også her, der i særlig grad er behov for en videreudvikling. Rigsrevisionen har tilkendegivet at man er enig i Økonomistyrelsens overordnede vurdering af virksomhedsregnskabernes kvalitet, men at der naturligvis skal arbejdes videre på en række punkter. I en spørgeskemaundersøgelse der blev gennemført i 1997 har 16 ud af 17 6 departementer tilkendegivet, at virksomhedsregnskabsordningen har betydet, at departementet har fået en øget styringsmæssig indsigt i institutionernes forhold. Med henblik på at få en ekstern vurdering af virksomhedsregnskabsordningens informationsværdi, blev der for 1997 på Økonomistyrelsens foranledning gennemført en undersøgelse af KPMG. KPMG konkluderer bl.a.:»det er vor overbevisning, at der med virksomhedsregnskabet er skabt en hensigtsmæssig rapporteringsform til at informere om den enkelte institutions aktiviteter, målsætninger m.v. Virksomhedsregnskaberne bør derfor bestå og undergå den samme naturlige udvikling, som regnskaberne for den private sektor har gjort det gennem en meget lang årrække«. KPMG peger bl.a. på, at virksomhedsregnskaberne af hensyn til overskueligheden skal begrænses i omfang. Dette skal primært ske gennem en mere vidtgående prioritering mellem væsentlige og uvæsentlige oplysninger. Samlet set er konklusionen, at virksomhedsregnskaberne for langt de fleste institutioner opfylder de formelle krav, og at såvel Rigsrevisionen, ressortdepartementerne og KPMG finder, at virksomhedsregnskabsordningen er hensigtsmæssig og nyttig. Den eneste primære interessent, der ikke fået den forventede nytte af virksomhedsregnskabsordningen, er Finansudvalget. Dette vil der blive vendt tilbage til i den afsluttende perspektivering af ordningen. Det interne formål: Virksomhedsregnskabet som katalysator for udvikling af den interne økonomistyring Virksomhedsregnskabet hverken kan eller skal indeholde alle de informationer institutionerne styrer efter i det daglige, men alene de informationer, der er væsentlige for en overordnet forståelse af virksomheden. Derimod kan de krav, der stilles til virksomhedsregnskabet og som er en forudsætning for at kunne udarbejde et virksomhedsregnskab motivere til en styrket økonomistyringen i den enkelte institution. Denne forbedrede økonomistyring kan så igen danne grundlag for en bedre ekstern afrapportering i virksomhedsregnskabet. Via en spørgeskemaudersøgelse er det undersøgt om virksomhedsregnskabet efter institutionernes og departementernes egen opfattelse bidrager til en bedre økonomistyring. De overordnede resultater er følgende: Virksomhedsregnskabsordningens effekt for institutionerne 66 pct. oplyser at de har fokuseret mere på mål og resultater 56 pct. oplyser at der er sat en proces i gang mod en bedre økonomistyring 40 pct. oplyser at der er iværksat nye styringsmæssige initiativer Blandt de institutioner der ikke fandt, at udarbejdelsen af virksomhedsregnskabet havde påvirket den interne økonomistyring, var der flere institutioner der forklarede dette med, at de allerede havde en god økonomistyring. Det er klart, at for de instituti- 45

4 oner der allerede har opbygget økonomistyringssystemer, der kan levere oplysninger svarende til kravene i virksomhedsregnskabet, giver udarbejdelsen af virksomhedsregnskabet ikke i sig selv anledning til en videreudvikling af den interne økonomistyring. Virksomhedsregnskabsordningens effekt for departementerne 95 pct. oplyser at de har fået større indsigt i institutionernes forhold 76 pct. oplyser at der er sat øget fokus på mål og resultater 63 pct. oplyser at der er skabt en bedre styringsmæssig relation mellem departement og institu tion 35 pct. oplyser at der er iværksat nye styringsmæssige initiativer Såvel institutioner som departementer er endvidere blevet spurgt om deres samlede vurdering af virksomhedsregnskabsordningen. Spørgsmålet lød:»er virksomhedsregnskabsordningen samlet set en fordel for institutionen/departementet sammenholdt med f.eks. den administrative belastning, der er forbundet med udarbejdelsen af virksomhedsregnskabet?«70 pct. af institutionerne, og 100 pct. af departementerne svarede, at ordningen samlet set er en fordel for dem. Samlet set må det konkluderes, at virksomhedsregnskabsordningen bedømt udfra institutionernes og departementernes besvarelser i spørgeskemaundersøgelsen lever op til forventningen om at virksomhedsregnskaberne iværksætter en proces mod en bedre intern økonomistyring i institutionerne og imellem departement og institution. Erfaringer og videreudvikling Virksomhedsregnskabsordningen er kompleks og skal tilgodese mange hensyn overfor en række meget forskellige interessenter. Dette har betydet, at der fra institutionernes side har været en vis usikkerhed om hvad virksomhedsregnskabet skal prioritere, hvordan der skal skrives etc. Dette kan næppe undgås i en opstartsperiode. I lighed med årsregnskabet for de private virksomheder, der er udviklet over en meget lang periode, er det forventeligt at virksomhedsregnskabet skal gennemgå en vis udvikling før det finder sin form. Samtidig er det ikke ønskeligt at virksomhedsregnskabet skal stivne i en fast form. Indholdet vil således løbende skulle kunne tilpasses de nye ønsker og krav der vil blive stillet til virksomhedsregnskabet. Netop fordi de minimumskrav, der stilles til virksomhedsregnskabet udgør et stærkt signal til institutionerne om, hvilke områder der p.t. anses som særligt vigtige, må det forventes, at der løbende vil kunne inddrages nye elementer, der skal sættes fokus på i virksomhedsregnskabet. Det svære bliver her at undgå at ordningen sander til i en byge af altid velbegrundede nye krav, uden at der sker en tilsvarende reduktion i de oprindelige krav. Udfordringen bliver her at finde en passende balance. Økonomistyrelsen har for at sikre forståelse for og så vidt muligt konsensus om såvel form som indhold i virksomhedsregnskabet, prioriteret dialogen med institutionerne og departementerne meget højt. Der er således såvel i som efter forsøgsperioden årligt udarbejdet evalueringsrapporter, givet konkrete individuelle tilbagemeldinger på de aflagte virksomhedsregnskaber og afholdt konferencer for alle deltagende parter. Ikke mindst har det været særdeles vigtigt at lægge Økonomistyrelsens kriterier for vurderingen af virksomhedsregnskaberne åbent frem, således at der ikke kunne opstå tvivl eller myter om, hvordan Økonomistyrelsen bedømte virksomhedsregnskaberne. Undervejs har der været en del diskussion af regelsættet, herunder især omfanget og indholdet af de minimumskrav der skal opfyldes. Opfattelsen har fra nogle sider været at regelsættet var for omfattende og for snærende. Nogle havde således, især i starten af forsøgsordningen, fået den opfattelse at virksomhedsregnskaberne ligefrem skulle være fyldt med meningsløse og ligegyldige målesekvenser. 7 Dette er selvsagt en misforståelse af regelsættet. Det overordnede formål med virksomhedsregnskabsordningen er at give en dækkende beskrivelse af en institution, og det gøres selvsagt ikke ved at fylde virksomhedsregnskabet med meningsløse talrækker. Det er som udgangspunkt institutionerne selv, der i en dialog med deres departement skal definere, hvad der skal måles, og de skal naturligvis gøre det, så det giver mening. Bidrager oplysningerne ikke til øget gennemsigtighed, hører de ikke hjemme i virksomhedsregnskabet! På trods af de indledende begyndervanskelighe- 46

5 der er det efter Økonomistyrelses opfattelse for langt de fleste institutioner lykkedes at afbalancere de mange krav og hensyn og at lave et godt og læseværdigt produkt. Som tidligere nævnt er det et væsentlig formål med virksomhedsregnskabet at dette skal motivere institutionerne til at arbejde med økonomistyring, herunder ikke mindst udvikle mål- og resultatstyringen. Økonomistyrelsens evalueringer af virksomhedsregnskaberne for 1997 viste, at opstilling og afrapportering af resultatkrav nu sker i halvdelen af de statslige institutioner. Herudover viser analysen af brugen af resultatkrav, at nogle institutioner opstiller for mange op mod 60 resultatkrav er der således eksempler på. Så store informationsmængder kan sløre overblik og fokus hos den eksterne læser, der risikerer at drukne i data i stedet for at få en øget forståelse. Der er således behov for, at der fremover i højere grad fokuseres på de væsentlige mål i forhold til de eksterne interessenter. Et andet succeskriterium for virksomhedsregnskaberne fremover vil være, at virksomhedsregnskabernes resultatanalyser bliver bedre. Resultatanalysen skal i højere grad kunne bruges fremadrettet til vurdering af om institutionerne når deres mål, og dermed som grundlag for prioriteringer. Dette kan ske ved, at der i virksomhedsregnskaberne mere eksplicit redegøres for, hvorfor man gør det man gør, ved en øget inddragelse og vurdering af de faktorer i omverdenen, der påvirker institutionerne opgaveløsning, og ved mere konsekvent at vurdere, hvor instititutionen står i forhold til de overordnede politisk fastsatte mål. Nye initiativer Videnregnskaber. Til at afbalancere resultatkontrakternes og virksomhedsregnskabernes orientering mod præstationer og resultater er det vigtigt, at der også er fokus på, at institutionerne uddanner og vedligeholder de ansattes viden og kompetence. Det overvejes derfor, hvordan der kan ske en styrkelse af personaleafsnittet i virksomhedsregnskabet, således at dette i højere grad kan udbygges med evt. integreres med et videnregnskab. Små institutioner Hidtil har alene de større institutioner været omfattet af virksomhedsregnskabsordningen. For de mindre statsinstitutioner (under 25 mio. kr. i årlige driftsudgifter) pågår der p.t. en forsøgsordning, der skal vurdere hvordan disse mest enkelt kan afrapportere om deres økonomi og resultater. Strukturen for afrapporteringen for de små institutioner vil komme til at svare til strukturen i virksomhedsregnskaberne, men der vil blive stillet væsentligt færre detailkrav. Koncernrapporter Med virksomhedsregnskabsordningen, er der sket en styrkelse af informationen om institutionernes mål, aktiviteter og resultater i forhold til institutionerne selv, ressortdepartementerne og Rigsrevisionen. Værdien af virksomhedsregnskab som overordnet politisk prioriteringsredskab, er imidlertid mere begrænset. For 1999 vil der derfor som en forsøgsordning blive udarbejdet såkaldte koncernrapporter til Folketinget for tre ministerområder. Koncernrapporterne skal ses som en yderligere styrkelse af informationen om, hvad der kommer ud af de statslige midler, der hvert år bevilges på Finansloven. Med begrebet koncernrapportering understreges det, at informationen til Folketinget ikke er en egentlig regnskabsaflæggelse, men at der er tale om en bredere analyserende rapportering om resultater og effekter af ministerområdets økonomiske dispositioner og faglige aktiviteter. Den egentlige regnskabsaflæggelse findes fortsat i statsregnskabet og i virksomhedsregnskaberne. Koncernrapporteringen skal dels indeholde det enkelte departements årlige afrapportering af ministerområdets aktiviteter og målopfyldelse i regnskabsåret, dels de overordnede mål og prioriteringer for ministerområdet. Formålet hermed er at skabe sammenhæng mellem de regnskabsmæssige resultater og de fremtidige prioriteringer på tværs af sektorer og institutioner. Med afrapportering på tværs af institutionsniveauet øges muligheden for at vurdere, hvordan aktiviteter på ministerområdet spiller sammen og muligheden for at analysere og vurdere årsagssammenhænge og effekter indenfor det enkelte ministerområde forbedres. Intentionen er, at resultatinformationen i koncernrapporterne bedre end de nuværende informationer på finansloven og i virksomhedsregnskaberne kan målrettes til det politiske niveaus informationsbehov. Koncernrapporterne forventes offentliggjort samtidigt med, at finanslovsforslaget fremsættes, og relaterer sig til denne. Med koncernrapporterne 47

6 styrkes politikernes beslutningsgrundlag, idet der for første gang opnås en kobling mellem tidligere opnåede resultater og fremtidige prioriteringer. Herved styrkes politikernes og offentlighedens mulighed for at kunne vurdere finanslovsforslaget. Noter 1. Begrebet institution anvendes gennem hele artiklen som synonym for en statslig enhed: styrelse, direktorat, institution etc 2. Evaluering af forsøgsordningen vedrørende virksomhedsregnskaber i staten (Finansministeriet, Økonomistyrelsen, oktober 1997) 3. Virksomhedsregnskabsordningen omfatter alle statsvirksomheder, institutioner med resultatkontakt, større driftsbevillinger, der hovedsageligt varetager udadrettede opgaver, samt visse større tilskudsbevillinger. Virksomhedsregnskabsordningen for 1997 dækkede driftsudgifter svarende til ca. 95 pct. af de samlede statslige driftsudgifter, og omfatter ud af de i alt årsværk, der er beskæftiget i staten. Små institutioner og departementer er ikke omfattet af ordningen. 4. Samtlige virksomhedsregnskaber der er aflagt for 1998 kan findes på Økonomistyrelsens hjemmeside 5. Den samlede evaluering af virksomhedsregnskaberne for 1997 kan læses i Økonomistyrelsens publikation om virksomhedsregnskaber 1997, som også kan læses direkte på Økonomistyrelsens hjemmeside ud af 20 departementer havde institutioner der aflagde virksomhedsregnskab for Statsministeriet, Kirkeministeriet og Udenrigsministeriet havde ikke institutioner der aflagde virksomhedsregnskab, og var derfor ikke med i undersøgelsen. 7. Jvf. Virksomhedsregnskaber som den nye strategi i statens økonomistyring, Økonomistyring & Informatik 5, 13. årgang 1997/98, s. 351 ff. 48