Optimering af den danske aktiveringsindsats

Transkript

1 Optimering af den danske aktiveringsindsats Bachelorprojekt HA almen ASB, Maj 2010 Forfattere: Vejleder: René Robert Jørgensen Paul Hjortshøj Buhr Jonas Staghøj

2 Indholdsfortegnelse 1. INDLEDNING Problemformulering Struktur og metode Afgrænsning FLEXICURITY MODELLEN Historisk udvikling af flexicurity modellen Fleksibilitet Sikkerhed Aktiv Arbejdsmarkedspolitik DET DANSKE AKTIVERINGSSYSTEM Aktiveringsprogrammer i Danmark A-kassernes, den arbejdssøgendes og sagsbehandlernes rolle Muligheder for optimering af aktiveringsindsatsen EVALUERING AF UNDERSØGELSER I SAMFUNDET Heterogenitet Evalueringsproblemet Generelle problemer for samtlige metoder EMPIRISKE UNDERSØGELSER Opkvalificering af de ledige Styrkelse af incitamentet til at finde beskæftigelse DISKUSSION Opkvalificering af de ledige Større incitament til at finde beskæftigelse Udnyttelse af heterogene effekter Langsigtede Effekter KONKLUSION ABSTRACT LITTERATURLISTE... 70

3 1. Indledning I 2008 blev verdensøkonomien ramt af den største krise siden Wall Street krakket i En krise som udsprang af prisfald på det amerikanske boligmarked og lån der dermed ikke kunne indfries, hvilket førte til store tab for bankerne, der ikke længere turde låne penge til hinanden. Dette forvandlede sig til en verdensomspændende krise, som på samme vis ramte bankverdenen i Danmark og det danske arbejdsmarked. Samtidig med at mange både private og offentlige arbejdsgivere har været tvunget til at afskedige et stort antal ansatte på grund af finanskrisen, har det danske bruttonationalprodukt de seneste par år været faldende. Dette har ført til en stigende arbejdsløshed og lagt et øget pres på den danske arbejdsmarkedspolitik. Siden midten af 1990 erne hvor den aktive arbejdsmarkedspolitik, som satte fokus på at hjælpe de ledige hurtigt tilbage i beskæftigelse, blev indført som del af den samlede arbejdsmarkedspolitik, har Danmark ellers oplevet en faldende arbejdsløshed. De gode resultater har ført til, at der er blevet tildelt flere og flere ressourcer netop til den aktive arbejdsmarkedspolitik, således de samlede udgifter i Danmark udgør hele 1,4 pct. af bruttonationalproduktet, hvilket er verdens højeste. Den lave arbejdsløshed har gjort, at der har været mange personer til gennem skatten at betale de høje omkostninger til at hjælpe den mindre del af ledige tilbage i beskæftigelse. Derfor har der ikke været stillet spørgsmålstegn ved, om den aktive arbejdsmarkedspolitik rent faktisk har fungeret effektivt og dermed udnyttet de mange ressourcer, som er blevet tildelt år efter år. Men med finanskrisen hængende over den danske økonomi, presser spørgsmålet sig nu på; er den danske aktiveringsindsats effektiv? Spørgsmålet er mere relevant end nogensinde, eftersom en kombination af det faldende BNP og øgede arbejdsløshed vil føre til, at en stigende del af bruttonationalproduktet anvendes på den aktive arbejdsmarkedspolitik. Dette er en udvikling som naturligvis ikke er ønskværdig hverken for den samlede arbejdsmarkedspolitik eller for selve den danske velfærdsstat, da den stigende andel af ressourcer, der anvendes på aktiveringsindsatsen, vil efterlade færre midler til andre offentlige opgaveområder, såsom skoler, sygehuse mv. Dette gør det ekstra interessant at se på, om ressourcerne til aktiveringsindsatsen anvendes på den bedst mulige måde, så de ledige hjælpes hurtigt og effektivt tilbage i beskæftigelse. En bedre udnyttelse af ressourcerne vil ikke blot forbedre den danske arbejdsmarkedspolitik, det vil også gavne den danske velfærdsstat som helhed. 1

4 1.1 Problemformulering Set i lyset af ovenstående problemstilling, har nærværende opgave til formål at undersøge mulighederne for at optimere den danske aktiveringsindsats. For at kunne besvare dette, ønskes det undersøgt hvilket formål den danske arbejdsmarkedspolitik tilsigter at opfylde, og dermed hvilken betydning aktiveringsindsatsen har for at de politiske mål med samlede den arbejdsmarkedspolitik opnås. På denne baggrund vil det undersøges, om det danske aktiveringssystem opfylder den rolle, som er krævet for at nå målene med arbejdsmarkedspolitikken, eller om det er nødvendigt at foretage justeringer, som vil optimere den danske aktiveringsindsats. 1.2 Struktur og metode For at nå frem til en valid besvarelse af problemformuleringen, er opgaven opbygget i fire dele. Opgavens første del (kapitel 2 og kapitel 3) består af en beskrivelse af den danske flexicurity model. Målet med denne beskrivelse er at finde frem til, hvilke mål det ønskes at opnå med den danske arbejdsmarkedspolitik. For at belyse dette, ses på hvilke regler og love der gælder i forbindelse med arbejdsmarkedspolitikken. Dette gør det muligt at vurdere det politiske mål med hver enkel af de tre dele af flexicurity modellen, og hvordan hver del skal bidrage til et velfungerende arbejdsmarked. Et selvstændigt afsnit gennemgår detaljerne i det danske aktiveringssystem, som er nødvendig for at kunne identificere aktiveringssystemets rolle i arbejdsmarkedspolitikken, hvilket gør det muligt at finde frem til de områder, som kunne være interessante at optimere. I anden del af opgaven (kapitel 4) beskrives teorien omkring hvordan undersøgelser i samfundet evalueres. Teorien belyser de problemer, der kan opstå i forbindelse med sådanne undersøgelser. Der ses på hvilke metoder, der kan anvendes til at skabe valide resultater på trods af at forudsætninger, som normalt vil være opfylde i et eksperimentelt forsøg, ikke opfyldes. Gennemgangen af metoderne skal give en overordnet forståelse af hvordan de anvendes, og dermed gøre os i stand til at vurdere validiteten af de undersøgelser, som anvendes til at besvare problemformuleringen. Tredje del (kapitel 5) indeholder en gennemgang af empiriske undersøgelser af de områder, der i opgavens første del blev identificeret som interessante at undersøge i forhold til optimering af aktiveringsindsatsen. Der tages udgangspunkt i danske undersøgelser, men for at skabe et større 2

5 perspektiv, ses også på udenlandske sammenlignelige undersøgelser, hvilke desuden kan indeholde punkter, der ikke er taget højde for i de danske. Med udgangspunkt i undersøgelserne i opgavens tredje del indeholder den fjerde og sidste del af opgaven (kapitel 6) en diskussion af om og hvordan undersøgelsernes resultater kan anvendes til at optimere den danske aktiveringsindsats. Opgaven afsluttes med at besvare problemformuleringen i konklusionen (kapitel 7). De centrale metodiske overvejelser har i forhold til denne opgave først og fremmest gået på valget mellem at basere vores analyser på primær eller sekundær empiri det vil sige om vi selv skulle foretage undersøgelser omkring effekterne af ændringer i aktiveringsindsatsen eller benytte allerede foretagne undersøgelser. Eftersom det er svært at få adgang til de data, som er nødvendige for at kunne skabe valide undersøgelser og på grund af begrænsede ressourcer til rådighed, har vi valgt at basere analysen på sekundær empiriske undersøgelser, som belyser de problemstillinger, vi på baggrund af opgavens problemformulering er interesserede i. Dette har naturligvis konsekvenser for de resultater, som anvendes i diskussionen og dermed i besvarelsen af problemformuleringen i opgavens konklusion. Det største problem ved at anvende sekundær empiri i forhold til vores problemstilling er, at det ikke muligt at bestemme disses tidspunkt for udarbejdelse. Dette kan betyde, at de forhold som har været gældende på undersøgelsestidspunktet, vil være anderledes i dag. Eksempler herpå kan være nye regler og krav indenfor aktiveringsområdet eller ændrede konjunkturforhold. En aktiv arbejdsmarkedspolitik, som konstant har været under forandring siden indførelsen, vil ganske givet betyde forskelle i de på undersøgelsestidspunktet gældende regler og de regler der gælder i dag. Det samme gør sig gældende i forhold til konjunkturerne, hvor der i skrivende stund er lavkonjunktur, mens højkonjunkturer kan have dannet baggrund for nogle af de undersøgelser der benyttes. Derfor vil de samme undersøgelser, hvis foretaget i dag, muligvis kunne føre til andre resultater. Dette er vi naturligvis opmærksomme på, men mener samtidig at kvaliteten af de anvendte empiriske undersøgelser er høj nok til at kunne konkludere validt ud fra. Dette er også grunden til, at der tages udgangspunkt i danske undersøgelser, da de institutionelle forhold vil ligne de nuværende danske forhold mest, selvom der eventuelt er foretaget ændringer i lovgivningen. Udenlandske undersøgelser anvendes til at undersøge om de resultater, der findes i Danmark, er enestående eller om tilsvarende kan findes andre steder med andre institutionelle forudsætninger. Dette er interessant, i og med at bekræftende tendenser fra udlandet kan styrke validiteten af de resultater, der ses i de danske undersøgelser, og påvise, at disse ikke blot er skabt på baggrund af 3

6 tilfældigheder, som kan udspringe af at forudsætninger på undersøgelsens tidspunkt har været gunstige i forhold til opnå det pågældende resultat. 1.3 Afgrænsning Optimering af den danske aktiveringsindsats er et emne, som kan undersøges ud fra mange forskellige perspektiver. Da vores udgangspunkt er samfundsøkonomisk, fokuserer vi på at undersøge optimeringen af den danske aktiveringsindsats ved at anvende kvantitative metoder, og dermed ikke lave kvalitative vurderinger. Derfor er der i opgaven eksempelvis udeladt at undersøge, hvordan selve udformningen af de enkelte aktiveringsprogrammer kunne ændres for at opnå en større effekt. Desuden vil vi ikke koncentrere os om selve implementeringen af de tiltag, der kan foretages, da det umiddelbart ligger udenfor vores felt, hvilket gør det svært at komme med kvalificerede bud på, hvordan en sådan skal udformes. Dette er selvom vi anerkender, at det er et helt centralt punkt i forhold til optimeringen. I opgaven skelnes ikke mellem fra hvilken instans (a-kasse, jobcenter eller anden aktør) de forskellige aktiveringsaktiviteter, som de ledige skal gennemgå, bliver tildelt. Derfor udelades en konkret analyse af de forskellige udbydere af aktiveringsaktiviteterne og dermed udelades også en ellers interessant refleksion over, hvor det vil være mest optimalt at ligge beføjelserne til at tildele aktiveringsprogrammer, sanktioner og afholde møder. Aktiveringen i Danmark skal hjælpe både dagpenge- og kontanthjælpsmodtagere. Der er dog stor forskel på de to grupper. Derfor koncentrerer denne opgave sig udelukkende om dagpengemodtagere og hvordan aktiveringsindsatsen kan optimeres i forhold til denne gruppe. Dette betyder ikke, at optimeringer indenfor kontanthjælpsmodtagere er uvæsentlig i forhold til den samlede aktiveringsindsats, men gruppen udgør dog en mindre del af den samlede arbejdsstyrke i forhold til dagpengemodtagere. 4

7 2. Flexicurity Modellen I midten af 1990 erne blev den danske arbejdsmarkedspolitik genstand for stor interesse fra regeringerne rundt omkring i Euroland. Dette skyldtes, at det i perioden lykkedes Danmark at nedbringe arbejdsløshedsprocenten fra 9,6 pct. til 4,3 pct. I samme periode oplevede flere af Europas store nationer derimod stigende eller vedvarende høje arbejdsløshedsprocenter. (Sørensen, 2006 s. 13) Den danske arbejdsmarkedspolitik var op til perioden med de kraftige fald i arbejdsløshedsprocenten baseret på en tobenet model med fokus på at sikre fleksibilitet såvel som sikkerhed på arbejdsmarkedet. Det var dog først ved overgangen fra en passiv til en langt mere aktiv arbejdsmarkedspolitik, at modellen blev tildelt navnet; flexicurity. I følgende afsnit vil udviklingen af flexicurity modellen kort blive gennemgået, hvorefter der vil blive set på de enkelte dele i modellen med henblik på at vurdere hvilke politiske mål, som ønskes opnået med sammensætningen. 2.1 Historisk udvikling af flexicurity modellen Siden 1970 erne har den danske arbejdsmarkedspolitik været præget af en, i forhold til internationale standarder, høj sikkerhed i form af en generøs indkomsterstatning i forbindelse med arbejdsløshed. Dette har gjort sig gældende på to områder; en høj indkomstkompensationsgrad samt en lang periode, hvor den ledige er berettiget til kompensationen. Samtidig med denne politik har virksomheder kunne agere fleksibelt i forhold til deres tilpasning af produktion i relation til efterspørgslen. Dette på grund af lave omkostninger i forbindelse med ansættelser og afskedigelser. Den tobenede model var i sig selv dog ingen umiddelbar succes, hvorfor arbejdsløsheden i slutningen af firserne bevægede sig i nærheden af 10 pct. (Andersen & Svarer, 2007 s. 3). I starten af 1990 erne var udgifterne til arbejdsløse derfor så høje, at det var nødvendigt at revidere den daværende model. Efter flere år med lav vækst og høj arbejdsløshed kom der i 1992 et regeringsskifte, hvor den liberal-konservative mindretalsregering blev skiftet ud med en socialdemokratisk ligeså. Dette blev en katalysator for mange forskellige tiltag, som blev indført uden de, som sådan, var del af en overordnet strategi. Der blev eksempelvis ført en forholdsvis ekspansiv finanspolitik, hvor skatten på arbejdsindkomst blev sænket, samtidig blev skattefradraget ved renteomkostninger dog mindsket. Alligevel fandt en underfinansiering sted, da skattestigningerne indtrådte med en forsinket effekt i forhold til skattelettelserne. Dette førte umiddelbart til en større aktivitet og stigninger i BNP. Det efterspørgselsdrevne boom førte endvidere til et fald i arbejdsløsheden i årene efter. En ekspansiv finanspolitik vil, ifølge makroøkonomisk teori, dog ikke på mellemlangt sigt kunne 5

8 ændre det naturlige aktivitetsniveau og dermed heller ikke den strukturelle arbejdsløshed. Måske i lyset af dette, blev der foretaget en række reformer af arbejdsmarkedspolitikken, hvilket hovedsageligt handlede om en bevægelse væk fra den passive politik, der hidtidig var ført, mod en mere aktiv. Det tredje ben i den i dag kendte flexicurity model blev dermed tilføjet ved indførelsen af den aktive arbejdsmarkedspolitik i midten af 1990 erne. Med dette blev der blev gjort op med den passive strategi, som hidtidig var ført, som kun indeholdte få tiltag med fokus på at hjælpe den arbejdssøgende tilbage i beskæftigelse med ringe resultater til følge (Madsen, 2002 s. 7). De første tiltag, der blev gjort i forhold til at gøre arbejdsmarkedspolitik mere aktiv, kan ridses op i tre hovedpunkter: Implementering af krav om aktivering (beskæftigelsesarbejde) både for at modtage dagpenge og kontanthjælp En forkortelse af dagpengeperioden Bortfald af muligheden for at generhverve berettigelse til dagpenge gennem deltagelse i aktivering Det var med indførelsen af kravet om aktivering målet, at de ledige skulle stå til rådighed for arbejdsmarkedet. Den ledige fik forpligtelser i forhold til at opretholde berettigelse til at modtage dagpengeydelsen. Hidtidig blev der i princippet ikke stillet nogle krav til den ledige for at kunne modtage sin kompensation. Det andet tiltag indebar en forkortelse af dagpengeperioden, som blev ændret fra 9 år til en 7-årig periode. Denne bestod af fire års passiv periode efterfulgt af en treårig aktivperiode, hvor den ledige skulle aktiveres. I den forbindelse havde det tredje hovedpunkt stor betydning, da det medførte en afskaffelse af muligheden for på ny at opnå berettigelse til dagpenge blot ved at gennemgå et aktiveringsforløb. Dermed eksisterede der en reel trussel for at overgå til kontanthjælp, fordi det nu krævede en periode med beskæftigelse, før der igen kunne opnås berettigelse til 7-årig dagpengeperiode. Den aktive arbejdsmarkedspolitik er efterfølgende blevet ændret gennem flere reformer, og der foretages stadig forholdsvis ofte justeringer indenfor området (Andersen & Svarer, 2007 s ). Med dette vendes fokus nu mod flexicurity modellen, som den ser ud i dag. Der vil i det følgende derfor blive set nærmere på begreberne fleksibilitet, sikkerhed og aktiv arbejdsmarkedspolitik, hvilke roller de spiller på arbejdsmarkedet og hvilke mål der med denne udformning ønskes opnået. 6

9 2.2 Fleksibilitet Fleksibilitet er et vidt begreb som, selv indenfor flexicurity modellen, dækker over flere aspekter. Der kan tales om arbejdstidsfleksibilitet, hvilket angiver i hvor høj grad det er muligt at justere på arbejdstidens længde, i form af f.eks. overtid, men også hvor den skal placeres, f.eks. weekendarbejde. Derudover kan der ses på lønfleksibilitet, som er et udtryk for den hastighed, hvormed lønninger nominelle eller reale reagerer på ændringer i udbud og efterspørgsel efter arbejdskraft. Det er dog normalt den numeriske fleksibilitet, som er mest interessant i forbindelse med den danske model. Denne er et udtryk for muligheden for at tilpasse antallet af den enkelte virksomheds ansatte gennem ansættelser og afskedigelser. (Sørensen, 2006 s. 102) Det kan med andre ord siges, at der er tale om den ansattes lovmæssige beskyttelse mod afskedigelse (Employment Protection Legislation (EPL)), hvilken i international sammenhæng er forholdsvis lav. Dette gælder specielt i forhold til lande som Frankrig og Grækenland, men også i forhold til mere sammenlignelige lande, som Sverige og Norge. jf. (Andersen & Svarer, 2007 figur 4 s. 6). Et konkret eksempel på den lave beskyttelse mod afskedigelse er funktionærloven. Denne fortæller, at funktionæren kan opsiges med en måneds varsel indenfor de første 6 måneders ansættelse, mens det kræver en tre måneders opsigelsesperiode ved ansættelse længere end 6 måneder. Opsigelsesperioden forlænges med én måned per 3 år i beskæftigelse med et loft på maksimalt 6 måneder (Heiselberg & Gram Mortensen, 2008, 2, stk. 1-2, s. 301). Dette eksempel viser, at selv funktionærer forholdsvis hurtigt og med få omkostninger kan opsiges Målet med fleksibilitet i flexicurity modellen Den danske lovmæssige beskyttelse mod afskedigelser er altså internationalt set lav, men hvilket mål tjener denne lovgivning? Det er åbenbart, at den lave beskyttelse giver arbejdsgiverne mulighed for at indstille produktionen efter den efterspørgsel, som eksisterer. Dette vil give den enkelte virksomhed bedre mulighed for at skabe profit og undgå fald i produktivitet, hvilket kan være en konsekvens af, at overflødige ansatte beholdes i staben på grund af høje omkostninger ved afskedigelser. I tider hvor efterspørgslen er stigende, vil det samtidig være mindre risikofyldt for virksomheden at ansætte nye medarbejdere. Ud fra et overordnet samfundsøkonomisk synspunkt, skal en høj fleksibilitet sikre, at de tilgængelige ressourcer over tid flyder derhen, hvor de kan udnyttes mest effektivt. Det vil naturligvis gøre sig gældende, når hver enkelt virksomhed kan indstille sin produktion efter efterspørgslen, så arbejdskraft flytter fra virksomheder med faldende efterspørgsel til virksomheder med en stigende. 7

10 Det er desuden blevet vist, at en slappere EPL fører til en højere beskæftigelsesgrad, mens en strengere er direkte skadeligt for beskæftigelsen (Sapir, 2006, figur 3 s. 11). En streng EPL kan samtidig føre til en større andel, som oplever at være langtidsledig, hvilket hænger sammen med de høje afskedigelsesomkostninger (Cazes & Nesporova, 2003, s. 5). Et højt antal langtidsledige ønskes naturligvis ikke, da det kan være svært for en del af disse igen at indtræde på arbejdsmarkedet, hvilket må antages at være en del af grunden til en lavere beskæftigelsesgrad. Der er altså flere ting, som taler for en lav EPL. Det betyder dog ikke, at der ikke kan være positive aspekter ved en strengere EPL. Den helt centrale grund til at have en streng EPL er for at skabe en indkomstsikkerhed for den ansatte, således at denne, selv ved en afskedigelse, er sikret sin hidtidige indkomst i en længere periode. Dette skal give de opsagte personer mulighed for at finde nyt arbejde, inden den nuværende kontrakt ophører. Samtidig argumenteres der for, at det gennem en høj EPL er muligt at skabe og udnytte human kapital i højere grad end tilfældet er med de oftere udskiftninger (Cazes & Nesporova, 2003, s. 3). En lav EPL kan desuden føre til, at virksomheder kan udvise moral hazard, f.eks. hvis der er varierende behov for arbejdskraft, f.eks. sæsonarbejde. I denne situation har virksomheder mulighed for at fyre medarbejdere i perioder med lav produktion, velvidende at de ønsker en genansættelse ved en stigning i produktionen (Andersen & Svarer, 2009, s. 14). Alligevel må den høje beskæftigelsesgrad, som findes i Danmark, være et tegn på at høj fleksibilitet er et middel mod arbejdsløshed, som samtidig sikrer at ressourcerne allokeres bedst muligt i samfundet. Dermed ikke sagt at betydningen af indkomstsikkerhed skal negligeres på det danske arbejdsmarked. Selvom der ikke gives særlig stor lovmæssig beskyttelse i forhold til at forblive i den nuværende stilling, er det stadig en del af den overordnede politik at skabe stor sikkerhed for de ansatte på arbejdsmarkedet. Dette aspekt af flexicurity modellen, vil der blive set nærmere på i afsnit Muligheder for optimering En høj fleksibilitet (lav EPL) er med til at sikre at beskæftigelsesgraden er høj, hvorfor Danmark har en meget høj beskæftigelsesgrad (Sapir, 2006, figur 3 s. 11). Dette ses som et helt centralt parameter i forbindelse med en velfungerende arbejdsmarkedspolitik, hvorfor ændringer, som vil føre til et mindre fleksibelt arbejdsmarked, ikke umiddelbart vil være anbefalelsesværdigt. Dette understøttes yderligere af den forøgede risiko for langtidsledige, som medfølger en eventuel stramning af EPL. 8

11 Et vigtigt element er desuden, at der mellem de ansatte og arbejdsgiverne eksisterer en enighed omkring vigtigheden af høj fleksibilitet på arbejdsmarkedet på længere sigt. Denne accept opleves ved at se på overenskomstforhandlinger, hvor der gennem talrige forhandlinger ikke er blevet ændret på fleksibiliteten. 2.3 Sikkerhed Sikkerhedsbegrebet kan ligesom fleksibilitet opdeles i forskellige typer, hvilke på hver sin måde er interessante og bliver tilgodeset vidt forskelligt i flexicurity modellen. Det første der ses på er jobsikkerhed, hvilket beskriver den sikkerhed, der opleves i forhold til at kunne beholde sin nuværende stilling (Sørensen, 2006 s. 14). Det er åbenlyst, at det i den danske model ikke er et primært mål at sikre høj jobsikkerhed. Dette er den direkte konsekvens af målet om at have fleksibilitet i forhold til allokering af ressourcer på arbejdsmarkedet. I og med virksomhederne har lave omkostninger forbundet med at foretage afskedigelser, vil det uundgåeligt skabe en lavere jobsikkerhed i forhold til en situation, hvor de ansatte var bedre beskyttet. En anden type sikkerhed, der er relevant i denne diskussion, er beskæftigelsessikkerhed, hvilket som navnet antyder, er sikkerheden for at forblive i beskæftigelse (Sørensen, 2006 s. 14). Det er nødvendigvis ikke i den hidtidige stilling eller firma beskæftigelsen skal forekomme, men kan derimod være ved at finde nyt arbejde andetsteds. Denne type sikkerhed er ikke i direkte modstrid med den ønskede fleksibilitet. Det blev nævnt før, at der er relativt få omkostninger forbundet med afskedigelser, hvorfor arbejdspladser alt andet lige nedlægges oftere, men de lave omkostninger gør sig også gældende ved oprettelse af stillinger. Målet er naturligvis, at der oprettes flere arbejdspladser end der nedlægges, således en høj beskæftigelsessikkerhed kan opretholdes. Det kan derfor siges, at en høj beskæftigelsessikkerhed kombineret med en lav jobsikkerhed faktisk vidner om høj fleksibilitet og reallokering af ressourcer på arbejdsmarkedet. De to ovennævnte typer af sikkerhed er ikke områder, som den danske model direkte forsøger at styrke, hvilket netop er tilfældet med indkomstsikkerheden. Denne type sikkerhed er et udtryk for evnen til at kunne opretholde en fornuftig indkomst i perioder uden job, hvilket f.eks. kan skyldes arbejdsløshed, sygdom eller barsel (Sørensen, 2006 s. 14). Det mest bemærkelsesværdige ved den danske flexicurity model er måske, at den kombinerer en slap EPL med en høj indkomstkompensation. Det typiske mønster er enten en kombination af streng EPL og høj indkomstkompensation, som f.eks. findes i Frankrig og Portugal eller slap EPL og lav 9

12 indkomstkompensation, hvilket f.eks. ses i USA og Storbritannien, jf. (Andersen & Svarer, 2007 figur 4 s. 6). På den måde adskiller Danmark sig fra de fleste lande. Indkomstsikkerheden består ikke udelukkende af niveauet for dagpengeydelsen, men også varigheden af den potentielle periode hvori ydelsen kan modtages. På dette område har der i Danmark historisk set også været en generøs ordning for den arbejdssøgende. På trods af forkortelser gennem flere reformer, er den nuværende dagpengeperiode på 4 år inden den arbejdssøgende overgår til kontanthjælp, hvis dagpengeretten ikke genoptjenes, hvilket er relativt lang tid, hvis man sammenligner med eksempelvis Sverige og Finland (Andersen & Svarer, 2007 figur 4 s. 6). I forhold til selve indkomstkompensationen er forskellige satser gældende afhængigt af visse betingelser. Den mulige kompensation afhænger først og fremmest af om den pågældende har forsikret sig, dvs. er medlem af en A-kasse. Såfremt dette er tilfældet, og retten til dagpenge samtidig er optjent, dvs. medlemskab på minimum 1 år, samt 52 ugers beskæftigelse indenfor 3 år, er det muligt at få kompensation på op til 90 pct. af den tidligere indkomst. I den forbindelse eksisterer et loft i 2010 på 752 kr. om dagen, hvilket vil sige, at en forsikret person, der minimum har tjent kr. om måneden vil modtage dette beløb 1. Beløbet er indekseret, således det justeres fra år til år. Andre regler er gældende for dimittender og personer, der har opbrugt dagpengeretten, men disse vil ikke blive gennemgået nærmere, da det ikke direkte er relevante i forhold til det der undersøges.. Kontanthjælpen er ydelsen for de personer, som ikke er forsikrede eller som har opbrugt deres dagpengeret og vil maksimalt være på 80 pct. af dagpengesatsen (Sørensen, 2006 s ) Målet med sikkerhed i forhold til flexicurity modellen I afsnittet omkring fleksibilitet blev det set, at en konsekvens af den høje fleksibilitet er en lav EPL og dermed lav jobsikkerhed. I og med at opsigelsesperioden er forholdsvis kort, vil dette i sig selv betyde en lav indkomstsikkerhed. Ovenstående afsnit viser dog, at der fra politisk side ønskes en høj sikkerhed, hvorfor der eksisterer både en høj kompensationsgrad og en lang periode, hvor det er muligt at modtage kompensationen. Denne udformning kan ses som et krav fra de ansatte (gennem fagforeningerne) for at acceptere den store fleksibilitet og lave jobsikkerhed, som de korte opsigelsesperioder resulterer i. Fleksibilitet medfører en høj medarbejderomsætning, fordi det vil føre til at flere jobs fjernes og skabes, derfor er det vigtigt tage hånd om de personer, som kommer udenfor beskæftigelse. Denne konstellation 1 Arbejdsdirektoratet 2010, Dagpengesatsen i

13 virker derfor til at være aldeles fordelagtig, da der både skabes stor fleksibilitet samt indkomstsikkerhed. På trods af dette, kan der være visse problemer ved at have den høje sikkerhed, og flere reformer har ført til ændringer af f.eks. længden af dagpengeperioden. Et åbenlyst problem kan være manglende incitament til at finde og endda beholde beskæftigelse. Med en nuværende mindsteløn i Danmark på 103,15 kr. per time 2, som er meget tæt på dagpengesatsen, kan der opstå problemer med moral hazard, hvor en ledige i mindre grad er arbejdssøgende. På trods af, at den ledige gerne vil i arbejde, kan den høje kompensation skabe en mindre motivation for at komme i arbejde med det samme samt medføre, at den ledige stiller højere krav til det fremtidige job. Med andre ord bliver nytteværdien ved være arbejdsløs større på grund af en høj dagpengesats og relativt meget fritid (Andersen & Svarer, 2009, s. 14). Udførelsen af moral hazard vil måske være mere udbredt hos de lavestlønnede, da disse umiddelbart vil have det mindste økonomiske incitament til at finde arbejde. For at sikre at de ledige ikke forfalder til blot at stille sig tilfreds med at leve af dagpenge, er der derfor et tredje led i den danske flexicurity model, aktiv arbejdsmarkedspolitik, hvilket vil blive set nærmere på i afsnit Muligheder for optimering Den nuværende udformning af sikkerhedselementet i flexicurity modellen kan umiddelbart føre til en høj nytteværdi ved at være arbejdsløs og dermed et lavere incitament til at finde beskæftigelse. Til at styrke dette incitament kan der i denne del af modellen justeres på to parametre; niveauet for dagpenge samt dagpengeperioden. Det er dog formentlig begrænset hvor store nedskæringer der kan foretages af de to parametre, som arbejderne vil acceptere. Arbejdsmarkedskommissionen har i midlertidig fremsat et forslag om at gøre længden af dagpengeperioden konjunkturafhængig, således den nedskæres til to år med mulighed for forlængelse på yderligere et år, hvis økonomien er i lavkonjunktur og dermed oplever en høj arbejdsløshed. Dette er en metode til at styrke incitamentet til at forlade arbejdsløsheden, men vil muligvis kun påvirke i incitamentet i tiden lige op til dagpengenes ophør, jf. (Arbejdsmarkedskommissionen, 2009, s ). 2.4 Aktiv Arbejdsmarkedspolitik Der er sket meget indenfor den aktive arbejdsmarkedspolitik siden indførelse af de første tiltag for omkring femten år siden. Eftersom opgaven har til formål at undersøge mulighederne for 2 Jobpatruljen. lønsatser 11

14 optimering af den danske aktiveringsindsatsen, vil det nuværende aktiveringssystem blive gennemgået mere i detaljer i kapitel 3. Derfor vil nedenstående blot se på, hvilke mål der ønskes opnået ved at have den aktive arbejdsmarkedspolitik som en del af den overordnede arbejdsmarkedspolitik Målet med en aktiv arbejdsmarkedspolitik i flexicurity modellen Den aktive arbejdsmarkedspolitik skal løse de problemer, som de to andre dele i flexicurity modellen kan skabe. Derfor har den aktive arbejdsmarkedspolitik en stor opgave i at skabe et incitament til at forlade arbejdsløsheden. Dette kan gøres ved at optage en del af den lediges fritid ved at have krav om deltagelse i aktiveringsaktiviteter, hvilket kan mindske den lediges nytteværdi, som kan være stor på grund af høj indkomstkompensation. I tilfælde af den ledige selv kan disponere over sin tid, vil der heri opleves stor nytte, men når der kræves deltagelse i eksempelvis møder eller aktiveringsprogram, mindskes fritiden og dermed formentlig også nytten ved at være arbejdsløs. I bekendtgørelsen af lov om en aktiv beskæftigelsesindsats nævnes desuden følgende formål med den aktive arbejdsmarkedspolitik: 1 at bidrage til et velfungerende arbejdsmarked, ved 1) at bistå arbejdssøgende med at få arbejde, 2) give service til private og offentlige arbejdsgivere, der søger arbejdskraft, eller som vil fasthold ansatte i beskæftigelse, 3) bistå kontant- og starthjælpsmodtagere og ledige dagpengemodtagere til så hurtigt og effektivt som muligt at komme i beskæftigelse, således de kan forsørge sig selv og deres familie. 3 De erklærede mål viser, at den aktive arbejdsmarkedspolitik skal sørge for en formidling mellem arbejdsgivere og ledige. I følge 1, stk. 3 skal ledige hjælpes så hurtigt og effektivt i beskæftigelse. Dette vil for nogle ledige givetvis ikke kræve andet end måske et enkelt møde med sagsbehandleren før de finder beskæftigelse, mens andre vil have behov for mere konkret opkvalificering for at være i stand til at indtræde på arbejdsmarkedet for at finde beskæftigelse hurtigst muligt. Den aktive arbejdsmarkedspolitik skal altså udfylde en dobbeltrolle, hvor den både skal sørge for at skabe incitament til at forlade arbejdsløsheden og samtidig sikre at de ledige opkvalificeres til at være er i stand til at indtræde på arbejdsmarkedet. 3 Beskæftigelsesministeriet 2005, Bekendtgørelsen af lov om en aktiv beskæftigelsesindsats 12

15 Det er nu blevet set hvilke mål som den danske flexicurity skal opnå for at sikre et velfungerende arbejdsmarked. I næste kapitel ses der nærmere på hvordan de to mål med den aktive arbejdsmarkedspolitik påvirker det danske aktiveringssystem. 13

16 3. Det danske aktiveringssystem I det foregående afsnit blev der set på den overordnede flexicurity model. I dette kapitel vil der blive der gået i detaljer med hvordan aktiveringssystemet i praksis gør sig gældende. Derfor gennemgås hvilke konkrete krav, der stilles de ledige, samt hvilke opgaver sagsbehandlerne skal udføre. Først gennemgås de forskellige aktiveringsprogramtyper, der findes i Danmark. 3.1 Aktiveringsprogrammer i Danmark De aktiveringstilbud, der findes på nuværende tidspunkt, kan inddeles i tre hovedtyper; vejledning og opkvalificering, virksomhedspraktik og ansættelse med løntilskud. I det følgende gennemgås målet med disse aktiveringsprogrammer samt hvilke forhold der er gældende for den almene dagpengemodtager Vejledning og opkvalificering Indenfor vejledning og opkvalificering findes der tre forskellige typer af aktivering, som den ledige kan gennemgå. Disse muligheder er 1) Korte vejlednings- og afklaringsforløb, 2) Særligt tilrettelagte forløb, herunder f.eks. praktik under uddannelsesforløbet og danskundervisning eller 3) Ordinære uddannelsesforløb. ( 32) Formålet med de tre typer er enten at vedligeholde eller udvikle kompetencer med henblik på en opkvalificering til arbejdsmarkedet. Det er som hovedregel muligt at modtage vejledning og opkvalificering i op til 6 uger, men en varighed på til 1 år kan finde sted, såfremt den ledige ikke umiddelbart kan formidles arbejde indenfor sit fagområde eller hvis tilbuddet kvalificerer den ledige til at kunne finde beskæftigelse indenfor et område, hvor der er mangel på arbejdskraft. ( 36) Personer med arbejdsløshedsforsikring modtager i perioden med vejledning eller opkvalificering den normale dagpengeydelse. Fra 1. august 2009 har det endvidere været muligt for den forsikrede arbejdssøgende at deltage i selvvalgte uddannelsesprogrammer i op til 6 uger. Dette skal foregå indenfor de første 6 måneder hvis den arbejdssøgende er under 30 år og inden 9 måneder for ledige over 30 år. Den ledige kan vælge mellem mange muligheder, som findes indenfor vejledning og opkvalificering, og kan derfor vælge både erhvervsrettede voksen- og efteruddannelse samt uddannelser på folkeskole-, gymnasialt og videregående uddannelsesniveau. 5 Det kræver dog godkendelse fra sagsbehandleren. 4 De anvendte paragrafer i afsnit 3.1 og 3.2 inklusiv underafsnit henviser alle til Beskæftigelsesministeriets Bekendtgørelsen af lov om en aktiv beskæftigelsesindsats med mindre andet er anvist. 5 Beskæftigelsesministeriet 2009, Bekendtgørelse om 6 ugers selvvalgt uddannelse til forsikrede ledige 14

17 3.1.2 Virksomhedspraktik Virksomhedspraktik er et tilbud, som kan gives personer, der har behov for afklaring af beskæftigelsesmål eller som på grund af mangelfulde faglige, sociale eller sproglige kompetencer kan have svært ved at opnå beskæftigelse ved normale arbejds- eller lønvilkår eller med løntilskud. ( 42) Praktikken kan finde sted enten i en privat eller offentlig virksomhed. Den mest almindelig længde af et virksomhedspraktikophold er 4 uger, men under særlige omstændigheder er det dog muligt med en periode på op til 13 uger. ( 44) I løbet af opholdet modtages den normale dagpengesats ligesom tilfældet var med vejledning og opkvalificering Ansættelse med Løntilskud Ledige kan få tilbud om ansættelse under løntilskud både hos private og offentlige arbejdsgivere. Tilbuddet gives til personer, som vurderes til at have særlig risiko for langvarig arbejdsløshed eller har været ledig i op til 9 måneder (for personer under 30 år op til 3 måneder). ( 51) Tilbuddet om ansættelse med løntilskud gives med henblik på oplæring og genoptræning af faglige, sociale og sproglige kompetencer. For den almene aktiverede kan der gives løntilskud i op til 1 år. ( 53) I forbindelse med ansættelse med løntilskud i private virksomheder skal lønnen være ud fra gældende overenskomster, dvs. der som minimum skal udbetales en løn svarende til den mindste overenskomstmæssige eller sædvanligt gældende. ( 56) Arbejdsgivere vil kunne få refunderet en del af den betalte timeløn efter fem forskellige satser ( 63) Hvilken sats der skal udbetales til virksomheden afhænger af en konkret vurdering af personens forudsætninger for at deltage i arbejdet i samme omfang som de øvrige ansatte. Ansættes den ledige med løntilskud i en offentlig virksomhed, kan personen højst få den løn, som svarer til den pågældende persons normale dagpengesats 6. De ovenstående aktiveringstyper har samlet set det erklærede formål at forbedre de lediges jobmuligheder og dermed hjælpe dem hurtigt tilbage i beskæftigelse. Dette skal ske ved at forbedre de forskellige kompetencer hver ledig besidder, således det er lettere at matche de arbejdssøgende med ordinære arbejdspladser. Da det er sagsbehandlerne i jobcentrene, der har beføjelserne til at tildele aktiveringsprogrammer til de ledige, spiller de en stor rolle i forbindelse med at udnytte programmerne bedst muligt. Dette kræver, at sagsbehandlerne er i stand til at vurdere, hvilket mål den enkelte ledige skal opnå med sit aktiveringsforløb. Sagsbehandlerne har dog også andre opgaver. Nedenstående gennemgår, udover 6 Jobcentrenes hjemmeside, Løntilskud til ansættelse af ledig i offentlige virksomheder 15

18 de krav den arbejdssøgende skal opfylde for at være dagpengeberettiget, opgavefordelingen mellem A-kasserne og sagsbehandlerne i landets jobcentre. 3.2 A-kassernes, den arbejdssøgendes og sagsbehandlernes rolle A-kassernes rolle Kontakt, vejledning og jobformidling til de arbejdssøgende er alle fælles opgaver for A-kasserne og sagsbehandlerne i jobcentrene, hvis mål er at hjælpe den arbejdssøgende tilbage i beskæftigelse hurtigst muligt. Da både jobcentrene og A-kasserne skal vejlede de ledige og styrke deres jobsøgning, ses visse overlap i fordelingen af disse to instansers opgaver. 7 Historisk set har A-kassernes primære funktion været at udbetale dagpenge til den ledige, men gennem flere reformer er deres funktion i dag mere omfattende. I 2002 blev reformen Flere i arbejde vedtaget, som skulle sikre ens muligheder for arbejdssøgende med samme behov uanset om de var medlem af en A-kasse eller blot berettigede til kontanthjælp. Formålet med reformen var at forkorte tiden indtil den ledige igen indtrådte i ordinær beskæftigelse. Efterfølgende er der kommet flere tiltag, som har ført til en forøgelse af den rolle, som A-kasserne spiller i den aktive arbejdsmarkedspolitik (Thuesen, 2009, s. 31). A-kasserne har således nu førstegangskontakten med den ledige, i og med at de er blevet ansvarlige for at gennemføre CV-samtalen, hvor også en jobplan, som den ledige har udarbejdet inden mødet, justeres og fastlægges. A-kasserne har ligeledes ansvaret for de obligatoriske rådighedssamtaler, som skal afholdes hver tredje måned, sideløbende med jobcentrenes såkaldte jobsamtaler, som også gennemføres med tre måneders mellemrum. Derudover har A-kasserne fået til at opgave at øge fokus på selve jobformidlingen. Det vil sige, at A-kasserne udover at hjælpe den ledige med kompetenceafklaring og fastholdelse af et konstruktivt jobsøgningsfokus, også vejleder i forhold til søgning af bestemte relevante jobs og kan ligesom jobcenteret oprette jobordrer. 8 Årsagen til den større mængde opgaver inden for kontakt og vejledning, som A-kasserne er blevet pålagt, skyldes deres gode kontakt med medlemmerne samt et stort branchekendskab. På trods af dette, har de ikke umiddelbare beføjelser til at tildele aktiveringstilbud til de arbejdssøgende. Denne funktion ligger derimod under jobcentrene. 9 7 AK-Samvirke, Jobcenterguide s AK-Samvirke, Jobcenterguide s Jobcentrenes hjemmeside, Jobplan 16

19 3.2.2 Krav til den ledige Når en person bliver arbejdsløs, indtræder vedkommende i en ny verden med mange krav og begreber. Den lediges første opgave er at melde sig som ledig på den første ledighedsdag i sit lokale jobcenter eller på jobcenterets hjemmeside, jobnet.dk, og desuden sende en udfyldt ledighedserklæring til sin A-kasse. Før dette sker, vil personen ikke være dagpengeberettiget, og det vil derfor ikke være muligt at få udbetalt dagpenge. Det er et centralt punkt, at den ledige skal stå til rådighed for arbejdsmarkedet, og derfor skal denne bekræfte sig som arbejdssøgende mindst hver syvende dag på jobnet.dk ( 11). Desuden skal den ledige kunne møde op til møder med én dags varsel, og der er derudover en række andre krav der skal opfyldes. Den ledige skal f.eks. indenfor tre uger fra den første ledighedsdag oprette sit CV i CV-banken på jobnet.dk og gøre det tilgængeligt for både virksomheder og sagsbehandlerne. ( 13, stk. 2) I løbet af de første 3 uger skal den ledige ligeledes deltage i den førnævnte CV-samtale i A- kassen, hvor den arbejdssøgendes CV og jobsøgnings-muligheder gennemgås. 10 Igennem hele arbejdsløshedsperioden skal den ledige være aktivt jobsøgende og ansøge min. 2 fuldtidsstillinger om ugen. Hver tredje måned indkaldes den ledige til de førnævnte obligatoriske rådighedssamtaler, hvor A-kassen dels vurderer om den ledige har opfyldt sine forpligtelser i forhold til at stå til rådighed for arbejdsmarkedet i perioden, og dels handler rådighedssamtalen om hvad den ledige kan gøre for at komme i arbejde. 11 Fra 1. januar 2010 er retten og pligten til at modtage aktiveringstilbud blevet fremrykket, således personer under 30 år allerede efter tre måneder skal gennemgå et aktiveringsforløb, mens personer over 30 år skal gennemgå et aktiveringsforløb senest efter ni måneder. 12 Det kan forekomme, at den arbejdssøgendes CV i CV-banken skaber en mulighed for at få tilbudt et job enten direkte fra en virksomhed eller gennem sagsbehandleren. I det tilfælde skal den ledige acceptere jobbet. Afvises det, kan det, ligesom ved manglende overholdelse af de øvrige krav, føre til at den ledige sanktioneres af sagsbehandleren Jobcentrenes hjemmeside, Medlem af en a-kasse, CA A-kasse brochure, Værd at vide Når du er ledig s CA A-kasse brochure, Værd at vide Når du er ledig s Finansministeriet, Danmarks Konvergensprogram 2009, Gennemførte arbejdsmarkedsreformer Bilag 4 13 CA A-kasse brochure, Værd at vide Når du er ledig s. 4 17

20 3.2.3 Sagsbehandlerens rolle Som nævnt i ovenstående er både kontakt og jobformidling til den ledige en tværgående opgave mellem A-kasserne og jobcentrene. Rollen for sagsbehandlerne i jobcentrene indebærer, på samme måde som A-kasserne, blandt andet at oplyse den ledige om loven, vejlede omkring hvordan der hurtigst muligt opnås beskæftigelse samt at overvåge og kontrollere den enkelte. Første møde mellem sagsbehandler og den ledige er den obligatoriske jobsamtale inden for tre måneders ledighed. Her udformes, ligesom til CV-samtalen i A-kassen, i fællesskab en jobplan, som beskriver hvilke beskæftigelsesmål der tilsigtes at blive opnået, altså hvilke jobtilbud, den ledige ønsker at modtage og har de nødvendige kompetencer indenfor. Desuden skal der i planen stå, hvilke aktiveringstilbud den ledige skal gennemføre samt tidspunktet for hvornår de skal påbegyndes. Jobplanen er en skriftlig bindende kontrakt mellem parterne og dannes som før nævnt i samspil mellem sagsbehandleren og den ledige. I sidste ende er det dog sagsbehandlerens opgave at udvikle den bedst mulige plan, som desuden til en vis grad skal tage højde for efterspørgslen på arbejdsmarkedet. 14 Ligesom A-kasserne, indkalder jobcenteret den ledige til samtale mindst hver tredje måned i arbejdsløshedsperioden ( 17, stk. 1). I forbindelse med disse obligatoriske samtaler, bliver jobplanen vurderet og eventuelt revideret. Dette skyldes, at arbejdsmarkedet i mellemliggende periode kan have ændret sig, eller fordi arbejdsløshedsperioden er nået en længde, som gør at kravet om aktivering er nærtforestående, hvorfor disse skal indskrives i jobplanen. Udover den vejledende rolle, skal sagsbehandleren som nævnt også overvåge og kontrollere at den ledige overholder de nødvendige krav. I tilfælde af at den ledige ikke møder op til aftalte samtaler eller på anden vis ikke står til rådighed for arbejdsmarkedet, er det sagsbehandlerens opgave at opdage dette og tage affære. 15 En måde, hvorpå der kan gribes ind, er ved at tildele sanktioner til ledige, som ikke overholder deres forpligtelser. Sanktioner i Danmark gør sig gældende ved at den ledige bliver frataget dagpenge i en periode. Sanktionerne kan overordnet set deles op i tre kategorier. Den milde sanktion indtræder f.eks. når en ledig ikke overholder en mødepligt til en samtale med sagsbehandleren. I det tilfælde stopper dagpenge udbetalingen indtil den ledige selv har kontaktet sagsbehandleren. Den lidt hårdere sanktion er fratagelse af dagpenge i 3 uger, hvilket kan tildeles i tilfælde af selvforskyldt ledighed f.eks. på grund af opsigelse eller afslag af jobtilbud. Den sidste og 14 Jobcentrenes hjemmeside, Jobplan, CA A-kasse brochure, Værd at vide Når du er ledig s CA A-kasse brochure, Værd at vide Når du er ledig s

21 hårdeste sanktion er en fratagelse af dagpengeretten indtil den ledige har udført min. 300 timers arbejde indenfor en periode af 10 uger (Svarer, 2007, s. 5). Denne straf anvendes sjældent, men kan dog finde anvendelse, når en ledig f.eks. for anden gang indenfor 12 måneder er i selvforskyldt arbejdsløshed, eller hvis den ledige tre gange udebliver fra møder. 16 På trods af at ovenstående viser, at det er forholdsvis klare retningslinjer for hvornår sanktioner skal anvendes, er det i sidste ende sagsbehandlerens valg om den ledige skal sanktioneres. Det er derfor sandsynligt, at sanktioner ikke anvendes i samme omfang af samtlige sagsbehandlere i de forskellige jobcentre. Anvendelsen af rådighedssanktioner til dagpengemodtagere har været svingende i perioden mellem , men viser en faldende tendens fra 4,5 pct. af de forsikrede, som blev tildelt en sanktion i 2006 mod 3,5 pct. i Tildelingen af aktiveringsprogrammerne En sidste vigtig rolle, som sagsbehandlerne skal udfylde, er tildelingen af aktiveringsprogrammer, når det vurderes at det vil være gavnligt for den arbejdssøgende i forhold til at opnå beskæftigelse, eller når det ifølge loven er et krav. På tidspunktet, hvor der skal tildeles et program, burde sagsbehandleren have fået et kendskab til den ledige og vil på denne baggrund kunne vurdere hvilken aktivering der vil have den bedste effekt i forhold til at få den pågældende ledige i arbejde. Det kan meget vel være tilfældet, at den ledige har givet udtryk for at være mere motiveret til at deltage i en bestemt aktiveringstype, eksempelvis virksomhedspraktik Det er dog ikke muligt at finde nogle direkte retningslinjer, som beskriver hvad der skal lægges vægt på, når der bliver tildelt aktiveringsprogrammer. Sagsbehandlerens information omkring den ledige vil, sammen med den lediges eventuelle præferencer og sagsbehandlerens egen erfaring med resultater ved tildeling af aktiveringsprogrammer, kunne påvirke det valg der bliver truffet. Dette kan tyde på, at det varierer fra sagsbehandler til sagsbehandler og jobcenter til jobcenter, hvor meget fokus der bliver lagt på den lediges ønsker og sagsbehandlerens egne overbevisninger. Ovenstående viser hvilke typer af aktiveringsprogrammer, der er tilgængelige for de ledige i Danmark, samt hvilke formål de har. I takt med at A-kasserne har overtaget et større ansvar i forbindelse med aktiveringsindsatsen, stilles der en del krav til de ledige, som hele tiden skal stå til rådighed for arbejdsmarkedet for at være dagpengeberettigede. Sagsbehandlernes rolle er i den forbindelse at vejlede, overvåge og tildele programmer til de ledige. Spørgsmålet er om det er 16 CA A-kasses hjemmeside, Rådighed 17 Jobindsats.dk en service under Arbejdsmarkedsstyrelsen, Rådighedssanktioner 19

22 muligt at optimere aktiverings-indsatsen ved at ændre på nogle af de ovenstående regler og metoder. 3.3 Muligheder for optimering af aktiveringsindsatsen Der er som nævnt to forskellige opgaver, som den aktive arbejdsmarkedspolitik skal udføre. Dette er at opkvalificere de ledige og skabe incitament til for de ledige til at finde beskæftigelse. Til at forbedre de to områder og dermed den samlede aktiveringsindsats er følgende muligheder interessante at undersøge mulige optimeringer af tildeling af programmer samt forstærkelse af incitamentet gennem en mere intensiv aktivering eller hårdere eller hyppigere sanktioner Tildelingen af programmer En hvorpå de ledige bedre kan opkvalificeres er ved at forbedre tildelingen af aktiveringsprogrammer. Det blev set at sagsbehandleren har en række forskellige informationer de kan anvende, når de skal tildele aktiveringsprogrammer til de ledige. Et grundlæggende mål fra politisk side ved at lade ledige deltage i aktiveringsprogrammerne, vil være at forkorte tiden indtil den ledige indtræder i beskæftigelse, jf. afsnit Det er dog langt fra sikkert, at hver enkel sagsbehandler forsøger at opnå netop dette mål, men i stedet forsøger at opnå personlige må ved at sende de ledige i bestemte aktiveringsprogrammer. Dette kunne eksempelvis være at forlænge den lediges kommende beskæftigelsesperiode. Der kan med andre ord opstå agentproblemer, hvor sagsbehandlerne ikke forsøger at opfylde de overordnede mål ikke bliver forsøgt overholdt. Samtidig kan det være svært for sagsbehandlerne at vurdere hvilken effekt et program vil have for den person de skal tildele det. Hvis det udelukkende er baseret på egne erfaringer, vil sagsbehandleren kun behandle en meget begrænset del af det samlede antal arbejdsløse, og vil derfor formentlig have svært ved at danne sig et pålideligt billede af hvilke programmer der virker for hvilke typer af ledige. Undersøgelser fra udlandet viser, at eksempelvis schweiziske sagsbehandleres tildeling ikke formår at opnå et bedre resultat på arbejdsløshedsperioden end en tilfældig tildeling kunne have opnået (Lechner & Smith, 2007). Hvis dette er et generelt billede, som kan overføres til den danske aktivering, vil det tyde på at sagsbehandlere ikke formår at udnytte den tilgængelige information om den ledige til at identificere det bedste aktiveringsprogram for den pågældende. Samtidig viser andre undersøgelser, at aktiveringsprogrammerne ikke bidrager til at mindske arbejdsløshedsperioden, hvilket på den ene side kan skyldes dårlige programmer, men også at de ikke bliver tildelt optimalt (Card, Kluve, & Weber, 2009; Kluve, 2006). Det kunne i lyset heraf 20