Udkast til overordnet plan for puljerne til planlagt bygningsvedligeholdelse fra 2010 og frem

Transkript

1 Gladsaxe Kommune Ejendomsafdelingen Udkast til overordnet plan for puljerne til planlagt bygningsvedligeholdelse fra 2010 og frem Ved budgetvedtagelsen B2008 blev der truffet to beslutninger om puljerne i anlægsbudgettet til finansiering af planlagt bygningsvedligeholdelse Det skal undersøges, om puljerne til bygningsvedligeholdelse kan reduceres, evt ved at samle fagudvalgenes budgetter til en samlet pulje således at der skabes mulighed for optimale udbud med økonomisk gevinst. Hvis dette ikke er muligt kan planlagte, men ikke hastende, vedligeholdelsesopgaver udskydes til perioden (budgetnote 11). Det blev besluttet på forhånd at udmønte en konkret reduktion af puljerne på 1 mio kr i 2010 og 3 mio kr i 2011 og efterfølgende år (i budgetoverslagsårene). I det følgende besvares budgetnoten med en redegørelse om rammerne for planlagt byningsvedligeholdelse i årene fremover, herunder forslag om hvordan de besluttede budgetreduktioner implementeres. Det bemærkes, at redegørelsen kun omhandler de 8 puljer, der vedrører kommunens skattefinansierede aktiviteter. De takstfinansierede institutioner er samlet i én pulje, og de kan, jf de mellemkommunale aftaler for dette område, ikke ses i sammenhæng med det skattefinansierede område. Det bemærkes endvidere, at der ud over puljerne til planlagt bygningsvedligeholdelse i anlægsbudgettet er afsat to puljer til finansiering af energiforbedringer i den skattefinansierede bygningsportefølje. En optimal udnyttelse af disse midler forudsætter, at anvendelsen i vidt omfang koordineres med gennemførelse af vedligeholdelsesaktiviteter. Rammerne for dette beskrives i Energihandlingsplanen, der er under udarbejdelse. Sammenfatning Til periodisk og planlagt vedligeholdelse (PPV) for de 8 bygningsområder, der omfatter kommunens skattefinansierede aktiviteter, er der i 2009 i alt afsat 41,5 mio kr. Vedligeholdelsen gennemføres inden for rammerne af én årlig puljebevilling til hvert bygningsområde. Ved budgetvedtagelsen B2008 blev det besluttet at reducere puljerne med tilsammen 1 mio kr i 2010 og med 3 mio kr årligt fra Reduktionen er fordelt forholdsmæssigt mellem de 8 puljer. Det er tillige tidligere planlagt, at puljen til Skoleområdet, efter en periode på 13 år med forhøjet budget til afvikling af et oparbejdet efterslæb, fra 2013 skal reduceres 1 / 10

2 til et niveau, der afspejler behovet til almindelig løbende vedligeholdelse. Konkret vil puljen fra og med 2013 være 4,5 mio kr mindre i forhold til de forudgående år. Konsekvenserne heraf er vurderet ved at sammenholde de resulterende budgetmæssige rammer med det forventede finansieringsbehov for de enkelte puljer i perioden I det fremtidige vedligeholdelsesbehov er medregnet nyt Genoptræningscenter under opførelse samt de planlagte nybyggerier af Gyngemosehal og ny skole i Bagsværd (inkl udfasning af eksisterende skolebebyggelser). Resultatet viser umiddelbart et samlet udækket finansieringsbehov for alle puljerne på ca 15 mio kr over perioden. I forhold til det forudsatte finansieringsbehov vurderes der imidlertid at være et vist effektiviseringspotentiale ved optimering af udbud og udførelse af vedligeholdelsesaktiviteterne. Der viser sig endvidere at være stor indbyrdes forskel mellem de enkelte puljer. Set over perioden er 2 puljer i betydelig grad underfinansierede, 4 puljer er i nogenlunde balance, og 2 puljer er i betydelig grad overfinansierede. Som løsning på den samlede såvel som den indbyrdes ubalance foreslås det på denne baggrund at De 8 puljer til finansiering af PPV samles til én pulje. Derved gives mulighed for at opnå en gevinst ved mere rationelle udbud for så vidt det angår de mindre bygningsområder. Samtidigt udlignes de betydelige balanceforskelle, som puljerne ellers vil udvise i de kommende år. Ejendomsafdelingen optimerer sin anvendelse af forskellige udbudsformer med henblik på at opnå en gevinst derved. Det forhøjede budgetniveau til opretning på Skoleområdet forlænges med ét år (2013). Det forventes, at den samlede gevinst af de nævnte effektiviseringer over den betragtede periode vil beløbe sig til ca 8 mio kr. Med den forlængede tilførsel af 4,5 mio kr i 2013 bliver det samlede resultat en mindre ubalance på ca 2,5 mio kr over hele perioden. På baggrund af periodens længde forventes det dog ikke at få nogen praktisk betydning. Hvis forslaget gennemføres kan der altså med de tidligere besluttede budgetreduktioner fortsat gennemføres en forsvarlig vedligeholdelse af de kommunale bygninger, herunder nybyggerierne af Genoptræningscenter, Gyngemosehal og Ny Bagsværd Skole. Baggrund På grund af Byrådets prioritering af bygningsvedligeholdelsen er Gladsaxe Kommune i dag i den gunstige situation, at der er godt overblik over bygningerne og deres tilstand, at der ikke er bygninger med akut kritisk opretningsbehov, at bygningsvedligeholdelsen kan følge med den almindelige nedslidning, og at de tidligere oparbejdede efterslæb i hovedsagen kan forventes afviklet inden for en kortere årrække. 2 / 10

3 En grundlæggende forudsætning har været at samle budgetterne til periodisk og planlagt vedligeholdelse (PPV) i puljer for større bygningsområder, hvor de tidligere var spredt ud på mange omkostningssteder. På baggrund af en tilstandsvurdering af kommunens skoler vedtog Byrådet i 1999 én samlet opretnings- og vedligeholdelsesplan for alle bygninger under folkeskoleområdet. Budgettet til bygningsvedligeholdelse for området blev forøget væsentligt med den hensigt, at der i 10 år skulle afsættes et ekstraordinært forhøjet budget for at indhente et akkumuleret efterslæb, og at budgettet derefter skulle lægges fast på et konstant niveau, der svarer til at holde bygningerne almindeligt vel vedligeholdte. Opretningsperioden for skoleområdet er dog siden af forskellige grunde forlænget med tre år, således at reduktionen af det forhøjede budget skal ske fra I forlængelse af beslutningerne om skoleområdet besluttede Byrådet i årene tillige, at løfte bygningsvedligeholdelsen tilsvarende for de øvrige kommunale bygningsområder. Processen blev fuldbyrdet i 2004 med beslutning om at samle alle vedligeholdelsesbudgetter i større puljer, at indføre ens principper og retningslinier for alle puljerne, og at flytte det forvaltningsmæssige ansvar for bygningsvedligeholdelsen fra fagforvaltningerne til Ejendomsafdelingen. Der er på denne baggrund i vidt omfang gennemført opretning af de kommunale bygninger, og der har generelt været afsat vedligeholdelsesbudgetter, der afspejler de faktiske behov. I 2009 er der afsat i alt 41,5 mio kr i de 8 puljer til PPV. Ved budgetvedtagelsen (B2008) blev det besluttet at reducere puljerne med tilsammen 1 mio kr i 2010 og med 3 mio kr i 2011 og efterfølgende år. Bag beslutningen lå en vurdering af, at opretningsforløbet er tilstrækkeligt fremskredent til at budgetterne kan reduceres, og at der skulle være et urealiseret effektiviseringspotentiale i forbindelse med udbud af vedligeholdelsesaktiviteter. De økonomiske rammer I Gladsaxe Kommune har Byrådet uddelegeret sin bygherrerolle til de enkelte fagudvalg. Hvert fagudvalg er således bygherre for de ejendomme, der huser aktiviteterne under fagudvalgets budgetområder. Puljerne til finansiering af PPV afspejler denne bygherreopdeling, hvilket indebærer at der opereres med i alt 8 puljer: Bygningsområde Budget 2009 Administrationsområdet 3,2 mio kr Driftsområdet 1,1 mio kr Skoleområdet 21,9 mio kr Daginstitutionsområdet 6,4 mio kr Kulturområdet 1,2 mio kr Fritidsområdet 3,7 mio kr Socialområdet 3,7 mio kr Handicapområdet 0,2 mio kr 3 / 10

4 Som det fremgår af oversigten, er der stor forskel bygningsområderne indbyrdes. Puljefinansiering af PPV for større bygningsområder giver mulighed for at håndtere store enkeltaktiviteter, uden at budgettet skal variere fra år til år, og uden at aktiviteter skal etapeopdeles uhensigtsmæssigt. Endvidere giver det normalt mulighed for at absorbere større akutopgaver ved omprioritering uden fatale konsekvenser. Flere af bygningsområderne er dog i realiteten for små til at sikre disse helt centrale gevinster ved puljefinansiering. Siden 2000 har der årligt været afsat i alt omkring 40 mio kr til PPV for de 8 bygningsområder. Efter de besluttede reduktioner er der de følgende år afsat (prisniveau 2009): ,5 mio kr ,7 mio kr ,7 mio kr ,0 mio kr Budgetreduktionerne er fordelt forholdsmæssigt på de 8 puljer. Som følge af den vedtagne opretningsplan for Skoleområdet er puljen til dette område forhøjet ekstraordinært indtil 2012, hvorefter puljen reduceres med 4,5 mio kr årligt fra Såfremt dette fastholdes samtidigt med de besluttede generelle reduktioner, så mindskes den samlede ramme i 2013 til 33,5 mio kr, svarende til en samlet reduktion på ca 20 % over 4 år. Følgende figur viser det samlede budget til PPV i perioden (angivet i løbende priser), samt det afsatte budget fra 2010 inklusive de nævnte reduktioner (angivet ved prisniveau 2009). 4 / 10

5 Behovsprognoser Sammenholdes en vurdering af det fremtidige finansieringsbehov med de givne rammer fås helt forskellige balancebilleder for de forskellige bygningsområder. Følgende tabel viser for hvert bygningsområde årets budget fratrukket årets finansieringsbehov i perioden (angivet i mio kr): SUM Admin -0,14-0,23-0,63-0,63-0,63-0,63-0,63-0,63-0,63-0,63-0,63-6,0 Drift -0,04-0,04 0,55 0,55 0,55 0,55 0,55 0,55 0,55 0,55 0,55 4,9 Skoler -1,28-2,15-2,15-1,48-1,28-1,28-1,28-1,28-1,28-1,28-1,28-16,0 Daginst -2,45-0,41 0,06 0,06 0,06 0,06 0,06 0,06 0,06 0,06 0,06-2,3 Kultur -0,52-0,10-0,15 0,16 0,16 0,16 0,16 0,16 0,16 0,16 0,16 0,5 Fritid 0,21-0,07-0,07-0,07-0,07-0,07-0,07-0,07-0,07-0,07-0,07-0,5 Social 0,10-0,41-0,41-0,41 0,81 0,81 0,81 0,81 0,81 0,81 0,81 4,5 Handicap 0,01-0,01 0,00 0,04-0,09 0,02-0,12 0,14 0,10 0,10 0,10 0,3 Der er gjort følgende budgetforudsætninger: Vedtaget budget for overslagsårene , Uændret budget i perioden , Skoleområdet dog reduceret med 4,5 mio kr/år fra 2013, Der er forudsat følgende aktivitetsændringer: Udfasning af Søndergård Skole med 0,9 mio kr/år fra 2010, Udfasning af Bagsværd Skole med 0,4 mio kr/år fra 2010 og yderligere 0,4 mio kr/år fra 2013, Indfasning af Ny Bagsværd Skole med 1,1 mio kr/år fra 2013, Indfasning af nyt genoptræningscenter med 0,3 mio kr/år fra 2010, Indfasning af Gyngemosehallen med 0,3 mio kr/år fra Flere områder viser et utilstrækkeligt finansieringsgrundlag de første år for derefter at gå mod overskydende finansiering. Dette er billedet af et område, hvor der stadig er et efterslæb, men hvor dette har udsigt til at blive indhentet. Administrationsområdet og Skoleområdet viser markant utilstrækkeligt finansieringsgrundlag igennem hele perioden. De to områder har således ikke udsigt til at få indhentet deres efterslæb. For Administrationsområdet er ubalancen så relativt stor, at det må forventes at få mærkbare konsekvenser i løbet af få år, medmindre området tilføres ekstra ressourcer. Set over hele perioden varierer finansieringsbalancen for hvert område fra et minus på 16 mio kr for Skoleområdet til et plus på 4,5 mio kr for Socialområdet. Den samlede balance for alle 8 områder er et minus på 15 mio kr. Effektiviseringsmuligheder I forhold til det forudsatte finansieringsbehov er det imidlertid Ejendomsafdelingens vurdering, at der fortsat er et vist effektiviseringspotentiale ved optimering af udbud og udførelse af vedligeholdelsesaktiviteterne. 5 / 10

6 Der er allerede i den forudgående periode opnået en betydelig effektiviseringsgevinst ved løbende fokusering på udbudssituationen. Det er således lykkedes at udnytte de afsatte midler bedre end forventet, idet puljerne til PPV har finansieret en række aktiviteter, der ikke oprindeligt var tænkt ind i grundlaget. Blandt de mest betydende kan nævnes opretningsopgaver, der af forskellige grunde ikke kunne forudses ved de oprindelige tilstandsvurderinger, vedligeholdelse af kloakanlæg for terrænafvanding, flere skærpelser af stærkstrømsreglementet samt den nye energimærkningsordning. Samlet set har disse aktiviteter over de seneste 5 år beløbet sig til omkring 10 mio kr. Disse aktiviteter er løbende blevet indarbejdet i vedligeholdelsesplanerne, og det er i vidt omfang sket uden afgørende forsinkelse af opretningsforløb og almindelig vedligeholdelse. Tilbage står dog en vis ophobning af udskudte aktiviteter, primært som indvendige istandsættelser, der har laveste prioritet ved de gældende retningslinier. Den effektivisering, der er opnået, har baggrund i en konsekvent og målrettet konkurrenceudsættelse af udførelsen af enkeltaktiviteter, primært ved anvendelse af underhåndsbud. Ved underhåndsbud indhentes op til tre konkurrerende tilbud på udførelse af et arbejde. Udbudsformen udnyttes optimalt ved en dynamisk styring af udbuddene, så man hele tiden bevidst indhenter tilbud fra netop de firmaer, som man ud fra markedskendskab forventer, er mest konkurrencedygtige på det aktuelle tidspunkt ved det aktuelle arbejde. Når en bygherre besidder ressourcer og kompetencer til dette, er han således løbende i stand til at udnytte markedssituationen optimalt. Udbudslovgivningen levner mulighed for at undlade udbud af enkeltaktiviteter, hvis værdien ikke overstiger kr. Ved gennemførelse af vedligeholdelsesplanerne i Gladsaxe Kommune udbydes dog i princippet alle aktiviteter, hvor der med rimelighed kan afgives tilbud på fast pris for udførelsen. Ud fra opgavesammensætningen vurderes det dog fortsat at være muligt at optimere udbudssituationen for en del aktivitetstyper. Den massive benyttelse af underhåndsbud er ubetinget meget effektiv, men der er flere aktivitetstyper, hvor andre udbudsformer med fordel kan udnyttes bedre end det sker i dag. Det er fx Ejendomsafdelingens erfaring, at der særligt i forbindelse med aftaler om faste serviceydelser (primært for de forskellige tekniske anlæg) kan være væsentlige besparelser ved større fællesudbud og i nogle tilfælde ved egentlige rammeudbud. Ved fællesudbud samles et større antal konkrete aktiviteter af ensartet karakter i ét fælles udbud. Det er oplagt, at der kan være en gevinst ved dette, og denne mulighed benyttes da også allerede. Det er dog vurderingen, at der er fortsat er et potentiale ved en tværgående styring af flere fællesudbud. Ved rammeudbud udbydes enhedsydelser uden, at det på forhånd er fastlagt konkret hvor og i hvilket omfang ydelserne skal leveres. Bygherren kan herefter i en aftalt periode rekvirere den pågældende ydelse efter behov til fast enhedsafregning 6 / 10

7 uden yderligere udbud. Denne udbudsform kan kun med fordel anvendes ved udbud af aktiviteter, der sikkert og enkelt kan beskrives som præcist definerede enkeltoperationer. Eksempler på rammeudbud kan være levering og montering af vinduesruder (afregnet pr m 2 glasareal) eller levering og montering af gulvbelægning (afregnet pr m 2 gulvareal). Ved rammeudbud kan der kun forventes en særlig økonomisk gevinst, hvis bygherren ved udbuddet kan stille leverancer et betydeligt samlet omfang i udsigt. Denne udbudsform har ikke hidtil været benyttet i særligt omfang. Det er vurderingen, at der et vist potentiale, om end det er begrænset, ved øget benyttelse af rammeudbud. Det vurderes samlet set, at der over en længere periode vil være mulighed for at hente en gevinst på gennemsnitligt 0,50 mio kr årligt ved optimeret benyttelse af de forskellige udbudsformer. Ud over optimeringer i udbudssituationen vil der også være en gevinstmulighed ved optimering af selve gennemførelsen af vedligeholdelsesplanerne. Hvor en stor finansieringspulje åbner mulighed for at gennemføre store enkeltaktiviteter, så sætter en mindre finansieringspulje snævre grænser for hvor store enkeltaktiviteter, der kan håndteres inden for den årlige udmøntning af vedligeholdelsesplanerne. Det kan således konstateres, at der for de mindre puljers vedkommende jævnligt er behov for at udskyde udførelsen af større enkeltaktiviteter længere end det er hensigtsmæssigt, eller at opdele udførelsen i etaper over flere år, og at udførelsen derved fordyres. Der vil således være mulighed for at opnå en økonomisk fordel ved at samle puljerne i én større pulje. Med én stor pulje opnås tillige et råderum, der giver mulighed for at gribe chancen i forbindelse med byggeopgaver (ombygninger mv). Ved at indarbejde vedligeholdelsesaktiviteter, der er planlagt til senere udførelse, i gennemførelsen af en byggeopgave, vil der normalt kunne opnås en væsentlig besparelse ved udførelsen. Kun puljen for Skoleområdet har i dag en størrelse, der i praksis levner mulighed for dette. Det skønnes, at den samlede gevinst ved samling i én pulje over en længere periode kan beløbe sig til gennemsnitligt 0,30 mio kr årligt. Samlet over perioden vurderes de forskellige effektiviseringer således at kunne bidrage med i alt ca 8 mio kr til aflastning af finansieringsbehovet til PPV. Løsningsforslag Det foreslås, at de 8 puljer til finansiering af PPV samles til én pulje for hele den skattefinansierede del af kommunens bygningsportefølje. Det foreslås, at puljen placeres under Økonomiudvalget, ligesom det er tilfældet med den allerede eksisterende fælles pulje for den takstfinansierede del af bygningsporteføljen. Derved udlignes de betydelige balanceforskelle, som puljerne ellers vil udvise i de kommende år. 7 / 10

8 Samtidigt åbnes mulighed for at opnå en gevinst ved mere rationel gennemførelse af bygningsvedligeholdelsen for så vidt det angår de mindre bygningsområder. Det foreslås at Ejendomsafdelingen herved, samt ved optimeret anvendelse af forskellige udbudsformer, realiserer en samlet besparelse på 8 mio kr i perioden frem til Endelig foreslås det, at det forhøjede budgetniveau til opretning på Skoleområdet forlænges med ét år (til og med 2013). Gennemføres disse forslag, kan der samlet set sikres en rimelig finansieringsmæssig balance over perioden frem til Følgende figur viser den samlede balance over perioden for alle 8 puljer, A. Under forudsætning af at der ikke træffes beslutning om ændringer, og B. Under forudsætning af at ovennævnte forslag besluttes gennemført. Såfremt forslaget gennemføres vil der således akkumuleres en mindre ubalance på ca 2,5 mio kr over perioden. På baggrund af periodens længde forventes det dog ikke at få nogen praktisk betydning. Det står klart, at den økonomiske ramme for gennemførelse af periodisk og planlagt vedligeholdelse under alle omstændigheder strammes betydeligt, også selv om ovenstående forslag føres ud i livet. Der vil således være et betydeligt pres på Ejendomsafdelingen for at opnå reelle effektiviseringsgevinster i forbindelse med planlægning og udbud af vedligeholdelsesaktiviteter. Det må på denne baggrund forudsættes, at finansieringspuljen i fremtiden ikke i betydende omfang vil være i stand til at opsuge nye aktivitetstyper, der ikke er kendte (eller erkendte) på nuværende tidspunkt, medmindre den økonomiske ramme udvides. 8 / 10

9 Det bemærkes i denne forbindelse, at der er indført nye bestemmelser i Bygningsreglementet, der pålægger bygningsejere at udføre visse energiforbedringer i forbindelse med bestemte vedligeholdelsesaktiviteter. Det forudsættes, at tillægsudgifter til eventuelle energiforbedringer i forbindelse med gennemførelse af vedligeholdelsesaktiviteter generelt kan finansieres af de særlige anlægspuljer til dette formål. Der henvises til Udkast til Energihandlingsplan for de kommunale bygningsarealer. Samling af puljer Det vil være et brud med de hidtidige principper, hvis det besluttes at samle bygherreansvaret, for så vidt det angår periodisk og planlagt bygningsvedligeholdelse, i én pulje under Økonomiudvalget. I Gladsaxe Kommune er Byrådets bygherre- og driftsherreansvar uddelegeret til fagudvalgene, der udøver disse roller via den kommunale forvaltning. Siden 2004 har der dog været en høj grad af centralisering af den kommunale bygningsvedligeholdelse, idet udøvelsen af bygherreansvaret for dette område for alle fagudvalgs vedkommende varetages af Ejendomsafdelingen efter fælles principper og retningslinier. Når det drejer sig om bygningernes funktionelle ydeevne, størrelse og indretning mv, samt om finansiering af såvel drift som anlægsopgaver, så udøves bygherreansvaret fortsat af fagforvaltningerne. Der lægges med det stillede forslag ikke op til at ændre ved dette. Denne opdeling er bundet op på et fundamentalt princip for kommunens bygningsadministration: Der skelnes finansieringsmæssigt skarpt mellem bygningsvedligeholdelse og bygningsfunktioner. Bygningsvedligeholdelsen er begrænset til en neutral vedligeholdelse af de givne bygningsmæssige rammer, og er i princippet uafhængig af bygningernes anvendelse. Derimod skal opgaver af enhver art, der er betinget af bygningens funktioner og anvendelse (forbedringer, funktionsændringer, ombygninger), håndteres og prioriteres som byggeopgaver. Forslaget om at samle finansieringen af bygningsvedligeholdelsen i én pulje under Økonomiudvalget indebærer altså kun en flytning af ansvaret for den rene vedligeholdelse, der allerede er fastlagt i PPV-puljerne, og som allerede er centraliseret langt hen ad vejen. For at tilgodese fagudvalgenes samlede overblik over de bygningsmæssige rammer er det forudsat, at der fortsat vil ske en systematisk afrapportering af den planlagte og den gennemførte bygningsvedligeholdelse i hvert fagudvalg. Tidligere har bygningsvedligeholdelsen været forvaltet med betydelig forskel mellem de forskellige fagudvalg, hvilket bl.a. kom til udtryk ved varierende vedligeholdelsestilstand. På grund af Byrådets prioritering af bygningsvedligeholdelsen de seneste 10 år, så bliver al bygningsvedligeholdelse i dag gennemført efter ens retningslinier, og der er opnået et forholdsvis ensartet vedligeholdesesniveau i de kommunale bygninger. Bygningsvedligeholdelsen har i realiteten fået en position som en neutral basisydelse i den kommunale virksomhed, hvorfor der i denne henseende kan være god logik i at se bygningsmassen under ét. 9 / 10

10 Da en samling vil indebære nogle praktiske fordele og forenklinger, og samtidigt vil bidrage til en bedre og mere effektiv opgaveløsning, så ses en samling af området som en naturlig udvikling. Det bemærkes, at den foreslåede samling allerede er effektueret for de takstfinansierede institutioner. Siden overtagelsen af disse i 2007 har bygningsvedligeholdelsen været finansieret af én fælles pulje under Økonomiudvalget. Dette bygningsområde omfatter en række institutioner under tre forskellige fagudvalg. Det bemærkes endeligt, at det er en generel udvikling i kommunerne at samle den egentlige bygningsvedligeholdelse i tværgående budgetområder for at sikre såvel bygningsfaglig som økonomisk optimering. Da Gladsaxe Kommune i 2006 sammen med 4 andre kommuner gennemførte en sammenlignende analyse af dette område, var Gladsaxe således den eneste af de 5 kommuner, hvor den basale bygningsvedligeholdelse ikke var samlet i ét tværgående budgetområde. --- o / 10