Businesscase for investering i Tidlig Opsporing og Tidlig Indsats (Sverigesmodellen) Styregruppeformand Projektleder Versionsnr. Helle M. Stennicke Nicolai S. Nielsen 0.1 Sagsnr. Sagstypenummer Versionsbeskrivelse 219-2015-251 Dette er første version af businesscasen Dato 1.6.2015 1) Baggrund for projektet Både på landsplan og i Hillerød Kommune er der aktuelt fokus på, hvordan tidlig opsporing og indsats kan bidrage til, at reducere antallet af anbringelser og dermed nedbringe udgifterne på området for udsatte børn og unge. Den aktuelle udvikling har haft afsæt i svenske erfaringer, hvor praksisnære studier fra eksempelvis Borås Kommune (Krevi 2012) har påvist et potentiale for videreudvikling af den danske praksis på området for udsatte børn og unge. Det potentiale har KORA valideret i en dansk kontekst - nærmere bestemt i Herning Kommune. I en evalueringsrapport fra april 2015 konkluderes det således, at Herning Kommune ved hjælp af en investering i det de har døbt Sverigesprogrammet både er lykkedes med at løfte den faglige kvalitet og reducere anbringelsesudgifterne markant (KORA 2015). Omdrejningspunkt i programmet er, at indsatsen i forhold til barnet/den unge hele tiden skal fokuseres på, at komme ned af indsatstrappen, så der hele tiden anvendes den mindst indgribende foranstaltning. Figur 1: Indsatstrappen Kilde: Krevi 2012: Tæt på en svensk kommune s. 3 En helt central anbefaling er, at der skal fokuseres på tidlig opsporing og tidlig indsats. 01.06.2015 1
Hvis det lykkes, at opdage potentielt udsatte børn og familier på et tidligt tidspunkt er der øget sandsynlighed for, at man kan opnå den overordnede målsætning om, at blive på de nederste trin af indsatstrappen, hvor der kan forebygges fremfor anbringes. Når der er iværksat en indsats sikres bevægelsen ned af indsatstrappen gennem tæt og målfokuseret opfølgning fra alle de fagprofessionelle, der arbejder med barnet/den unge og deres familier eller netværk. 2) Formål med projektet Ved en investering i tidlig opsporing og tidlig indsats er formålet to delt, og skal både sikre: 1. et fagligt løft af indsatsen målrettet området for udsatte børn og unge i Hillerød Kommune. 2. en varig udgiftsreduktion på minimum 4,7 mio. kr. senest 4 år efter investeringen igangsættes Fagligt løft og varig udgiftsreduktion Investering i rådgivningskapacitet og de tilbud som Hillerød Kommune har i forhold til udsatte børn og unge samt deres familier/netværk vil skabe nye handlemuligheder for kommunens fagprofessionelle og øge muligheden for at iværksætte, følge op og løbende korrigere indsatserne, så kommunen sikrer, at vi leverer den rette indsats på det tidligst mulige tidspunkt. Det er dokumenteret, at indsatser har større positive effekter hos mindre børn end hos større børn (Det Europæiske Agentur for Udvikling af Undervisning af Personer med Særlige Behov 2010) Figur 2: Afkast på investeringer i human kapital på forskellige alderstrin Figur 2 og den analyse der ligger bag grafen, illustrerer det langsigtede afkast i form af øget social kapital ved investering i tidlig opsporing og tidlig indsats. I denne 01.06.2015 2
bussinescase anvendes et mere kortsigtet fireårigt perspektiv (budgetperiode inkl. overslagsår) Det skyldes, at det er særdeles vanskeligt at estimere de langsigtede økonomiske og menneskelige gevinster ved en investering i tidlig opsporing og tidlig indsats. Bevægelsen ned af indsatstrappen indebærer et normaliseringsperspektiv, hvor de udsatte børn og unge i videst muligt omfang bevarer en tilknytning til deres nærmiljø og familie de inkluderes med andre ord. Evalueringsrapporten fra Herning Kommune peger netop på, at dette forhold er et af de væsentligste faglige succeskriterier, og det ligger fint i tråd med Hillerød Kommunes fokus på inklusion både i skolen og i samfundet i mere bred forstand. Normaliseringsbegrebet er jo rigtigt centralt Det er blevet det her med, at det er barnets ret til det At det faktisk er barnets ret til at være så normal som mulig Citat: Teamleder, Sverigesteam Herning Kommune (KORA 2015) 3) Investeringsfokus og afledt effekt Investering i tidlig opsporing og tidlig indsats skal anvendes til at sikre: 1. Øget rådgiverkapacitet = Tættere og mere målfokuseret opfølgning i de enkelte sager 2. Investering i tilbudsviften = Kapacitet og fleksibilitet i tilbuddene, så vi kan matche børnenes/de unges individuelle behov 3. Forankring af Sverigestænkning = Fokus på indsatstrappen og normaliseringsperspektivet på alle niveauer i organisationen Herning rapporten fastslår, at rådgiverkapacitet er en helt central forudsætning, hvis organisationen skal lykkes med at opnå den ønskede bevægelse ned af indsatstrappen. Den øgede kapacitet skal sikre et lavere sagsantal pr. rådgiver, som frigør medarbejderressourcer til tættere og mere målfokuseret opfølgning i de enkelte sager. Det er den tætte opfølgning, der sikrer, at indsatserne løbende kan justeres, så der er fokus på, hvilken værdi og udvikling de bidrager til for barnet/den unge. I Sverigesprogrammet er tommelfingerreglen i forhold til sagstal 20-25 sager pr. rådgiver, hvilket er væsentligt lavere end det sagstal på mellem 35-40 sager pr. rådgiver, som aktuelt er gennemsnittet i Hillerød Kommune, når det gælder familiesager. I forhold til tilbudsviften viser forskningsresultater fra Sverige, at man sammenlignet med Danmark er væsentligt bedre til at anvende mindre indgribende foranstaltninger (KORA 2012). Samtidigt betragtes institutionsanbringelser i Sveriges typisk som kortvarige (halvårlige) og fokuserede udviklingsforløb, hvor man ruster barnet/den unge og familien/netværket, så man potentielt kan iværksætte en hjemmebaseret indsats. Ved at investere i tilbudsviften opnås en øget kapacitet og fleksibilitet, som sikrer, at Hillerød Kommune i videre udstrækning kan anvende institutionsanbringelser med samme kortvarige sigte som i Sverige. Herning kommune har opnået betydelige 01.06.2015 3
resultater gennem investering i og omlægning i tilbudsviften. På det kommunalt drevne opholdssted Toften er man således lykkedes med at opnå en gennemsnitlig anbringelsestid på 6 måneder. Hovedresultatet er imidlertid, at Toften lykkes med at bringe størstedelen af de børn og unge, der udskrives ned af indsatstrappen. Hillerød har været på studietur i Herning Kommune, og her blev det belyst, at en af de væsentligste veje i forhold til at opnå bevægelse ned af indsatstrappen er, at Sverigestænkningen er blevet dybt forankret i organisationen. Det betyder, at medarbejdere på alle niveauer fokuserer på børnene/de unge i et normaliseringsperspektiv, som igen bevirker, at de i mange tilfælde lykkes med at skabe en bevægelse ned i trappen. Den nedenstående figur viser hvilke resultater der er opnået i Herning Kommune i forhold til bevægelser på indsatstrappen, og det fremgår tydeligt, at man er lykkedes med at skabe en bevægelse ned af trappen. Figur 3: Antal sager hvor der er rykket fra ét trin på indsatstrappen til et andet i Sverigesdistrikterne fra august 2013 til december 2014 Kilde: KREVI 2015 Den bevægelse som illustreres i figur 3 er både udtryk for en positiv udvikling målt i økonomi og social kapital i og med at eksempelvis hjemmebaserede indsatser typisk er væsentligt billigere end anbringelser på institution. Samtidig giver en hjemmebaseret indsats langt bedre muligheder for at bevare et normaliseringsperspektiv. I og med at barnet/den unge bevarer sin tilknytning til nærmiljøet og sit eksisterende netværk, opnås bedre forudsætninger for langsigtet effekt i form af eksempelvis uddannelse og beskæftigelse. 4) Succeskriterier Succeskriterierne er overordnet beskrevet i afsnit 2, hvor det slås fast at investeringen både skal sikre et fagligt løft af indsatsen og en betragtelig varig udgiftsreduktion. På begge de parametre viser midtvejsevalueringen fra Herning Kommune, at det er muligt at opnå i en dansk kontekst. Nedenfor inddrages og fremhæves de væsentligste foreløbige resultater fra Herning Kommune målt på følgende tre parametre. 01.06.2015 4
1. Forandringer i anbringelsesmønstret 2. Opfølgningsindsatsen 3. Økonomi og kvalitet Såfremt det besluttes, at gennemføre en investering i tidlig opsporing og tidlig indsats i Hillerød Kommune vil der blive opstillet lignende og i et vist omfang overlappende målsætninger, der efterfølgende vil blive fulgt tæt op på. Det er imidlertid væsentligt at understrege, at Herning og Hillerød Kommune ikke kan sammenlignes en til en. Eksempelvis har Hillerød lang erfaring med og tradition for at arbejde tværfagligt, hvilket er understøttet politisk og organisatorisk i Fælles Børn Fælles Ansvar. Den foreløbige erfaringsudveksling med Herning Kommune har belyst, at det tværfaglige samarbejde her har skullet bygges op i forbindelse med indførelsen af Sverigesprogrammet. På trods af det forhold er det Familier og Sundheds vurdering, at ikke mindst de faglige resultater, som fremgår af nedenstående opsummering kan overføres og genskabes i Hillerød Kommune såfremt der investeres i tidlig opsporing og indsats. Forandringer i foranstaltningsmønsteret Der anbringes færre børn Der anbringes en mindre andel på institution Stigning i andelen, der anbringes i plejefamilie eller netværk samt stigning i hjemmebaserede anbringelser Der er opnået større tilknytning til nærmiljøet, men bedre inddragelse af familiernes netværk er et fokusområde, der arbejdes videre med Institutionsanbragte børn rykkes ned af indsatstrappen Der sker ikke en stigning i brugen af forebyggende foranstaltninger efter Servicelovens 52, men der er en stigning i antallet af sager, der er under afklaring, eller hvor der foregår andre indsatser (fx 11-indsatser og inddragende netværksmøder). Opfølgningsindsatsen Der følges hyppigere op på sagerne, men målet om opfølgning hver tredje måned for de forebyggende foranstaltninger er ikke nået Opfølgningerne kan give anledning til justeringer af handleplanernes mål og ændring af indsatserne Det tværfaglige samarbejde er velfungerende og der er løbende sparring Et lavt sagstal er en forudsætning for opfølgningsarbejdet Udover det øgede antal opfølgninger efter serviceloven har socialrådgiverne generelt en væsentligt tættere kontakt med familierne. Økonomi og kvalitet Sverigesteamets praksis er billigere, og intet tyder på, at kvaliteten af indsatsen er blevet dårligere snarere tværtimod. Fra 2013 til 2014 er der sparet 3,7 mio. kr. på anbringelser, og udgifterne til dyre forebyggende foranstaltninger er ikke steget i samme periode. 5) De væsentligste risici ved projektet Som fremført i foregående afsnit er der forskelle mellem Herning og Hillerød Kommune, som gør at de resultater der er skabt over 2 år i Herning ikke kan repliceres i et en til en forhold i Hillerød Kommune. 01.06.2015 5
Herning er eksempelvis en kommune med knap 87.000 indbyggere mod Hillerøds knap 49.000. Størrelsen betyder eksempelvis, at Herning Kommune har mulighed for at benytte stordriftsfordele og skabe en bredere og mere fleksibel tilbudsvifte indenfor egen ramme. Omvendt betyder Hillerøds mindre størrelse alt andet lige også, at koordineringen på tværs af organisationen får bedre vilkår, hvilket understøttes af kommunens langvarige fokus på tværfagligt samarbejde. Udover spørgsmålet om overførbarhed vil den væsentligste organisatoriske udfordring være at forankre tænkningen i indsatstrappen på tværs i hele organisationen. I Danmark og dermed også i Hillerød Kommune er der en stærk tradition for at tænke i institutionsanbringelser, som noget der redder børn og unge fra overgreb. Det gør de naturligvis også i mange tilfælde, men udfordringen er, at de oftest ikke giver de bedste betingelser for at barnet/den unge efterfølgende kan skabe et selvstændigt og succesfuldt liv. Kvalitet på indsatstrappen. Det er jo ikke ensbetydende med, at man får den bedste kvalitet på øverste trin. Det behøver jo ikke være sådan. Citat: Rådgiver Sverigesteam i Herning Kommune (KORA 2015) Den organisatoriske og individuelle udvikling, der skal skabes før det kan lykkes at fastholde et normaliseringsperspektiv fordrer stærke forandringsledelseskompetencer på alle niveauer i organisationen. Familier og Sundhed har igangsat et projekt i samarbejde med servicestyrelsen, der blandt andet fokuserer på etableringen af relevant ledelsesinformation. Det projekt er blandt andet igangsat med baggrund i en bevidsthed om, at viden om hvad vi gør i dag og fremover, vil være centralt i forhold til at dokumentere både den faglig og økonomiske effekt af en eventuel investering i tidlig opsporing og indsats. Noget der igen vil være væsentligt i forhold til at sikre fremdrift i projektet. 6) Tidsplan med de væsentligste milepæle Nedenstående tidsplan skitserer overordnet de væsentligste milepæle i projektet. Figur 4: Tidsplan med væsentlige milepæle 01.06.2015 6
7) Omkostninger Der er fremsat et AU ønske om en årlig investering på 3,6 mio. kr. Investeringen skal dels finansiere en udvidelse af rådgivningskapaciteten i Familie og Sundhed, som skal muliggøre en reduktion i sagsantallet, så Hillerød Kommune lander på de 20-25 sager, som KORA fastslår er forudsætningen for implementeringen af Sverigesprogrammet. (ca. 2,7 mio. kr. som investeres på konto 6) De resterende 0,9 mio. kr. ønskes investeret i tilbudsviften, så Hillerød Kommune kan få yderligere erfaringer med at tilbyde fleksible og målrettede forløb. Vores eksisterende tilbud Børnehuset Buen er et eksempel på dette, der rent faktisk også har fungeret som inspiration for Herning Kommune. (investeres på konto 5) 8) Investeringsvurdering Nedenstående tabel 1 er baseret på et konservativt estimat af den businesscase, som Herning Kommune har udarbejdet og aktuelt overpræsterer markant i forhold til. Herning Kommune er halvejs i projektet således tæt på at opfylde det økonomiske måltal, der først skal opnås i projektets år fire. Estimering af det økonomiske afkast ved en investering i tidlig opsporing og tidlig indsats er baseret på en række usikkerheder, men erfaringerne fra Herning Kommune er overbevisende i forhold til at dokumentere, at der er et betragteligt økonomisk potentiale, som kan realiseres samtidig med, at kommunen fastholder og reelt øger den faglige kvalitet på området. Tabel 1: Budgetbeløb (kr.) 2016 2017 2018 2019 Investering 3.600.000 3.600.000 3.600.000 3.600.000 Afkast (reduktion i anbringelsesudgifter) -1.200.000-2.200.000-3.200.000-4.700.000 Bundlinje - tidlig opsporing og indsats 2.400.000 1.400.000 400.000-1.100.000 Hillerød (øvr. 2016 budgetreduktioner) -3.050.000-3.050.000-3.050.000-3.050.000 Samlet bundlinje -650.000-1.650.000-2.650.000-4.150.000 Litteraturhenvisninger: Det Europæiske Agentur for Udvikling af Undervisning af Personer med Særlige Behov 2010: Tidlig indsats over for småbørn - Udviklingstendenser 2005 2010. Krevi 2012: Tæt på en svensk kommune Inspiration fra Borås Kommunes praksis på området for udsatte børn og unge KORA 2015: Midtvejsevaluering af Sverigesprogrammet 01.06.2015 7