VIDENS NOTAT OM SPECIALUNDERVISNING OG VALG AF STYRINGSMODEL EN KORT OPSAMLING AF FRA DE SENERE ÅRS NATIONALE UNDERSØGELSER UDVALGET FOR BØRN OG SKOLE 26. SEPTEMBER 2018
Notatet omhandler: Notatet er udarbejdet i form af slides og indeholder i overskriftsform: Et kort oprids af lovgivningen om specialundervisning En opsummering af de væsentligste konklusioner fra de seneste års nationale undersøgelser om: valg af styringsmodel for specialundervisningen hvad der i øvrigt betyder noget for kvaliteten i specialundervisningen og udviklingen af inkluderende læringsmiljøer
Baggrundsmaterialet Notatet er baseret på følgende undersøgelser: Afrapportering af inklusionstilsynet. Ministeriet for Børn, Undervisning og Ligestilling 2016 Specialundervisning på folkeskoleområdet. Det nationale forsknings- og analysecenter for velfærd (VIVE) 2018 Inklusionsfremmende styringsmodeller. Undervisningsministeriet 2014
Hvad siger folkeskoleloven om specialundervisning? Elever i folkeskolen, hvis udvikling kræver særlig hensyntagen eller støtte i mindst ni timer ugentligt, kan få støtte i den almindelige undervisning, i specialklasser eller på specialskoler. Elever, der har brug for støtte i mindre end ni timer ugentligt skal have støtte inden for den almindelige undervisning. F.eks. i form af undervisningsdifferentiering, holddannelse, tolærerordninger mm., som både kan hjælpe den enkelte elev og klassen som helhed.
Hvad siger folkeskoleloven? Det er skolelederen, der beslutter, om elever kan få specialundervisning på skolen. Det kan være som støtte i den almindelige klasse i mindst 9 ugentlige timer eller i en specialklasse. Når det skal besluttes, om en elev skal have specialundervisning, sker det efter en pædagogisk-psykologisk vurdering (PPV) af eleven og i samråd med eleven og forældrene. Hvis eleven skal have specialundervisning på en anden skole end distriktsskolen, er det kommunalbestyrelsen, der træffer beslutningen.* * I Holbæk kommune er beslutningskompetencen delegeret til skolelederne. Før 2014 var den forankret i det daværende Familiecenter.
Hvad er formålet med specialundervisningen? Specialundervisning og specialpædagogisk bistand skal hjælpe alle børn til at blive, så dygtige de kan. Den følger de samme regler for fag, timetal, kompetencemål, færdigheds- og vidensmål, elevplaner, afgangsprøver og test, som den almene undervisning. Specialundervisningen er en del af den specialpædagogiske bistand i folkeskolen.
Eksempler på forskellige perspektiver ved inklusion Inklusionsfremmende styringsmodeller samt Afrapportering af inklusionstilsynet, Undervisningsministeriet 2014 og 2016 Effekten af specialundervisningen er ikke i særlig grad knyttet til indsatsformen (inkluderende eller ekskluderende specialundervisning), men til den professionelle indsats. Inkluderende undervisning kan styrke elevernes faglige og sociale fællesskab igennem en øget deltagelse i fællesskabet. Elever, som er inkluderet i almenområdet, kan have større faglig fremgang end segregerede elever. Risikoen ved ekskluderende undervisning er, at specialklasseplacering kan blive til en permanent foranstaltning. Der er en tendens til, at alle elever i klasser, hvor der er tilknyttet ekstra ressourcer til enkelte elever, profiterer af det. Ud fra elevernes besvarelser i trivselsundersøgelserne, så er der ikke noget der tyder på, at læringsmiljø og trivsel generelt bliver udfordret, når en klasse modtager en elev med behov for specialundervisning.
Eksempler på barriere for at inklusion kan lykkes Afrapportering af inklusionstilsynet 2016 Forståelsen af inklusion er blevet for snævert knyttet til et spørgsmål om, at flytte elever fra specialtilbud til almentilbud og at opnå et bestemt tal: 96 pct. Inklusion har fået en negativ klang. Der mangler mange steder sammenhæng og opbakning fra alle forældre til inklusion, ligesom der er for lidt opmærksomhed på, at børnene ofte selv er de nærmeste til at se både problemet og løsningerne. Specialundervisning er ikke tæt nok på almenundervisningen, og de fleksible former for organisering mellem special- og almenundervisning er ikke tydelige nok. Sammenfaldet af omstillingen til øget inklusion, folkeskolereformen og ændringerne i lærernes arbejdstid betyder, at der er mange dagsordner i kommunerne og på skolerne.
Eksempler på barriere for at inklusion kan lykkes Afrapportering af inklusionstilsynet 2016 Der er ikke alle steder en tilstrækkelig ledelsesmæssig rammesætning af arbejdet. Der er behov for tæt dialog mellem skole og forvaltning og for en tydelig kommunikation af indsatser og prioriteringer. Skolens personale oplever nogle steder, at der mangler ressourcer til arbejdet med inkluderende læringsmiljøer. Der er ikke alle steder den nødvendige sammenhæng i indsatser og retning i forhold til børn og unges overgange mellem institutioner. Visitationsprocesserne, mangel på fornødne praksisnære kompetencer og redskaber, samt faglig professionel sparring er også fremhævet som udfordrende.
Styring af specialundervisningen Den kommunale styringsmodel for specialundervisningen er summen af flere forskellige elementer f.eks. Faglig strategi Visitation og kompetence fordeling Budget model (økonomien) Styrings information Forskellen mellem de forskellige styringsmodeler er, hvordan de forskellige tilgange vægtes. Der er blandt kommunerne ikke to styringsmodeller, der er fuldstændig ens.
Fordele og muligheder ved decentralisering Inklusionsfremmende styringsmodeller, Undervisningsministeriet 2014 Den enkelte skole kan udnytte ressourcerne optimalt, og ressourcerne anvendes mere fleksibelt. Da den enkelte skole er tættest på eleven, er forventningen, at skolen kender eleven bedst og ved, hvilke behov eleven har. Økonomien kan støtte den lokale kapacitetsopbygning og styrke den lokale ledelses handlemuligheder. Decentraliseringen af specialundervisningsmidler skaber handlemuligheder på den enkelte skole og et grundlag for tilrettelæggelsen af forebyggende indsatser. Ressourcerne er der, hvor barnet er, og hvor man har ansvaret for at iværksætte tiltag, hvilket kan medføre en hurtigere reaktionsevne, da der ikke bruges tid til at udarbejde ansøgninger. Det mindsker muligheden for, at ressourcerne tildeles ud fra hvem der er bedst til at beskrive problemer. Fjerner det økonomiske incitament for eksklusion, der kan ligge i den centrale budgetmodel.
Ulemper og risici ved decentralisering Inklusionsfremmende styringsmodeller, Undervisningsministeriet 2014 Det økonomiske incitamentet for inklusion bliver for stærkt på bekostning af den faglige vurdering. Skolerne skal fagligt, administrativt og forvaltningsretligt være klædt på til opgaven. Risiko for meget forskellig praksis og service i kommunen. Det kan blive sværere fra politisk hånd at igangsætte centrale, fælleskommunale indsatser, når midlerne ligger decentralt. Risiko for suboptimering, hvis alle skoler etablerer egne specialtilbud. Risiko for store udsving i budgetter (især for små skoler). En oplevelse af ansvarsforskydning (de ubehagelige beslutninger er decentraliseret).
Decentral eller central en anbefalingen Ud fra en samlet vurdering af fordele og ulemper ved henholdsvis en decentral og central finansieringsmodel er det VIVEs vurdering, at kommunerne med fordel kan have en decentral finansieringsmodel. En decentral finansieringsmodel er alt andet lige den økonomistyringsmodel, som bedst understøtter fremme af inklusion og inkluderende læringsmiljøer på folkeskoleområdet. Kommunerne skal imidlertid være meget opmærksomme på, hvordan de sammensætter indholdet af en decentral finansieringsmodel, således at det bedst muligt forhindres, at skolerne af økonomiske årsager undlader at indstille en elev med behov for specialundervisning Specialundervisning på folkeskoleområdet. Det nationale forsknings- og analysecenter for velfærd (VIVE) 2018
Eksempler på opmærksomhedspunkter ved valg af styringsmodel ud fra et inkluderende perspektiv Opsamling på tværs af de anvendte rapporter Hvordan motiveres skolerne økonomisk til, at flest mulige elever har et tilbud i eller tæt på den almindelige undervisning? Og hvordan forebygges det, at der inkluderes af økonomiske årsager på bekostning af faglige vurderinger? Har den valgte visitationsmodelen øje for konteksten og det enkelte barns muligheder? Hvordan understøtter den faglige strategi, at lærer og pædagoger er klædt på til at løse opgaven, og har de nødvendige faglige kompetencer? Hvordan understøtter modellen en kulturforandring (fra eksklusion til inklusion)? Hvilke muligheder giver modellen for inddragelse af specialfaglig viden på almenområdet? Er der opmærksomhed på helheden (f.eks. samspillet mellem den socialfaglige indsats i familien og den specialpædagogiske indsats i skolen)? Hvordan prioriteres det forebyggende arbejde?