Kommunernes integrationsindsats og integrationssucces

Kommunernes integrationsindsats og integrationssucces af Eskil Heinesen, AKF Søren C. Winter, SFI Ina Risom Bøge, SFI Leif Husted, AKF AKF Forlaget Maj 2004

Forord Denne rapport indgår i et større projekt om afdækning af årsagerne til, at nogle kommuner har større succes med hensyn til integration af flygtninge og indvandrere i henhold til integrationsloven end andre. Hensigten er at etablere et grundlag for, at de succesfulde strategier kan udbredes til flere kommuner. Projektet er finansieret af Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration og omfatter ud over denne rapport også AKF s forudgående opstilling af en benchmark-indikator for kommunernes integrationssucces (Husted og Heinesen 2004), samt en opfølgende kvalitativ undersøgelse, gennemført af SFI (Rosdahl 2004). Formålet med denne rapport er dobbelt: For det første skal den belyse sammenhængen mellem kommunernes integrationssucces og forskellige aspekter af kommunernes integrationsindsats. Herunder vurderes mulighederne for at belyse effekter af integrationsindsatsen med udgangspunkt i en kommunal benchmarking. For det andet er det formålet at undersøge baggrunden for kommunernes forskellige udformning af integrationsindsatsen. Kommunernes integrationssucces måles ved en benchmark-indikator for, hvor lang tid der går, fra indvandrerne får opholdstilladelse, til de påbegynder ordinær beskæftigelse eller uddannelse. Eftersom nogle kommuner har en betydeligt vanskeligere integrationsopgave end andre (fx fordi den lokale arbejdsløshedsprocent er høj, eller fordi de fleste indvandrere i kommunen kommer fra meget fremmedartede kulturer), tager benchmarkindikatoren hensyn til sådanne forskelle i kommunernes vilkår. Hvis en kommune givet dens vilkår har en kort gennemsnitlig varighed, fra indvandrerne får opholdstilladelse, til de påbegynder arbejde eller uddannelse, er det altså udtryk for en høj grad af integrationssucces.

Til forklaring af forskelle i benchmark-indikatoren inddrages oplysninger om kommunernes integrationsindsats og sagsbehandling, organiseringen af indsatsen samt kommunernes strukturelle rammebetingelser. Endeligt søges det forklaret, hvorfor der er så store forskelle på kommunernes integrationsindsats, herunder på deres sagsbehandling. Forskellene i indsatsen søges forklaret vha. kommunens strukturelle rammebetingelser, den politiske-administrative ledelses prioriteringer, organiseringen og tilrettelæggelsen af integrationsindsatsen samt sagsbehandlernes holdninger. De anvendte data er baseret på administrative registre fra Danmarks Statistik og Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration, samt på en spørgeskemaundersøgelse, der gennemførtes i 2000 af PLS Rambøll Management i samarbejde med Søren Winter. Datamaterialet dækker perioden 1999-2001. Da der i de fleste kommuner kun var få indvandrere, der var omfattet af integrationsloven i denne periode, er der en betydelig usikkerhed i beregningerne. Ved at foretage lignende analyser i de kommende år, og ved en udbygning af de anvendte metoder, vil der kunne etableres et mere sikkert grundlag for at afdække sammenhænge mellem integrationsindsatsen og dens effekter på integrationen. Rapporten er udarbejdet af forskningsprofessor Søren C. Winter og forskningsassistent Ina Risom Bøge fra SFI samt forskningsleder Eskil Heinesen og seniorforsker Leif Husted fra AKF. Rapporten er udarbejdet af de fire forfattere i fællesskab, dog således at Eskil Heinesen og Leif Husted især er ansvarlige for afsnit 2.2 og 3.2.1, kapitel 5 og 6 samt afsnit 7.2, mens Søren Winter og Ina Risom Bøge især er ansvarlige for afsnit 3.2.2, 3.2.3, 3.3, 7.3 samt kapitel 8. I forbindelse med projektet har der været nedsat en styregruppe med repræsentanter fra Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration, KL, Århus Kommune, Socialforskningsinstituttet og AKF. Styregruppen takkes for mange værdifulde kommentarer undervejs i projektet. Søren C. Winter Eskil Heinesen Maj 2004

Indhold 1 Sammenfatning og konklusion... 9 1.1 Hovedkonklusioner... 9 1.2 Sammenfatning... 14 2 Indledning... 28 2.1 Formål... 28 2.2 Benchmark-indikator for kommunernes integrationssucces... 29 2.3 Kommunernes integrationsopgave... 33 2.4 Rapportens opbygning... 33 3 Forhåndsforventninger om effekter på integrationssucces og indsats... 36 3.1 Indledning... 36 3.2 Forventninger til betydningen af integrationsindsats og organisering for integrationssucces... 37 3.2.1 Forventninger til betydningen af aktivering og undervisning... 37 3.2.2 Forventninger vedr. betydningen af sagsbehandleradfærd og -stil... 41 3.2.3 Forventninger til betydningen af organisatoriske forhold for integrationssucces... 48 3.2.4 Forventninger til betydningen af strukturelle forhold for integrationssucces... 49 3.3 Forventninger til forklaringer af integrationsindsatsens udformning.. 51 3.3.1 Betydningen af politikerholdninger, prioriteringer og organiseringen for integrationsindsatsens udformning... 52

3.3.2 Forventninger vedr. betydningen af sagsbehandlernes holdninger og deres baggrund for indsatsen... 55 3.3.3 Forventninger vedr. betydningen af strukturelle forhold for integrationsindsatsen... 57 4 Data, mål og metoder... 58 4.1 Datakilder... 58 4.2 De anvendte mål... 60 4.3 Statistisk metode... 72 4.3.1 Analysegrundlag og modelspecifikation for analyser af variationer i integrationssucces... 72 4.3.2 Analysegrundlag og modelspecifikation for analyser af variationer i integrationsindsats og sagsbehandling... 75 4.4 Fortolkning af resultaterne og deres sikkerhed... 76 4.5 Muligheder for en mere sikker effektmåling af integrationsindsatsen. 78 5 Strukturelle forhold og integrationssucces... 81 6 Aktiverings- og uddannelsesindsatsen og integrationssucces... 87 6.1 Variabler for aktivering og uddannelse baseret på AMFORA-registret 88 6.2 Andre variabler for aktiverings- og undervisningsomfang... 89 6.3 Resultater vedr. aktivering, danskundervisning og integrationssucces 90 6.4 Fortolkning af resultaterne... 94 6.5 Konklusion... 97 7 Sagsbehandling, organisering af indsatsen og integrationssucces. 98 7.1 Datagrundlaget og forventninger om sammenhænge... 99 7.2 Resultater ved opdeling af kommunerne efter antal indvandrere... 101 7.2.1 Inddragelse af sagsbehandlingsvariabler én ad gangen (»specifik til generel model«)... 102 7.2.2 Inddragelse af mange sagsbehandlingsvariabler (»generel til specifik model«)... 105 7.3 Resultater ved opdeling efter integrationsopgavens vanskelighed... 113 7.4 Konklusion... 124

8 Hvorfor er kommunernes integrationsindsats så forskellig og hvordan kan den påvirkes?... 130 8.1 Strukturelle forholds betydning for kommunernes integrationsindsats 135 8.2 Betydningen af den politiske ledelses holdninger og prioriteringer for integrationsindsatsen... 138 8.3 Organiseringens betydning for integrationsindsatsen... 141 8.4 Betydningen af sagsbehandlernes baggrund for deres holdninger og adfærd... 144 8.5 Sagsbehandlerholdningernes betydning for integrationsindsatsen... 147 8.6 Konklusion... 151 Bilag... 171 1 Beskrivende statistik... 172 2 Variabeloversigt... 176 3 Repræsentativitetsanalyse for surveydata... 182 4 Integrationsopgavens sværhedsgrad... 186 Litteraturliste... 191 English Summary... 197 Noter... 202

1 Sammenfatning og konklusion 1.1 Hovedkonklusioner Kommunerne fik i 1999 ansvaret for at integrere flygtninge og indvandrere. Opgaven har vist sig meget vanskelig at løse. Kun 22% af de flygtninge og indvandrere, der fik opholdstilladelse i perioden 1999-2001, kom i ordinær beskæftigelse eller uddannelse i løbet af det første 1½ år. Situationen er værst for flygtninge. Kun 7% kom i beskæftigelse eller uddannelse i modsætning til 36% af de familiesammenførte indvandrere. Den mangelfulde integration giver et stort behov for at finde frem til mere effektive integrationsmetoder. Selv om kommunerne under ét har haft store problemer med integrationen, er der stor forskel på, hvor godt de har klaret det. De har også tilrettelagt deres integrationsindsats meget forskelligt. På denne baggrund er det første formål med denne rapport at undersøge, hvilken sammenhæng der er mellem integrationsindsats og integrationssucces i de danske kommuner. Det sker ved at belyse, hvilke former for indsats man især finder i de kommuner, der har succes med integrationsopgaven. Forhåbentlig kan man lære af indsatsen i de succesrige kommuner. For det andet skal undersøgelsen belyse, hvorfor kommunernes integrationsindsats er udformet så forskelligt. Den vil herunder vurdere, hvilke muligheder de lokale politiske ledere har for at styre indsatsen. Den vigtigste årsag til kommunernes forskellige integrationssucces er deres vidt forskellige betingelser for at løse opgaven. Deres flygtninge- og indvandrergruppe er nemlig sammensat forskelligt med forskellige forudsætninger for at blive integreret. Også de lokale vilkår bl.a. med hensyn 9

til arbejdsløshed og beskæftigelse varierer. Kommunernes forskellige betingelser forklarer hele 60% af forskellene på, hvor hurtigt deres indvandrere kommer i beskæftigelse eller uddannelse. Undersøgelsen korrigerer imidlertid for disse forskellige betingelser, så kommunerne i princippet skulle have samme mulighed for at løse opgaven og få succes med integrationen. Virkningen af integrationsindsatsen afhænger af, hvor svær integrationsopgaven er Hvilken indsats finder man så i de succesrige kommuner? Der findes tilsyneladende ikke nogen universalløsning, der virker overalt. Virkningen af næsten alle former for integrationsindsats er nemlig forskellig alt efter, om kommunerne har en forholdsvis let eller en forholdsvis svær integrationsopgave. Kommuner med en relativt svær opgave har typisk relativt mange flygtninge, men få familiesammenførte indvandrere. De fleste af disse kommuner er små og har kun fået tildelt få flygtninge/indvandrere under integrationsloven. En del af disse kommuner har en forholdsvis stor generel arbejdsløshed. Integrationsindsatsen i de succesrige kommuner med en svær integrationsopgave er præget af: Stor brug af jobtræning i private virksomheder. Ingen eller kun lidt brug af offentlig jobtræning, hvilket rejser spørgsmålet, om megen offentlig jobtræning kan fastholde indvandrere i offentlig forsørgelse. Brug af praktik i private og offentlige virksomheder. Udarbejdelse af flere individuelle handlingsplaner inden for Integrationslovens 1-månedsfrist. En vis professionel distance mellem sagsbehandlere og klienter frem for nære personlige relationer. Omfattende brug af»afværgemekanismer«blandt sagsbehandlerne, hvilket indebærer, at de skyder genveje, klipper en tå og kapper en hæl for at få enderne til at mødes i en presset dagligdag. Det sker bl.a. ved at bruge mest tid på lette sager, eller hvor indvandrerne selv presser på, 10

frem for på komplicerede sager. Vi ved derfor ikke, om denne succes kun er kortvarig. Efteruddannelse af sagsbehandlerne i integrationsspørgsmål. I modsætning til disse kommuner har kommuner med en relativ let integrationsopgave typisk forholdsvis mange familiesammenførte indvandrere, men få flygtninge. Disse kommuner havde ofte modtaget en del udlændinge forud for Integrationsloven i 1999 og fik derfor tildelt færre flygtninge med Integrationsloven. De har derfor også længere erfaringer med integration. På undersøgelsestidspunktet skulle kommunerne ikke aktivere selvforsørgede familiesammenførte indvandrere. Derfor har disse kommuner modtaget relativt mange udlændinge, som ikke skulle aktiveres. Dette gør imidlertid sammenhængen mellem aktivering og integrationssucces mere usikker end for gruppen af kommuner med en svær integrationsopgave. Disse havde jo mange flygtninge, der skulle aktiveres. De fleste kommuner med en relativ let integrationsopgave er store eller mellemstore, de har modtaget forholdsvis mange indvandrere, og en del af disse kommuner har en forholdsvis lille arbejdsløshed. Integrationsindsatsen i de succesrige kommuner med en relativ let integrationsopgave er præget af: Beskeden anvendelse af danskundervisning måske kan også langvarig danskundervisning fastholde indvandrere i offentlig forsørgelse. En fleksibel sagsbehandlerstil i modsætning til en formel, konsekvensorienteret stil med stor vægt på overholdelse af aftaler med klienter. En høj kvalitet i de individuelle handlingsplaner. Myter om effektive former for integrationsindsats anfægtes Endelig rokker undersøgelsen ved en række myter om»effektive«former for integrationsindsats: Store og mellemstore kommuner er ikke bedre til at integrere end de små. Kommuner, der bruger mange penge på integrationsopgaven, opnår tilsyneladende ikke bedre integration end kommuner med små udgifter. 11

Kommuner med omfattende og tidlig aktivering opnår tilsyneladende ikke bedre integration end andre. Det gør de kun, hvis der anvendes privat jobtræning i aktiveringen. Kommuner, der prioriterer danskundervisning frem for aktivering i det første halve år, opnår hverken bedre eller dårligere integration end andre. Det er interessant i forhold til den politiske diskussion om, hvor mange danskforudsætninger der er nødvendige, før aktivering bør igangsættes. Kommuner, der anvender trusler/træk i introduktionsydelsen over for indvandrere, som udebliver fra danskundervisning eller aktivering, opnår ikke mere integration end de øvrige. Nogle forbehold og behov for mere omfattende effektmåling Undersøgelsen bygger på spørgeskemabesvarelser fra kommunernes sagsbehandlere og ledere samt på registeroplysninger om indvandrernes baggrund og de tilbud om danskundervisning og aktivering, de har modtaget. Disse registeroplysninger er omfattende. Alligevel belyser de ikke alle relevante forhold. Så det er ikke sikkert, at vi har kunnet korrigere tilstrækkeligt for lokale forskelle i sammensætningen af udlændinge og andre vilkår. Det er derfor ikke sikkert, at de anførte undersøgelsesresultater kan tolkes som kausale effekter. Vi har næppe kunnet kontrollere tilstrækkeligt for en forskellig selektion til de forskellige former for indsats. Når de succesrige kommuner fx bruger megen privat jobtræning, kan det skyldes, at privat jobtræning faktisk giver en bedre integration end offentlig jobtræning. Men en anden mulighed er, at offentlig jobtræning især anvendes af kommuner, der har mange indvandrere med dårlige forudsætninger mht. forhold som vi ikke kan måle ved hjælp af registrene og at de derfor opnår en ringere integration. Det er sandsynligt, at den anvendte undersøgelsesmetode overvurderer integrationseffekten af privat jobtræning og undervurderer effekten af offentlig jobtræning og danskundervisning. Men vi kan ikke vide hvor meget. Derimod har vi ikke nogen grund til en tilsvarende formodning om bias med hensyn til effekten af den øvrige integrationsindsats, som især består af sagsbehandling. Endelig skal det nævnes, at undersøgelsen alene dækker perioden 1999-2001, hvor kommunerne endnu ikke havde nogen 12

omfattende erfaring med integrationsopgaven, ligesom flere af de indvandrere, der fik opholdstilladelse i denne periode, er kommet i beskæftigelse eller uddannelse siden. Hvorfor er integrationsindsatsen så forskellig og kan den styres politisk? Da forskelle i kommunernes integrationsindsats ser ud til at have konsekvenser for graden af integrationssucces, bliver det væsentligt også at undersøge årsagerne til disse forskelle i indsatsen. I den forbindelse er det vigtigt at belyse, hvilke muligheder den politiske og administrative ledelse i kommunerne har for at påvirke udformningen af integrationsindsatsen i overensstemmelse med de politiske prioriteringer. Undersøgelsen viser, at ledelsen trods visse begrænsninger i styrbarheden har en række påvirkningsmuligheder. Begrænsninger i styrbarheden Begrænsningerne hænger for det første sammen med de forskellige strukturelle rammebetingelser, som kommunerne er undergivet, og som også påvirker udformningen af integrationsindsatsen. En anden ledelsesmæssig begrænsning er, at sagsbehandlernes individuelle holdninger i høj grad slår igennem på deres integrationsindsats. Sagsbehandlernes adfærd præges således af deres egne vurderinger af integrationsloven og især af dens redskaber. Hvis et instrument som fx sanktioner vurderes at være effektivt, anvendes det mere. Men også deres holdninger til flygtninge og indvandrere mht. modvilje over for fremmede og etnisk tolerance samt til en passende arbejdsbyrde påvirker sagsbehandlingen. Den manglende viden om, hvad der virker hvordan i integrationsindsatsen, kan formentligt medvirke til, at sagsbehandlerne»handler på rygraden«pr. instinkt. Styringsmuligheder for ledelsen På trods af disse begrænsninger i styrbarheden har ledelsen en række muligheder for at påvirke indsatsen. Det kan ske direkte ved politiske signaler og bevilling af personalekapacitet, om end denne påvirkning sker i konkurrence med sagsbehandlernes holdninger. Politikernes prioriteringer slår klarest igennem på synlige former for sagsbehandling, mens sagsbehand- 13

lernes holdninger dominerer, hvor sagsbehandlingen foregår i det skjulte bag sagsbehandlerens lukkede dør. Ledelsen kan også påvirke integrationsindsatsen indirekte ved at påvirke sagsbehandlernes holdninger. Et andet indirekte styringsinstrument er organiseringen af indsatsen såvel indadtil som udadtil, idet integrationsindsatsen påvirkes af, hvor meget kommunen samarbejder med det lokale erhvervsliv om indsatsen, om kommunen lader aktiveringen forestå af eksterne leverandører frem for selv at stå for den, om sagsbehandlerne er specialiserede i integrationsspørgsmål, og om sagsbehandlerne er blevet efteruddannet i integration. Alle disse organisatoriske valg ser nemlig ud til at fremme en mere arbejdsmarkedsnær og beskæftigelsesorienteret integrationsindsats. 1.2 Sammenfatning Undersøgelsens formål Formålet med denne undersøgelse er for det første at belyse, hvilke former for integrationsindsats og sagsbehandling der præger de kommuner, som har succes med at integrere flygtninge og indvandrere på arbejdsmarkedet i henhold til Integrationsloven. For det andet skal undersøgelsen belyse, hvorfor kommunerne har udformet integrationsindsatsen forskelligt, og hvilke styringsmuligheder den lokale politiske ledelse har til rådighed. Kommunernes integrationsopgave Med vedtagelsen af Integrationsloven fik kommunerne fra 1. januar 1999 overdraget integrationsansvaret for flygtninge og indvandrere i de første tre år efter, at de har fået opholdstilladelse. Tidligere havde Dansk Flygtningehjælp varetaget opgaven de første 18 måneder af opholdstiden. Flygtninge skulle nu fordeles ud over alle kommuner i landet, idet der dog blev taget hensyn til, hvor mange udlændinge kommunerne havde modtaget i forvejen. Kommunerne skulle nu sørge for, at flygtninge havde fået en varig bolig inden for de første tre måneder. 14

De skulle desuden tilbyde alle flygtninge og indvandrere et treårigt introduktionsprogram, som for alle omfatter udarbejdelse af en individuel handlingsplan inden for den første måned, som skulle revideres senest hver tredje måned. Introduktionsprogrammet omfatter desuden danskundervisning, som indeholder både dansk sprog og samfundsforhold. For flygtninge og indvandrere, der modtager introduktionsydelse, skulle programmet desuden omfatte aktivering, mens selvforsørgede familiesammenførte indvandrere ikke skulle aktiveres. Hvis en udlænding på introduktionsydelse udeblev fra danskundervisning eller aktivering uden grund, kunne kommunen standse eller reducere denne ydelse. På trods af en række bindende lovkrav fik kommunerne en betydelig handlefrihed til at tilrettelægge deres egen integrationsindsats. Korrektion for kommunernes forskellige betingelser for at løse integrationsopgaven Sammenligningen af kommunernes integrationssucces vanskeliggøres af, at kommunerne ikke har samme muligheder for at integrere deres flygtninge og indvandrere på arbejdsmarkedet. Nogle kommuner står således over for en vanskeligere opgave end andre, fordi kommunens rammebetingelser, som fx det lokale arbejdsmarked, giver dem vanskelige vilkår, eller fordi de skal integrere indvandrere med dårlige forudsætninger for at komme i arbejde. Man kan sige, at nogle kommuner på forhånd har et handicap i forhold til at klare deres integrationsopgave. Denne undersøgelse søger, så vidt det er muligt, at kompensere herfor. Det sker ved at give kommunerne ens forudsætninger svarende til det handicap, man giver golfspillere med dårlige forudsætninger, så de kan spille lige op med golfspillere med gode forudsætninger. Således korrigerer undersøgelsen for, at kommunerne har forskellige muligheder for at integrere, og at deres indvandrere, som er omfattet af Integrationsloven, har forskellige muligheder for at blive integreret. Integrationen på arbejdsmarkedet måles i undersøgelsen ved, hvor lang tid det i hver kommune i gennemsnit varer, før dens indvandrere under integrationsloven er kommet i beskæftigelse eller uddannelse i løbet af det første 1½ år efter, at de har fået opholdtilladelse i perioden 1999-2001. Husted og Heinesen (2004) har korrigeret for kommunernes forskellige 15

strukturelle betingelser ved at trække den varighed, man skulle forvente givet sammensætningen af indvandrere i kommunen og øvrige generelle lokale vilkår fra den observerede varighed, indtil indvandrere kommer i arbejde eller uddannelse. Forskellen mellem den observerede og den forventede varighed kaldes en benchmark-indikator. Den er som nævnt beregnet ud fra varigheden indtil påbegyndelse af ordinær beskæftigelse eller ordinær uddannelse. Da der er langt flere indvandrere, der påbegynder ordinær beskæftigelse end ordinær uddannelse, benyttes i det følgende i nogle tilfælde betegnelsen varighed til (ordinær) beskæftigelse, selv om der egentlig er tale om varighed til (ordinær) beskæftigelse eller (ordinær) uddannelse. Benchmark-indikatoren viser således, hvor meget større eller mindre integrationssucces kommunen i praksis har i forhold til, hvad man skulle forvente ud fra sammensætningen af indvandrerne i kommunen og øvrige lokale vilkår. Da indikatoren viser, om det varer længere eller kortere tid for udlændingene at komme i arbejde eller uddannelse end forventet, betyder en negativ benchmark-indikator, at det varer kortere tid, end man skulle forvente. En negativ benchmark-indikator tyder således på en høj grad af integrationssucces. Dette er vigtigt at holde sig for øje igennem rapporten. Det er en væsentlig styrke ved denne analyseform, at der således korrigeres for en række forhold, som påvirker kommunernes integrationssucces, men som de ikke selv er herre over. Den beregnede forventede varighed indtil beskæftigelse kan opfattes som en indikator for, hvilken problemtyngde kommunerne står over for ved løsningen af deres integrationsopgave. Hvor vigtig denne korrektion er, fremgår af, at ca. 60% af variationen i den observerede gennemsnitlige varighed indtil beskæftigelse mellem de kommuner, der har mindst 10 flygtninge eller indvandrere, kan forklares af denne problemtyngde. Over halvdelen af variationen i kommunernes integrationssucces skyldes således forhold, som den enkelte kommune ikke selv er herre over. Derfor giver benchmark-indikatoren et langt mere rimeligt sammenligningsgrundlag til at vurdere kommunernes integrationsindsats end de rå beskæftigelsesdata, som fx er anvendt i Dansk Arbejdsgiverforenings (2003) analyse heraf. 16

På den anden side har undersøgelsen kun kunnet korrigere for de forhold, der er belyst i de offentlige registre. Og de er på nogle punkter mangelfulde. Der savnes således oplysninger om flygtninge og indvandreres uddannelse og erhvervserfaring, som er medbragt fra hjemlandet, og om deres motivation, ligesom deres helbred kunne være mere præcist belyst. Som det senere fremgår, kan de manglende data gøre det vanskeligt at fortolke konstaterede sammenhænge mellem indsats og integrationssucces som kausale effekter. Anvendte metoder og data samt fortolkningsmuligheder Sammenhængen mellem graden af integrationssucces og forskellige elementer i integrationsindsatsen undersøges i denne rapport ved hjælp af regressionsanalyser. Kommunernes integrationssucces måles vha. den ovenfor beskrevne benchmark-indikator. Som mål for kommunernes integrationsindsats inddrages variabler for kommunernes brug af forskellige former for aktiveringsforanstaltninger og omfanget af danskundervisning mv. Desuden inddrages variabler for sagsbehandlingen, forstået som sagsbehandlernes adfærd og stil over for målgruppen. Endvidere inddrages variabler for kommunernes organisering af indsatsen. Endelig inddrages forskellige aspekter af kommunernes vilkår vedrørende kommunestørrelse, indvandrernes forudsætninger for at lære dansk og lokale arbejdsmarkedsforhold. Det sker som et ekstra forsøg på at korrigere for forskellige kommunale rammebetingelser. I analyserne af årsagerne til den forskellige indretning af kommunernes integrationsindsats inddrages variabler for kommunernes organisering af indsatsen, lokalpolitikernes og sagsbehandlernes holdninger samt igen data vedr. de kommunale rammevilkår. De anvendte data er både baseret på register- og surveydata. Der inddrages således oplysninger fra forskellige offentlige registre, herunder Danmarks Statistiks AMFORA-register samt data fra Integrationsministeriet. Der indgår desuden surveydata om kommunernes integrationsindsats, der blev indsamlet af PLS Rambøll Management i foråret 2000 i samarbejde med Søren Winter. Disse data er efterfølgende blevet bearbejdet og aggregeret til kommuneniveau af Søren Winter og Ina Risom Bøge fra SFI. 17

Resultaterne af regressionsanalyserne viser, i hvilken udstrækning der er en sammenhæng mellem kommunernes anvendelse af forskellige elementer i integrationsindsatsen og deres integrationssucces, når der samtidig tages højde for en række andre indsatselementer og vilkår for kommunerne. Analyserne viser således, om der findes bestemte udformninger af integrationsindsatsen, som man især finder i kommuner med integrationssucces. Man kan dog ikke være helt sikker på, at disse resultater er udtryk for kausalsammenhænge. Hvis regressionsanalysen viser, at der er en positiv sammenhæng mellem et bestemt element i integrationsindsatsen og graden af integrationssucces (givet de øvrige variabler, der indgår i analysen), kan det skyldes, at det pågældende element i indsatsen har en positiv kausal effekt på integrationen. Men det kan også skyldes, at de kommuner, som står over for en særlig vanskelig integrationsopgave pga. faktorer, som vi ikke har kunnet tage højde for i analyserne, i mindre omfang benytter sig af det pågældende element i indsatsen. Hvis det sidste er tilfældet, kan man altså ikke fortolke den fundne sammenhæng mellem et bestemt element i indsatsen og graden af integrationssucces som en kausal effekt. Den fundne sammenhæng vil derimod afspejle nogle bagvedliggende forhold, som påvirker både graden af integrationssucces og anvendelsen af det pågældende element i indsatsen. Dette problem diskuteres konkret vedr. fortolkningen af de forskellige resultater i rapporten. Når der i de kommende år bliver etableret et bedre datagrundlag, hvor kommunernes integrationsindsats og -resultater kan følges over en længere årrække, kan analyserne forbedres, og der kan tages højde for flere faktorer i analyserne. Med hensyn til beregningen af selve benchmark-indikatoren kan der fx tages højde for de enkelte indvandreres forudsætninger for at lære dansk, deres uddannelse og erhvervserfaring fra oprindelseslandet, og hvorvidt de modtager integrationsydelse. Der kan ligeledes tages højde for flere aspekter vedrørende lokale arbejdsmarkedsforhold, fx væksten i antallet af arbejdspladser og sæsonvariation i ledigheden. Desuden kan man lade indikatoren tage højde for varigheden af de job, indvandrerne får. Selv om benchmarkingen kan forbedres, vil en egentlig undersøgelse af kausaleffekter forudsætte anvendelsen af andre analysemetoder, som i 18

højere grad kan tage højde for, at rekrutteringen til forskellige tilbud afhænger af de enkelte personers karakteristika, herunder forhold, der ikke kan måles vha. registeroplysninger. Der er ligeledes behov for at kunne vise, hvilken indsats der virker i forhold til hvilke indvandrere. Det vil kræve, at effekter så vidt muligt måles ved analyser på individniveau med anvendelse af mere avancerede metoder. Aktiverings- og uddannelsesindsatsens sammenhæng med integrationssucces Det er undersøgt, om der er en sammenhæng mellem graden af integrationssucces og en række mål for kommunernes udgifter til integrationsindsatsen og for deres anvendelse af forskellige aktiveringsinstrumenter og uddannelsestilbud. Der findes tilsyneladende ikke nogen universalløsning, der virker overalt. Virkningen af næsten alle former for integrationsindsats er nemlig forskellig alt efter, om kommunerne har en forholdsvis let eller en forholdsvis svær integrationsopgave. Kommuner med en relativt svær opgave har typisk relativt mange flygtninge, men få familiesammenførte indvandrere. De fleste af disse kommuner er små og har kun fået tildelt få flygtninge/indvandrere under Integrationsloven. En del af disse kommuner har en forholdsvis stor generel arbejdsløshed. Integrationsindsatsen i de succesrige kommuner med en svær integrationsopgave er præget af omfattende brug af jobtræning i private virksomheder, mens de kun i begrænset omfang bruger offentlig jobtræning. Dette rejser spørgsmålet, om megen offentlig jobtræning kan fastholde indvandrere i offentlig forsørgelse. De succesrige kommuner benytter sig også af praktikophold i private og offentlige virksomheder. I modsætning til disse kommuner har kommuner med en relativ let integrationsopgave typisk forholdsvis mange familiesammenførte indvandrere, men få flygtninge. Disse kommuner havde ofte modtaget en del udlændinge forud for Integrationsloven i 1999 og fik derfor tildelt færre flygtninge med Integrationsloven. De har derfor også længere erfaringer med integration. På undersøgelsestidspunktet skulle kommunerne ikke aktivere selvforsørgede familiesammenførte indvandrere. Derfor har disse kommuner modtaget relativt mange udlændinge, som ikke skulle aktiveres. De fle- 19

ste kommuner med en relativ let integrationsopgave er store eller mellemstore, de har modtaget forholdsvis mange indvandrere, og en del af disse kommuner har en forholdsvis lille arbejdsløshed. Integrationsindsatsen i de succesrige kommuner med en relativ let integrationsopgave er præget af beskeden anvendelse af danskundervisning, hvilket rejser spørgsmålet, om også langvarig danskundervisning kan fastholde indvandrere i offentlig forsørgelse. I denne gruppe af kommuner med en forholdsvis let integrationsopgave er der ikke nogen statistisk sikker sammenhæng mellem omfanget af privat og offentlig jobtræning og integrationen. Det hænger formentligt sammen med, at disse kommuner har relativt mange familiesammenførte indvandrere, som ikke skal aktiveres i henhold til integrationsloven. Det kan også være, at markedet løser flere af problemerne i denne type af kommuner. Undersøgelsen rokker også ved nogle gængse myter om, hvad der virker i integrationsindsatsen. I lyset af debatten om en kommunalreform kunne man måske fristes til at tro, at små kommuner ville have vanskeligere ved at løfte integrationsopgaven, men der er ikke nogen statistisk signifikant sammenhæng mellem kommunestørrelse og integrationssucces. Man kunne også forestille sig, at integration kan være et spørgsmål om økonomisk prioritering, men integrationsudgifternes omfang synes at være uden betydning for integrationssuccesen. Der har været stor diskussion af, hvor hurtigt flygtninge og indvandrere bør aktiveres, og om de bør lære dansk, før de aktiveres. Det er derfor interessant, at kommuner, som lægger vægt på, at flygtninge skal lære dansk de første seks måneder og først derefter aktiveres, hverken har bedre eller dårligere integrationsresultater end andre kommuner. Ej heller opnår kommuner med en omfattende og tidlig aktivering en bedre integration end andre. Det bør erindres, at man ikke nødvendigvis af disse resultater kan slutte, at eksempelvis privat jobtræning har en positiv integrationseffekt i kommuner med en vanskelig integrationsopgave. En beregnet gunstig»effekt«af privat jobtræning kan muligvis afspejle, at privat jobtræning især benyttes af kommuner, hvor en stor andel af indvandrerne ud fra karakteristika, som vi ikke har kunnet måle har gode forudsætninger for at komme i beskæftigelse. 20

Sagsbehandlingens sammenhæng med integrationssucces Undersøgelsen afdækker også, om sagsbehandling har nogen betydning for integrationssuccesen. Traditionelt har undersøgelser af effekten af beskæftigelsespolitiske foranstaltninger kun interesseret sig for effekten af de afgivne tilbud, men har ignoreret sagsbehandlingen. Det bevirker, at der desværre næsten ikke foreligger andre undersøgelsesresultater at støtte sig til. Der er imidlertid en række interessante forskelle på sagsbehandlingen i de kommuner, som har succes med integrationsindsatsen, og de kommuner, som har svært ved at få flygtninge og indvandrere i beskæftigelse eller uddannelse. Også her varierer sammenhængene mellem integrationsindsats i form af sagsbehandling og integrationssucces efter, om kommunernes integrationsopgave er relativ let eller relativ vanskelig. Sagsbehandlingen i de succesrige kommuner med en svær integrationsopgave er præget af, at der udarbejdes flere individuelle handlingsplaner inden for Integrationslovens 1-månedsfrist en frist som de danske kommuner kun lever op til i meget varierende omfang. Sagsbehandlingen i disse succesrige kommuner er desuden præget af, at sagsbehandlerne opretholder en vis professionel distance til deres klienter frem for at opnå nære personlige relationer. I disse succesrige kommuner finder man endvidere en omfattende brug af»afværgemekanism«blandt sagsbehandlerne. Det indebærer, at de skyder genveje, klipper en tå og kapper en hæl for at få enderne til at mødes i en presset dagligdag. Det sker bl.a. ved at bruge mest tid på lette sager, eller hvor indvandrerne selv presser på, frem for på komplicerede sager. Det kan umiddelbart forekomme overraskende, at omfattende brug af afværgemekanismer er forbundet med integrationssucces. I teorien er afværgemekanismer eller coping nemlig blevet opfattet som noget dysfunktionelt, der forvrider implementeringen i forhold til lovgivningens krav om både individuel og ligelig behandling (Lipsky 1980). Måske er det imidlertid i kommuner med en vanskelig integrationsopgave nødvendigt at koncentrere sig om de lette integrationssager for at opnå en vis succes. Det er muligt, at denne succes kun opnås på kort sigt ved, at indsatsen koncentreres omkring de mest ressourcestærke og aktive flygtninge og indvandrere, mens de svagere lades mere i stikken. Det er dog også muligt, at de ressourcestærke flygtninge og indvandrere kan virke som 21

murbrækkere for senere ansættelse af svagere ledige. Dette kan først senere forskning belyse. Sagsbehandlingen i de succesrige kommuner med en relativ let integrationsopgave er derimod præget af, at sagsbehandlerne anvender en fleksibel sagsbehandlerstil i modsætning til en formel, konsekvensorienteret stil med stor vægt på overholdelse af aftaler med klienter. I disse kommuner synes sagsbehandlingen også at være præget af en høj kvalitet i de individuelle handlingsplaner et resultat, der dog hviler på forholdsvis få observationer. Også på sagsbehandlingsområdet rokker undersøgelsen ved nogle myter. Der har været en omfattende debat om effekter af sanktioner i integrationspolitikken. Nogle har hævdet, at indvandrere ville blive mere motiveret til at følge introduktionsprogrammet og dermed forøge deres muligheder for at blive integreret hvis de ved, at låget på pengekassen klapper i, hvis de udebliver uden gyldig grund. Imidlertid viser det sig, at kommuner, der anvender trusler om at trække i eller faktisk trækker i ydelsen over for indvandrere, som udebliver fra danskundervisning eller aktivering, ikke opnår en større og statistisk signifikant integration end de øvrige. Ej heller overholdelse af tremånedersfristen for varig boligplacering af flygtninge synes at have nogen sikker betydning for integrationsresultatet, og dette krav er siden lempet i Integrationsloven til så hurtigt som muligt. Organiseringen af integrationsindsatsen og dens direkte betydning for integrationssucces Organiseringen af kommunernes integrationsindsats har først og fremmest en indirekte betydning for kommunernes integrationssucces. Organiseringen påvirker de kommunale sagsbehandleres adfærd og indsats, som så igen påvirker integrationssuccesen. Men visse organisatoriske træk har tilsyneladende også en direkte betydning for integrationssuccesen. Det kan skyldes, at organiseringen påvirker kvaliteten af indsatsen uden nødvendigvis at påvirke fordelingen mellem forskellige indsatsformer, og kvaliteten påvirker så igen integrationssuccesen. Blandt de kommuner, som har en vanskelig integrationsopgave, opnår kommuner med stor personalekapacitet bedre integrationsresultater end øvrige kommuner, men forskellen er knap signifikant. Derimod opnår vel- 22

bemandede kommuner med lille problemtyngde tilsyneladende dårligere resultater, hvilket må vække undren. Endelig viser det sig, at kommuner, der har sørget for at forbedre medarbejdernes viden om flygtninge og indvandrere, bl.a. gennem efteruddannelse, faktisk opnår en større integrationssucces. Denne sammenhæng gælder dog kun i kommuner med en forholdsvis vanskelig integrationsopgave. Som tidligere nævnt, må resultaterne tages med forbehold for, at de fundne sammenhænge ikke nødvendigvis kan fortolkes som kausale effekter. De ovennævnte resultater vedr. sammenhængen mellem sagsbehandling og integrationssucces styrkes dog af, at det ikke har været muligt at finde støtte til alternative fortolkninger af sammenhængene. Fx bliver sagsbehandlerne ikke mere formelle i kommuner, der har en vanskelig integrationsopgave. Hvorfor er kommunernes integrationsindsats udformet så forskelligt? Mens de ovennævnte analyser har søgt at forklare forskelle i kommunernes integrationssucces vha. indsatsens udformning, skifter vi nu fokus, idet vi undersøger, hvorfor kommunernes integrationsindsats er udformet så forskelligt. Indsatsen skifter således fra at være en uafhængig til at blive den afhængige variabel i analyserne. Kommunerne har som nævnt et betragteligt råderum med hensyn til udformningen af deres integrationsindsats. I visse tilfælde går det faktisk udnyttede råderum endog videre, end lovgivningen foreskriver. I Integrationslovens første år er der således mange kommuner, der ikke har levet op til lovens frister for udarbejdelse af individuelle handlingsplaner og boligplacering af flygtninge. Det er kommunalbestyrelsen, der er ansvarlig for udformningen af kommunens integrationsindsats, hvorfor indsatsen burde afspejle kommunalbestyrelsens politiske holdninger og prioriteringer. Analysen lægger således afgørende vægt på den politiske styrbarhed i indsatsen. Begrænsninger i den politiske styrbarhed: Strukturelle forhold og sagsbehandlerholdninger Undersøgelsen har imidlertid vist, at der reelt er visse begrænsninger i in- 23

tegrationsindsatsens politiske styrbarhed. For det første påvirkes indsatsen af kommunernes forskellige strukturelle kontekst. Integrationsopgavens vanskelighed påvirker således ikke alene direkte, hvor hurtigt flygtninge og indvandrere kommer i beskæftigelse, men også indirekte såvel effekten af de fleste former for indsats som valget af indsats og organiseringsform. Fx kan en vanskelig integrationsopgave betyde, at der vælges foranstaltninger, der er mindre arbejdsmarkedsnære. Det er dog vigtigt at bemærke, at tilpasningen til kommunens strukturelle kontekst ikke sker automatisk, men kræver beslutninger på politisk eller administrativt niveau. For det andet påvirkes integrationsindsatsen over for flygtninge og indvandrere i høj grad af sagsbehandlernes individuelle holdninger. Det gælder deres holdninger til såvel flygtninge og indvandrere, lovgivningens rimelighed og instrumenternes effektivitet, som til hvad der er en passende arbejdsbyrde. Sagsbehandlere med modvilje over for flygtninge og indvandreres motiver til at komme til Danmark udarbejder således hyppigere handlingsplaner til tiden, de er både mere tvangsorienterede og formelle i deres stil, og de bruger flere afværgemekanismer. Tolerante sagsbehandlere, som respekterer indvandreres ønske om at dyrke deres egen kultur og religion, er mindre tvangsorienterede og har en tættere og mere personlig interaktion med deres klienter. De udarbejder oftere handlingsplaner til tiden og bruger mere offentlig jobtræning end mindre tolerante sagsbehandlere. Det skal understreges, at tolerance og modvilje ikke er hinandens modsætninger, men to forskellige dimensioner. Sagsbehandlernes adfærd påvirkes ligeledes af, om de finder, at Integrationsloven er rimelig i forhold til flygtninge og indvandrere. Men endnu vigtigere er sagsbehandlernes holdninger og erfaringer vedr. effektiviteten af de instrumenter, de har til rådighed i det daglige arbejde, herunder handlingsplaner, 30 timers ugentligt aktivitetskrav samt brug af sanktioner. Hvis sagsbehandlerne finder et instrument effektivt, bruger de det i højere grad. Endelig påvirkes indsatsen af, hvad den enkelte sagsbehandler finder er en passende arbejdsbyrde. Jo mindre arbejdspres, sagsbehandleren oplever, desto højere er kvaliteten af de udarbejdede handlingsplaner, og desto mere bruger sagsbehandlerne aktivering og revalidering frem for kun at have klienterne i gang med integrationsundervisning, der er mindre ar- 24

bejdskrævende for sagsbehandlerne. Et oplevet mindre sagspres gør også sagsbehandlerne mere fleksible og får dem til at bruge færre afværgemekanismer. De fleste former for indsats og sagsbehandling afspejler både sagsbehandlerholdninger og holdninger og prioriteringer hos den politisk-administrative ledelse, bl.a. i form af den bevilgede personalekapacitet til sagsbehandling. Man kan sige, at den politisk-administrative ledelse og sagsbehandlerne konkurrerer om indflydelse. Nogle former for sagsbehandling er relativt synlige i forhold til de lokale politikere og ledelsen. Det gælder fx, i hvilket omfang handlingsplaner udarbejdes til tiden, og hvilke tilbud om danskundervisning og aktivering der benyttes under Integrationsloven. På de fleste af disse områder har holdningerne og prioriteringerne hos den politisk-administrative ledelse større eller lige så stor indflydelse som sagsbehandlernes holdninger. Andre former for sagsbehandleradfærd foregår mere skjult i forhold til den politiske og administrative ledelse. Det gælder bl.a. sagsbehandlernes brug af forskellige stile og af afværgemekanismer. Disse foregår typisk bag den lukkede kontordør i mødet mellem sagsbehandler og klient. På disse mindre synlige områder har sagsbehandlernes egne holdninger en afgørende betydning for deres adfærd (se også Winter 2002b; 2003; 2004). Sagsbehandlerholdningernes store betydning for adfærden tyder på, at en del af sagsbehandleradfærden er mindre styrbar for den politiske og administrative ledelse i kommunerne. Sagsbehandlernes grunduddannelse spiller en overraskende lille rolle for deres indbyrdes holdningsforskelle. Den mest sikre sammenhæng er, at sagsbehandlerne i socialrådgiverdominerede kommuner i højere grad finder, at Integrationsloven stiller rimelige krav til flygtninge og indvandrere. Socialrådgiverne bakkede således op om Integrationsloven, som den så ud på undersøgelsestidspunktet i 2000. De betydelige holdningsforskelle mellem kommunernes sagsbehandlere må således i højere grad skyldes individuelle holdninger. Der kan også være tale om holdninger, der har rod i en lokal organisationskultur, der har udviklet sig imellem sagsbehandlerne indbyrdes et forhold som dog ikke er undersøgt her. 25

Styringsmuligheder for den politiske og administrative ledelse i kommunerne Trods disse styrbarhedsproblemer har den politiske og administrative ledelse en række muligheder for at påvirke den kommunale integrationsindsats. For det første har holdningerne og prioriteringerne hos den politiske ledelse som nævnt en vis direkte indflydelse på kommunens indsats og sagsbehandling. For det andet har disse holdninger og prioriteringer en indirekte effekt på sagsbehandlingen via en vis påvirkning af sagsbehandlernes holdninger. Klare politiske udmeldinger fra ledelsen har altså tilsyneladende indflydelse på den faktiske udmøntning af kommunens integrationsindsats. For det tredje betyder organiseringen og tilrettelæggelsen af integrationsindsatsen en del for indsatsens udformning i forhold til flygtninge og indvandrere. Desuden får organiseringen og tilrettelæggelsen af indsatsen en indirekte effekt på indsatsen gennem en påvirkning af sagsbehandlernes holdninger. Og kommunernes politiske og administrative ledelse har jo i høj grad mulighed for at påvirke organiseringen og tilrettelæggelsen af indsatsen, herunder bestemme omfanget af samarbejde med det lokale erhvervsliv, placeringen af ansvaret for aktiveringsindsatsen, sagsbehandlernes specialiseringsgrad og omfanget af efteruddannelse af integrationsmedarbejderne. Et øget samarbejde med det lokale erhvervsliv øger både aktiveringsomfanget og specielt brugen af privat jobtræning. Tilsvarende ser brug af ekstern leverandør i aktiveringsindsatsen ud til at medføre, at der udarbejdes flere handlingsplaner til tiden og bruges mere aktivering, men mindre offentlig jobtræning, end hvis kommunen selv løser denne opgave. Ekstern leverance af aktivering kan både ske ved udlicitering eller mellemkommunalt samarbejde. Øget specialisering i sagsbehandlingen vedrørende integration fører tilsyneladende til, at der udarbejdes flere handlingsplaner til tiden og af en højere kvalitet, ligesom privat jobtræning opprioriteres i forhold til sprogundervisning. Endelig indgår specialiserede sagsbehandlere ikke i så tætte personlige relationer med klienterne. Specialisering har således en positiv effekt på flere af de adfærdsformer, der tilsyneladende fremmer integrationen af flygtninge og indvandrere. 26

Endelig synes kommunal efteruddannelse af sagsbehandlerne i integrationsspørgsmål at have klare konsekvenser for både indsats og effekter. Kommuner med stor efteruddannelsesaktivitet opnår som tidligere omtalt bedre direkte effekter i form af hurtigere integration. Deres sagsbehandlere er også mindre formelle og mindre tvangsorienterede. Sagsbehandlerne oplever desuden et mindre arbejdspres og bruger færre afværgemekanismer, ligesom de hurtigere lader deres flygtninge og indvandrere afslutte danskundervisningen. Man kan således konkludere, at organiseringen og tilrettelæggelsen af integrationsindsatsen har betydning for såvel sagsbehandlernes adfærd og valg af foranstaltninger som for integrationen på arbejdsmarkedet. Den politiske og administrative ledelse i kommunerne har mulighed for at påvirke mange af disse forhold. Til gengæld er det ikke alle organisatoriske forhold, der entydigt fremmer eller hæmmer integrationen på arbejdsmarkedet, idet en given organisationsudformning kan have både positive og negative direkte eller indirekte effekter. Der må således foretages en afvejning og prioritering i organiseringen og tilrettelæggelsen af indsatsen for at optimere effekterne. I denne afvejning kan særlige lokale forhold spille en vigtig rolle. 27

2 Indledning 2.1 Formål Formålet med denne undersøgelse er for det første at belyse sammenhængen mellem kommunernes succes med hensyn til integration af indvandrere, der er omfattet af integrationsloven, og forskellige aspekter af kommunernes integrationsindsats. Sigtet er at undersøge, om bestemte former for integrationsindsats især findes i kommuner, som har succes med at integrere indvandrere på arbejdsmarkedet. Med indvandrere omfattet af integrationsloven menes her og i det følgende alle indvandrere, dvs. flygtninge og familiesammenførte, som er omfattet af integrationsloven. Undersøgelsen er et led i den første form for effektanalyse af integrationsindsatsen i Danmark, hvor Husted og Heinesen (2004) har beregnet en benchmarkindikator for kommunernes integrationssucces, og Rosdahl (2004) har foretaget en kvalitativ undersøgelse af indsatsen i seks kommuner med henholdsvis høj og lav integrationssucces. Undersøgelsen i denne rapport skal foretages på baggrund den kommunale benchmarking af integrationssucces. Analysen foretages dermed på kommunalt niveau, hvor sammenhængen mellem de enkelte kommuners integrationsindsats og integrationssucces måles. Undersøgelsen vurderer på denne baggrund styrker og svagheder ved denne form for effektmåling. For det andet skal undersøgelsen belyse baggrunden for, at kommunerne udformer deres integrationsindsats og sagsbehandling så forskelligt. Det undersøges således, hvordan kommunens strukturelle betingelser og organisering påvirker sagsbehandlernes valg af foranstaltninger og øvrige sagsbehandling. Formålet hermed er at afdække, hvilke muligheder de 28

kommunale politikere har for at præge integrationsindsatsen i en retning der kan forbedre integrationen af flygtninge og indvandrere på arbejdsmarkedet. 2.2 Benchmark-indikator for kommunernes integrationssucces Udgangspunktet for analyserne i denne rapport er en benchmark-indikator, der kan benyttes ved en systematisk sammenligning (eller benchmarking) af kommunernes integrationssucces i forhold til de indvandrere, der er omfattet af integrationsloven. Opstillingen af benchmark-indikatoren og dens værdier for de kommuner, som har mange indvandrere, der er omfattet af integrationsloven, er grundigt beskrevet i AKF-rapporten, Husted og Heinesen (2004). I dette afsnit beskrives hovedprincipperne bag beregningen af indikatoren. Ideen bag opstillingen af indikatoren er illustreret i figur 2.1. Indikatoren for en given kommune tager udgangspunkt i den gennemsnitlige varighed, fra en kommunes indvandrere opnår opholdstilladelse, til de påbegynder ordinær beskæftigelse eller uddannelse. En kort gennemsnitlig varighed er umiddelbart tegn på en høj grad af (arbejdsmarkedsmæssig) integration af indvandrere i kommunen. Tilsvarende er en lang gennemsnitlig varighed tegn på en mindre grad af integration. Den gennemsnitlige varighed til påbegyndelse af beskæftigelse eller uddannelse kan imidlertid ikke umiddelbart bruges som mål for effekten af kommunens integrationsindsats. Som illustreret i figur 2.1 er varigheden påvirket af både indvandrernes karakteristika, kommunens generelle vilkår og kommunens integrationsindsats. For at beregne benchmark-indikatoren må man derfor korrigere for effekten af, at gruppen af indvandrere har forskellige karakteristika i forskellige kommuner, samt at kommunernes generelle vilkår varierer. For at kunne foretage en sådan korrektion beregnes den forventede varighed, dvs. hvor længe man skulle forvente, at det i gennemsnit ville vare, før en kommunes flygtninge og indvandrere kom i beskæftigelse eller uddannelse, givet kommunens sammensætning af integrationspersoner og andre lokale rammevilkår. 29