NATURKLAGENÆVNET Frederiksborggade 15, 1360 København K Tlf.: 3395 5700 Fax: 3395 5769 X.400: S=nkn; P=sdn; A=dk400; C=dk E-mail: nkn@nkn.dk 22. juni 2006 J.nr.: 03-41/250-0011 KBP Afgørelse i sagen om udvidet råstofgravning i Kamstrup Grusgrav i Roskilde Kommune Roskilde Amt har ved afgørelse af 30. maj 2005 efter råstoflovens 7 meddelt afslag til erhvervsmæssig indvinding af råstoffer på den nordlige del af ejendommen matr.nr. 15 a, Kamstrup By, Vor Frue, beliggende i Roskilde Kommune. Indvinderen har påklaget afgørelsen til Naturklagenævnet. Sagsfremstilling Nymølle Stenindustrier A/S (indvinderen) har søgt om på ejendommen matr.nr. 15 a at indvinde råstoffer (sand, sten og grus) på den nordlige del af matriklen på et ca. 2 ha stort indvindingsområde. Indvindingen vil udgøre ca. 100.000 m 3 årligt, heraf ca. 66.000 m 3 under grundvandsspejlet, og forventes afsluttet med udgangen af 2008. Indvindingen ønskes foretaget i sammenhæng med ansøgers eksisterende Kamstrup Grusgrav, og materialerne skal derfor transporteres på dumpere eller transportbånd til dette værk. Terrænkoten er ca. 45 m, kote for grundvandsspejlet er ca. 35 m, og den planlagte gravedybde er ca. kote 21 m. Der er ca. 5 m overjord på ejendommen.
2 Samtidig er søgt om dispensation fra jordforureningsloven 52 om modtagelse af ca. 200.000 m 3 ren jord udefra. Efterbehandling skal ske med henblik på landbrugsmæssig drift og rekreative formål samt først og fremmest til offentlige formål, idet de efterbehandlede arealer i overensstemmelse med Roskilde Kommunes lokalplan nr. 118 Dyrskuepladsen - skal anvendes som serviceareal for dyrskuepladsen og Roskilde Festivalen. Indvinderen har endvidere søgt om på tilsvarende måde at indvinde råstoffer på den nordlige del af ejendommen matr.nr. 13 a, Kamstrup By, Vor Frue. Indvindingen skal ske som på matr.nr. 15 a, og der er samtidig ansøgt om dispensation efter jordforureningslovens 52 til at modtage 200.000 m 3 jord til efterbehandling for efterfølgende at kunne anvende området til serviceareal for dyrskuepladsen og Roskilde Festivalen. Der henvises til Naturklagenævnets afgørelse af d.d. j. nr. 03-41/250-0010. Det ansøgte indvindingsareal er efter regionplan 2005 fortsat udlagt til råstofgravning. VVM-vurdering Hovedstadens Udviklingsråd (HUR) har betragtet det ansøgte som et samlet projekt, der er en ændring af et eksisterende godkendt anlæg, og har truffet afgørelse om, at udvidelsen af Kamstrup Grusgrav ikke vil påvirke miljøet væsentligt, og at projektet derfor ikke er omfattet af VVM-pligten. Overenskomst mellem Roskilde Kommune og den tidligere indvinder Roskilde Kommune indgik i 1990, da Kamstrup Grusgrav var et datterselskab af virksomheden Højgaard & Schultz A/S og efter selskabets erhvervelse af Poppelgaard (matr.nr. 12 a, Kamstrup By, Vor Frue sogn) og Stenhøjgaard (matr.nr. 7 c, 14 og 15 a, Kamstrup By, Vor Frue sogn) en overenskomst med virksomheden, hvor bl.a. brugen af arealerne til festival og dyrskue efter foretaget grusgravning indgår med henvisning til forudsætningerne i et udkast til lokalplan nr. 118 om etapevis grusgravning med efterfølgende efterbehandling og retablering af arealerne. Af overenskomstens 3 fremgår bl.a.: Når de sidste af H & S erhvervede arealer for området er udnyttet for grusforekomster, og retablering
3 har fundet sted, har Roskilde Kommune (eller ordre) køberet til disse ejendomme. Køberetten skal gælde for samtlige ejendomme under ét med evt. påstående bygninger. Af overenskomstens 4 fremgår bl.a.: Roskilde Kommune er indforstået med, at der gives K.G. [Kamstrup Grusgrav] ret til udnyttelse af grusforekomster og førsteret til grusindvinding på de ejendomme i området, som Roskilde Kommune selv ejer på tidspunktet for nærværende overenskomsts underskrift. Af overenskomstens indledning fremgår bl.a.: Roskilde Kommune er holdt orienteret om og i det hele taget indforstået med disse erhvervelser og deres anvendelser [Poppelgaard og Stenhøjgaard]. H & S vil forsøge herudover at erhverve flere mindre ejendomme i området, hvilket Roskilde Kommune er indforstået med. Overenskomsten omfatter ikke matr.nr. 13 a. I lokalplan nr. 118, som blev endelig vedtaget den 26. juni 1991, er der i lokalplanens redegørelsesdel henvist til overenskomsten, som har dannet grundlag for lokalplanens bestemmelser. I 1993 godkendte Roskilde Kommune en ny grave- og efterbehandlingsplan, hvoraf bl.a. fremgår, at den enkelte etape, som tidligere var på 6 ha, nu reduceredes til 3 ha, og at graveretningen blev ændret, således at den vestligste del af Poppelgårdens jorder udgravedes først. Den gældende graveplan er senest blevet revideret i 1997. Lokalplan nr. 118 Matr.nr. 15 a ligger inden for lokalplanområdet. Lokalplanens formål er: - at skabe attraktive rammer for en udbygning af området til udstillingsformål, til afholdelse af dyrskue, festivaler o.lign., - at sikre en etapevis udgravning og efterbehandling af grusgravningsområdet. Det skal ved opfyldning efterbehandles til et offentligt område/serviceareal til dyrskueplads på en sådan måde, at det kan anvendes til parkering og teltopslagning i forbindelse med de store arrangementer,
4 - at sikre at graveområdet retableres efter de i lokalplanen fastlagte principielle koter og at området med terrænformer og beplantning indpasses i det omliggende landskab, og - at fastlægge adgangsforholdene til området. Lokalplanområdet er opdelt i delområder. I 3 Områdets anvendelse - er i 3.6 fastsat: Delområde E skal anvendes til grusgravningsområde/offentligt område/serviceareal til dyrskuepladsen. I forbindelse med større arrangementer kan området anvendes til parkering og teltopslagning. 3.8 og 3.9 har følgende ordlyd: 3.8 Grusgravning i delområde E skal ske i overensstemmelse med Roskilde Amts gravetilladelse. Gravning kan først påbegyndes, når Roskilde Amt og Roskilde Kommune har godkendt en grave- og efterbehandlingsplan. Og når der er indgået en aftale mellem Roskilde Kommune og grusgravningsvirksomheden, hvori der sikres de fornødne arealer til festival og dyrskue. 3.9 Grusgravning skal ske efter en af Roskilde Amt og Byrådet godkendt graveplan, der fastlægger graveetaper, gravedybder og placering af tekniske anlæg, afskærmning, adgangsvej, mulddepot og overjordsdepot m.v. Ifølge kortbilag 1 til lokalplanen ligger matr.nr. 15 a inden for delområde E. Roskilde Amts afgørelse Roskilde Amt har som begrundelse for det meddelte afslag bl.a. anført: Roskilde Kommune udarbejdede i 1990/91 en lokalplan, nr.118, Dyrskuepladsen. Såvel Kamstrup Grusgrav som det ansøgte område ligger inden for lokalplanens afgrænsning. Arealerne er udlagt til råstofindvinding og skal ifølge planen efterbehandles således, at området efterfølgende kan anvendes til offentlige formål/serviceareal i forbindelse med større arrangementer på Dyrskuepladsen. Illustrationsplanen beskriver ikke, at det ansøgte areal skal efterbehandles, og arealet fremstår som uudgravet område i lokalplan 118, idet Roskilde Kommune aldrig har forventet, at arealet skulle udgraves. Samlet er det således Roskilde Amts konkrete vurdering, at der ikke kan meddeles tilladelse til indvinding af råstoffer på den nordlige del af matr.nr. 15 a, Kamstrup By, Vor Frue af hensyn til almenvellet. Som
5 følge af afgørelsen bortfalder ansøgningen om dispensation til at modtage jord på arealet. Klagen I klagen er anført, at ejendommen i regionplanen er beliggende i et råstofindvindingsområde, at ansøger indvinder råstoffer på naboarealerne og herunder på den sydlige del af matr.nr. 15 a. Udviklingen i indvindingen gør det nu naturligt at søge om indvindingstilladelser på de 2 omhandlede sammenhængende arealer. På begge arealer er der betydelige råstofforekomster af en kvalitet, som inden for få år vil være opbrugt i Hovedstadsregionen og Nordsjælland. Når forekomsterne er opbrugt, vil de nærmeste forekomster være i Vestsjælland med betydelige transportog dermed miljøomkostninger til følge. Indvindingen vil kunne ske over en meget kort årrække, formentlig 3 år, og muligvis hurtigere. Klager har anført, at det af forarbejderne til råstoflovens 3 og af den på området foreliggende juridiske litteratur fremgår, at de i råstoflovens 3 opregnede hensyn er udtømmende. Ved afgørelser om indvindingstilladelser kan der alene inddrages de hensyn, som fremgår af loven. Hensynet til almenvellet fremgår ikke direkte, og det kan alene være en fortolkning af andre hensyn, som kan bringe almenvellet i anvendelse som en interesse, der kan tilsidesætte klagernes overordnede krav om meddelelse af tilladelse. Det er ifølge klager ikke et lovligt hensyn alene at henvise til almenvellet som et generelt hensyn dækkende alle de i loven opregnede hensyn. Kravet til en forvaltningsretlig afgørelse er en konkret begrundelse, og amtet skulle derfor have henvist til et eller flere af de i loven opregnede specifikke hensyn. Der er ikke mulighed for ved en lokalplan at tilsidesætte regionplanens bestemmelser, og afslag på indvindingstilladelse kan ikke begrundes i, at en lokalplan forudsætter en anden anvendelse end regionplanen. Regionplanen har efter gældende planlovgivning forrang for lokalplaner. Klager har anført, at et lovligt hensyn efter råstoflovens 3 kan være en hensigtsmæssig byudvikling. Private aktiviteter som Roskilde Festivalen eller dyrskuet kan imidlertid ikke begrunde et afslag, og især ikke når afvikling af aktiviteterne ikke er afhængige af de 2 arealer,
6 når de 2 ejere ikke er forpligtede til at stille arealerne til rådighed for aktiviteterne på Dyrskuepladsen, og når det vil være muligt at udføre indvindingen på en måde, så det ikke vil være til væsentlig gene for de på Dyrskuepladsen værende aktiviteter. Aktiviteterne på Dyrskuepladsen er af almindelig privatretlig interesse, og et afslag under hensyn hertil vil være at tilsidesætte én privatretlig interesse frem for en anden. Der er ikke hjemmel hertil i råstofloven. I klagen er der endvidere henvist til, at der foreligger en klar indstilling fra Forvaltningen i Roskilde Amt til Udvalget for Teknik & Miljø, hvorefter det anbefales, at der meddeles tilladelse til indvinding såvel over som under grundvandsspejlet. Yderligere er henvist til, at Kammeradvokaten i notat af 17. januar 2005 udarbejdet til Roskilde Amt har konkluderet, at der ikke vil kunne meddeles afslag på ansøgningerne med den begrundelse, at indvinding af grus på et af eller begge de omhandlede arealer vil være til gene for adgangen til og afholdelsen af Roskilde Festivalen. Det er anført, at værdien af råstofferne udgør ca. 27,5 mio. kr., og at indtægterne fra tilførsel af 500.000 m 3 ren jord vil være ca. 12,5 mio. kr. Kammeradvokatens notat til Roskilde Amt Kammeradvokaten har til brug for amtets behandling af sagen udarbejdet Notat om de mulige økonomiske konsekvenser af ændring af regionplanen for hovedstadsområdet grusindvinding i Roskilde Amt (Besvarelse af spørgsmål 3). Kammeradvokaten anfører konkluderende, om konsekvenserne af et afslag på de to ansøgninger om indvinding: Såfremt Roskilde Kommune eller andre offentlige myndigheder ønsker at reservere de omhandlede arealer til festivalformål bør det ikke ske i forbindelse med behandling af en sag om indvindingstilladelse og efterbehandling, men ved en lokalplan, der skal ligge inden for rammerne af de overordnede planer, herunder kommuneplan og regionplan. Såfremt Roskilde Kommune kan opnå den nødvendige tilslutning i regionplanen, kan kommunen udlægge omhandlede areal til festivalformål og
7 ekspropriere arealet, jf. planlovens 47, eventuelt med henblik på et senere salg eller udlejning til Roskilde Festivalen. Sammenfattende er det således min vurdering, at amtet ikke vil kunne meddele afslag på ansøgningerne om indvindingstilladelse med den begrundelse, at indvinding af grus på et af eller begge de omhandlede arealer vil være til gene for adgangen til og afholdelsen af Roskilde Festivalen. Såfremt omhandlede arealer ønskes reserveret til festivalformål bør det offentlige anvende ekspropriationsmulighederne i planlovens 47. Den igangværende råstofindvinding Amtet har oplyst, at der p.t. kun er meddelt gravetilladelse til hele matr.nr. 12 a, og at man nu er nået til etape 5 og 6, der ligger lige op til den ansøgte matr.nr. 13 a. I 2005 er indvundet ca. 200.000 m 3. Indvinderen er den eneste indvinder i området. Supplerende høring af amtet Sekretariatet har under sagens behandling anmodet Roskilde Amt om nærmere at uddybe begrundelsen for afslaget herunder hensynet til almenvellet. Amtet har imidlertid ikke haft yderligere uddybende bemærkninger hertil. Afgørelse I sagens behandling har deltaget nævnets 10 medlemmer: Lars Busck (formand), Bent Hindrup Andersen, Ole Pilgaard Andersen, Marie-Louise Andreasen, Martin Glerup, Leif Hermann, Mogens Mikkelsen, Anders Stenild, Poul Søgaard og Jens Vibjerg. Efter råstoflovens 1, nr. 1, er lovens formål at sikre, at udnyttelsen af råstofforekomster på land og hav sker som led i en bæredygtig udvikling efter en samlet interesseafvejning og efter en samlet vurdering af de samfundsmæssige hensyn, der er nævnt i 3.
8 Råstoflovens 3 har følgende ordlyd: Ved lovens anvendelse skal der på den ene side lægges vægt på råstofressourcernes omfang og kvalitet og en sikring af råstofressourcernes udnyttelse samt tages erhvervsmæssige hensyn. På den anden side skal der lægges vægt på miljøbeskyttelse og vandforsyningsinteresser, beskyttelse af arkæologiske og geologiske interesser, naturbeskyttelse, herunder bevarelsen af landskabelige værdier og videnskabelige interesser, en hensigtsmæssig byudvikling, infrastrukturanlæg, jord- og skovbrugsmæssige interesser, sandflugtsbekæmpelse og kystsikkerhed, fiskerimæssige interesser, ulemper for skibs- og luftfarten samt ændringer i strøm- og bundforhold. Det fremgår af lovbemærkningerne til bestemmelsen, at råstoflovens 3 indeholder en udtømmende opregning af de hensyn og interesser, der skal vurderes og afvejes mod hinanden ved afgørelsen af, om en tilladelse til råstofindvinding skal gives eller ej. Efter planloven skal regionplanen indeholde retningslinjer for anvendelsen af arealer til udnyttelse af sten, grus og andre naturforekomster i jorden, jf. planlovens 6, stk. 3, nr. 11. Amtsrådet udlægger i regionplanen graveområder, hvor råstofinteresserne prioriteres højt i forhold til andre interesser. Det ansøgte areal er udlagt til råstofindvinding i regionplanen og lokalplan nr. 118. Efter Naturklagenævnets praksis lægges der betydelig vægt på regionplanlægningen og de deri udlagte områder, hvor råstofgravning har høj prioritet. Det skyldes, at der ved planlægningen foretages den i råstoflovens 3 omhandlede afvejning af de nævnte ofte modsatrettede hensyn. Der meddeles således som udgangspunkt tilladelse til råstofindvinding i udlagte graveområder, medmindre særlige hensyn taler herimod. Naturklagenævnet har anmodet Roskilde Amt om nærmere at uddybe begrundelsen for afslagene herunder hensynet til almenvellet. Amtet har ikke haft yderligere uddybende bemærkninger. Det er sammenfattende Naturklagenævnets opfattelse, at der ved Roskilde Amts henvisning til almenvellet som begrundelse for afslaget på råstofindvinding ikke er tale om hensyn, der fremgår af råstoflovens 3. De
9 hensyn til Roskilde Festivalen, som amtet måtte have ønsket at varetage er ikke omfattet af opregningen i råstoflovens 3 og kan ikke begrunde et afslag på tilladelse til udnyttelse af råstofferne på ansøgers ejendom. Naturklagenævnet ændrer på den baggrund amtets afslag til en tilladelse til råstofgravning såvel over som under grundvandsspejlet, dog således at sagen hjemvises til Roskilde Amt, med henblik på at det overlades til amtet at fastsætte de nærmere vilkår for tilladelsen. På Naturklagenævnets vegne Kurt Bjerre Pedersen Fuldmægtig Afgørelsen er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. planlovens 58, stk. 3. Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen skal være anlagt inden 6 måneder, jf. planlovens 62, stk. 1.