2014-213751 Statsforvaltningens brev til en borger Dato: 10-06- 2015 Henvendelse vedrørende afslag på aktindsigt Du har den 17. og 19. september 2014 oplyst Region Hovedstaden ved Rigshospitalet om, at du ønsker at klage til Statsforvaltningen over Region Hovedstaden ved Rigshospitalets behandling af dine anmodninger om aktindsigt. Region Hovedstaden ved Rigshospitalet har den 25. september 2014 videresendt dine klager til Statsforvaltningen, som i medfør af kommunestyrelseslovens 47 og regionslovens 30 fører tilsynet med kommunerne og regionerne. Vi har opfattet din klage som en klage over følgende punkter: Afslag af 19. december 2013 på aktindsigt i oplysninger vedrørende overlæge X s deltagelse i forskningsprojekter, herunder økonomiske oplysninger herom. Tilsynet Statsforvaltningen Storetorv 10 6200 Aabenraa Sagsnummer.: 2014-213751 SAGSBEHANDLER: Ann- Britt Møller Telefon: 7256 7866 EAN- Nr. 5798000362222 skriv til os via borger.dk www.statsforvaltningen.dk EKSPEDITIONS- OG TELEFONTIDER findes på www.statsforvaltningen.dk/tider Afslag af 5. september 2014 på aktindsigt i oplysninger vedrørende Juliane Marie Centrets forbrug af forskningsmidler generelt, og i oplysninger vedrørende Juliane Marie Centrets forbrug af andre midler i forbindelse med tjenesterejser og lignende. Afslag af 15. september 2014 på aktindsigt i oplysninger vedrørende overlæge X s forbrug af andre midler end forskningsmidler i forbindelse med tjenesterejser, fortæring og lignende. Resumé Det er Statsforvaltningens opfattelse, at Region Hovedstaden ved Rigshospitalet ikke har handlet i strid med regler, hvis overholdelse påses af Statsforvaltningen. Statsforvaltningen foretager ikke yderligere i sagen. 1
Her følger en gennemgang af sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Statsforvaltningens opfattelse. Sagens baggrund Ved afgørelser af 19. december 2013, 5. september 2014 og 15. september 2014 har Region Hovedstaden ved Rigshospitalet meddelt dig afslag på aktindsigt i en række oplysninger. Der fremgår blandt andet følgende af Rigshospitalets afgørelse af 19. december 2013: For så vidt angår din anmodning om aktindsigt i X s deltagelse i forskningsprojekter, skal vi oplyse, at der ikke findes en sådan liste, oversigt eller samlet fremstilling. Forskningsprojekter, der indebærer forsøg på mennesker eller ved menneskeligt biologisk materiale, skal anmeldes til og godkendes af en videnskabsetisk komité, inden projekterne kan påbegyndes. De særlige komplekse anmeldes til Den Nationale Videnskabsetiske Komité, mens de øvrige anmeldes til en regional videnskabsetisk komité. For så vidt angår oplysninger om navne på de forsøgsansvarlige henvises til Videnskabsetisk Komité. Af Rigshospitalets afgørelse af 5. september 2014 fremgår blandt andet følgende: Indledningsvis kan jeg orientere dig om, at overlæge X har én forskningskonto. Vedlagt er en posteringsoversigt for denne konto, vedrørende året 2014. I anledning af din øvrige anmodning kan det oplyses, at Juliane Marie Centret har 224 læger og overlæger. Din anmodning vedrører dermed et betydeligt antal sager og dokumenter. Persondataloven pålægger desuden en pligt til at gennemgå samtlige dokumenter for personoplysninger der er personhenførbare, inden en anmodning om indsigt eventuelt kan efterkommes. Det vurderes således, at det forventede tidsforbrug i forbindelse med behandlingen af aktindsigtsanmodningen, må forventes at overstige 25 timer, svarende til mere end tre fulde arbejdsdage. Efter en konkret vurdering af disse forhold, må det konkluderes, at imødekommelse af denne del af din anmodning, nødvendiggør et uforholdsmæssigt ressourceforbrug i forhold til din konkrete interesse i at opnå indsigt. Der henvises herved til offentlighedslovens 9, stk. 2, nr. 1, samt forarbejderne hertil. Da du ikke har dokumenteret at have en særlig interesse i at opnå indsigt i det begærede materiale, må vi på denne baggrund afslå den del af din anmodning, som vedrører Juliane Marie Centrets forbrug af forskningsmidler generelt, samt andre midler i forbindelse med tjenesterejser og lignende. Rigshospitalet har overvejet muligheden for at give meraktindsigt i henhold til offentlighedslovens 14. Rigshospitalet har dog i det konkrete tilfælde ikke fundet grundlag for at give yderligere aktindsigt, idet hospitalet finder, at de hensyn der begrunder undtagelsen fra retten til aktindsigt, taler imod, jf. forarbejderne til offentlighedslovens 9, stk. 2, nr. 1. Herudover fremgår der blandt andet følgende af Rigshospitalets afgørelse af 15. september 2014: 2
Du har i mail af 7. september 2014 anmodet om aktindsigt i overlæge X s forbrug af andre midler end forskningsmidler i forbindelse med tjenesterejser, fortæring og lignende. Hertil kan oplyses, at Rigshospitalet ikke registrerer omkostninger som de nævnte på personniveau, men derimod på afdelingsniveau. Dette bevirker, at samtlige bilag i afdelingen må gennemgås, hvis dit ønske om aktindsigt skal efterkommes. Da en sådan gennemgang vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug i forhold til din konkrete interesse i at opnå aktindsigt, kan Rigshospitalet desværre ikke efterkomme dit ønske om aktindsigt, jf. offentlighedslovens 9, stk. 2, nr. 1. Rigshospitalet har her lagt vægt på, at den ovennævnte gennemgang må forventes at overstige 25 timer, svarende til mere end tre fulde arbejdsdage, samt at du ikke har dokumentret en særlig interesse i at få aktindsigt i det pågældende materiale. Ved brev af 25. september 2014 har Rigshospitalet fremsendt dine klager over afslag på aktindsigt til Statsforvaltningen. Det fremgår heraf blandt andet: Afslutningsvis har Rigshospitalet ikke yderligere at tilføje, idet afgørelsen af 15. september 2014, samt afgørelsen af 19. december 2013 fastholdes af de i afgørelserne nævnte grunde. Det bemærkes i den forbindelse, at Rigshospitalet for så vidt angår X s forbrug af forskningsmidler allerede ved brev af 1. april 2014 har udleveret udskrift fra forskningskontoen med tilhørende samtlige underbilag til Y (jf. bilag O). For så vidt angår X s brug af driftsmidler til blandt andet tjenesterejser, er disse udgifter som nævnt ikke registreret på personniveau, men kun på afdelingsniveau, hvorfor det ville være yderst ressourcekrævende at finde bilagene frem. For god ordens skyld vil dette materiale blive fremsendt på ny til Z. Z vil endvidere på ny få udleveret udskift af X s forskningskonto med tilhørende underbilag. Z har anført, at udgifter til blandt andet tjenesterejser burde journaliseres på separate sager. Det bemærkes hertil, at sådanne udgifter ikke posteres ud fra et journalsystem og sagsnummer men ud fra konteringsnumre, hvilket er gældende for hele Region Hovedstaden. Statsforvaltningens kompetence Statsforvaltningen fører tilsyn med, at kommunerne og regionerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. kommunestyrelseslovens 48, stk. 1, og 31 i regionsloven. Det tilsyn som Statsforvaltningen udøver over for en kommune eller en region er et retligt tilsyn, der kun omfatter spørgsmål om, hvorvidt kommunen eller regionen har tilsidesat det retsgrundlag, der særligt gælder for offentlige myndigheder, herunder kommunale forskrifter, der er udstedt i medfør af denne lovgivning. Statsforvaltningen kan derfor ikke tage stilling til spørgsmål vedrørende skønsudøvelsen, så længe skønnet udøves inden for de rammer, der følger af den offentlige lovgivning og offentligretlige retsgrundsætninger. Statsforvaltningen beslutter selv, om der er tilstrækkeligt grundlag for at rejse en tilsynssag. Statsforvaltningen er derfor ikke en klageinstans. Det følger af kommunestyrelseslovens 48 a, at Statsforvaltningen kun rejser en sag, hvis der 3
foreligger oplysninger, der giver os grundlag for at antage, at kommunen eller regionen har overtrådt den lovgivning, som vi påser overholdelsen af. Statsforvaltningen kan udtale sig om lovligheden af kommunale eller regionale dispositioner eller undladelser, jf. kommunestyrelseslovens 50 og regionslovens 31. Statsforvaltningens udtalelse Offentlighedsloven finder anvendelse på al virksomhed, der udøves af myndigheder inden for den offentlige forvaltning, jf. offentlighedslovens 2, lov nr. 606 af 12. juni 2013. Det fremgår af offentlighedslovens 7, stk. 1 og 2, at enhver med de undtagelser, der er nævnt i 19 35, kan forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en myndighed m.v. som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med deres virksomhed. En forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i videre omfang, medmindre andet føler af regler om tavshedspligt m.v. jf. princippet om meroffentlighed i 14. Endvidere fremgår der af offentlighedslovens 14, stk. 1, at det i forbindelse med behandlingen af en anmodning om aktindsigt skal overvejes, om der kan gives aktindsigt i dokumenter og oplysninger i videre omfang, end hvad der følger af 23-35. Der kan gives aktindsigt i videre omfang, medmindre det vil være i strid med anden lovgivning, herunder regler om tavshedspligt og regler i lov om behandling af personoplysninger. 1. Afslag på aktindsigt af 19. december 2013 Denne afgørelse er truffet forinden den nugældende offentlighedslov, lov nr. 606 af 12. juni 2013, trådte i kraft den 1. januar 2014. Afgørelsen af 19. december 2013 skal derfor behandles efter den tidligere gældende offentlighedslov, lov nr. 572 af 19. december 1985 med senere ændringer. Rigshospitalet har i afgørelsen af 19. september 2013 oplyst, at der ikke hos Rigshospitalet findes en liste, oversigt eller en samlet fremstilling over X s deltagelse i forskningsprojekter. Rigshospitalet har i stedet henvist dig til at kontakte Videnskabsetisk Komite herom. Statsforvaltningen finder ikke grundlag for at betvivle rigtigheden af oplysningen om, at Rigshospitalet ikke er i besiddelse af de nævnte oplysninger. Det er således Statsforvaltningens opfattelse, at Region Hovedstaden ved Rigshospitalet ikke ved denne afgørelse af 19. december 2013 har handlet i strid med regler, hvis overholdelse påses af Statsforvaltningen. Statsforvaltningen bemærker, at det følger af forvaltningslovens 7, stk. 2, lovbekendtgørelse nr. 433 af 22. april 2014, at hvis en forvaltningsmyndighed modtager en skriftlig henvendelse, som ikke vedrører dennes sagsområde, videresendes henvendelsen så vidt muligt til rette myndighed. Den nugældende forvaltningslovs 7, stk. 2, er identisk med den tidligere gældende forvaltningslovs 7, stk. 2. 4
2. Afslag på aktindsigt af henholdsvis 5. og 15. september 2014 Det følger af offentlighedslovens 9, stk. 1, nr. 1 og 2, at en anmodning om aktindsigt skal indeholde de oplysninger, som er nødvendige for, at en sag eller de dokumenter, der ønskes aktindsigt i, kan identificeres. 2.1. Uforholdsmæssigt ressourceforbrug I medfør af offentlighedslovens 9, stk. 2, nr. 1, kan en ansøgning om aktindsigt afslås, hvis behandlingen af anmodningen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug. Af lovforslag om offentlighed i forvaltningen, lovforslag nr. 144 af 7. februar 2013 fremgår følgende af bemærkningerne til 9: Efter bestemmelsens stk. 2, nr. 1, kan en myndighed m.v., uanset at betingelserne i stk. 1 er opfyldt, afslå at behandle en anmodning om aktindsigt efter 7, i det omfang behandlingen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug. Om baggrunden for bestemmelsens indførelse henvises til betænkningens kapitel 12, pkt. 8.5.1 (side 399). Det centrale for vurderingen af, om behandlingen af en anmodning om aktindsigt vil nødvendiggøre et - i forhold til ansøgerens interesse i at få indsigt i det konkrete tilfælde - uforholdsmæssigt ressourceforbrug, vil være det forventede tidsforbrug i forbindelse med den pågældende myndigheds behandling af aktindsigtsanmodningen. Der må i den forbindelse lægges vægt på, hvor mange sager eller dokumenter anmodningen om aktindsigt vedrører, ligesom der må lægges vægt på, om aktindsigten på grund af dokumenternes og sagernes indhold vil være kompliceret at behandle. Adgangen til at afslå at behandle en anmodning om aktindsigt vil forudsætte, at det vurderes, at det samlede tidsforbrug for myndighederne i forbindelse med behandlingen af anmodningen - det vil sige såvel fremsøgningen af sagerne eller dokumenterne samt myndighedens vurdering af, om der kan meddeles aktindsigt heri - må forventes at overstige ca. 25 timer (svarende til mere end tre fulde arbejdsdage). Hvis det uforholdsmæssige ressourceforbrug skyldes, at forvaltningsmyndigheden har undladt f.eks. at journalisere sagens (sagernes) akter behørigt, kan bestemmelsen dog ikke af den grund bringes i anvendelse. [ ] Kravet om, at det skal påvises, at behandlingen af anmodningen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, indebærer, at såfremt den, der har søgt om aktindsigt, godtgør en særlig interesse i sagerne eller dokumenterne, vil myndigheden m.v. være forpligtet til i almindelighed - og således uanset sagens eller dokumenternes omfang - at behandle anmodningen. En myndighed vil i den forbindelse kun sjældent kunne undlade at behandle en anmodning om aktindsigt, der er fremsat af et massemedie eller en forsker tilknyttet et anerkendt forskningsinstitut, da sådanne medier og forskere i almindelighed må antages at have en særlig interesse i aktindsigten, jf. også lovforslagets 28, stk. 2, nr. 1, og 29, stk. 2, hvorefter en myndighed kan undlade at foretage ekstrahering med henvisning til et uforholdsmæssigt ressourceforbrug. 5
Hvor der er tale om en anmodning om aktindsigt, der vil være ressourcekrævende at behandle, herunder uforholdsmæssig ressourcekrævende, vil en myndighed m.v. dog under alle omstændigheder og således også i forhold til bl.a. journalister kunne anmode den aktindsigtssøgende om at konkretisere, hvad det nærmere er, den pågældende interesserer sig for. Endvidere vil myndigheden efter omstændighederne kunne tilkendegive, at en manglende konkretisering - hvor der ikke er tale om afslag på anmodningen som følge af et uforholdsmæssigt ressourceforbrug - vil indebære længere sagsbehandlingstid. Meddelelse af afslag på aktindsigt med henvisning til ressourceforbruget bør således meget ofte ikke være den første reaktion på en anmodning om aktindsigt, men myndigheden bør i første række indlede en dialog med den aktindsigtssøgende med henblik på at få afgrænset og konkretiseret anmodningen, således at et eventuelt ressourceproblem ikke længere foreligger. Der kan forekomme tilfælde, hvor flere anmodninger om aktindsigt til samme myndighed ved vurderingen af ressourceforbruget i forbindelse med myndighedens behandling heraf skal betragtes som én anmodning om aktindsigt. Det vil f.eks. kunne være tilfældet, hvor den pågældende myndighed tidligere har afslået at behandle en anmodning om aktindsigt med henvisning til, at behandlingen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, og hvor der efterfølgende - i stedet for én samlet anmodning - indgives særskilte anmodninger om aktindsigt, der samlet set reelt dækker de samme oplysninger som den anmodning om aktindsigt, myndigheden afslog at behandle. Der fremgår følgende af Justitsministeriets Betænkning om offentlighedsloven, nr. 1510, 2009, side 399, punkt 8.5.2: Kommissionen finder, at hensynet til myndighedernes ressourceforbrug tilsiger, at ophævelsen af det subjektive krav suppleres med en bestemmelse, hvorefter der kan meddeles afslag på en anmodning om aktindsigt, hvis behandlingen af anmodningen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug hos myndigheden, jf. lovudkastets 9, stk. 2, nr. 1. Ved vurderingen af, om behandlingen af en anmodning om aktindsigt vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, må der lægges vægt på, hvor mange sager eller dokumenter anmodningen om aktindsigt vedrører. Endvidere må der lægges vægt på, om sagen eller dokumenterne indholdsmæssigt vil være komplicerede at behandle. Hvis det uforholdsmæssige ressourceforbrug skyldes, at forvaltningsmyndigheden har undladt f.eks. at journalisere sagens (sagernes) akter behørigt, kan bestemmelsen dog ikke at den grund bringes i anvendelse. [ ] Kravet om at det skal påvises, at behandlingen af anmodningen vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug indebærer, at såfremt den, der har søgt om aktindsigt, godtgør en særlig interesse i sagerne eller dokumenterne, vil myndigheden være forpligtet til i almindelighed og således uanset sagens eller dokumenternes omfang at behandle anmodningen. Rigshospitalet har i afgørelserne af 5. og 15. september 2014 begrundet afslagene med, at imødekommelse af dine anmodninger om aktindsigt vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, jf. offentlighedslovens 9, stk. 2, nr. 1. I begge 6
afgørelser henvises til, at det forventede tidsforbrug i forbindelse med behandlingen af aktindsigtsanmodningen må forventes at overstige 25 timer, svarende til mere end tre arbejdsdage. Det er endvidere vurderet af Rigshospitalet, at du ikke har dokumenteret at have en særlig interesse i at opnå indsigt i det pågældende materiale. Statsforvaltningen finder ikke at have kompetence til at vurdere hensigtsmæssigheden af, at Rigshospitalet i brev af 25. september 2014 har oplyst, at udgifter til blandt andet tjenesterejser posteres ud fra konteringsnumre, og at dette er gældende for hele Region Hovedstaden. 2.2. Journalisering Der består efter offentlighedslovens 15 en pligt for forvaltningsmyndighederne til at journalisere myndighedens dokumenter. Af offentlighedslovens 15, stk. 4, fremgår, at pligten til at journalisere efter bestemmelsens stk. 1-3 gælder for statslige forvaltningsmyndigheder omfattet af 2 og kommunale og regionale enheder, der kan henregnes til den kommunale og regionale centralforvaltning. Der fremgår af lovforslag til offentlighed i forvaltningen, lovforslag nr. 144 af 7. februar 2013, blandt andet følgende af bemærkningerne til 15: Udtrykket den centrale forvaltning tager sigte på de adskilte enheder af den kommunale og regionale forvaltning, i det omfang disse helt eller delvist har til opgave at servicere udvalg og kommunalbestyrelse/regionsråd samt varetage den centrale personaleadministration og organisatoriske planlægning vedrørende hele myndigheden. Disse enheder vil herudover også kunne varetage myndigheds- og driftsopgaver. Udenfor den centrale forvaltning falder herefter organisatorisk adskilte institutioner og enheder i kommunen/regionen, der hovedsageligt beskæftiger sig med driftsopgaver. Dette omfatter f.eks. daginstitutioner, sygehuse, plejehjem og plejecentre, bosteder efter sociallovgivningen, skoler og andre undervisningsinstitutioner, herunder flere af sådanne institutioner med fælles ledelse. I betænkning om offentlighedsloven, betænkning nr. 1510, bind 1 fra 2009, fremgår side 380 følgende: Det skal i den forbindelse bemærkes, at udtrykket den centrale forvaltning tager sigte på de adskilte enheder af den kommunale og regionale forvaltning, i det omfang disse helt eller delvist har til opgave at servicere udvalg og kommunalbestyrelsen/regionsråd samt varetage den centrale personaleadministration og organisatoriske planlægning vedrørende hele myndigheden. Disse enheder vil herudover også kunne varetage myndigheds- og driftsopgaver. Udenfor den centrale forvaltning falder herefter organisatorisk adskilte institutioner og enheder i kommunen/regionen, der hovedsagligt beskæftiger sig med driftsopgaver. Dette omfatter f.eks. daginstitutioner, sygehuse, plejehjem og plejecentre, bosteder efter sociallovgivningen, skoler og andre undervisningsinstitutioner, herunder flere af sådanne institutioner med fælles ledelse. 7
Det er Statsforvaltningens opfattelse ud fra det ovennævnte, at Rigshospitalet ikke er en del af centralforvaltningen og dermed ikke er underlagt en journaliseringspligt, jf. offentlighedslovens 15. Det er således Statsforvaltningens samlede opfattelse, at Region Hovedstaden ved Rigshospitalet, i forbindelse med afslagene på aktindsigt af henholdsvis den 5. og 15. september 2014 og med begrundelsen, at imødekommelse af anmodningerne om aktindsigt vil medføre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, jf. offentlighedslovens 9, stk. 2, nr. 1, ikke har handlet i strid med regler, hvis overholdelse påses af Statsforvaltningen. Statsforvaltningen har i den forbindelse lagt vægt på, at Region Hovedstaden ved Rigshospitalet ved afgørelserne af henholdsvis den 5. og 15. september 2014 har vurderet din konkrete interesse i at opnå aktindsigt over for det vurderede ressourceforbrug. Endvidere har vi lagt vægt på, at Region Hovedstaden ved Rigshospitalet ved afgørelsen af 5. september 2014 har vurderet din anmodning om aktindsigt i forhold til antallet af berørte læger og overlæger og omfanget af berørte sager og dokumenter sammenholdt med det estimerede tidsforbrug, og ved afgørelsen af 15. september 2014 har vurderet din anmodning om aktindsigt i forhold til, at de anmodede oplysninger registreres på afdelingsniveau, hvorved samtlige bilag i afdelingen ville skulle gennemgås, sammenholdt med det estimerede tidsforbrug. Det er Statsforvaltningens opfattelse, at Region Hovedstaden ved Rigshospitalet ved afgørelserne af 5. og 15. september 2014 har givet tilstrækkeligt konkrete begrundelser. Statsforvaltningen har sendt en kopi af dette brev til Region Hovedstaden ved Rigshospitalet. Udtalelsen vil blive offentliggjort på www.statsforvaltning.dk i anonymiseret form. Med venlig hilsen Ann-Britt Møller 8