Direktoratet for FødevareErhverv

Direktoratet for FødevareErhverv Midtvejsevaluering af det danske landdistriktsprogram Delrapport vedr. Forbedringsordningen 19. december 2003

Indholdsfortegnelse Side RESUMÉ...4 1. INDLEDNING...7 1.1. EVALUERINGENS FORMÅL...7 1.2. EVALUERINGSKRITERIER OG EVALUERINGSSPØRGSMÅL...7 1.3. METODE OG DATAGRUNDLAG...10 1.4. RAPPORTENS INDHOLD...14 2. FORBEDRINGSORDNINGEN...15 2.1. FORBEDRINGSORDNINGENS MÅLSÆTNINGER...15 2.2. FORBEDRINGSORDNINGENS OPBYGNING OG ADMINISTRATION...16 2.2.1. Baggrund...16 2.2.2. Regelsæt...16 2.2.3. Administrativ praksis...17 2.2.4. Udbredelse af kendskabet til Forbedringsordningen...19 2.3. FORBEDRINGSORDNINGEN I NØGLETAL...19 2.4. UDVIKLINGSTENDENSER...22 3. MIDTVEJSEVALUERING AF FORBEDRINGSORDNINGEN...23 3.1. RELEVANS OG SAMMENHÆNG...23 3.1.1. Relevans af dyrevelfærdsforbedringer...23 3.1.2. Hvor attraktiv/relevant fremstår ordningen for målgruppen?...24 3.1.3. I hvilken udstrækning er støtten bestemmende for at bedrifterne øger dyrevelfærden?...25 3.2. EFFEKTER...27 3.2.1. I hvilket omfang har støttede investeringer forbedret kvaliteten af landbrugsprodukterne?...27 3.2.2. I hvilket omfang har støttede investeringer bidraget til bedre udnyttelse af produktionsfaktorer på bedriften?...28 3.2.3. Andre effekter af ordningen...29 3.3. MÅLOPFYLDELSE...29 3.3.1. I hvilket omfang har støttede investeringer forbedret produktionsbetingelserne med hensyn til bedre arbejdsmiljø og dyrevelfærd?...32 3.3.2. I hvilket omfang har støttede investeringer forbedret landbrugsindkomsterne?...33 3.3.3. I hvor høj grad lever projekterne op til henholdsvis egne mål og ordningens mål?...34 3.4. EFFEKTIVITET...36 3.5. LEVEDYGTIGHED...37 3.6. VURDERING AF ADMINISTRATIONEN...38 3.6.1. Det administrative set-up...38 3.6.2. Ressourceanvendelsen for ordningen...40 3.6.3. I hvilket omfang opfattes tilskudsadministrationen som hensigtsmæssig for/af forbrugerne?...41 3.6.4. Er arbejds- og ansvarsfordelingen klar og entydig mellem involverede myndigheder?...43 3.6.5. I hvilket omfang gennemføres sagsbehandlingen på et fagligt tilfredsstillende niveau?...44 3.6.6. I hvilket omfang understøtter dataindsamlingssystemerne dels overvågning, dels evalueringen af programmet...44 3.6.7. I hvilket omfang er formidlings- og informationsindsatsen om ordningen tilstrækkelig?...45 3.6.8. Samlet vurdering af administrationen...46 4. KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER...47 4.1. RELEVANS OG SAMMENHÆNG...47 4.2. EFFEKTER, MÅLOPFYLDELSE OG EFFEKTIVITET...47 4.3. ER ADMINISTRATIONEN AF ORDNINGEN HENSIGTSMÆSSIG...49 4.4. ANBEFALINGER...51 2

Oversigt over tabeller Side Tabel 1.1 Evalueringsspørgsmål for Forbedringsordningen...8 Tabel 1.2 Anvendte evalueringskriterier...9 Tabel 1.3 Programspecifikke spørgsmål omhandlende de administrative set-up...9 Tabel 1.4 Input og output fra gennemførte spørgeskemaundersøgelse...10 Tabel 1.5 Oversigt over gennemførte cases...12 Tabel 1.6 Sammenhæng mellem dataindsamlingsmetoder og evalueringsspørgsmål...13 Tabel 2.1 Oversigt over Forbedringsordningens udvikling i perioden 2000-2003 pr. 1. juli 2003...19 Tabel 2.2 Overvågningsdata fremsendt til Kommissionen...20 Tabel 3.1 Gennemførelse af investeringer uden støtte...26 Tabel 3.2 Landmænds motivation for investeringer i nye stalde...26 Tabel 3.3 Udviklingen i landbrugets priser som konsekvens af ordningen...27 Tabel 3.4 Udviklingen i produktiviteten...28 Tabel 3.5 Udviklingen i bedriftens udbytte og anvendelse af arbejdskraft...28 Tabel 3.6 Har forbedringsordningen medført, at investeringerne er blevet fremskyndet?...29 Tabel 3.7 Hvor mange investeringer ville være blevet realiseret, hvis ordningen ikke havde eksisteret?...30 Tabel 3.8 Udviklingen i sundheden på de støttede bedrifter...32 Tabel 3.9 Udviklingen i dyrevelfærd og arbejdsmiljø på støttede bedrifter...32 Tabel 3.10 Evaluators vurdering af kvaliteten af tegninger...39 Tabel 3.11 Omkostninger for ordningen...41 Tabel 3.12 Vurderingen af hensigtsmæssigheden af udvalgte elementer i ordningen...41 Tabel 3.13 Vurdering af tilskudsadministrationen...42 Tabel 3.14 Myndigheders involvering i ordningen...43 Tabel 3.15 Forslag til enkelte relevante indikatorer for mælkeproducenter...45 Tabel 3.16 Landmændenes vurderinger af administrationen af ordningen...46 Oversigt over figurer Side Figur 2.1 Produktionsgren...21 Figur 2.2 Bedriftsstørrelse...21 Figur 2.3 Investeringsstørrelse...21 Figur 3.1 Kvaliteten af tegninger ved indsendelse af ansøgning og ved forhåndstilsagn (godkendelse af den samlede ansøgning)...39 3

Resumé Forbedringsordningen er en ud af 10 støtteordninger, der samlet udgør det danske landdistriktsprogram. Forbedringsordningen har til formål at forbedre landbrugsindkomsterne og forbedre levevilkår samt arbejds- og produktionsbetingelser gennem støtte til investeringer der sigter på forbedring af dyrevelfærd. Forbedringsordningen administreres af Direktoratet for FødevareErhverv. Delevalueringen af Forbedringsordningen er gennemført i perioden februar til september 2003. Den samlede programevaluering afrapporteres særskilt. Det bemærkes, at ordningen har været nulstillet i 2003, da der ikke blev bevilget midler på Finansloven. Datagrundlaget for delevalueringen består af følgende datakilder: Sagsgennemgang af 50 tilskudssager Interviews med sagsbehandlere Telefoninterviews med særligt sagkyndige Spørgeskemaundersøgelse Workshop Interviews med kerneinteressenter Sagsbehandlerinstrukser, bekendtgørelser m.m. Casestudier af fem tilskudsmodtagere Det vurderes, at ordningen er relevant i forhold til at fremme målsætninger i forhold til landdistriktsprogrammet. Yderligere vurderes projekterne at være relevante både i forhold til ordningen, men også i forhold til samfundets krav om øget dyrevelfærd i fødevaresektoren. Evaluator har konstateret mange positive effekter på bedrifterne. Etableringen af nye staldsystemer medfører dels besparelser på omkostningerne, herunder dyrlægeregninger, dels en øget produktion, hvilket er mest signifikant på malkekvægsbesætninger. Endvidere bliver hypotesen om at øget dyrevelfærd fører til bedre kvalitet i landbrugsprodukterne bekræftet. Ordningen er ikke den afgørende årsag til at jordbrugerne investerer i øget dyrevelfærd. Dette er mest signifikant for svineproducenterne der jf. lovgivningen skal overholde dyrevelfærdsbestemmelserne, mens kvægproducenter i højere grad selv vælger niveau for dyrevelfærden. Disse positive effekter bevirker at dels landbrugsindkomsterne dels levedygtigheden forbedres. En stor del af de gennemførte projekter bærer dog en vis dødvægtseffekt, idet en del af investeringerne ville blive gennemført i samme udstrækning, hvis ordningen ikke eksisterede. Evalueringen bringer eksempler på tilskudssager, hvor muligheden for at opnå støtte har uden betydning for tidspunktet eller omfanget af de gennemførte investeringer. 4

Grunden til dødvægtseffekten bunder primært i, at dyrevelfærd er objektivt defineret dels gennem lov for svinehold, dels gennem en række anbefalinger for kvæghold. En opfyldelse af disse retningslinier er direkte bestemmende for opnåelse af støtten. Det vurderes, at projekterne lever op til bedrifternes egne målsætninger. I forhold til ordningens operationelle målsætninger er målopfyldelsen dog ikke tilfredsstillende, idet der er for få projekter. Projekterne lever til gengæld op til ordningens specifikke målsætninger, hvilket primært grunder i det forhold, at projekterne implementerer dyrevelfærd i forhold til de objektivt definerede kriterier. Evaluator estimerer, at omkostningerne for at forbedre dyrevelfærden er 2.369 kr./de for kvægbesætninger, mens den er 1.135 kr./de for svinebesætninger. Der er ingen målsætninger om hvor vidt dette er tilfredsstillende og omkostningseffektivt. I forhold til prisen pr. dyr gennem hele staldens levetid (frem til 2015) svarer tilskuddet til, at staten giver 17,50 kr. pr. slagtesvin og 250 kr. pr. årsko. Samlet vurderes det, at 3,7 pct. af Danmarks DE har fået bedre dyrevelfærd som en direkte eller indirekte konsekvens af ordningen. Evaluator vurderer, at projekterne på kort sigt alle er levedygtige og velforankrede ved støttemodtagerne, mens den langsigtede levedygtighed i højere grad afhænger af udviklingen i omverdensfaktorerne for de primære producenter. Et væsentligt kritikpunkt af ordningen er i vurderingen af det administrative set-up. På grund af korte, hektiske ansøgningsrunder for komplicerede investeringsprojekter bliver tilskudsadministrationen ineffektiv. Der opereres med ekstremt lange sagsbehandlingstider, hvilket medfører, at omkostningerne pr. tilskudssag er høje. Evaluator vurderer, at en væsentlig indsats bør gøres for at gøre ordningen og heraf tilskudsadministrationen mere hensigtsmæssig. Delevalueringen afsluttes med præsentation af de væsentligste konklusioner og heraf anbefalinger. Anbefalingerne skal ses i forhold til, at ordningen for nuværende er nulstillet. Det anbefales, at: ordningens målsætninger justeres i forhold til landdistriktsprogrammets målsætninger ordningens sammenhæng med andre ordninger under programmet styrkes vurdere om andre målsætninger såsom energi, miljø og støtte til yngre jordbrugere kan forfølges under ordningen dødvægtseffekten for ordningen bliver minimeret ved fremtidige projektudvælgelser dødvægtseffekten bliver begrænset gennem tilskud til investeringer der opfylder prioriterede målsætninger i højere grad end påkrævet udvælgelseskriterier for støtte til projekter revurderes i forhold til tilskudsmodtagere og de forventede effekter fokusere ordningen mod tilskudsmodtagerne, samtidig bør muligheder for at udvidelse af indsatsområderne vurderes, inden for de prioriterede indsatsområder 5

ordningen i højere grad kommer til at reflektere en langsigtet strategi der introduceres faste ansøgningsrunder der kommer krav om komplette ansøgninger, før der gives tilladelse til igangsætning af investeringerne alternativt anbefales det, at ansøgninger skal være komplette indenfor 6 måneder efter interessetilkendegivelse/første indsendelse af der etableres et internt administrativt beredskab til vurdering og prioritering af ansøgninger der rettes op på tilskudsadministrationen, således at den bliver mere gennemskuelig og hensigtsmæssig databasen til overvågning af ordningen udvides til i højere grad at omfatte resultater og virkninger, der kan danne grundlag for en kontinuer vurdering af opfyldelsen af ordningens målsætninger der udarbejdes sammenhængende indikatorer, der indsamles dels gennem ansøgningsskemaer og forbedringsplaner dels gennem tilsagnsmodtagernes anmodninger om betaling af tilskud. 6

1. Indledning Kvistgaard Consult (herefter evaluator ) har i 2003 gennemført en midtvejsevaluering af det danske landdistriktsprogram på opdrag af Direktoratet for FødevareErhverv (DFFE). Danmarks Jordbrugsforskning har fungeret som underleverandør for Kvistgaard Consult. Landdistriktsprogrammet dækker programperioden 2000-2006 og er udmøntet i 10 støtteordninger. Den overordnede målsætning med programmet er at skabe forbedrede levevilkår i landdistrikterne og mulighed for udvikling af nye og bedre jordbrugsprodukter samt at øge integrationen af miljø-, natur- og kulturmiljøhensyn i jordbruget og skovbruget (programmet, side 139). I denne rapport præsenteres resultaterne af delevalueringen af Forbedringsordningen (tilskud til investeringer i landbrugsbedrifter, herefter benævnt ordningen ). Rapporten indgår sammen med delevalueringer af de øvrige ordninger i den samlede evaluering af landdistriktsprogrammet, der afrapporteres særskilt. 1.1. Evalueringens formål Det overordnede formål med programevalueringen er at afdække den hidtidige gennemførelse af programmet fra 2000 til 2003 med henblik på at forbedre gennemførelsen af programmets støtteordninger og evt. justere mål, midler og prioriteter. Evalueringen skal omfatte en vurdering af den fortsatte hensigtsmæssighed af strategien. tilvejebringelsen af og brug af program inputs. foreløbige resultater samt effektivitet og mål-effektivitet indtil videre. behovet for justeringer af programmet Delevalueringen af Forbedringsordningen følger ovenstående retningslinier, således at ordningens relevans, finansielt forbrug, foreløbige resultater og administration er i fokus. 1.2. Evalueringskriterier og evalueringsspørgsmål Retningslinierne for gennemførelse af evaluering af landdistriktsprogrammet er udstukket af EU-Kommissionen, og denne systematik følges nøje i nærværende delevaluering. Omdrejningspunktet for evalueringssystemet er besvarelsen af en række evalueringsspørgsmål defineret af henholdsvis EU-Kommissionen (fælles) og programspecifikke spørgsmål defineret i en dansk kontekst. Evalueringsspørgsmålene dækker de emner og temaer, som evalueringen skal belyse. Evalueringsspørgsmålene for Forbedringsordningen og de tilhørende bedømmelseskriterier og indikatorer er gengivet i tabel 1.1. 7

Tabel 1.Fejl! Ukendt argument for parameter. Evalueringsspørgsmål for Forbedringsordningen Spørgsmål Kriterier Indikatorer 1. I hvilket omfang har støttede investeringer forbedret landbrugsindkomsterne? 2. I hvilket omfang har støttede investeringer bidraget til bedre udnyttelse af produktionsfaktorer på bedrifter? 3. I hvilket omfang har støttede investeringer forbedret levevilkårene? 4. I hvilket omfang har støttede investeringer forbedret produktionsbetingelserne med hensyn til arbejdsvilkår og dyrevelfærd? 5. I hvilken udstrækning er støtten bestemmende for at bedrifterne øger dyrevelfærden? 6. I hvor høj grad lever de støttede projekter op til henholdsvis projekternes egne mål og ordningens mål? 7. Hvor attraktiv/relevant fremstår ordningen for målgruppen? Støttede landmænds indkomster er forbedret Faktorproduktiviteten er steget Output/ha Bruttoindkomst indkomst for støttede bedrifter Indkomst pr. heltidsbeskæftiget Output/arbejdstime Output/kapitalenhed Omkostninger (indirekte input) pr. enhed solgt basisprodukt ( /Mt) på støttede bedrifter Bedre levevilkår for støttede bedrifter Samlede disponible husstandsindkomst på bedriften Arbejdsvilkårene (arbejds- og produktionsbetingelser) er forbedret Antal arbejdstimer i husstanden Vidnesbyrd om væsentligt reduceret eksponering takket være støtten af en eller følgende faktorer; skadelige stoffer, lugt, støv, klimatiske forhold, tunge løft, skæve arbejdstider m.m. Dyrevelfærden er forbedret Andel af dyr på støttede bedrifter, hvis velfærd er forbedret takket være støtten, heraf med dyrevelfærd som direkte mål, som en sideeffekt, i relation til velfærdsnormer samt EU-velfærdsnormer Støtten har medvirket til, at investeringerne er gennemført på et tidligere tidspunkt, end det ellers ville have været tilfældet Der kan konstateres høj grad af (forventet) målopfyldelse Ansøgerkredsen opfatter ordningen som økonomisk og indholdsmæssig attraktiv, og der er stor efterspørgsel efter ordningen, således at ordningens ramme udfyldes Vidnesbyrd fra tilskudsmodtagere (betydning af tilskudsstørrelse for investeringsstørrelse og timing) Projektspecifikke indikatorer (båsestørrelse, inventartyper, liggelejeareal pr. ko) Projektansøgninger (antal og kr.) Projektbevillinger (antal og kr.) Vidnesbyrd fra tilskudsmodtagere og interessenter i øvrigt Evalueringsspørgsmålene er en konkretisering af de evalueringskriterier, som anvendes til systematisk at vurdere landdistriktsprogrammet og de enkelte ordninger. De anvendte evalueringskriterier er opsummeret i tabel 1.2. 8

Tabel 1.Fejl! Ukendt argument for parameter. Anvendte evalueringskriterier Evalueringskriterier Definition Søges primært besvaret gennem evalueringsspørgsmål nr.: Relevans Er ordningen fortsat relevant i forhold 5, 7 til behov og prioriteringer i landdistrikterne og i de berørte sektorer? Effekter Hvilke positive og negative effekter har 2 ordningen resulteret i? Målopfyldelse I hvilket omfang er ordningens målsætninger 1, 3, 4, 6 opfyldt? Effektivitet Står værdien af ordningens output og resultater mål med ressourceanvendelsen? Levedygtighed Er ordningen forankret hos tilskudsmodtagere og i landdistrikterne, således at ordningen har bidraget til en bæredygtig udvikling også efter tilskuddets ophør? Som supplement til ovenstående kriterier skal evalueringen undersøge hensigtsmæssigheden af ordningens administrative set-up. Til dette formål er formuleret 9 tværgående spørgsmål, der gengives i tabel 1.3. Tabel 1.Fejl! Ukendt argument for parameter. Programspecifikke spørgsmål omhandlende de administrative set-up Spørgsmål Kriterier Indikatorer Administrationsomkostningerne står mål med programmets og støtteforanstaltningernes afløb 1. I hvilket omfang står administrationsomkostningerne mål med programmets og støtteforanstaltningernes afløb? 2. I hvilket omfang er dansk administrativt praksis i overensstemmelse med Kommissionens krav til forvaltning, dokumentation, kontrol og sanktioner? 3. I hvilket omfang er det administrative set-up gennemsigtigt og hensigtsmæssigt? 4. I hvilket omfang opfattes tilskudsadministrationen som hensigtsmæssig for/af brugerne 5. Er arbejds- og ansvarsfordeling klar og entydig mellem involverede myndigheder? 6. I hvilket omfang er koordination og samarbejdsrelationer mellem de administrative myndigheder tilstrækkelige? 7. I hvilket omfang sagsbehandlingen gennemføres på et fagligt tilfredsstillende niveau? Den administrative praksis er i overensstemmelse med Kommissionens krav Den administrative praksis følger god forvaltningsskik (gennemsigtighed, procedurer, kriterier) Brugertilfredsheden med administrationen er høj Ansvarsfordelingen er klar og entydig blandt de involverede administrative myndigheder Koordination og samarbejdsrelationer er på plads og fungere optimalt Sagsbehandlingen gennemføres på et tilfredsstillende niveau Afløb pr. støtteforanstaltning (kr.) Afløb for hele programmet (kr.) Administrationsomkostninger pr. støtteforanstaltning/program (kr.) Overensstemmelse mellem dansk administrativ praksis og Kommissionens krav (J/N) Procedurer og kriterier er defineret for projektudvælgelse (J/N) Ansatte trænet i procedurer og kriterier for projektudvælgelse (J/N) Guidelines for sagsbehandling udviklet (J/N) Vidnesbyrd fra tilskudsmodtagere De enkelte medarbejdere kender deres specifikke ansvar (J/N) og deres placering i det samlede system (J/N) Samarbejdet mellem de administrative myndigheder etableret? (J/N, hvilke, hvor ofte) Antal klager, herunder klager hvor afgørelser underkendes Ansatte arbejder med relevante områder (antal) 9

8. I hvilket omfang understøtter dataindsamlingssystemerne dels overvågning, dels evalueringen af programmet? 9. I hvilket omfang er formidlings- og informationsindsatsen om programmet og støtteforanstaltningerne tilstrækkelige? Herunder om der er foretaget en særlig indsats for at introducere programmet Dataindsamlingssystemerne og overvågningssystemet er fyldestgørende Dataindsamlingssystemer er på plads og i funktion? (J/N) Data omhandlende output, resultater og virkninger indsamles? (J/N, typer) Data fra overvågningssystemet anvendes til forelæggelse for Overvågningsudvalget (J/N, hvor ofte, datatype) og er vurderet at være tilfredsstillende af Overvågningsudvalget (J/N) Informationsindsatsen er tilstrækkelig Informationskampagner gennemført (J/N) og vurderet at være tilfredsstillende af modtagere (J/N) 1.3. Metode og datagrundlag Evalueringen af Forbedringsordningen foretages på baggrund af såvel primære som sekundære data. Blandt de sekundære informationskilder anvendes primært data fra Danmarks Statistik samt Direktoratet for FødevareErhverv (DFFE). Yderligere information er indhentet fra interesseorganisationer m.m. Der er indsamlet primær kvalitativ information gennem interviews med sagsbehandlere i DFFE samt gennem workshops afholdt for ordningens interessenter. Data fra disse aktiviteter anvendes horisontalt dels i denne delevaluering, dels horisontalt over hele programmet. Gennem en sagsgennemgang af 50 tilskudssager, der som minimum har modtaget tilsagn om støtte (en del af disse projekter er således under udbetaling), har evaluator etableret en database, der gør det muligt at uddrage kvalitative og kvantitative primære data fra ansøgningsmaterialet samt vurdere administrationen af ordningen. Desuden er der gennemført en omfattende spørgeskemaundersøgelse, hvor der blev udsendt spørgeskemaer til 500 tilsagnsmodtagere. Undersøgelsens svarprocent på 46,2 pct. giver som udgangspunkt en usikkerhed på det statistiske materiale på +/- 5,35 pct., hvilket er tilfredsstillende. Tabel 1.Fejl! Ukendt argument for parameter. Input og output fra gennemførte spørgeskemaundersøgelse Antal ansøgninger Udsendte skemaer Antal returnerede Svarprocent Antal gyldige skemaer Statistisk usikkerhed 635 500 231 46,2 pct. 220 5,35 pct. Ydermere er der foretaget casestudier for fem tilskudsmodtagere. Casene er udvalgt efter produktionsgren, geografisk placering, størrelse på bedriften, størrelse på og år for ansøgning om tilskud samt ud fra et generelt kriterium om, at projekterne skal være under udbetaling. Ud fra disse baggrundsvariable afspejler casene det generelle mønster for tilskudsmodtagere under ordningen bredt. 10

11

Tabel 1.Fejl! Ukendt argument for parameter. Oversigt over gennemførte cases Case Initialer Produktion Geografi Størrelse i dyreenheder År for ansøgning 1 KT Malkekvæg Bornholm 95 DE 2002 2 BP Malkekvæg Jylland 75 DE 2001 3 EO Kødkvæg Sjælland 30 DE 2000 4 EH Slagtesvin Jylland 180 DE 2000 5 KBP Slagtesvin Jylland 200 DE 2000 Casene vil blive anvendt til at illustrere forhold ved ordningens forankring og opfattelse ved støttemodtagerne mere dybdegående. Der er endvidere blevet gennemført telefoninterviews med omtrent 30 tilfældigt udvalgte særligt sagkyndige. Data fra disse interviews er primært kvalitative, men på grund af antallet af interviews er der mulighed for slutninger af semikvantitativ karakter. Evaluator vurderer på baggrund af det ovenstående, at dataindsamlingen og de heraf udarbejdede analyser er tilstrækkelige til at opfylde krav om pålidelighed og gyldighed. Afhængigt at udformningen af evalueringsspørgsmålene kan resultaterne fra dataanalyserne anvendes til at besvare evalueringsspørgsmålene direkte. Ikke desto mindre er de enkelte spørgsmål forsøgt besvaret gennem flere datakilder, således at der etableres en solid basis for udarbejdelse af konklusioner og anbefalinger. 12

Dækningen af de enkelte evalueringsspørgsmål fremgår af nedenstående tabel, der angiver hvilke datakilder, der anvendes til at besvare det enkelte spørgsmål. Evalueringsspørgsmål Forbedring af landbrugsindkomsterne Bedre udnyttelse af produktionsfaktorer Forbedring af kvaliteten af landbrugsprodukterne Forbedring af arbejdsmiljø og dyrevelfærd Støttens betydning for øget dyrevelfærd Målopfyldelse for projekter og ordning Dataindsamlingsmetoder Cases Særligt sagkyndige Tabel 1.Fejl! Ukendt argument for parameter. Sammenhæng mellem dataindsamlingsmetoder og evalueringsspørgsmål Sagsgennemgang Spørge-skema Sagsbehandlerinterviews Workshop Hvor attraktiv er ordningen Administrativt set-up Omfang af administrations- omkostninger Opfyldelse af krav til forvaltning Hensigtsmæssighed og gennemsigtighed af adm Brugernes opfattelse af administrationens hensigtsmæssighed Koordination ml. myndigheder Tilstrækkelig koordination Fagligt tilfredsstillende sagsbehandling Dataindsamling og overvågning Formidlings- og informationsindsats 13

1.4. Rapportens indhold Denne delevaluering er struktureret som følger. Kapitel 2 indeholder en generel beskrivelse af Forbedringsordningen. Kapitlet beskriver ordningen i nøgletal, udviklingen af ordningen, opbygningen af ordningen samt en beskrivelse af eksogene faktorer, der har haft direkte betydning for ordningens implementering, relevans og virkninger. Beskrivelsen leder frem til kapital 3, der indeholder evaluators vurdering af ordningen. Delevalueringen er bygget op om evalueringskriterierne. Hvert evalueringskriterium og de dertilhørende evalueringsspørgsmål besvares gennem det i tabel 1 beskrevne datagrundlag. Kapitlet vil indeholde analyser, der anvendes til at besvare evalueringsspørgsmålene. Besvarelserne på evalueringsspørgsmålene vil blive anvendt i kapitel 4, der udgør evaluators samlede konklusioner og anbefalinger for ordningens videre implementering. 14

2. Forbedringsordningen Støtte til investeringer i landbrugsbedrifter har været integreret i dansk landbrugspolitik siden 1974, hvor moderniseringsordningen blev introduceret. I 1986 blev ordningen afløst af forbedringsordningen, der siden har undergået en del forandringer fra at være målrettet mod fysiske investeringer i kapitalapparatet til at være mere fokuseret på prioriterede indsatsområder. Således blev ordningen allerede under den seneste programperiode ændret til at være en dyrevelfærdsordning (1999), hvilket er en målsætning, der er fastholdt under det nuværende program. Den ny Forbedringsordning, også kendt som Dyrevelfærdsordningen, blev introduceret i efteråret 2000, hvor den første ansøgningsrunde til dyrevelfærdsforbedringer blev igangsat. Under den danske Forbedringsordning 2000-2006 ydes der udelukkende tilskud til forbedring af dyrevelfærd, dvs. at der ikke ydes tilskud til den brede vifte af investeringer, der gennemføres som led i den almindelige forbedring og modernisering af landbrugsbedrifter, og som under tidligere programmer kunne opnå tilskud. Tilskud gives til at forbedre staldforholdene for eksisterende hold af kvæg og svin på konventionelle bedrifter, samt til eksisterende økologiske bedrifter, der har kvæg, svin, får, geder eller fjerkræ. Det er således en målsætning for ordningen, at investeringsadfærden ved hjælp af økonomiske incitamenter skal dirigeres i retning af investeringer der fra samfundets side er højest prioriterede. Det bemærkes, at ordningen har været nulstillet i 2003, da der ikke blev bevilget midler på Finansloven. 2.1. Forbedringsordningens målsætninger Den specifikke målsætning med ordningen er at forbedre landbrugsindkomsterne og forbedre levevilkår samt arbejds- og produktionsbetingelser gennem støtte til investeringer der sigter på forbedring af dyrevelfærd (Programmet s. 171). Forbedringsordningens interventionslogik ser ud på følgende måde: Investeringer til forbedringer af staldforhold gennemføres (output) støtten sikrer investeringer, der forbedrer dyrevelfærden (resultat) støtten sikrer en bæredygtig og sammenhængende udvikling (virkninger) Virkningerne, som de er beskrevet i interventionslogikken, vurderer evaluator til at indbefatte udviklingen i vitaliteten og attraktiviteten af landdistrikterne samt de støttede bedrifters udvikling i forhold til det omgivende samfunds krav. Ordningens operationelle målsætning er, at der skal gives 1.500 tilsagn årligt i programperioden. Det samlede tilskudsberettigede investeringsomfang vil af disse tilsagn være 940 mio. kr. årligt (Programmet s. 141). 15

2.2. Forbedringsordningens opbygning og administration 2.2.1. Baggrund Op igennem de seneste årtier har ordningen været målrettet mod at forbedre indkomsterne for de primære producenter gennem tilskud til investeringer der øgede deres effektivitet og herigennem rentabilitet og afkast. Typiske investeringer under de tidligere ordninger var således primært større anlægsinvesteringer i stalde, foderlader, ensilageoplæg sekundært investeringer i mejetærskere, gylletanke, køleanlæg til mælk el. lign. Ordningen er set i et EU perspektiv stadig målrettet mod denne type investeringer, men er i Danmark blevet mere fokuseret på opfyldelse af særlige målsætninger. Således er dyrevelfærd det primære indsatsområde for ordningen, samtidig med at en overordnet målsætning om at fremme indkomsterne er bevaret som en integreret del af de forbedringsplaner, der udarbejdes af landmændene. Ordningen giver mulighed for støtte til investeringer i dyrevelfærd for svineproducenter, der sigter på førtidigt at opfylde kravene i den lovgivning, der bliver gældende fra 2015. Samt til støtte til kvægproducenter der opfylder de anbefalinger, der er angivet i publikationen anbefalinger ti lindretning af stalde til kvæg danske anbefalinger. Dog er der for alt nybyggeri på svinebedrifter krav om, at byggeriet skal opfylde de fremtidige krav til dyrevelfærd. For kvægområdet er der udelukkende tale om en række anbefalinger, der skal følges for at kunne modtage støtten. Denne forskel i lovgrundlaget kan betyde en forskellig incitamentsstruktur mellem de to producentgrupper, som evaluator vil holde for øje gennem nærværende evaluering. 2.2.2. Regelsæt Målsætningen er at øge dyrevelfærden gennem at give incitamenter til investeringer i dyrevelfærdsforbedringer indenfor svine- og kvægbrug (samt økologiske husdyrsbedrifter). Ordningen sigter at give højere prioritet til nyetablerede jordbrugere og lavere prioritet til bedrifter med mere end 250 DE. Ordningen er forskellig for de to primære indsatsområder, svin og kvæg. For svineproduktionen er der et lovgrundlag (lov nr. 404/1998 og lov nr. 104/2000)), der skal overholdes ved etablering af nye stalde, hvad enten stalden etableres med støtte fra forbedringsordningen eller ej. For kvæg- og mælkeproducenter en række definerede anbefalinger, der skal overholdes for at opnå støtte fra forbedringsordningen (Indretning af stalde til kvæg Danske anbefalinger), men kvægstalde kan også indrettes uden at tage disse særlige hensyn. For at kunne opnå støtte under ordningen er der en række legalitetskrav (krav til bedriften og ansøger), der skal opfyldes for at blive støtteberettiget. Bedriften skal: opfylde gældende krav til miljø, hygiejne og dyrevelfærd føre regnskab minimum være et halvtidsbrug (833 timer) 16

Ansøgeren skal endvidere arbejde minimum halv tid på bedriften (833 timer) have en relevant uddannelse dokumentere økonomisk behov økonomisk overlevelse udarbejde en forbedringsplan, hvor der godtgøres for hvorledes investeringen vil øge arbejdsindkomsten på bedriften Sagsbehandlerne i DFFE foretager en vurdering om opfyldelse af legalitetskravene, heri indgår en kvantitativ vurdering af det økonomiske behov, den økonomiske overlevelse samt forbedringerne af arbejdsindkomsten. Udmålingsgrundlaget for støtten er hævet fra 1 mio. kr. i 2000 til 1,3 mio. kr. i 2002, samtidig er udbetalingen af støtten ændret fra ti årlige rater af 2,5 pct. i 2000 til fem årlige rater af 5 pct. fra 2001. Under den seneste ansøgningsrunde kan støtten samlet set være op til 325.000 kr., der bliver udbetalt over fem år. Dette giver en skattepligtig indtægt på 65.000 kr. årligt i fem år. De samlede offentlige tilskud har indtil februar 2003 været udgjort af 75 pct. national finansiering og en medfinansiering fra EU på 25 pct., fra februar 2003 har der været godkendt en EU medfinansiering på 50 pct., der således vil blive afspejlet i det fremtidige afløb for ordningen. 2.2.3. Administrativ praksis Forbedringsordningen administreres af Direktoratet for FødevareErhverv, Strukturudviklingskontoret. Administrationen og forløbet af ansøgninger kan beskrives ud fra en traditionel projektcyklus, der beskriver formidling om muligheder for ansøgning, udformning af ansøgning, sagsbehandling, afslag/tilsagn, gennemførelse af investeringer, afrapportering og kontrol. Offentliggørelsen af en ny bekendtgørelse varsler en ny ansøgningsrunde for ordningen. DFFE står for formidlingen af den nye bekendtgørelse, ansøgningsvejledning og ansøgningsskemaer, der sendes direkte til de særligt sagkyndige. De særligt sagkyndige 1 har den direkte kontakt med potentielle ansøgere under ordningen. Der er i programperioden foretaget tre ansøgningsrunder, og det er karakteristisk for ordningen, at der opereres med korte ansøgningsfrister. 1 De særligt sagkyndige er godkendt og udpeget af DFFE til at bistå ved udarbejdelsen af ansøgninger og indsendelse af disse til DFFE. 17

Ansøgningsrunden, maj 2002 Bekendtgørelse underskrevet af Fødevareministeren 3. maj 2002, bekendtgørelsen trådte i kraft 22. maj 2002, og ansøgninger kunne indgives fra denne dato og frem til 31. juli 2002. De to andre ansøgningsrunder havde tilsvarende smalle vinduer for ansøgninger. På grund af muligheder for ændringer i lovgrundlaget for ordningen, bliver der udformet nye ansøgningsskemaer til hver ny ansøgningsrunde. Ansøgningen bliver udarbejdet af jordbrugeren i tæt samarbejde med den særligt sagkyndige og indsendes efterfølgende til DFFE og den lokale jordbrugskommission. Når DFFE modtager ansøgningen oprettes denne i DFFEs EDB-system (administreres af Maersk Data), og der sendes bekræftelse til ansøger om modtagelsen af ansøgningen. Denne kvittering er samtidig en godkendelse af, at investeringerne kan påbegyndes for egen risiko, men er ikke et tilsagn om at der gives tilskud til investeringerne. Investeringer foretaget før modtagelsen af kvittering for indsendelse af ansøgning er som udgangspunkt ikke tilskudsberettigede. Samtidig med bekræftelsen oprettes et sagsbehandlerark, hvorpå der kan anføres anmærkninger af betydning for godkendelse af ansøgningen. Disse anmærkninger kan føre til afslag eller til krav om supplerende oplysninger fra ansøger. Hvis der er behov for at få supplerende oplysninger, anmodes der om disse fra den særligt sagkyndige. Tilsagn bliver givet gennem et først til mølle system, og hvis der forventes flere ansøgninger end der er midler til, er det således væsentligt for ansøgere at være hurtige med indsendelse af ansøgningen for at kunne opnå tilsagn om støtte. På grund af de relativt korte ansøgningsfrister er det ikke et skærpet krav fra DFFE, at ansøgninger skal være komplette ved den første fremsendelse, og for at kompensere for den korte ansøgningsfrist accepterer DFFE derfor i vid udstrækning ufuldstændige ansøgninger. Dette har udmøntet sig i, at en meget stor del af ansøgningerne ikke er færdigbehandlet mere end ét år efter indsendelsen af ansøgningen. Ud af de 450 ansøgninger, der blev indsendt i maj 2002, var omtrent 360 ikke færdigbehandlet ved årsskiftet 2002/2003, og af disse var 280 ikke færdigbehandlet ved tidspunktet for interviewet med sagsbehandlerne af ordningen (11. april 2003). Når ansøgningen er komplet, vurderes om denne kan godkendes, eller om ansøger skal have afslag. Denne vurdering foretages af to sagsbehandlere. Afslag eller godkendelse sendes direkte til ansøger med kopi til den særligt sagkyndige og jordbrugskommissionen. Efter gennemførelsen af de støtteberettigede investeringer fremsender ansøger en indberetning om gennemførelsen med tilhørende bilag til DFFE og jordbrugskommissionen. Herefter afsyner jordbrugskommissionen investeringerne og indberetter resultatet til DFFE. På baggrund af 18

denne indberetning fastsætter DFFE tilskuddet og anmoder om udbetaling ved FEOGAkontoret. DFFE gennemfører efterfølgende kontrol på 5 pct. af tilskudsmodtagerne. 2.2.4. Udbredelse af kendskabet til Forbedringsordningen Ordningen er en velkendt ordning blandt jordbrugerne. Ses udelukkende på gruppen af yngre jordbrugere fremgår det, at af de yngre jordbrugere, der er etablerede under det nuværende program, kendte (70 pct.) eller havde anvendt (11 pct.) Forbedringsordningen (spørgeskemaundersøgelse gennemført ved evalueringen af Yngre Jordbrugerordningen). Ordningen er således dybt forankret i det primære jordbrugserhverv, også blandt nye jordbrugere. Information om nye ansøgningsrunder bliver effektueret gennem udsendelsen af den ny bekendtgørelse, hvor det reviderede lovgrundlag for støtten er opført. Der bliver ikke brugt ressourcer direkte på at markedsføre ordningen. Markedsføringen består derfor i udsendelse af nye bekendtgørelser til Landbrugets Rådgivningscenter samt til de særligt sagkyndige. Det korte tidsrum mellem udsendelsen af en ny bekendtgørelse og tidsfristen for indsendelse af ansøgninger begrænser muligheden for at lave omfattende information vedr. ordningen og de muligheder, den åbner op for. 2.3. Forbedringsordningen i nøgletal Den første ansøgningsrunde var forsinket på grund af en langsom godkendelsesprocedure i Europa Kommissionen og deraf manglende udarbejdelse af ansøgningsskemaer som konsekvens heraf. Endvidere herskede der en del forvirring over legalitetskravene og de støtteberettigede investeringer. Indledningsvis var det således at efter investeringerne skulle der være dyrevelfærdsforbedringer for alle husdyr på den samlede bedrift, hvilket var uhensigtsmæssigt. Resultatet var, at der var ganske få ansøgninger under den første runde. Situationen var tilsvarende under den anden ansøgningsrunde, der oplevede en yderligere nedgang i antallet af ansøgninger. Under den seneste ansøgningsrunde i maj 2002, hvor kravet om dyrevelfærdsforbedringer på den samlede bedrift blev ændret og gjort lempeligere, var der stor søgning til ordningen, og der blev givet tilsagn i et omfang, der stor set dækkede det bevilgede rammebeløb. Tabel 2.Fejl! Ukendt argument for parameter. Oversigt over Forbedringsordningens udvikling i perioden 2000-2003 pr. 1. juli 2003 Antal ansøgninger Antal afslag Annullerede sager Antal sager under afventning Antal endelige tilsagn Antal sager under udbetaling Afsat budgetramme i mio. kr. Forhåndstils agn i mio. kr. 2000 191 5 82 22 82 40 303,9 15,8 2001 136 0 49 15 72 16 140,0 15,2 2002 446 2 51 133 260 9 133,3 71,3 19

I alt 773 7 182 170 414 65 577,2 102,3 Kilde; Direktoratet for FødevareErhverv Tallene i tabel 2.1 afspejler de aktuelle udbetalinger i forhold til endelige tilsagn. Fra tabellen fremgår det, at der er 170 projekter, der har modtaget skrivelse om godkendelse af opstart af investeringerne, men endnu ikke har opnået forhåndstilsagn. Derfor er der en kontinuer udvikling i forhåndstilsagnene, der, hvis alle projekter bliver implementeret, vil udgøre en budgetteret ramme, der er i alle tre år er mindre end den afsatte budgetramme. Ordningen er med Finansloven for 2003 blevet nulstillet, og der er derfor ikke åbnet for nye ansøgningsrunder i 2003. I forhold til informationer fra overvågningsdata, der hvert år fremsendes til Kommissionen, er disse ikke i fuldkommen overensstemmelse. Dette bunder delvist i det forhold, at Kommissionen arbejder med andre regnskabsår, men derudover viser tabellerne, at der er en vis diskrepans, hvilket tydeligt ses i forhold til antallet af godkendte projekter. Tabel 2.Fejl! Ukendt argument for parameter. Overvågningsdata fremsendt til Kommissionen Forpligtede samlede offentlige Antal godkendte udgifter i EUR projekter 2000 0 0 2001 938.000 35 2002 6.425.000 191 I alt 7.363.000 226 Kilde; Direktoratet for FødevareErhverv En væsentlig forskel for tabellerne 2.1 og 2.2 er at tabel 2.2 er baseret på forhåndstilsagn inden for et fast defineret finansår, mens opgørelsen i tabel 2.1 er under konstant udvikling. De 414 tilsagnsmodtagere under ordningen er alle svine- eller kvægproducenter. Kun en enkelt bedrift falder ind under den tredje kategori af potentielle ansøgere under ordningen; bedrifter med får, geder eller fjerkræ. En del af ansøgerne udgør fællesmængden af bedrifter, der holder kvæg eller svin og som samtidig er økologiske. Figur 2.1 viser, at den største gruppe ansøgere under forbedringsordningen er mælkeproducenter, der alene udgør omtrent to-tredjedele af det samlede antal bevillinger. Den sidste tredjedel udgøres af svineproducenter. Data til figurerne stammer fra den gennemførte spørgeskemaundersøgelse, og bakkes op af sagsgennemgangen af 50 tilsagnsmodtagere 20

Figur 2.Fejl! Ukendt argument for parameter. Produktionsgren Figur 2.Fejl! Ukendt argument for parameter. Bedriftsstørrelse Antal 160 140 120 100 80 60 40 20 0 134 60 12 10 2 Sohold Slagtesvin Malkekvæg Andet kvæg Andet Antal 80 70 60 50 40 30 20 10 0 13 60 76 Under 50 DE 50 99 DE 100 149 DE 61 150 249 DE 4 Over 250 DE Bedriftens hovedproduktion Bedriftens størrelse ved ansøgningstidspunktet Kilde; gennemførte spørgeskemaundersøgelse, N = 218/214 Størrelsen af bedrifterne kan opgøres i antal dyreenheder (DE). Resultater af fordelingen fra spørgeskemaundersøgelsen er præsenteret i figur 2.2 og videre beregninger viser, at den gennemsnitlige bedrift har 122 DE. De øvrige bedrifter er normalfordelt herefter. På grund af den relativt markante strukturudvikling for svinebrugene er disse generelt større. For svinebrugene ligger den gennemsnitlige størrelse på 175 DE, mens den er 95 DE for kvægproducenterne. Ved at se på investeringernes omfang fås et billede af de investeringer, som ordningen er målrettet mod. Den gennemsnitlige investeringsstørrelse viser ud fra de tilgængelige data en gennemsnitlig samlet investering på 3,0-3,5 mio. kr. Figur 2.Fejl! Ukendt argument for parameter. Investeringsstørrelse 60 50 40 39 55 53 50 Antal 30 20 10 11 10 0 Under 400.000 kr. 400.001 650.000 kr. 650.001 1,3 mio. kr. 1,3 mio. kr. 3 mio. kr. 3 mio. kr. 5 mio. kr. 5 mio. kr. 10 mio. kr. Investeringens samlede størrelse Kilde; gennemførte spørgeskemaundersøgelse, N = 218 Da udmålingsgrundlaget for støtten er henholdsvis 1,0 og 1,3 mio. kr. for investeringerne medfører dette implicit, at en væsentlig del af tilsagnsmodtagerne gennemfører større investeringer end den del, der kan opnå tilskud. 73 pct. af ansøgerne gennemfører således flere investeringer end udmålingsgrundlaget omfatter. Anvendelsen af arbejdskraft på bedrifterne er i gennemsnit 2 arbejdskraftenheder/bedrift, hvilket er nogenlunde identisk for de forskellige typer bedrifter. 21

2.4. Udviklingstendenser Ordningen er påvirket af en del omverdensfaktorer, der direkte eller indirekte influerer dels attraktiviteten og dels virkningerne af ordningen. Det er ofte blevet belyst, at landbrugets bytteforhold kontinuerligt forringes. Udviklingen i priser på landbrugsprodukter betyder blandt andet, at enhedsomkostningerne skal sænkes gennem en øget produktivitet. Kravet om øget produktivitet kan kompromittere dyrevelfærden, idet en sænkelse af enhedsomkostningerne forringer mulighederne for at tilgodese dyrenes levevilkår. Gennem de seneste årtier er der kommet øget fokus på og stigende krav til dyrevelfærd, hvilket har lagt pres på udviklingen af landbrugserhvervet. Forbrugernes krav om øget dyrevelfærd og andre bløde værdier er således en væsentlig omverdensfaktor, der direkte påvirker relevansen og behovet for ordningen. For at leve op til forbrugernes krav har forarbejdningsvirksomhedernes i denne forbindelse i stigende grad fået indflydelse på jordbrugerens produktionssystemer. Investeringer i øget dyrevelfærd kan opstå som et ønske for den enkelte landmand, men der vil altid være økonomiske incitamenter ved investeringerne i landbrugsproduktionen. En anden væsentlig omverdensfaktor er derfor udviklingen i realrenten, der har en væsentlig indflydelse på beslutninger om tidspunktet for dyre og langsigtede investeringer. En lav realrente vil således øge investeringslysten og derved fremskynde tiden for investeringer. Samtidig betyder strukturudviklingen, at jordbrugerne investerer i udvidelser for at have en rentabel drift på lang sigt. Dette betyder, at dyrevelfærdsforbedringer, der er støttet under ordningen, ofte kombineres med udvidelser af produktionen, der ikke kan finansieres af ordningen. Ved sagsgennemgangen konstateredes denne udvidelse til at være mellem 15,3 pct. og 19,7 pct. målt i antallet af dyreenheder, samt endvidere at over halvdelen af tilskudsmodtagerne udvidede antallet af DE samtidig med investeringerne. 22

3. Midtvejsevaluering af Forbedringsordningen I dette kapitel præsenteres evaluators vurdering af ordningen ud fra evalueringskriterierne relevans og sammenhæng, effekter, målopfyldelse, effektivitet og levedygtighed samt en vurdering af hensigtsmæssigheden af det administrative set-up. 3.1. Relevans og sammenhæng Relevansen af ordningen skal ses dels ud fra hvorvidt ordningen er relevant for jordbrugerne, dels hvorvidt ordningen bidrager til opfyldelse af programmets målsætninger. I denne delevaluering vil relevansen og sammenhængen være fokuseret på ordnings- og projektniveau. Relevans af ordningen er vurderet ud fra behovet for ordningen set i et landbrugsudviklingsperspektiv, mens overvejelser vedrørende EU-medfinansiering er af subsidiær betydning i forhold til behovet for udvikling af landdistrikterne. Dette betyder således, at hvis en ordning er relevant for udviklingen af jordbruget er medfinansieringen en relevant faktor. Omvendt betyder dette dog ikke, at fordi der er mulighed for at opnå medfinansiering er ordningen således også relevant. 3.1.1. Relevans af dyrevelfærdsforbedringer De gennemførte projekter og ordningen vurderes at være relevant og i sammenhæng med samfundets krav om øget dyrevelfærd i den primære produktion. Dyrevelfærd spiller en stadig større rolle både nationalt og i EU sammenhæng, og derfor er støtte til opfyldelse og ikke mindst førtidig opfyldelse af dyrevelfærdsforpligtelser et relevant instrument for at skabe incitamenter til investeringer i øget dyrevelfærd. Ordningen passer ind i den offentlige debat om dyrevelfærd i fødevaresektoren generelt, og virker som et instrument, der kan opfylde de krav om dyrevelfærd og kvalitetsfødevarer, som bliver stillet af forbrugerne. Relevansen af ordningen er derfor central, hvilket også støttemodtagerne lægger stor vægt på. De støttede jordbrugere mener generelt, at støtten skal have et relevant formål, samt at der skal stilles krav til støttemodtagerne, hvis de skal have finansiel assistance. Jordbrugerne mener generelt, at støtte bør bindes op på krav til gennemførelse af visse målsætninger herunder øget dyrevelfærd, og de mener endvidere, at ordningen er direkte betydende for, at de lever op til de skærpede krav om dyrevelfærd. At gruppen af producenter af malkekvæg og andet kvæg udgør over to-tredjedele af de samlede tilsagnsmodtagere harmonerer med, at der rent strukturmæssigt er omtrent dobbelt så mange kvægbedrifter som svinebedrifter (hhv. 20.624 og 11.747 bedrifter i 2002 (DS, 2003)). Fordelingen kan således ikke være en indikator for, at der er en større interesse i at implementere dyrevelfærd i kvægholdene i forhold til svinebrugene, men snarere at der er tale om en simpel ligefrem sammenhæng. 23

Case 1: Relevansen af ordningen for KT, Hasle KT modtog i 2002 tilsagn om støtte under Forbedringsordningen. KT havde igennem flere år været interesseret i at gennemføre investeringer til at forbedre forholdene for besætningen. KT skulle med investeringerne bestemme, hvorvidt han ønskede at fortsætte som fuldtidslandmand og gennemføre nogle omfattende langsigtede investeringer, eller hvorvidt han skulle begrænse investeringerne til at sikre bæredygtigheden på kort sigt og forberede sig på at arbejde deltid på bedriften. Tilstedeværelsen af ordningen betød, at KT valgte den første løsning, og gennemførte en større investering for sine 80 malkekøer. Ordningen betød endvidere for KT, at de gennemførte investeringer førte til mere dyrevelfærd i større omfang, end hvis KT alene skulle bestemme omfanget. Ordningen dækkede derved KT s behov for støtte til nogle investeringer, samtidig med at KT s investering var direkte relevant og i sammenhæng med ordningens målsætning om øget og førtidig dyrevelfærd. På projektniveau er det kendetegnende for ordningen, at et projekt er relevant alene ved opfyldelsen af loven/anbefalingerne for hold af svin og kvæg. Da der ikke kan modtages støtte, hvis lovgivningen/anbefalingerne ikke er overholdt, vil der derfor altid være direkte relevans af et projekt under ordningen. Evaluator vurderer på baggrund af dette, at alle projekter, der modtager støtte under ordningen, er relevante i forhold til ordningens målsætninger. Evaluator vurderer endvidere, at ordningen er relevant og i sammenhæng med samfundet krav og de primære producenters ønsker om øget dyrevelfærd i den primære produktion. 3.1.2. Hvor attraktiv/relevant fremstår ordningen for målgruppen? For målgruppen er ordningen direkte relevant, men ordningen virker ikke attraktiv Set fra et driftsøkonomisk perspektiv er øget dyrevelfærd i bund og grund lig med øgede hensyn til dyrene og øget plads pr. DE, hvilket igen betyder at kapaciteten bliver begrænset. Dette udmønter sig i, at der er plads til færre DE i en stald, der lever op til kravene om øget dyrevelfærd end i en konventionel stald. Herved er der risiko for at dækningsbidraget for bedriften påvirket negativt, selv om dækningsbidraget måske øges pr dyr. Dataindsamlingen viser derfor, at jordbrugerne til dels ser ordningen som en kompensation for det tabte dækningsbidrag for de færre DE. Det er derfor vigtigt for det primære erhverv at få tilskud til dyrevelfærd, da et politisk krav om øget dyrevelfærd ønskes kompenseret økonomisk, så erhvervets konkurrenceevne ikke forringes. I forhold til udviklingen af landdistrikterne og landbrugets position som den primære indtægtskilde i landdistrikterne er ordningen relevant for at sikre en bæredygtig udvikling og sameksistens mellem det primære erhverv og det omkringliggende samfund. På trods af de økonomiske fordele ved støtten og ordningens relevans angiver 20,3 pct. af respondenterne i spørgeskemaundersøgelsen, at ordningen ikke er tilfredsstillende. Dette bunder i flere forhold, som behandles mere indgående. 24

Det angives, at ordningen er blevet mindre attraktiv som følge af, at der er et snævert fokus på dyrevelfærd set i forhold til tidligere ordninger, hvor der kunne opnås støtte til egentlige produktionsforbedringer. Samtidig bliver det angivet, at der er for strenge krav, som mange landmænd ikke kan opfylde. Et yderligere kritikpunkt er endvidere, at der er begrænsninger for, hvad de gamle driftsbygninger kan bruges til. Det bliver derfor mindre attraktivt at søge om tilskud, idet den resterende bedrift bliver påvirket negativt af støtten til investeringerne. Investeringer i staldsystemer er langsigtede og gennemføres løbende i de forskellige elementer af staldsystemet. Da det ikke altid er muligt for jordbrugeren at have planerne klar til den samlede investering på samme tid, er der et udtalt behov for mulighed for at få støtte til enkelte dele af stalden (drægtigheds- og slagtesvinestald for sig) og enkelte dyregrupper. Ordningens attraktivitet er nært forbundet med de økonomiske incitamenter, denne stiller i udsigt. En lille økonomisk kompensation vil derfor gøre ordningen relativt mindre attraktiv end en stor kompensation. Som beskrevet i afsnit 2.3 gennemfører 73 pct. af tilsagnsmodtagerne investeringer, der er større end det maksimale udmålingsgrundlag for støtten. En årsag til de høje investeringer er, at en væsentlig andel af tilsagnsmodtagerne gennemfører investeringer, der øger kapaciteten. Støtten gives som beskrevet i afsnit 2.3 kun til det eksisterende dyrehold, og dette forhold påvirker endvidere attraktiviteten af ordningen negativt. En øget attraktivitet kunne derfor opnås gennem, enten at ordningen selv under målsætninger om øget dyrevelfærd, bliver lidt bredere og mindre teoretisk, så der ikke er så specifikke restriktioner mht. staldsystemer, eller at give højere økonomisk kompensation. Evaluator vurderer, at ordningen er relevant for bedrifter, der foretager investeringer i dyrevelfærdsforbedrende foranstaltninger, og at denne også er relevant for meget store investeringer. Evaluator vurderer dog, at ordningens attraktivitet er begrænset af at en stor del af tilsagnsmodtagerne kun modtager støtte til en begrænset del af besætningen og/eller de samlede investeringer. 3.1.3. I hvilken udstrækning er støtten bestemmende for at bedrifterne øger dyrevelfærden? Muligheden for støtte er ikke den væsentligste årsag til investeringer i dyrevelfærdsforbedringer. Spørgeskemaundersøgelsen viser, at på trods af at jordbrugerne er tilfredse med at blive økonomisk kompenseret for opfyldelse af dyrevelfærden, ville en væsentlig del af investeringerne blive gennemført desuagtet. 65 pct. af tilskudsmodtagerne ville således gennemføre mere end 75 pct. af de planlagte investeringer selv om muligheden for støtte ikke var tilstede. 25