Telcon A/S Ndr. Boulevard 93 6800 Varde 17-12- 2010 TILSYNET Telcon A/S rettede den 18. september 2009 henvendelse til Statsforvaltningen Midtjylland, som efter kapitel VI i styrelsesloven 1 fører statens tilsyn med kommunerne i Midtjylland. Telcon A/S repræsenterer Telenor A/S, tidligere Sonofon A/S, der er udbyder af mobiltelefoni. Telenor A/S ønsker at placere en antenne for mobiltelefoni i en eksisterende antennemast i Tranbjerg, Århus. Masten tilhører fa. TDC, der har givet sin tilladelse til placering af antennen. Tilladelsen forudsætter dog, at Telenor A/S lejer et mindre areal ved mastens fod til fornødent radioudstyr. Dette areal tilhører Århus Kommune, som har afslået at afhænde eller udleje det til formålet. Statsforvaltningen finder, at Århus Kommune er forpligtet til at tage mastelovens formål som udtrykt i 1 i betragtning, også når den disponerer som ejer af fast ejendom. Disse hensyn skal dog ikke være eneafgørende. Under hensyn til, at der i masteloven er mulighed for ekspropriation, finder statsforvaltningen dog ikke tilstrækkelig anledning til at foretage sig yderligere i sagen. Her følger en nærmere beskrivelse af begivenhedsforløbet, retsgrundlaget for statsforvaltningens udtalelse samt begrundelse for statsforvaltningens konklusion. STATSFORVALTNINGEN MIDTJYLLAND ST. BLICHERS VEJ 6 POSTBOX: 151 6950 RINGKØBING JOURNAL NR.: 2009-613/579 SAGSBEHANDLER: TIMMID DIREKTE TELEFON: 7256 8575 TELEFON: 7256 8575 TELEFAX: 9732 4517 GIRO: 887 3747 EAN- NR. 5798000362314 midtjylland@statsforvaltning.dk www.statsforvaltning.dk TELEFONTID: MANDAG - ONSDAG: 09.00-15.00 TORSDAG: 12.30-17.00 FREDAG: 09.00-12.00 EKSPEDITIONSTID: MANDAG- ONSDAG 09.00-15.00 TORSDAG 09.00-17.00 FREDAG 09.00-12.00 Sagsfremstilling Telcon A/S skrev den 19. februar 2009 på vegne af Sonofon A/S til Århus Kommune, Bygningsinspektoratet. Sonofon A/S ønskede at udvide sin mobildækning i området 1 Lov om kommunernes styrelse, lovbekendtgørelse nr. 581 af 24. juni 2009 med senere ændringer.
omkring Grønløkkeskolen i Tranbjerg. Efter afsøgning af området for egnede placeringer var valget faldet på en eksisterende gittermast, der tilhørte fa. TDC. TDC havde givet Sonofon A/S lov til placeringen, såfremt Sonofon A/S kunne få tilladelse fra Århus Kommune samt kunne leje et areal af kommunen til opsætning af teknikkabine. Dette lejemål havde kommunen afslået i 2006 og 2008 med den begrundelse, at Grønløkkeskolens bestyrelse havde afslået at give sit samtykke til opsætning af flere antenner i den eksisterende mast. Sonofon A/S havde i flere omgange søgt andre muligheder i området, men ikke fundet eksisterende, egnede, høje konstruktioner. Telecon A/S anmodede derfor Århus Kommune som byggemyndighed om at udstede et påbud til kommunen om samarbejde. Telecon A/S henviste til masteloven 2, ifølge hvis 3, stk. 1, byggemyndigheden kan udstede påbud om at give adgang til fælles udnyttelse af master til radiokommunikationsformål. Århus Kommune afslog ved mail af 31. juli 2009 på ny med henvisning til, at Grønløkkeskolens bestyrelse igen havde besluttet ikke at give sit samtykke til opsætning af yderligere antenner på stedet. Kommunen tilføjede: Det står naturligvis Telcon A/S frit for at få sagen prøvet ved statsforvaltningen. Telcon A/S anmodede den 18. september 2009 statsforvaltningen om en hurtig tilkendegivelse om lovligheden af Aarhus Kommunes passivitet og mangel på beslutning, herunder afvisning af at gøre mere ved ansøgningen, men overlade til statsforvaltningen at træffe en afgørelse. Telecon A/S fandt kommunens afslag klart ulovligt og uden begrundelse eller hjemmel i lovgivningen, ligesom forvaltningslovens 22 og 24 m.fl. tilsidesættes i denne sag. Det anføres, at masteloven tilsigter, at eksisterende strukturer skal anvendes i størst muligt omfang og med høj prioritet frem for etablering af nye master i miljøet. Masteloven tillægger blandt andet anvendelse af eksisterende strukturer så stor betydning, at kommuner har påbudsret og efter indstilling fra IT- og Telestyrelsen tillige ekspropriationsret. Statsforvaltningen opfattede Telenor A/S s henvendelse som en klage efter mastelovens 23, stk. 1, og indhentede udtalelse af 15. oktober 2009 fra Århus Kommune som myndighed efter byggeloven og masteloven. 2 Lov om etablering og fælles udnyttelse af master til radiokommunikationsformål m.v., lovbekendtgørelse nr. 681 af 23. juni 2006 med senere ændringer. SIDE 2
Af kommunens svar fremgik, at den ikke havde truffet nogen afgørelse som bygningsmyndighed, da magistratsafdelingen Sport & Fritid som ejer og administrator af ejendommen ikke ville acceptere, at antennen blev udbygget. Det tilføjedes, at magistratsafdelingen for teknik og miljø, der er bygningsmyndighed, er af den opfattelse, at det ansøgte er i overensstemmelse med masteloven og kommunens egen vejledning i øvrigt. Statsforvaltningen skrev herefter den 23. oktober 2009 som tilsynsmyndighed efter styrelseslovens kapitel VI til Århus Byråd. Statsforvaltningen anmodede om en nærmere udredning af sagens omstændigheder, særlig med hensyn til kommunens begrundelse som grundejer for ikke at ville acceptere det ansøgte. Statsforvaltningen bemærkede i sit brev: Masteloven er blandt andet vedtaget med det formål at opstille rammer for en fælles udnyttelse af master opstillet til radiokommunikation, og tilsigter at minimere antallet af master og deres skadevirkninger på landskabet ved at give landzoneog bygningsmyndigheder kompetence til blandt andet at påbyde fælles udnyttelse af eksisterende master. Efter mastelovens 2 kan ejere af master til radiokommunikationsformål pålægges at give andre adgang til opsætning af antennesystemer. I den konkrete sag har ejeren af masten, TDC, givet samtykke hertil. Ifølge bygningsreglementet kan der ved behandlingen af en byggeansøgning lægges vægt på karakteren af det område, en mast ønskes placeret i, men der er ikke hjemmel til at generelt at give afslag på ansøgninger om master på eksempelvis skoler, eller inddrage hensyn til en upåvist sundhedsmæssig fare ved masterne. Århus Byråd svarede den 17. november 2009 og henholdt sig til magistratsafdelingen Sport & Fritids begrundelse, der bl.a. lød: I forlængelse af en heftig mediedebat for nogle år siden vedr. strålefare i forbindelse med 3. generations mobiltelefoni (UMTS) besluttede Byrådet i Århus Kommune d. 9. juni 2004, at tillade opsætning af mobilantenner på kommunale bygninger, med den undtagelse at man skal undgå opsætning af antenner på skoler, daginstitutioner og lignende. Dette betød, at Århus Kommune ikke ville give tilladelse til opsætning af antennepositioner på idrætsanlæg i tilknytning til bl.a. skoler, daginstitutioner og lignende. Denne byrådsbeslutning er ikke ændret og har været praktiseret således af Sport og Fritid, at hvor der har foreligget et samtykke fra skolebestyrelsen, har Sport & SIDE 3
Fritid har givet tilladelse til opsætning af antennepositioner. Grønløkkeskolens bestyrelse har imidlertid flere gange udtrykkeligt tilkendegivet sin modvilje imod opsætningen af yderligere antennepositioner på skolens idrætsanlæg. Sport & Fritid har meddelt afslag på opsætning af yderligere antennepositioner med reference til den bekymring, som skolebestyrelsen tilkendegiver. Statsforvaltningen anmodede den 19. november 2009 Erh vervs- og Byggestyrelsen, Ministeriet for Videnskab, teknologi og udvikling samt Sundhedsstyrelsen om en udtalelse om spørgsmålet om strålingsfare fra mobilantenner på baggrund af den konkrete sag. IT- og Telestyrelsen svarede den 9. december 2009 bl.a.: IT- og Telestyrelsen er desuden tilsynsmyndighed vedrørende mobiludbydernes overholdelse af kravet om, at deres mobilantenner skal være indrettet således, at de ikke udgør en sundhedsmæssig risiko for de omkringværende personer. Kravet om beskyttelse imod udstråling fra mobilantenner er fastsat i den såkaldte R&TTE-lov (lovbekendtgørelse nr. 823 af 3. juli 2007 om radio- og teleterminaludstyr og elektromagnetiske forhold). Her fremgår det, at radioudstyr og teleterminaludstyr skal være konstrueret således, at det beskytter brugernes og andre personers sundhed og sikkerhed. Dette sker i praksis ved, at mobiloperatører overholder de relevante, harmoniserede, internationale standarder. IT- og Telestyrelsens kompetence omfatter således ikke rådgivning om f.eks. miljømæssige, sundhedsmæssige, byggetekniske eller ejendomsretlige forhold. Sundhedsstyrelsen om embedslægeinstitutionen er rette sundhedsfaglige myndighed i spørgsmålet om strålingsfare fra mobilantenner. I øvrigt kan det oplyses, at KL s formand, Erik Fabrin, og ministeren for Videnskab, Teknologi og Udvikling, Helge Sander, den 8. oktober 2009 har sendt et fælles brev til samtlige kommuner om behovet for at understøtte udbygningen af den digitale infrastruktur via den kommunale byggesagsbehandling. Brevet findes på http://vtu.dk/nyheder/andet-nyt/2009/faellesbrev-frasander-og-fabrin-til-kommunerne/. Heraf fremgår, at der SIDE 4
ikke kan påvises nogen skadelig påvirkning i forbindelse med mobiltelefoni. Sundhedsstyrelsen svarede den 15. december 2009 bl.a.: Strålingsmyndighederne i de nordiske lande samt Sundhedsstyrelsen har i November måned 2009 udsendt en fælles vurdering af den eksponering befolkningerne udsættes for fra radiofrekvente installationer i omgivelserne. Vurderingen er, at det baggrundsniveau, som den enkelte borger typisk møder i hverdagen fra faste radiofrekvente installationer herunder radiomaster og mobiltelefonantenner - ikke kan karakteriseres som helbredsskadelig. Befolkningerne I de nordiske lande eksponeres til daglig af radiofrekvente felter mange steder fra fx mobilantenner, radio og tv-antenner, trådløse forbindelse inden og uden for bygninger mv. Det typiske eksponeringsniveau er dog mere end 1000 gange lavere end de aktionsgrænser, som anbefales fra den internationale standardiserings kommission ICNIRP (International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection) som Danmark og de øvrige nordiske lande følger. Derfor finder Sundhedsstyrelsen ikke, at der er et sundhedsfagligt grundlag for yderligere stramninger eller regler på området end de eksisterende med henblik på at reducere eksponeringen. Der er dog grund til at påpege at teknologien omkring mobiltelefoni kun har eksisteret i ca. 25 år og at der kan opstå langtidseffekter som endnu ikke er vist. Endvidere er børnestudier af teknologien heller ikke udtømmende på nuværende tidspunkt. Der er derfor grund til fortsat at holde øje med og forske i mulige helbredseffekter fra denne og andre radiofrekvente teknologier, som udvikler sig konstant i disse år. Det skal dog understreges at den største kilde til eksponering i forbindelse med mobilteknologien kommer fra mobiltelefonen under brug og kun i mindre høj grad fra opstillede master. Eksponeringen fra især mobiltelefonerne kan være tæt på de anbefalede grænseværdier, men typisk kun når de er i brug (under samtaler), mens eksponeringen fra mobilmasterne typisk er konstant og forekommer overalt. Eksponeringen fra sådanne master er imidlertid typisk langt under 1/100 del af ICNIRPS anbefalede grænseværdi. Udsendelsen fra mobilmaster udgør typisk ca. 20% af den samlede eksponering, mens især radio og TV-masterne udsender en væsentlig større andel af den baggrundseksponering, den enkelte udsættes for i hverdagen. Faktisk er eksponeringen fra mobilmaster lavere jo tættere man er på en sådan mast - under telefonering. En lang afstand til sådanne master SIDE 5
medfører således en højere eksponering men altså kun under samtaler. Det er her væsentligt at inkludere hyppigheden af telefonsamtaler i relation til den eksponering som den enkelte udsættes for når den samlede eksponering skal vurderes. Sundhedsstyrelsens samlede vurdering er, at der ikke er videnskabeligt belæg for at pege på helbredseffekter fra disse master hvilket er i overensstemmelse med den internationale litteratur på området (ICNIRP, 1998 og 2009; WHO, 2005 og 2006; SCENIHR 2009; SSI`s Uafhængige ekspertgruppe på elektromagnetiske felter, 2007). Retsgrundlag for statsforvaltningens udtalelse Uddrag af masteloven, lovbekendtgørelse nr. 681 af 23. juni 2004 med senere ændringer: 1. Formålet med loven er gennem rammer for fælles udnyttelse af master opstillet til radiokommunikationsformål og opsætning af antennesystemer på bygninger og andre høje konstruktioner at sikre optimal radiokommunikation samtidig med, at det samlede antal master og disses påvirkning af omgivelserne begrænses mest muligt. 2. Stk. 11. Adgang til udnyttelse af tredjemands arealer med henblik på fælles udnyttelse af en mast skal ske gennem aftale herom eller, såfremt aftale herom ikke kan indgås, ved anvendelse af proceduren i 15. 3. Landzonemyndigheden eller, i sager, hvor landzonemyndigheden ikke er involveret, bygningsmyndigheden, jf. herved 2, stk. 6, kan udstede påbud om at give adgang til fælles udnyttelse af master til radiokommunikationsformål. Påbudet kan træde i stedet for, supplere eller ændre aftaler efter 2. Stk. 3. Påbud efter stk. 1 og 2 kan i sager, hvor den ansøgende part anmoder om udstedelse af påbud, alene udstedes, såfremt det af den ansøgende part er sandsynliggjort, at det ikke har været muligt at indgå en aftale om fælles udnyttelse. 6. I sager efter 2 og 3, hvor der er tvist om adgangen til udnyttelse af tredjemands arealer eller om betalingen herfor og fælles udnyttelse derfor forudsætter SIDE 6
ekspropriation efter denne lovs 15, skal landzone- eller bygningsmyndigheden, jf. 3, stk. 1, inden tilladelse som nævnt i 2, stk. 6, gives eller påbud efter 3 udstedes, forelægge sagen for IT- og Telestyrelsen med henblik på eventuel efterfølgende forelæggelse for ekspropriationskommissionen efter proceduren i 15. Landzone- eller bygningsmyndighedens forelæggelse af sagen for IT- og Telestyrelsen skal indeholde oplæg til den påtænkte tilladelse eller det påtænkte påbud. Stk. 2. Når der er sket ekspropriation, og når erstatningsspørgsmålet er afgjort, enten ved at klagefristen er udløbet eller ved taksationskommissionens afgørelse, kan tilladelse som nævnt i 2, stk. 6, gives eller påbud efter 3 udstedes af landzone- eller bygningsmyndigheden, jf. 3, stk. 1. 15. Når almenvellet kræver det, kan IT- og Telestyrelsen tillade, at der iværksættes ekspropriation efter reglerne i lov om fremgangsmåden ved ekspropriation vedrørende fast ejendom med henblik på at sikre adgang til udnyttelse af arealer, hvorpå der kan opsættes master eller antennesystemer til radiokommunikationsformål, eller med henblik på opførelse af bygninger til udstyr til brug for master eller antennesystemer til radiokommunikationsformål. Stk. 2. Ekspropriation i medfør af stk. 1 kan ske til nyanlæg, udvidelse, ændring eller udskiftning af bestående anlæg og til nødvendige supplerende foranstaltninger, herunder til etablering af fornødne adgangsveje m.v. Stk. 3. Anmodning om iværksættelse af ekspropriation efter stk. 1 indgives til IT- og Telestyrelsen og kan fremsættes af indehavere af tilladelse til anvendelse af radiofrekvenser til radiobaseret teleinfrastruktur, der indgår i udbud af offentlige telenet eller teletjenester, eller til udbud af landsdækkende radio- eller tv-virksomhed via det jordbaserede sendenet. Stk. 4. IT- og Telestyrelsen skal ved afgørelser efter stk. 1 blandt andet sikre, at ekspropriation alene finder sted i tilfælde, hvor 1) der ikke er andre muligheder for etablering af de i stk. 1 nævnte anlæg, som det er rimeligt at henvise til, og 2) de i stk. 1 nævnte anlæg er af væsentlig betydning for udbudet af offentlige telenet eller teletjenester. 23. Klage over bygningsmyndighedens afgørelser efter 3, stk. 1 og 2, 8, stk. 1, og 11, stk. 1 og 2, indgives til statsamtet, i København og Frederiksberg Kommuner til Københavns Overpræsidium. SIDE 7
Statsforvaltningens konklusion 1. Statsforvaltningen Midtjylland er klagemyndighed i henhold til mastelovens 23. Århus Kommune har med henvisning til en generel byrådsbeslutning i 2004 ikke villet træffe afgørelse efter masteloven. Statsforvaltningen har af den grund besluttet at behandle den foreliggende henvendelse som tilsynsmyndighed efter styrelseslovens kapitel VI. Statsforvaltningen fører tilsyn med kommunerne i Midtjylland i henhold til styrelseslovens kapitel VI. Tilsynet tager sigte på, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder for offentlige myndigheder, jf. styrelseslovens 48, stk. 1. Til denne lovgivning hører for det første de regler i skreven lov, som særligt gælder kommuner. Endvidere uskrevne forvaltningsretlige regler, f.eks. grundsætninger om saglig forvaltning og om pligten til at udøve skønsmæssige beføjelser under hensyntagen til enhver sags individuelle karakteristika. Forvaltningsretlige grundsætninger forpligter kommunalbestyrelser, ikke blot når de træffer forvaltningsretlige afgørelser, men også når de disponerer over kommunens faste ejendomme og andre formuegoder 3. Statsforvaltningen lægger til grund, at Århus Kommune er ejer af det areal, hvortil Telecon A/S på vegne af et teleselskab søger ejendoms- eller brugsret. Det er statsforvaltningens opfattelse, at Telecon A/S på vegne af et teleselskab opfylder betingelserne for at kunne tage initiativ over for IT- og Telestyrelsen til ekspropriation af arealet i henhold til mastelovens 15. Dette forhold kan ikke antages at afskære statsforvaltningens tilsyn efter styrelsesloven. 2. Århus Kommune har i mastelovens 3, stk. 1, jf. 2, hjemmel til at udstede påbud om at give adgang til fælles udnyttelse af master til radiokommunikationsformål. Et sådant påbud kan træde i stedet for, supplere eller ændre aftaler, parterne måtte have indgået herom. Der kan dog ikke ved et sådant påbud gøres indgreb i rettigheder over tredjemands arealer uden ekspropriation. Det fremgår af 6. 3 Herom kan f.eks. henvises til Jens Garde m.fl. s Forvaltningsret. Almindelige Emner, 2009, side 227 f. SIDE 8
Adgang til at udnytte Århus Kommunes areal til etablering af den nødvendige teknikkabine kan således som udgangspunkt kun opnås ved aftale med Århus Kommune som grundejer, jf. 2, stk. 11. Der er dog også hjemmel til ekspropriation, enten på initiativ af teleselskabet efter mastelovens 15, eller af Århus Kommune som myndighed efter mastelovens 6, stk. 1. 3. En kommunalbestyrelse råder over kommunens faste ejendomme og andre formuegoder, som udgangspunkt efter samme regler som private ejere råder over deres ejendomme. Kommunalbestyrelsen kan indgå eller afslå at indgå aftaler ud fra, hvad den anser for kommunens interesser. Der er et betydeligt spillerum for kommunalbestyrelsens politiske og skønsmæssige overvejelser. Helt frit er skønnet dog ikke. Til forskel fra private ejere er en kommune bundet af nogle forvaltningsretlige grundsætninger, også når den indgår aftaler eller på anden måde disponerer over sine formuegoder. Den skal handle til varetagelse af almennytte og på forsvarlig måde have kommunens interesser for øje. Kommunale dispositioner, f.eks. over kommunens faste ejendomme, skal baseres på (alene) saglige præmisser og varetage (alene) saglige hensyn. Kommunen skal overholde lighedsprincippet behandle ensartede sager på ensartet måde. Når kommunen har en skønspræget valgfrihed mellem flere løsninger af et spørgsmål, skal den træffe hver enkelt afgørelse under hensyn til dens særlige karakteristika, den må ikke fastlægge bindende regler, som udelukker konkret vurdering. Det fremgår af Århus Kommunes brev af 17. november 2009 til statsforvaltningen, at Århus Byråd den 9. juni 2004 besluttede at tillade opsætning af mobilantenner på kommunale bygninger med den undtagelse, at man skal undgå opsætning på skoler, daginstitutioner og lignende. Kommunen ville ikke give tilladelse til opsætning af antennepositioner på idrætsanlæg i tilknytning til bl.a. skoler, daginstitutioner og lignende. Det anføres, at denne byrådsbeslutning ikke siden er ændret, og at magistratsafdelingen for Sport & Fritid har praktiseret den således, at den har givet tilladelse til opsætning, hvor der har foreligget et samtykke fra vedkommende skolebestyrelse. SIDE 9
Mastelovens 1, stk. 1, fastlægger formålet med loven. Det tager udgangspunkt i behovet for at sikre optimal radiokommunikation samtidig med, at det samlede antal master og disses påvirkning af omgivelserne begrænses mest muligt. Denne formålsbestemmelse må en kommune efter statsforvaltningens opfattelse tage i betragtning, når den som myndighed træffer afgørelser efter masteloven. Det gælder også, når der kan være spørgsmål om at gøre indgreb i kommunens egne rettigheder som ejere af fast ejendom. De samfundsmæssige hensyn, som formålsbestemmelsen tager udgangspunkt i, må desuden efter statsforvaltningens opfattelse tages i betragtning, når kommunen som grundejer disponerer over sine faste ejendomme. Som sagen er fremstillet for statsforvaltningen, er det principielt udelukket, at der kan opsættes mobilantenner på Århus Kommunes skoler, daginstitutioner og lignende. Undtagelse gøres alene for tilknyttede idrætsanlæg og kun, hvis vedkommende skolebestyrelse giver sit samtykke. De formål, masteloven omtaler i 1, er dog ikke eneafgørende, når en kommune disponerer som ejer af fast ejendom. Men de andre hensyn, der tages i betragtning og eventuelt gives forrang for de i lovgivningen forfulgte formål, må efter statsforvaltningens opfattelse være sagligt velbegrundede. Under hensyn til, at der er hjemmel til ekspropriation af det pågældende areal, og at et teleselskab kan tage initiativ hertil, jf. mastelovens 15, finder statsforvaltningen ikke tilstrækkelig anledning til at foretage sig yderligere i anledning af den rejste sag. Århus Byråd modtager kopi af denne afgørelse. Den offentliggøres desuden i nær fremtid på statsforvaltningens hjemmeside (www.statsforvaltning.dk). Med venlig hilsen Martin Basse SIDE 10