DEN OFFENTLIGE KOMMUNIKATIONSINDSATS; PLIGT ELLER MULIGHED? Der kommunikeres meget i det offentlige. Der er love og regler for hvad der skal siges til offentligheden i hvilke situationer. Der er lokalplaner, byråds- og amtsrådsmøder. Der er serviceinformationer og breve til borgerne. Fælles for alle er at meningen med dem er at borgene skal få mere at vide om hvad det er der foregår hos de offentlige myndigheder, hvilke tilbud man kan få i hvilke situationer. Megen af denne kommunikation er de offentlige myndigheders service til borgene. Det er information om hvordan man gebærder sig på genbrugspladsen, hvornår hørepædagogen kommer, hvilket telefonnummer sspmedarbejderne sidder på osv. DEN SURE PLIGT Megen kommunikation er ikke kommunikation som de offentlige myndigheder udgiver fordi de har lyst til det, men fordi de har en lovmæssig eller moralsk forpligtelse til det. I en ellers travl hverdag kan det være svært at forholde sig til borgerrettet kommunikation når baggrunden er at man er forpligtet til at informere. Den slags kommunikation bliver ofte til en sur pligt. Nogle gange kan det være svært at se hvad meningen egentlig er, og mange gange kan det føles som om man bruger mere tid på at kommunikere end på at gøre det man er ansat til. Det er indlysende at den slags frustrationer ikke er frugtbare for en god kommunikationsindsats, og det er også indlysende at det betyder at den borgerrelaterede kommunikation der kommer ud af det, næppe vil være særligt tilfredsstillende for den borger der gerne skulle blive lidt klogere af det den offentlige myndighed fortæller. Man kan også stille det spørgsmål om der så overhovedet bliver kommunikeret til borgerne. Hvis loven siger at det er amtets eller kommunens pligt at informere borgerne om de services som de tilbyder, og den offentlige myndighed sender fx en folder på gaden som ingen læser, har de slet ikke kommunikeret, og dermed er informationsforpligtelsen ikke blevet opfyldt. Se fx diskussionen af kommunikation længere fremme i bogen (Hvad er kommunikation?, side 17). Man kommunikerer ikke ved bare at sende et eller andet ud Den offentlige kommunikationsindsats; pligt eller mulighed? 11
og ikke sikre sig at der er nogen i den anden ende der er interesseret. Så kan arbejdet med at informere være spildt. Det er ærgerligt; ja, det er mere end det, det er spild af arbejdstid, spild af penge til trykning og distribution, og det er spild af en god medarbejders ekspertise og faglige indsigt. At den slags informationsarbejde så oven i købet kan skade forholdet mellem den offentlige myndighed og borgerne, er en meget alvorlig bivirkning af sådanne problematiske kommunikationsindsatser. DEN STORE MULIGHED Men der er en anden måde at se på borgerrettet kommunikation. Nemlig som en enestående mulighed for at komme i kontakt med borgerne. Men for at kunne bruge den mulighed, skal de offentlige myndigheder vide noget om hvad det er de vil med deres kommunikationsindsats. Der skal med andre ord være et klart formuleret mål. Det er i sagens natur ikke den enkelte medarbejder der skal sætte sig ned og formulere dette overordnede mål, det er en ledelsesopgave. Når målet er formuleret, er det så også en ledelsesopgave at sørge for at alle medarbejdere arbejder hen imod målet. Derfor har mange amter, kommuner, styrelser osv. en kommunikationspolitik som alle skal følge. Kommunikationspolitikkerne er relativt énsartede fra den ene organisation til den anden og indeholder først og fremmest sproglige anbefalinger (læs mere om sproglige anbefalinger i Sprogbrug, side 67), men der er også nogle gange en formulering af strategiske mål med kommunikationsindsatsen. Med en kommunikationspolitik under armen er kommunikation med borgerne ikke så meget en tung og kedelig pligt som et godt middel til at komme i kontakt med borgerne, men det kræver naturligvis at man som medarbejder bruger politikken, og at der er ledelsesmæssig opbakning til den. Ofte er kommunikationspligten lovfæstet, og det giver de offentlige myndigheder to herrer at tjene. Dels regering og Folketing, der jo har vedtaget loven, og dels de borgere som man gerne vil kommunikere med. Regering og Folketing vil være interesserede i at de forskellige offentlige myndigheder dokumenterer deres kommunikation med borgerne, og derfor er der ofte fokus på skriftlig kommunikation, for på den måde kan man både kommunikere og dokumentere på samme tid. Eller kan man? Det vil jeg diskutere i næste kapitel. 12 Offentlig kommunikation i teori og praksis
RINGKJØBING AMT EN CASE I 2002 gennemførte jeg en evaluering af en serie serviceinformationsfoldere udgivet af Skole og Social i Ringkjøbing Amt. Folderne blev udgivet som en følge af Den kommunale Styrelseslovs krav om at kommuner og amter informerer om deres servicetilbud, 1 så der var altså tale om en lovpligtig kommunikationsindsats. Loven fastsatte at amter og kommuner skulle informere borgerne om deres servicetilbud, men ikke hvordan det skulle foregå. De fleste amter og kommuner valgte at udgive foldere af én eller anden slags. De foldere jeg evaluerede, var tredje generation og handlede om forskellige serviceydelser til fx svagtseende og hørehæmmede. Evalueringen var både det man kalder et sprogligt serviceeftersyn, og en receptionsanalyse. Receptionsanalysen var en serie på otte semistrukturerede kvalitative interview blandt en af foldernes kernemålgrupper. Meget kort refereret viste min undersøgelse at målgruppen ikke kendte folderen, og at den heller ikke havde brug for den fordi den allerede vidste det der stod i den. Det sproglige serviceeftersyn afslørede at ganske vist var folderne ikke præget af alt for meget fagsprog, men sproget var ganske tungt og bar tydeligt præg af at være produceret i en offentlig institution. Den slags viden er det ikke rart at få når man har arbejdet seriøst i tværfaglige arbejdsgrupper, har inddraget ekstern ekspertise og har forsøgt at gøre alt for at bruge folderne som en måde at kommunikere til brugerne af forskellige services på. Men den er nødvendig hvis man skal videreudvikle sin kommunikation og vil bruge sin kommunikationsindsats til at komme i kontakt med borgerne. Og det er også en slags viden der fortæller os noget om den lovpligtige kommunikations indbyggede problemer, for man kan vedtage love der tvinger kommuner og amter til at forsøge at kommunikere med deres borgere, men man kan ikke vedtage love der får borgerne til at interessere sig for det der bliver sendt ud, og samtidig er det svært at få mennesker der ikke er berørte af de services folderne fortæller om, til at blive interesserede i at læse om dem. Det betyder at denne type lovpligtig kommunikation sætter sig mellem to stole og ikke kommunikerer til målgruppen, for den ved allerede hvad den skal 1 Loven er ændret, nu skal kommuner og amter udgive serviceredegørelser. Den offentlige kommunikationsindsats; pligt eller mulighed? 13
vide, og ikke kommunikerer til andre borgergrupper, for de er ikke interesserede i den service der beskrives, og finder den derfor ikke relevant. Målet med serviceinformationerne er at klæde borgerne bedre på til den demokratiske debat. Det vil sige at folderne skal sætte borgerne i stand til at vurdere den indsats som det politisk-administrative niveau gør på bestemte områder så de kan bestemme sig for enten at stemme på andre eller de samme politikere ved næste valg, alt efter om de er tilfredse eller utilfredse med indsatsen. Men hvis den information som borgerne tilbydes, enten ikke er relevant for dem, eller hvis de allerede kender den, gør hele den store informationsindsats slet ingen forskel, og borgernes informationsniveau højnes ikke. Dermed har informationsindsatsen slet ingen demokratisk værdi. Historien bag serviceinformationsfolderne i Ringkjøbing Amt er den samme som i amter og kommuner over hele landet, nemlig den at folderne i første omgang blev lavet for at dokumentere over for amtet eller kommunen selv og lovgiverne at man opfyldte lovens krav. Det vil sige at de første serviceinformationsfoldere mere fungerede som dokumentation for en informationsindsats end de selv var en informationsindsats. Uanset resultatet var hele processen med at udarbejde serviceinformationsfolderne en opklarende proces for de dele af Ringkjøbing Amt der var med i arbejdet. Arbejdsprocessen gjorde nemlig at centraladministrationen og de decentrale institutioner satte sig sammen og diskuterede forskellige emner som fx mål med servicen på et givet område. På de møder viste det sig naturligvis at der var forskel, nogle gange stor forskel, på den centrale og decentrale opfattelse af hvad amtets service gik ud på, og hvor meget den skulle omfatte. Derfor blev arbejdet med serviceinformationsfolderne mere end blot et stykke informationsarbejde. Det blev en proces hvor de forskellige opfattelser af hvad det var amtet skulle gøre, måtte bøjes mod hinanden, sådan at da folderne forelå, var centraladministrationens og de decentrale institutioners opfattelser af hvad amtslig service i Ringkjøbing Amt går ud på noget tættere på hinanden end da arbejdet begyndte. Det kan godt være at det ikke var det der var målet med arbejdet med folderne, men det er et meget vigtigt arbejde der, uanset receptionsanalysen af folderne, utvivlsomt har været med til at gøre Ringkjøbing Amts samlede kommunikation bedre, ganske enkelt fordi man som bruger af amtets servicetilbud møder en lagt mere ensartet og koordineret opfattelse af hvad det er amtets tilbud går ud på. 14 Offentlig kommunikation i teori og praksis
Kommunikationsaspektet af folderne kom væsentligt mere i højsædet i forbindelse med de senere udgaver af folderne. Dog uden at tabe de organisatoriske diskussioner helt af syne. Organisatorisk var der især fokus på målformuleringer (fx servicemål) fordi de rette formuleringer ville sætte amtet i stand til at kontrollere graden af målopfyldelse, og det er naturligvis vigtigt for en organisation at kontrollere om den anvender sine resurser efter hensigten. Selvom Ringkjøbing Amt brugte en ekstern sproglig konsulent, har det tilsyneladende ikke været inde i overvejelserne at inddrage brugerrepræsentanter i arbejdet med folderne. Det er en skam for det kunne måske have været med til at vise at brugergruppen generelt set er yderst velorienteret om amtets servicetilbud. Min receptionsanalyse viste at den virkelige informationsindsats i amtet ikke udgjordes af folderne eller af arbejdet med folderne, men af de mennesker der i det daglige havde kontakt med brugere og brugernes pårørende. Det er et spændende resultat som det er værd at understrege, og som kan vise sig helt uvurderligt i amtets fremtidige kommunikationsindsats. Respondenterne i undersøgelsen vidste meget om amtets tilbud på området, og flere af dem gav enten direkte eller indirekte udtryk for at deres viden kom fra kontakten med amtets personale og fra forskellige foreninger af pårørende eller hørehæmmede. Det betyder at idéen om at viden kan spredes i kommunikationsnetværker (se Figur 9: Katz og Lazarsfeld two-step-flow-model, på side 52), ser ud til at kunne bruges på dette område. I min anbefaling til Ringkjøbing Amt understregede jeg at denne viden om relationen mellem målgruppen og de amtsligt ansatte må kunne bruges meget mere aktivt og frem for alt bevidst i fremtiden sådan at der i langt højere grad kommunikeres på brugernes præmisser. Indtil nu har kommunikationen til borgerne nemlig været lagt an på hvad de ansatte (central og decentralt) har vurderet relevant for borgerne, men bygger man sin kommunikation på borgernes aktuelle og konstaterede kommunikationsbrug, bygger man i hvert fald på et godt grundlag. Det som især er interessant i Ringkjøbing Amts tilfælde, er at indsatsen har sigtet mod to mål. Det ene har været et eksternt kommunikationsmål om at ramme målgruppen af brugere og pårørende til brugere og det andet har været et mål om at benytte arbejdet med folderne internt til kvalitetsmålinger og til at afpasse forventninger. Det betyder at amtet har forsøgt at bruge lovdiktatet Den offentlige kommunikationsindsats; pligt eller mulighed? 15
offensivt, i stedet for blot defensivt at udgive noget som først og fremmest skal fungere som dokumentation for at amtet eller kommunen har kommunikeret til borgerne. Det betyder at Ringkjøbing Amt, al kritik til trods, har formået at bruge arbejdet med serviceinformationsfolderne til at ensarte tilbudene på de forskellige områder, til at ensarte de forskellige dele af amtets opfattelser af hvad en given formulering betyder, og til at opstille en række målepunkter i form af målformuleringer hvis opfyldelsesgrad man kan evaluere på i forbindelse med fornyelsen af folderne (det skal ske hvert andet år). Dermed er Ringkjøbing Amts serviceinformationsfoldere mere end blot det; de er også redskaber som amtets personale kan bruge som et led i deres daglige arbejde. At amtet ikke har nået sin målgruppe med folderne skyldes ikke så meget dårligt arbejde med folderne som et uheldigt lovgrundlag. Lovgrundlaget skulle sikre at borgerne blev holdt informeret om de servicetilbud der er i kommuner og amter, men den slags lovgivning kræver viden om borgernes informationsvaner og viden om deres generelle oplysningsniveau. Det er ikke umuligt at kombinere en intern erkendelsesproces med en ekstern oplysningsindsats, men for at den sidste del skal kunne fungere, er det bydende nødvendigt at man ved noget om den eller de målgrupper man forsøger at kommunikere til. I Ringkjøbing Amt endte man med at adressere en allerede veloplyst målgruppe, men fik samtidigt en værdifuld intern sidegevinst. Det kan vi faktisk forklare ved at benytte os af relevanstermerne fra Relevans som vilkår for kommunikation, side 39: I amtets arbejde med folderne viste det sig at central og lokal administration havde forskellige opfattelser af hvad servicen på forskellige områder gik ud på, hvad den omfattede, og hvad god service i det hele taget er. Det er naturligvis uheldigt med den slags forskellige opfattelser. Ikke bare i relation til offentligheden, der kan risikere at få forskellige oplysninger alt efter hvilken del af amtet de ringer til, men også i relation til samarbejdet mellem central og lokal administration. Og derfor opfattede såvel centralt som lokalt ansatte det som relevant at koordinere forståelsen af de forskellige amtslige begreber og servicetilbud. 16 Offentlig kommunikation i teori og praksis