Udarbejdet for FTF s tænketank om ledelse og lederudvikling Ledere mellem profession, management og demokrati Af: Karina Sehested, cand.scient.soc. & Ph.D. i offentlig forvaltning, seniorforsker ved KVL, Center for Skov, landskab og Planlægning.
2 www.ftf.dk Ledere mellem profession, management og demokrati Af: Karina Sehested Den fremmeste blandt ligemænd. Sådan lød karakteristikken af en god fagprofessionel leder for ikke så mange år siden. Det var lederens faglige dygtighed, der skabte respekt blandt kolleger. Professionelle har altid stræbt efter at blive ledet af en af deres egne altså en med samme faglighed, og ledelsen er ofte blev udøvet som en form for kollegial ledelse med stor selvbestemmelse og selvjustits til de professionelle. Men tiderne er skiftet. De sidste 10-15 år er der sket en markant udfordring af den autonome fagprofessionelle ledelsesform. Udfordringen kommer bl.a. fra de mange nye organisations- og styreformer i det offentlige, der stiller krav om ny ledelsesadfærd på mange af de professionelles arbejdsområder. Spørgsmålet er, hvordan den nye fagprofessionelle lederrolle kommer til at se ud i fremtiden? Det vil sikkert afhænge af hvilke arbejdsområder, vi taler om. I dette skrift sætter vi fokus på fagprofessionel ledelse af de store velfærdsserviceinstitutioner som skoler, daginstitutioner, sociale- og ældreinstitutioner, sygehuse osv.
3 www.ftf.dk Den markante udfordring af professionsstyret Mange af de nye organisations- og styreformer, der er indført i det offentlige gennem de to sidste tiår, rammer ind i hjertet af den fagprofessionelle ledelsesidentitet. Udviklingen er præget af tre reformbølger: Den første reformbølge fra ca. midten af 1980 erne er decentraliseringen fra centrale og hierarkiske forvaltningsenheder til relativt selvstyrende offentlige institutioner. Decentraliseringen giver institutionslederne et større eget ledelsesmandat og dermed større selvstyring til de fagprofessionelle og deres ledere. Men de to andre reformbølger, der tog fart op gennem 1990 erne, har indskrænket denne selvstyring: Den anden reformbølge er nemlig New Public Management, der tilstræber at omdanne offentlige institutioner til virksomheder, der styres med managementredskaber indenfor retningslinjer besluttet af kommunens øverste ledelse. Det kræver en stærk og tydelig ledelse på institutionerne, der loyalt følger kommunens retningslinjer og kontrollerer sine ansatte. Den tredje reformbølge er demokratiseringen med brugerdemokratiet som vigtigste eksempel. Borgere og brugere får formel indflydelse på mange institutioner gennem bestyrelser og råd, og lederen er ansvarlig for at inddrage dem og være lydhør overfor deres krav. Som det fremgår, kan de to sidstnævnte reformtiltag underminere den autonome professionsstyring, da både politikere, administratorer og brugere får større indflydelse på professionernes arbejde. Det udgør en stor udfordring for de fagprofessionelle ledere at omstille både sig selv og kolleger til den nye situation. Generalistledere eller nye faglige ledere? Men hvad er der sket i praksis? Især i begyndelsen af 1990 erne forsøgte man på visse områder at introducere generalistledere for at bryde det traditionelle fagprofessionelle ledelsesmonopol og få et nyt ledelsesideal ind på institutionerne. Vi kender eksempler fra sygehusene, fra Danmarks radio osv. Det skabte stor furore blandt de fagprofessionelle, og diskussionen om generalistledere eller ej er stadig aktuel i dag, men den er blevet mere nuanceret. Både danske og internationale erfaringer viser, at det er meget vanskeligt at undvære den fagprofessionelle viden i ledelsen af de videnstunge offentlige institutioner (se litteraturliste). Serviceforringelser og en ustabil og ineffektiv serviceproduktion på grund af konstante konflikter mellem ledelse og personale er nogle af forklaringerne. Men fagligheden kan integreres i ledelsen på forskellig vis. Fx kan der være faglig ledelse på institutionen, men ikke i de administrative forvaltninger, der kan etableres ledelsesteams med forskellige fagligheder på institutionerne osv. Erfaringen fra udlandet er, at man startede med generalistledere på serviceinstitutionerne, men i løbet af 1990 erne gik tilbage til de fagprofessionelle ledere, der dog skulle agere i nye roller som bindeled mellem de professionelle grupper og den generelle ledelse. Netop den faglige viden gør det muligt at kommunikere med de ansatte på området og forstå substansen på opgavefeltet. Den generelle ledelsesviden skal opnås gennem efteruddannelse. Man taler i den forbindelse om en ny hybrid lederrolle, hvor den fagprofessionelle leder skal oversætte og formidle mellem professions- og managementverdenen. Det er den danske hybride fagprofessionelle lederrolle, der står i centrum for dette skift.
4 www.ftf.dk Ny balance mellem management, demokrati og professionsstyre Der har tidligere blandt fagprofessionelle, deres organisationer og professionsforskere været megen snak om, at især New Public Management, men også brugerdemokratiet, kunne betyde enden for de fagprofessionelle og deres selvstyring i det offentlige med serviceforringelser til følge. Erfaringer indtil videre viser dog, at det ikke entydigt er tilfældet. Professionsstyret forandres, men forsvinder ikke. Lidt historie: Da professionerne under velfærdsstatens opbygning blev integreret i det offentlige bureaukrati (fra tidligere at have været selvstændige) forlød det også, at nu var det slut med professionernes selvstyring. Men det skete ikke. I stedet blev der opbygget visse serviceområder, hvor de fagprofessionelle stort set fik monopol på ledelsen og fastholdt en relativ selvstyring indenfor politisk satte økonomiske rammer, som vi har set det på skoler, sygehuse, sociale-, børne- og ældreinstitutioner osv. Der skete en sammensmeltning mellem bureaukratiet og professionsstyret, hvor begge tilnærmede sig hinanden. Der er stor sandsynlighed for, at vi igen er vidne til en form for sammensmeltning ikke mellem bureaukrati og professionsstyret, men mellem management, (bruger)demokrati og professionsstyret, og historiske erfaringer viser, at når flere styreformer mødes, sker der en omformning og tilpasning af alle styreformer. Vi er netop nu inde i en periode, hvor denne omformning og tilpasning er i gang. I begyndelsen af 1990 erne reagerede de professionelle voldsomt imod de nye ændringer, men i dag interagerer de fagprofessionelle og især deres ledere med ændringer, og i den proces påvirker de udformningen af både organisations- og styreformer i en retning, der bedre passer til professionernes arbejdsmåde. Men omvendt påvirkes de også selv af ændringerne. Der er altså tale om en gensidig tilpasningsproces. I denne proces spiller især de fagprofessionelle ledere en helt central rolle, fordi de står midt imellem topledelsen (hvor ændringerne ofte kommer fra) og de fagprofessionelle. Fagprofessionelle ledere som rollemagere Danske og internationale studier af ledere på sygehuse, skoler, daginstitutioner og ældreområdet viser, at der er stor variation i måden, de fagprofessionelle ledere udfylder den nye hybride lederrolle på (se litteraturliste). Visse rammer er givne for den nye lederrolle (se nedenfor). Men indenfor disse rammer kan lederne åbenbart påvirke rolleudviklingen, og det resulterer i flere forskellige varianter af lederrollen. Rollesituationen i dag kan derfor beskrives som en byggeplads, hvor der er et forholdsvis stort råderum for lederne til at være medkonstruktører af deres nye rolle. De er ikke blot rolletagere, men også rollemagere (bevidst eller ubevidst). Det er ikke så usædvanligt, at der i situationer med store forandringer opstår en åbenhed for, at enkelte personer og grupper kan præge udviklingen. Det tager tid for nye organisations-og styreformer at finde deres form og også tid for roller at finde en fast form, som de fleste uden at tænke nærmere over det indgår i. Det er slet ikke tilfældet for de fagprofessionelle lederroller endnu. Rollerne er midt i en dannelsesproces, og det giver både lederen, deres ansatte og deres organisationer en god mulighed for at præge udviklingen. Problemet er dog, at der ikke er megen generel diskussion af rollerne, af deres fordele og ulemper, af deres konsekvenser osv. Diskussioner, der kunne hjælpe lederne til mere eksplicit at træffe rollevalg. Lederne mangler kort sagt input og støtte til at udvikle de nye roller. Det følgende er et input til diskussionen. Først præsenteres eksempler på, hvordan de fagprofessionelle ledere håndterer deres nye rolle i praksis. Derefter diskuteres konsekvenser af rolleudviklingen for forskellige elementer i rolleudviklingen. I den forbindelse stilles også forslag til diskussion om en etisk dimension i rolleudviklingen.
5 www.ftf.dk Hvad er en offentlig virksomhedsleder? Kodeordet for institutionsledere i dag er, at de skal være virksomhedsledere, og de fleste institutionsledere introduceres til denne rolle på diverse kurser og efteruddannelser. Men hvad der præcist menes med virksomhedsleder for en offentlig organisation, er mere uklart. Indholdet i rollen varierer på de forskellige kurser og efteruddannelser, som lederne deltager i. Indholdet varierer også fra kommune til kommune, og læser man på kommunernes hjemmesider om, hvad deres institutionsledere skal kunne, skal de stort set kunne alt indenfor et meget bredt ledelsesfelt. Der er altså i teorien forskellige fortolkninger af denne rolle, og det samme ser vi i praksis. Et kvantitativt studie af institutionsledere i 74 kommuner på skole-, ældre- og børneområdet viser, at der er sket, hvad forfatterne kalder den skjulte ledelsesreform blandt de kommunale institutionsledere (Klausen og Michelsen 2004). Hvor institutionslederne tidligere havde deres loyalitet rettet mod fagligheden og deres fagfæller på institutionen (hvilket førte til os-og demtænkningen), så har lederne i dag styrket deres ledelsesidentitet markant, og deres loyalitet er knyttet til ledelsesnetværk og til kommunens ledelse. Desuden ser lederne i dag deres institutioner som selvstændige virksomheder, der skal fungere indenfor rammerne af de politiske retningslinjer og aflægge rapport til den kommunale ledelse, fx gennem virksomhedsplaner o.lign. Det er et fundamentalt skifte i ledelsesforholdene på kommunale institutioner. I et kvalitativt studie af institutionsledere i tre kommuner på samme serviceområder, hvor kommunerne har gennemført omfattende organisatoriske ændringer uddybes det, hvordan de fagprofessionelle ledere oplever denne skjulte ledelsesreform, og hvordan rollen som virksomhedsleder især adskiller sig fra den tidligere måde at være fagprofessionel leder på (Sehested 2003). Der peges på følgende centrale ændringer: Lederen har en selvstændig og styrende rolle på institutionen - man er ikke længere kollega med sine ansatte Lederen er nærmest kommet på forvaltningsniveau, fordi man har ansvaret for stort set al drift og udvikling overfor den administrative og politiske topledelse forvaltningen og politikerne er ikke længere fjenden Ledere skal udøve self-policing (kontrol) både overfor sig selv og sine ansatte ved hjælp af de nye management redskaber omgivelserne kræver indsigt i, hvad man laver Lederen skal integrere andre værdier end fagligheden i sin ledelse, fx demokrati og effektivitet Lederen skal skabe netværk og samarbejde med andre end de professionelle, fx brugere, borgere, administratorer og politikere. Disse fællestræk er minimumskrav for en offentlig virksomhedsleder i de undersøgte kommuner, og en overskridelse af kravene gennem længere tid kan være fyringsgrund. Man kan derfor tale om disse rollevilkår som en ny generel ramme for at være fagprofessionel institutionsleder i dag. Men der er stadig tale om meget generelle krav, og i praksis viser studier både af fagprofessionelle institutionsledere og fagprofessionelle mellem(afdelings)ledere, at rollen indenfor denne ramme bliver fortolket på flere måder.
6 www.ftf.dk Konstruktion af nye faglige lederrollevarianter De mange nye organisations- og styreformer har altså skabt et råderum for lederne til at udfylde og konstruere rollen som virksomhedsleder på forskellig vis, hvor de sammensætter og prioriterer elementer i rollen forskelligt i deres daglige arbejde. Nogle opfatter denne åbne rollesituation som befriende og inspirerende, og de udnytter muligheden til at selv at præge rollen. Andre opfatter situationen som skræmmende og usikker, og de forsøger at holde fast i den kendte rolle og de gamle rutiner. Generelt viser undersøgelser dog, at de fagprofessionelle ledere alt i alt er meget tilfredse med deres nye ledelsessituation, og at de finder udfordringerne spændende (Klausen og Michelsen 2004). Studiet af institutionsledere i de tre kommuner, gav grobund for opstilling af fire forskellige rollevarianter af virksomhedslederrollen på de kommunale institutioner. De fremgår af modellen, der illustrerer den store variation i rolleudviklingen: Virksomhedslederen Rationale og Viden Netværk som: orientering Faglig udviklingsleder Faglighed og politik: Faglig specialviden. Prof. netværk, Fagligt passende Kommunikation og pol/adm netværk: produkt formidling Lukkede og elitære Manager Politik og effektiv Generel faglig viden. Pol/adm netværk, gennemførelse: Viden om ledelse formelle organi- Politisk passende og politiske processer sationer: produkt Lukkede og elitære Driftsleder Konkurrence Generel faglig viden. Lokale partnere og økonomi: Viden om økonomi Pol/adm netværk: Det mulige produkt og ledelse Lukkede og elitære Netværksleder Fællesskab og Generel faglig viden. Alle relevante konsensus: Viden om organisering aktører: Den gode proces og processer Åbne og plurale Den første variant som faglig udviklingsleder ligger tættest på den klassiske fagprofessionelle lederrolle, og adskiller sig hovedsagligt ved, at byrådets politik nu accepteres som styrende for arbejdet på institutionen og ikke, som tidligere, som ødelæggende eller uvedkommende for den gode faglige serviceproduktion. En typisk udtalelse fra en faglig udviklingsleder er: Indtil det (en politisk beslutning) er endegyldigt besluttet, vil jeg være en af dem, som kæmper til stregen (med min faglighed), og der kæmper jeg hårdt. Men når det så er besluttet, så følger jeg beslutningen loyalt. Lederen mener stadig, at det er de fagprofessionelle med deres faglighed, der skal definere, hvad den bedste service er. Lederen foretrækker af samme grund at samarbejde med fagfæller eller andre fagprofessionelle og retter ellers sin opmærksomhed mod toppen af den kommunale organisation for at få faglig indflydelse på politiske beslutninger. Den næste variant er en moderne version af den kendte klassiske embedsmandsrolle, og denne rolle som manager indgår nogle af lederne i, selvom de ikke bryder sig meget om det. De føler sig tvunget ind i denne rolle på grund af managementudviklingen og ser ikke andre rollemuligheder. Andre foretrækker dog denne rolle, fordi de på den måde lettere kan håndtere lederskabet. En typisk managerudtalelse er.
7 www.ftf.dk Jeg er en rimelig loyal person, så jeg bruger de politiske pejlemærker. Jeg kan konceptet udenad, tager dem med hjem i egen virksomhed og præsenterer dem og siger, at det her er meldingen fra det politiske system eller embedsmandssystemet, så nu skal vi arbejde med fx kontraktstyring. Manageren mener, at det er en politisk afgørelse, hvad den bedste service er, og så må man som fagperson forsøge at give politikerne den bedst mulige faglige sparring undervejs. Lederen er derfor orienteret mod toppen af den kommunale organisation for at få fornemmelse for den politiske vilje, men lægger også vægt på andre former for formel politisk repræsentation og foretrækker samarbejde med traditionelle organisationsrepræsentanter. Den tredje variant som driftsleder orienterer sig rent mod institutionens drift, og er nok det nærmeste vi kommer en virksomhedsleder, som vi normalt forstår det. Lederen er ikke særlig interesseret i, hvad der foregår generelt i kommunen, men ønsker blot at få sin institution til at køre bedst muligt indenfor de rammer, der sættes af den kommunale ledelse. Disse rammer ønsker lederen så få af som muligt, fordi selvforvaltning prioriteres højt. Fx sætter driftslederen pris på et stort økonomisk råderum. Her er en typisk udtalelse: Så kan jeg gå ind og handle købmandskab og sige: hvad skal du have for, at du løber lidt stærkere? Vil I have tid eller nogen penge? Og det føler jeg er en af mine opgaver som fremtidens leder, udover at motivere også at have et købmandskab. Jeg kan ikke både have driften i denne virksomhed og også tænke projekter og nye tiltag i kommunen. Driftslederen mener, at den bedste service opnås ved at udnytte alle muligheder indenfor de rammer, der er sat fra den kommunale ledelse. Lederen orienterer sig ikke meget mod toppen af organisationen, men snarere udad i fx lokalområdet for at skabe givtige og effektive samarbejdsrelationer, der kan gøre egen institution bedre. Samarbejdsrelationer vælges efter, hvad de umiddelbart kan bidrage med til den effektive drift af institutionen. Sidst kommer en rollevariant som netværksleder, der ikke fokuserer på produktet af serviceproduktionen, som de øvrige, men på processen. Lederens mål er at skabe konsensus og fælles forståelse i institutionen og på serviceområdet, og derfor arbejdes med at påvirke normer og værdier hos alle aktører. Den vigtigste opgave er at få alle relevante parter og ønsker inddraget i processen, og lederen skaber rammer og retningslinjer, så mange kan deltage. Et typisk udsagn er: Den vigtigste opgave er at få andre til at arbejde med det, som de brænder for og er gode til. At være inspirator og iværksætter, støtte ildsjæle der popper op og være den motiverende kraft. Der er også meget holdningsarbejde for at skabe medejerskab. Alt foregår gennem snak. Denne leder mener, at den bedste service defineres og udvikles gennem en demokratisk proces, og ser derfor egen faglighed som en del af forskellige indfaldsvinkler til at definere den bedste service. Netværkslederen samarbejder med alle og enhver, der har interesse i serviceproduktionen og forsøger selv at skabe grundlag for, at så mange som muligt kan deltage. Et studie af afdelingsledere på sygehuse viser samme tendens til rollevarianter for lederne (Jespersen 2005). Her opereres med det generelle begreb hybridlederen, der skal balancere hensynet mellem den faglige og den generelle ledelsesverden. Studiet viser fem forskellige karakteristiske måder at håndtere balancen på, hvor vi kan genkende elementer fra modellen ovenfor. Der er tale om klinikeren og driftslederen, der i denne version er henholdsvis ledende læger og sygeplejersker, der primært orienterer sig mod den professionelle verden og kun nødtvungent beskæftiger sig med den generelle ledelsesverden. Der er formidleren, der primært fungerer som oversætter og bindeled, men uden at de to ledelsesverdener integreres. Sidst er der to generalistorienterede typer, der forsøger at integrere de to ledelsesverdener på forskellige måder ved at dele de faglige og generelle opgaver mellem sig og mellemledere (Jespersen, 2005). Det gennemgående i de to studier er altså variationen i udviklingen af den nye fagprofessionelle lederrolle, og det lægger op til følgende punkter, der uddybes nedenfor: Der må stilles krav om en høj grad af refleksivitet i de nye fagprofessionelle lederroller Lederne må blive mere bevidste om konsekvenserne af at indtage den ene rollevariant frem for den anden.
8 www.ftf.dk Den refleksive rollebalancering Rollevarianterne skal ikke forstås som én rolle til én leder, men som varianter af den nye fagprofessionelle lederrolle, der kan aktiveres af lederne i forskellige ledelsessituationer og på forskellige tidspunkter i en proces (jf. den situationsbestemte ledelse). Det bemærkelsesværdige er dog, at nogle af rollevarianterne supplerer hinanden, mens andre er i direkte modsætning til hinanden. Det er umuligt for lederne at aktivere alle rollevarianterne uden et nærmest skizofrent resultat til følge. Desuden kræver de forskellige rollevarianter helt forskellig viden. Derfor vælger lederne da også bevidst eller ubevidst varianterne til og fra i forskellige situationer, og mange aktiverer hovedsagligt de varianter, der er mindst modsætningsfyldte, og/eller de varianter som de kender bedst til enten gennem professionens traditionelle ledelseskultur eller gennem efteruddannelse. Succeskriteriet for lederne fremover bliver derfor: hvor dygtige de er til at reflektere over og vælge, kombinere og balancere mellem de forskellige rollevarianter for at løse stadigt mere komplicerede og varierende ledelsesopgaver. Det centrale spørgsmål at reflektere over bliver: hvilke rollevarianter skal aktiveres hvornår, hvorfor og med hvilke konsekvenser for serviceproduktionen? Den sidste del af skriftet handler om disse konsekvenser af rollevalget. Konsekvenser for viden og kvalitet Stort set alle adspurgte fagprofessionelle ledere fastholder, at man skal have en fagprofessionel uddannelse for at være leder af en serviceinstitution og tager afstand fra generalistledere. Svaret er ikke overraskende, da det er en central del af fagprofessionelles identitet, at fagprofessionelle skal ledes af deres egne fagfæller, hvis man skal opnå den bedste kvalitet af serviceydelserne. Enkelte er dog inde på, at man måske kan åbne for, at man ikke skal have én bestemt uddannelse, men at flere professioner kan konkurrere om lederrollen, hvis blot man stadig har en uddannelse indenfor opgaveområdet. Fælles for alle er dog, at den faglige viden om opgaven stadig skal stå centralt i ledernes vidensgrundlag. Men derudover er lederne ikke enige om, hvilken viden der skal suppleres med i lederrollen. I modellen kan vi se, hvordan lederne trækker i forskellige retninger, når de udbygger deres egen faglige viden med anden viden gennem kurser og efteruddannelser. Det er kun den faglige udviklingsleder, der fastholder en fortsat specialisering indenfor egen faglighed, mens de øvrige rollevarianter peger på supplering med en generel viden om politik og forvaltning, om økonomi og drift, om organisationsudvikling og kommunikation osv. De fagprofessionelle ledere mener selv, at de har et stort behov for efteruddannelse for at kunne klare alle de mange nye lederopgaver. Men hvilken viden, der opfattes som den mest nødvendige som supplement til den faglige viden, afhænger altså af hvilke rollevarianter, man ønsker at understøtte i lederrollen. Både kommuner og ledere bør i højere grad knytte vidensdiskussionen sammen med variationen i rolleudviklingen (hvilke varianter ønsker vi at understøtte på denne institution eller dette institutionsområde?), når man overvejer efteruddannelse for fagprofessionelle ledere.
9 www.ftf.dk De ovennævnte rollevarianter bygger alle på specialiseret og standardiseret ekspertviden, selvom der er tale om forskellige discipliner. Man tager for givet, at det bedste resultat af serviceproduktionen fås gennem specialiseret ekspertviden: kvalitet er lig med ekspertviden, hævdes det. Derfor står diskussionen om fagligt specialiserede uddannelser centralt. Man kan dog også anskue vidensdiskussionen på en anden måde. Man kan argumentere for, at den bedste kvalitet af serviceproduktionen får man ved at kombinere forskellige vidensformer: kvalitet er lig med en interaktion mellem den specialiserede ekspertviden og den lokale, konkrete og situerede viden, kunne man i stedet hævde. Sidstnævnte vidensform findes hos brugere og de berørte af de offentlige serviceydelser (ikkeeksperterne). Den kan derfor kun blive aktiveret ved at inddrage dem i serviceproduktionen. Vi har da også set en lang række initiativer til dette i den offentlige sektor gennem de sidste 10-15 år. Både ved oprettelsen af brugerbestyrelser og råd, der indgår i styringen af opgaverne og ved, at den enkelte bruger sættes i centrum for opgaveløsningen og ofte deltager aktivt i selve løsningen af opgaver. Den faglige viden betragtes i dette perspektiv kun som en del af den bedste løsning. I modellen ovenfor er det rollevarianten som netværksleder, der kommer tættest på denne opfattelse af den bedste løsning. Nye kompetencer Koblingen af den abstrakte (ekspert-) og den konkrete vidensform kræver særlige kompetencer og egenskaber hos den fagprofessionelle leder, der går på tværs af faglige discipliner, og som kan indlæres i de nye fagprofessionelle uddannelser. Det kræver fx: evnen til at tilvejebringe og samle de forskellige relevante former for viden til at løse en opgave bedst muligt (fx ved at skabe en masse netværkssamarbejder omkring opgaveløsningen og aktivere de berørte parters forståelser), epistemologisk bevidsthed: evner og kompetencer til at se og forstå verden (opgaven) gennem mangfoldige fortolkninger (at kunne forstå den anden ), en kritisk evne til at krydse grænsen mellem de forskellige forståelser, så synspunkter kan formidles og diskuteres blandt alle parter. Udviklingen betragtes af mange fagprofessionelle ledere som en trussel mod deres eksistensberettigelse i opgaveløsningen. Men spørgsmålet er, om denne trussel ikke kan vendes til en ny mulighed for at placere de fagprofessionelle ledere centralt i serviceproduktionen.
10 www.ftf.dk Den etiske dimension i rolleudviklingen (1) Man kan argumentere for at tilføje en etisk dimension til de nye fagprofessionelle lederroller. Den kunne lyde som følger: De fagprofessionelle skal sikre og være garanter for, at der skabes interaktion mellem de to vidensformer: den generelle, abstrakte ekspertviden og den lokale, konkrete og situerede viden. Kombinationen af de to vidensformer skaber den bedste kvalitet af de offentlige serviceydelser. Der er flere grunde til, at netop de fagprofessionelle ledere bør indtage denne rolle: For det første har de som systemrepræsentanter den største viden om selve substansen af opgaven fra deres faglige uddannelse og daglige virke (contra embedsmænd og konsulenter). For det andet udgør de det ledelsesniveau i det offentlige, der er tættest på brugere og borgere. De kan derfor lettest indtage en medierende og oversættende rolle ikke blot mellem professionens faglighed og den generelle ledelsesviden, men også mellem professionens generelle viden og brugernes/borgernes konkrete viden. De professionelle har en lang tradition for at forsvare deres brugeres interesser og især de svage brugeres interesser. Problemet er dog, at de har haft tradition for selv at definere, hvad disse interesser er (hvad problemer og løsninger er på deres opgaveområde). Denne forsvarstradition kunne der bygges videre på i den nye rolle, så de fagprofessionelle ledere påtager sig ansvaret for at få alle brugeres og især de svagestes - konkrete viden og ønsker (formuleret af dem selv) aktiveret i den politiske beslutningsproces. På den måde kan de fagprofessionelle ledere få en ny koordinerende og integrerende rolle i udviklingen af de offentlige serviceydelser. Det er dem, der sørger for, at alles viden og forståelser af problemer og løsninger indgår i opgavevaretagelsen. Det er en rolle, der lægger mindre vægt på kompetencer som en dygtig faglig leder og mere vægt på kombinationen mellem den faglige viden og nye kompetencer til at skabe interaktion mellem forskellige vidensformer. De nye kompetencer er ikke i dag i særlig grad en del af de fagprofessionelles uddannelser, men bør være det i fremtiden, hvis den nye koordinerende og integrerende rolle skal slå igennem blandt lederne. Konsekvenser for demokrati i serviceproduktionen Vidensdiskussionen fører hurtigt over i diskussionen om, hvem der skal være med til at styre og beslutte om den kommunale serviceproduktion. Nu er den kommunale serviceproduktion jo et demokratisk anliggende, da den er offentligt finansieret. Demokrati et derfor et væsentligt anliggende for de fagprofessionelle ledere, så længe de er ansat i en offentlig organisation. Lidt historie: Professioner har gennem tiden haft et ambivalent og ofte uklart forhold til demokrati. Det skyldes, at de har ekspertviden i centrum for deres verdensbillede og bygger på en tradition om, at eksperter ved bedst, hvordan opgaverne skal løses. Lægfolk, som fx de valgte politikere og brugere, ved ikke nok til at kunne blande sig særligt. Og især på serviceinstitutionerne har der ofte udviklet sig nærmest et fjendeforhold mellem de professionelle og politikerne, som nævnt tidligere. Ofte hørte udsagn hos professionelle er: Politikerne kan blot give os en pose penge, så skal vi nok sørge for at levere den bedste service Politikere og brugere har ikke forstand på det, vi laver, derfor skal de så vidt muligt blande sig uden om.
11 www.ftf.dk Hvis denne opfattelse rendyrkes, kan den groft sagt relateres til begrebet teknokrati, der indikerer, at samfundet bliver styret af elitært udpegede teknokrater (eksperter) i modsætning til et demokrati, hvor samfundet styres af folket gennem de valgte politikere. Mange af de offentlige organisationsændringer og nye styreformer, der er indført de senere år, har haft et demokratiserende formål i serviceproduktionen, som beskrevet i indledningen. Eksempler er den politiske målstyring (som supplement til rammestyringen), de nye borgerog brugerorganer, dokumentationskrav af det professionelle arbejde (virksomhedsplaner, servicedeklarationer, resultatmålinger), osv. Hvor de fagprofessionelle tidligere kun har været vant til at blive styret på rammerne, fx økonomi og rammelove, så er der i dag tale om en langt større grad af indholdsstyring. Man kræver i dag indsigt i både: hvad de laver, hvorfor de gør det, og med hvilket resultat. Fra en demokrativinkel er det afgørende, at det bliver synligt: hvad de professionelle laver, hvorfor og med hvilket resultat, hvis andre end de professionelle skal kunne deltage i diskussionen om, hvordan vi bedst muligt løser de fælles offentlige opgaver. Spørgsmålet er, hvordan de fagprofessionelle ledere håndterer demokratiet i praksis? Det kan vi finde ud ved at se på hvilke samarbejds(netværks)relationer, de skaber omkring serviceproduktionen og hvorfor. De fagprofessionelle ledere som demokratimagere De fire rollevarianter i modellen ovenfor viser meget forskellige demokratiske konsekvenser af rolleudviklingen afhængigt af hvilke rollevarianter, lederne understøtter. Som det fremgår, bygger tre af rollevarianterne på en lukket og forholdsvis elitær netværksdannelse mellem den fagprofessionelle leder og andre aktører i omgivelserne. Det har sine forskellige forklaringer: for faglighedens, politikkens og effektivitetens skyld, og det er forskellige aktører, der inkluderes i ledelsesarbejdet: fagfolk, folkevalgte politikere og få lokale aktører men resultatet er det samme for den demokratiske udvikling: Det er de få: de valgte og de udvalgte, der får større indflydelse end andre i styringen af institutionen gennem relativt lukkede beslutningsprocesser. Kun den sidste rollevariant som netværksleder bygger på en anden form for netværksdannelse. Her mener man, at det bedste resultat opnås, hvis man formår at skabe konsensus og medejerskab i den brede demokratiske dialog, hvor alle kan deltage og ikke kun de få og udvalgte. Den åbne og brede netværksdannelse er, som nævnt, selve formålet med netværkslederens arbejde. Det sker ud fra princippet om, at: Alle berørte bør have mulighed for at deltage og have indflydelse i åbne og inddragende processer. Nu er tingene stillet skarpt op her, men det er bemærkelsesværdigt, at de fagprofessionelle ledere trækker i så markant forskellige retninger, når vi ser på serviceproduktionens demokratiske grundlag. Når de fagprofessionelle ledere danner deres netværksrelationer, ligger der forskellige mere eller mindre implicitte demokratiopfattelser bag. Når de fx etablerer de lukkede og elitære samarbejdsrelationer, gør de det typisk ud fra følgende argument: Det er politikerne, der skal beslutte, fordi brugere og borgere varetager for mange særinteresser, så man skal passe på, at de ikke får for stor indflydelse.
12 www.ftf.dk Bag denne udtalelser ligger implicit en opfattelse af demokrati som et fordelingsdemokrati, der har følgende karakteristika: Fordelingsdemokrati: Formålet med demokratiet er at fordele magt i samfundet Der vælges få politiske repræsentanter med mandat til at træffe politiske beslutninger på afstand af folket Repræsentation og formalisering af beslutningsprocedurer er afgørende Borgere varetager særinteresser og skal holdes på afstand Skaber man samarbejdsrelationer indenfor rammen af denne fordelingsdemokratiske opfattelse, kan man let komme til at understøtte en elitedemokratisk udvikling i den lokale serviceproduktion. En anden demokratiopfattelse, som især kommer til udtryk gennem netværkslederens adfærd, er deltagerdemokratiet: Deltagerdemokrati: Demokratiet er et mål i sig selv Der udvikles fælles forståelse og konsensus der sikrer opbakning og legitimitet til politiske beslutninger gennem dialog mellem folket og politikere Deltagelse og dialog er afgørende Borgere er kompetente og aktive og skal kontrollere politikerne Når der skabes åbne og plurale netværksprocesser omkring serviceproduktionen, er det denne deltagerdemokratiske vinkel, der understøttes af de fagprofessionelle ledere. Det danske demokrati bygger formelt på fordelingsdemokratiet med de valgte politikere som de formelle beslutningstagere. Men gennem tiden har der været en lang tradition for at inddrage ikke-folkevalgte i styringen af det danske samfund ud fra argumentet om, at de berørte skal have større indflydelse end andre. Tidligere var det især de store interesseorganisationer, der blev inddraget i de politiske beslutningsprocesser (fx fagprofessionelle fagforeninger), siden kom græsrodsbevægelser o.lign til, og i dag ser vi brugerdemokratiet som en ny indgang til deltagelse. Det danske demokrati bygger derfor i høj grad på en kombination af repræsentation og deltagelse i de demokratiske organiseringer, og set fra denne vinkel er fx brugerdemokratiet ikke mere udemokratisk, end inddragelsen af interesseorganisationerne. Når de fagprofessionelle ledere skaber forskellige typer af netværksrelationer omkring ledelsen af serviceinstitutionerne, er de med til at skubbe den lokale demokratiske udvikling i enten den elitære eller deltagerorienterede retning. Derfor et det vigtigt, at lederne (og kommunerne) i rolleudviklingen gør sig klart: Hvilken lokal demokratisk udvikling er lederen en del af hvad betyder demokrati i denne kommune, på serviceområdet og på denne institution? Hvilken demokratiudvikling understøtter eller hæmmer de gennem deres lederadfærd i forskellige ledelsessituationer? Hvordan kan de som ledere være med til at præge den lokale demokratiske udvikling i den ønskede retning?
13 www.ftf.dk Den etiske dimension (2) Hvis vi tager for givet, at de fagprofessionelle ledere skal ind og forholde sig mere eksplicit til deres demokratiske rolle, kan vi bygge videre på den etiske dimension i lederrollen, der tidligere er omtalt. I Den etiske dimension (1) var forslaget, at de fagprofessionelle ledere kunne udvikle den koordinerende og integrerende rolle ved at sikre interaktionen af forskellige vidensformer i serviceproduktionen, og især understøtte de svage i processen. Set fra en demokrativinkel, er der flere budskaber at hente om denne integrerende rolle. Et første væsentligt budskab er, at den integrerende rolle i serviceproduktionen opnår man ikke gennem elitære og lukkede netværksdannelser med omgivelserne. Her er det nødvendigt at operere med mere åbne og brede deltagelsesformer, der bygger både på repræsentation og direkte deltagelse af de berørte. Men når man åbner for større deltagelse, åbner man også automatisk for, at de mest ressourcestærke får størst indflydelse. Den etiske demokratiske dimension i lederrollen handler bl.a. om at undgå denne situation og indgå som den demokratiserende part i processerne. Det kan ske på flere måder, og vi kan bruge begrebet meta-styring til at beskrive denne form for demokratisk styring. Der er ikke tale om en direkte detaljeret styring af indholdet i serviceydelserne, men om indirekte styring især af processer omkring serviceproduktionen for at påvirke ressource- og magtfordelingen til de svages fordel. Det følgende er eksempler på metastyring: Demokratisk meta-styring: Lederen deltager i mange netværk omkring serviceproduktionen og påvirker gennem sin tilstedeværelse (direkte deltagelse) Lederen etablerer og skaber rammer og procedurer for mange brede netværksdannelser - giver plads til alle de berørte (rammesætning) Lederen gør også de svage netværk og personer i stand til at deltage i processerne eller sørger for deres repræsentation på anden vis (demokratisk empowerment) Lederen forsøger at opbygge fælles mening og forståelse i samarbejdsnetværk (holdningsarbejde gennem fx historiefortælling) Den koordinerende og integrerende dimension i lederrollen bliver dermed koblet med en demokratiserende dimension. Denne dimension skal udvikles i samarbejde med de valgte politikere, da der er mange beslutninger i meta-styringen, der kræver politisk stillingtagen.
14 www.ftf.dk Konklusion Den fagprofessionelle lederrolle har gennem længere tid været under forandring. Lederne er ved at forlade den traditionelle rolle, hvor de udelukkende orienterer sig mod deres faglighed, deres fagfæller og deres egne brugere. De mange organisationsændringer har skabt nye ledelsesforhold, og tvinger lederne ind i en rollesituation, hvor de i højere grad er loyale overfor kommunens ledelse og kontrollerer deres personale. Det er en stor udfordring for de fagprofessionelle ledere, fordi ændringerne griber ind i hjertet af det traditionsrige autonome professionsstyre. Men de fagprofessionelle ledere har taget udfordringen til sig, selvom de finder omstillingen vanskelig. De er på vej ind i en hybrid lederrolle, hvor de accepterer deres ledelsesansvar og fungerer som oversættere og formidlere mellem professionsverdenen og den generelle ledelsesverden. Hvilket netop er muligt på grund af deres faglige baggrund. Men studier viser, at det kan gøres på flere måder. Der er ikke tegn på, at der (endnu) er udviklet én ny fast rolle for de fagprofessionelle, men snarere at der er tale om en forholdsvis åben rollesituation, hvor lederne er medkonstruktører af forskellige varianter af den nye rolle med meget forskellige konsekvenser for serviceproduktionen. Udviklingen stiller krav om en meget høj grad af refleksivitet hos lederne. Men lederne mangler input og støtte til at håndtere åbenheden og træffe rollevalg. Da rolleudviklingen er så varieret, stiller det også forskellige krav til ledernes viden, men fællestrækket er, at der er markant brug for efteruddannelse til lederne i de nye ledelsesdiscipliner. Men der er også brug for en nytænkning om hvilken viden, der er relevant for at kunne lede. Lederne kan ikke opnå lige gode kvalifikationer på alle de mange ledelsesområder og må være bevidst om, hvordan kompetencerne kan dækkes, når de nu ikke kan være lige gode til det hele. Nytænkningen er også nødvendig i forhold til hele forståelsen af, hvordan viden og kvalitet hænger sammen. Professionelle sammenkæder typisk faglig viden og kvalitet, mens en anden synsvinkel er at sammenkæde kvalitet med interaktionen mellem ekspertviden og konkret, lokal viden hos brugerne. Hvis kombinationen af vidensformer skal ligge til grund for serviceproduktionen fremover, kræver det helt nye kompetencer af de fagprofessionelle ledere (fx epistemologisk bevidsthed), og det kunne også tilføre en ny etisk dimension til den fagprofessionelle lederrolle: nemlig den koordinerende og integrerende rolle i at tilvejebringe interaktionen mellem vidensformer. Rolleudviklingen har konsekvenser for det lokale demokrati omkring serviceproduktionen. De fleste fagprofessionelle ledere indgår i og danner forholdsvis lukkede og elitære samarbejdsrelationer med den kommunale ledelse, øvrige institutionsledere og få aktører i omgivelserne. De gør det af forskellige grunde, men konsekvensen er den samme for demokratiet: det er kun de få og de udvalgte, der deltager i styringen af serviceproduktionen. Nogle ledere opererer dog direkte med åbne og plurale netværksdannelser, hvor de lægger vægt på bred deltagelse og dialog om serviceproduktionen. I valget af de lukkede netværksrelationer understøtter lederne implicit en elitær, fordelingsdemokratisk udvikling i kommunerne, mens valget af de åbne og brede netværksdannelser implicit understøtter en deltagelsesdemokratisk udvikling. Lederne bør gøre sig disse konsekvenser klart og vurdere hvilken demokratiudvikling, de ønsker at understøtte. I den forbindelse kunne den koordinerende og integrerende dimension i lederrollen udvide en demokratiserende dimension, hvor de fagprofessionelle ledere sammen med de valgte politikere begynder at udøve demokratisk meta-styring på deres institution og serviceområde.
15 www.ftf.dk Litteratur Udvalgte udenlandske studier af professionsudvikling og New Public Management: Udvalgte danske studier af professionsudvikling af nye offentlige styreformer : Broadbent, J., M. Dietrich, J. Roberts (eds.) (1997): The End of Professions? The Restructuring of Professional Work. Routledge: London. Brock, P., M. Powell, C.R Hinings (eds.) (1999): Restructuring the Professional Organization. Routledge: London. Dent, M., M. O Neill, C. Bagley (eds.) (1999): Professions, New Public Management and the European Welfare State. Staffordshire University Press: UK. Bentsen, E. Z., F. Borum, G. Erlingsdottir, K. Sahlin- Andersson (red.) (1999): Når styringsambitioner møder praksis. Handelshøjskolens Forlag. København. Brings, Tine og Anne Egelund Lange (1996): Professionelle og brugere i daginstitutioner og på ældreområdet. Projekt Offentlig Sektor Vilkår og Fremtid. København. Borum, F. (red.) (2003): Ledelse i sygehusvæsenet. Handelshøjskolens Forlag: København Dent, M. (2003): Remodeling Hospitals and Health Professions in Europe: Medicine, Nursing and the State. Palgrave: London. Hjort, Katrin (red.) (2004): De professionelle - forskning i professioner og professionsuddannelser. Roskilde Universitetsforlag. Ferlie, E., L. Ashburner, L. Fitzgerald, A. Pettigrew (eds.) (1996): The New Public Management in Action. Oxford University Press: London. Ferlie, E., L. Fitzgerald (2000): Professions Back to the Future. Human Relations, Vol. 53,2. Glover, I., M. Hudges (eds.) (2000): Professions at Bay. Control and Encouragement of Ingenuity in British Management. Ashgate: UK. Jespersen, Peter Kragh (2005): Mellem profession og management. Handelshøjskolens Forlag. København. Klausen, Kurt Klaudi og Johannes Michelsen (2004): Institutionslederen en undersøgelse af vilkår for ledelse i kommunale institutioner. Ledernes Hovedorganisation. København. Sehested, Karina (1996): Professioner og offentlige strukturændringer. AKF-Forlaget: København. Halford, S., P. Leonard (1999): New Identities? Professionalism and the New Managerialism in The Public Sector. Open University Press: Buckingham. Johnson, T., G. Larkin, M. Saks (eds.) (1995): Health Professions and the State in Europe. Routledge: London. Sehested, Karina (2002): How New Public Management Challenge the Roles of Professionals. International Journal of Public Administration, vol. 25, No. 12, pp.1513-1537. Sehested, Karina (2003): Kommunale ledere mellem profession og management. I: Sørensen og Jæger (red.): Roller der rykker. Politikere og administratorer mellem hierarki og netværk. Juristog Økonomforbundets Forlag: København. Sognstrup, Hanne (2003): Professionelle i afdelingsledelse. Ålborg Universitet. PhD-afhandling. Institut for Økonomi, Politik og Forvaltning. Sørensen, Eva og Karina Sehested (1996): Professionelle og brugere i folkeskolen. Projekt Offentlig Sektor Vilkår og Fremtid. København. H O V E D O R G A N I S A T I O N F O R 4 5 0. 0 0 0 O F F E N T L I G T O G P R I V A T A N S A T T E Niels Hemmingsens Gade 12 Postboks 1169 1010 København K Tlf. 33 36 88 00 Email: ftf@ftf.dk www.ftf.dk