Nina Smith OFFENTLIG UDGIFTSSTYRING - HVORFOR ER DET SÅ SVÆRT? AARHUS UNIVERSITET PROFESSOR NINA SMITH 2011 1
Offentlig saldo i pct. af BNP: Underskud så langt øjet rækker... 3-4% Uden efterlønsreform 2
Offentlig saldo i pct. af BNP Også med tilbagetrækningsreformen! Med reform Uden reform 3
De lette løsninger: Færre nedslidte på arbejdsmarkedet Indvandrerne integreres meget bedre og kommer i beskæftigelse Flere højtuddannede indvandrere til Danmark Meget mere effektiv offentlig sektor mindre bureaukrati Arbejde smartere mere effektivt Øge skatterne Produktiviteten vokser velstanden vokser så kagen bliver større? De lette løsninger holder ikke! fornuftige men løser ikke finansieringskniben 4
De 3 traditionelle strategier til finanspolitisk holdbarhed mainstream økonomernes værktøjskasse : 1. Højere indtægter skattestigninger 2. Lavere udgifter besparelser 3. Flere i beskæftigelse mere arbejde 5
1. Højere skattetryk? Skattetryk i Danmark fra 30% til 50% Skattetryk i omverden: OECD gab fra 5 til 13% points 50,0 46,1 48,8 48,2 50,0 45,0 45,0 40,0 38,4 40,0 35,0 30,0 30,0 35,0 30,0 25,0 25,0 Denmark 20,0 20,0 OECD Total 15,0 15,0 10,0 10,0 5,0 5,0 0,0 1965 1975 1985 1995 2008 0,0 1965 1975 1985 1995 2008 6
2. Lavere offentlige udgifter? 60 Offentlige udgifter i % af BNP 50 40 30 20 Andet Investeringer Forbrug Overførsler 10 0 1948 1960 1971 1980 1990 2000 2010 7
3. Flere i beskæftigelse? 52 Andel af befolkningen i beskæftigelse, pct. 52 51 51 50 50 49 49 48 48 47 47 46 46 2000 2010 2000 2030 2040 2050 Kilde Finansministeriet, 2011 8
Hvorfor er det så svært at spare 10% - eller bare få langsigtet holdbar finanspolitik? 9
Udgiftsstyringsproblemer! Offentligt forbrug: Planlagt og realiseret realvækst, 1993-2010 % Kilde: Finansministeriet, Bedre Udgiftsstyring, 2011 10
Overførsler Antal (fuldtids) personer på overførsler i erhvervsaktive aldersgrupper 1.000 fuldtidspers. 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 1.000 fuldtidspers. 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0 1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 0 Uddannelse Midlertidigt fravær Ledighed Tidlig tilbagetrækning (Efterløn mv) Helbred og sociale problemer(førtidspension) 11
Medianvælgeren 12
ALDER Medianvælgeren ældes 100% 90% 80% 70% Befolkningens aldersfordeling, 1960 og 2010 Medianvælgers alder: 1960: ca. 44 år 2011: 49 år 60% 50% 40% 30% 60+ 18-59 20% 10% 0% 1960 2010 Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbank, Tiårsoversigt og egne beregninger 13
Medianvælgeren ældes 100% 90% 15,5 22,9 Medianvælgers alder: 80% 70% 60% 32,3 1960: ca. 44 år 2011: 49 år 50% 40% 54,2 55,0 60+ 18-59 2030: ca. 53 år 30% 46,8 20% 10% 0% 1960 2010 2030 Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbank, Tiårsoversigt og egne beregninger 14
FORSØRGELSESGRUNDLAG og medianvælgeren 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% folkepension på overførsler, excl. folkepension husmødre mv beskæftigede off. beskæftigede, privat 10% 0% 1960 2010 Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbank, Tiårsoversigt og egne beregninger 15
Forsørgelsesgrundlag i voksne befolkning(personer over 15 år) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% folkepension på overførsler, excl. folkepension husmødre mv beskæftigede off. beskæftigede, privat 10% 0% 1960 2010 Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbank, Tiårsoversigt og egne beregninger 16
Andre udfordringer for den offentlige udgiftsstyring Velstandselasticiteterne : 1. Øget velstand => øget efterspørgsel efter fritid 2. Øget velstand => øget efterspørgsel efter tryghedsgoder (og de er i den danske velfærdsmodel oftest kollektivt finansierede modsat i andre velfærdsmodeller) Normer til selvforsørgelse har ændret sig Lindbeck m.fl. om nødvendighed af stigma Borgerne tenderer at undervurdere de reelle omkostninger ved offentlige services 17
EKSEMPEL: Udvikling i antal overførselsmodtagere i erhvervsaktive alder % 30 25 Ledige og overførselsmodtagere (fuldtidspersoner) i % af befolkning i erhvervsaktive alder Orlovsordninger 20 15 Førtidspensionsreform Efterløn 16% ledighedsprocent 10 18% overførselsprocent 5 4% 0 Kilde: Danmarks Statistik, Statistikbank, Tiårsoversigt og egne beregninger 18
Mulighedsrum for finanspolitisk styring KORT SIGT behov for KONJUNKTURPOLITIK Skattestop + realøkonomisk virkelighed =>Skatteinstrument dur kun til ekspansiv FP DVS. kontraktiv finanspolitik = Skære i de offentlige udgifter Reducere overførsler: De fleste er lovbundne og reguleres automatisk af satsregulering kræver reformer, opsigelser af forlig hvis ændringer Offentlige forbrug i praksis reelle hurtige råderum for kontraktiv Finanspolitik : Spare på udgifter til sundhedsvæsen, børnepasning, ældreomsorg? Eller langsigtede investeringer, forskning...? LANGT SIGT VÆKSTPOLITIK OG FP-HOLDBARHED Medianvælgerens interesse i langsigtet vækstpolitik eller finanspolitisk holdbarhed? MEN: Styringsinstrumenterne er heller ikke optimale 19
Hvordan styres der? Styringsinstrumenter? Strategiske planer? Måltal? 20
Offentligt forbrug 2015-planen fra 2007 Mod nye mål Danmark 2015 Overførselsindkomster Sunde offentlige finanser Finanspolitikken skal være holdbar... Frem til 2010 skal vi fastholde overskud på de offentlige finanser på ¾-1¾ pct. af BNP. Fra 2011 til 2015 skal der være mindst balance. Bruttogælden (ØMU-gælden) reduceres yderligere til omkring 15 pct. af BNP i 2015. Flere ressourcer til offentlig service Udgifterne til offentlig service mv. kan vokse i takt med samfundsøkonomien frem mod 2015. Udgifterne kan udgøre op til 26½ pct. af (konjunkturrenset) BNP i 2015. Den reale vækst i ressourcerne til service er på 1¾ pct. i 2008, 1 pct. om året i 2009-12 (inkl. globaliseringspuljen) og ¾ pct. årligt i 2013-15. Der oprettes en kvalitetsfond på 50 mia. Kr. De offentlige lønninger forudsættes at følge udviklingen på det private arbejdsmarked Overførselsindkomsterne reguleres efter principperne i satsreguleringsloven, dvs. med afsæt i lønstigningerne i den private sektor. Alle overførsler, som reguleres efter satsreguleringsloven, forøges særskilt med 0,8 pct. i 2008. 21
2015 plan: Hvordan styres der? Styringsinstrumenter? Strategiske planer? Måltal? Mål: Økonomisk set fornuftige målsætninger om balance og holdbarhed Kun måltal for offentlige forbrug, ikke for overførsler Måltal der gør det let at holde budgetter op mod realiserede resultater? Nej Styringsinstrumenter: En stor del af offentlige forbrugsudgifter afholdes af kommuner og regioner men der er ikke nævnt styringsmekanismer Sikring af prioriteringsmekanismer: Nej Strategisk fokus på investeringer: Nej! 22
Regeringens 2020-plan, april 2011 Reformpakken 2020 Kontant sikring af Danmarks velfærd 23
Finansministeriet forår 2011: Nyt forslag til Bedre udgiftsstyring 4 årige bindende udgiftslofter For BÅDE stat, regioner og kommuner ALLE offentlige udgifter, også overførsler (minus konjunkturafhængige overførsler) Fastlægges af Folketing Konsistens med 2020-planer og mulighed for opfølgning 24
Mia SEK Hvad gør svenskerne? Udgiftslofter i 10 år 1100 1050 1000 950 900 850 800 750 700 650 600 Loft DK!
Måltal: 2020 plan: Hvordan styres der? Styringsinstrumenter? Strategiske planer? Måltal? Økonomisk set fornuftige målsætninger om balance og holdbarhed Måltal for offentlige forbrug og overførsler Måltal der gør det let at holde budgetter op mod realiserede resultater? Ja! Styringsinstrumenter: Nye styringsmekanismer for både stat, kommuner og regioner Sikring af prioriteringsmekanismer: Ja Strategisk fokus på investeringer: Nej! Gennemførelse? Forslaget til Bedre udgiftsstyring var desværre slet ikke i FFL12 26
Offentlige investeringer udgør ca. 4% af offentlige driftsudgifter i 2010! Offentlige udgifter i 2010, mia kr. driftsudgifter investeringer renter 963 38 39 1 27
1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 % Offentlige udgifter i % af BNP Forbrug, overførsler og investeringer 35 30 25 20 15 10 Offentlig forbrug Overførselsindkomster Offentlige investeringer 5 0 28
Offentlige Forbrug og Investeringer i % af BNP i de 27 EU lande 6 5 Gross fixed capital formation, % of GDP 4 3 2 EU27 Sve DK 1 0 0 5 10 15 20 25 30 Public consumption, % of GDP 29
Giver offentlige investeringer i infrastruktur, forskning & uddannelse vækst? Er offentlige udgifter til f.eks. uddannelse en investering? Kilde: Vækstforum (2011), Flere højtuddannede og bedre match med erhvervslivets behov 30
Er definition af offentlige investeringer hensigtsmæssig i et moderne velfærdsog videnssamfund? NATIONALREGNSKAB: ØKONOMISK DEFINITION: Offentlige investeringer = Maskiner og inventar Transportmidler Software Erhvervsbyggeri Anlæg (veje, jernbaner, mv.) Offentlige investeringer = Maskiner og inventar Transportmidler Software Erhvervsbyggeri Anlæg (veje, jernbaner, mv.) + Forskning Uddannelse Miljø- og energiforbedringer +? Behov for at nydefinere begrebet offentlige investeringer som styringsværktøj? 31
Bedre styring af de offentlige udgifter? 1. Vedtage og implementere forslaget fra foråret til Udgiftsstyringssystem 2. Offentlige investeringer og offentligt forbrug: I FFL og 20xx planer: Opdele offentligt forbrug på investeringer og reelt forbrug (kræver konsensus om hvad der er hvad!) Indføre disciplineringsregler : X % af budget/bnp til investeringer og vedligehold (bl.a foreslået af IMF golden rule trods cigarkasse-argument) 3. Overførsler Omlægge den automatiske regulering af overførsler (satsregulering) til diskretionære politiske beslutninger (Gør som svenskerne!) 32
Budgetsaldo Sverige: Ingen tegn på holdbarhedsproblemer! Svensk mål over lang periode 33
Denmark Finland Sweden France Belgium Greece Netherlands United Kingdom Austria Italy Germany Portugal Hungary Slovenia Estonia Lithuania Ireland Spain Malta Czech Republic Cyprus Poland Luxembourg Latvia Slovakia Romania Bulgaria Opgaven ikke umulig selv i et nordisk velfærdsstats demokrati - med medianvælgere der ligner danskere(???) DK Sv Offentlige forbrug og overførsler i % af BNP 60 50 40 30 20 10 0 Public consumption (salaries, intermediate consumption) Social transfer 34
Politiken dagens tegning, 25-08-2011 35