GUIDE TIL EFFEKTBASERET STYRING

GUIDE TIL EFFEKTBASERET STYRING

INTRODUKTION Denne guide er lavet som et læringsværktøj for ledere og medarbejdere i forbindelse med andet undervisningsmodul i Guldborgsund Modellen, og har til formål at give en grundlæggende indføring i arbejdet med effektbaseret styring. Direktionen og chefgruppen er som de første blevet introduceret til de metoder og værktøjer, der præsenteres på de efterfølgende sider. Guiden afspejler således deres overvejelser og tjener som et fælles ambitionsniveau for fremtidens styringsmodel i hele kommunen. Fra direktionens og chefgruppen side er man overordentlig bevidst om, at konceptet vil stå sin egentlige prøve i forbindelse med implementeringen på center-, afdelings- og institutionsniveau. Derfor anerkender man behovet for at blive udfordret på indholdet af de øvrige deltagere i forløbet og drage paralleller til driften i en øvefase, således at styringsmodellen endeligt forventes vedtaget, efter at alle undervisningsmodulerne er gennemført. Gennem arbejdet med driftsrelaterede opgaver og forskellige prioriterede udviklingsprojekter, er det hensigten, at deltagerne undervejs i forløbet, skal bidrage til at konsolidere indholdet af guiden og tage et fælles ejerskab for Guldborgsund Kommunes fremtidige styringskoncept. Det er afgørende, at styringen opleves som meningsfyldt og transparent på alle niveauer i organisationen. Derfor er der også en forventning om, at lederne og de udvalgte konsulenter tager ansvar for at omsætte principper og modeller til egen praksis i dagligdagen. På mange områder er vi allerede godt med i forhold til at kunne adoptere styringsdagsordnen og flere steder kan det måske være svært at se forskel fra hvordan der arbejdes med styring i dag. I den forstand giver det os et solidt fundament for den videre proces, hvor vi skal bygge en fælles platform for at bedrive styring og prioritere på tværs men det ændrer ikke på, at der ligger en opgave foran os, for at kunne løfte i flok. 2

PRINCIPPER Direktionen og chefgruppen har i fællesskab defineret følgende 4 principper, der skal være bærende for den fremtidige styringstankegang i Guldborgsund Kommune: EFFEKTBASERET Skaber vi den værdi, vi er sat i verden for som institutioner/ fagområder? Det primære formål med at introducere og vælge effektbaseret styring er at rette styringsfokus mod det, der er væsentligst for kommunens, fagområdets og institutionens eksistensberettigelse: At kerneopgaven løses effektivt, og at der skabes værdi (effekt) hos borgere, virksomheder og samfundet i øvrigt. TILLID OG ANSVAR Tillid og ansvar går hånd i hånd. Tillid er den vigtigste forudsætning for udvikling i alle virksomheder og organisationer. Med tillid i en organisation følger også den enkeltes eller gruppens ansvar for opgaveløsningen. Omvendt tager man ansvar for den fælles opgaveløsning og udvikling skabes der mere tillid og derved større råderum og ansvar. Gensidig tillid mellem ledelse og medarbejdere er kernen til den gode arbejdsplads. Tillid opstår når ledelsen opfattes som troværdig, når ledelsen viser respekt for den enkelte medarbejder og når processer og beslutninger opfattes som retfærdige. Og tillid opstår når medarbejdere engageret tager ansvaret på sig og gennem eksempelvis initiativ og kompetenceudvikling medvirker til at sikre en optimal opgavevaretagelse. STRATEGISK STYRING - LOKAL LEDELSE Gennem strategisk styring vil vi sætte rammen, koordinere og sætte skub i de indsatsområder, som vi ønsker særlig fokus på. Vi ønsker samtidig, at den enkelte leder har plads og rum til at lede og finde de gode løsninger, der giver mening. SYSTEMATISK OPFØLGNING Et af de grundlæggende styringsperspektiver ved at arbejde effektorienteret er læring og udvikling. Systematisk opfølgning og evaluering er et væsentligt element i disse bestræbelser og betinger at vi skaber indblik og overblik på tværs af organisationen. Principperne er bestemmende for vores valg af metodisk tilgang til styringsopgaven og er samtidig et fælles værdisæt, som vi skal holde hinanden op på i udlevelsen af vores fælles styringsansvar. 3

STYRINGSFORSTÅELSE Hidtil har overholdelse af vedtagne budgetter været den gennemgående styringsparameter i Guldborgsund Kommune, og vi bliver primært målt på vores evne til at varetage driftsopgaverne indenfor den tildelte økonomiske ramme. Men styring er meget andet og meget mere end budgetoverholdelse, og det er den dagsorden vi gerne vil sætte med et ændret styringsfokus. Vi forstår styring som evnen til at understøtte et bestemt adfærdsmønster gennem prioritering, planlægning, eksekvering og systematisk opfølgning med afsæt i en eller flere veldefinerede målsætninger. Det betyder blandt andet, at vi er nødt til at være fælles om ambitionerne og blive enige om hvor det fører os hen, så alle arbejder i samme retning. Af samme årsag er det afgørende, at vi har forståelse for styringstilgangen og dens sammenhæng med de faglige målsætninger, i den henseende, at vi formår at skabe klarhed om: HVAD ER DET OVERORDNEDE AMBITIONSNIVEAU FOR STYRINGEN? HVORDAN AFSPEJLER STYRINGEN VORES STRATEGISKE MÅLSÆTNINGER? HVORDAN OMSÆTTER VI MÅLSÆTNINGERNE TIL KONKRETE HANDLINGER? Ud over at være optaget af om vi bruger de penge, vi har fået tildelt, vil vi samtidig at have et langt større fokus på hvordan vi bruger pengene og hvilken værdi vores indsats har hos de borgere, som vi arbejder med. Det er utvivlsomt et ambitiøst projekt vi er gået i gang med; dels fordi det ikke kommer til at ske på bekostning af budgetsikkerheden, dels fordi det betinger, at vi kollektivt tænker og agerer på en anden måde end vi har været vant til og dels fordi det givetvis vil rykke ved vores antagelser om, hvad det vil sige at drive en kommune. AMBITIONSNIVEAU Styringen skal hjælpe os til at skabe en tydelig sammenhæng mellem det som vi gerne vil opnå (effekten), hvordan vi har tænkt os at nå dertil (strategien) og de ressourcer vi afsætter til formålet (budgettet). Vores målsætninger bør altid være styrende for den måde økonomien tilrettelægges på, mens indtægtsniveauet og de budgetmæssige bindinger vi er underlagt, omvendt sætter en ramme for hvordan vi forvalter vores ambitioner. Dermed opstår der en konstant vekselvirkning mellem ressourcer og mål, som vi skal forstå at balancere i forbindelse med tilrettelæggelsen af driften og udvikling af nye initiativer. 4

Den altoverskyggende drivkraft i samspillet mellem budget og strategi på tværs af sektorer er, at vi formår at tilvejebringe det match, der bedst muligt tilgodeser hensynet til borgernes behov, og dermed giver størst mulig effekt for pengene. Omdrejningspunktet i alle de valg vi træffer, skal være hvordan vi bidrager til den størst mulige positive indvirkning på den gruppe af borgere, som er målgruppen for vores arbejde. Effektperspektivet betinger således den måde vi indretter og driver forretningen på og vores fokus ændrer sig fra mål for produktivitet til at handle om mål for, hvilke virkninger vores handlinger skaber hos borgerne. Styringen kommer til at handle om at generere informationer, som kan give os svar på, om de indsatser som kommunen har sat i værk over for borgerne har den ønskede virkning. Løfter kommunen den opgave, som vi er sat i verden for som skole, daginstitution, ældredistrikt, miljømyndighed mv.? Kan vi gøre det bedre og tilpasse indsatserne, prioritere eller planlægge anderledes og derved skabe en større værdi? Men det er ikke nok, at vi er skarpe på effekt. I tilgift kræver den effektbaserede styring, at vi bekender os til proportionalitetsprincippet og i alle henseender vælger det mindst indgribende middel i jagten på vores mål. Derudover tilsiger hensynet til en ansvarlig forvaltning af de betroede midler, at vores tilrettelæggelse af indsatserne sker på en måde, som sikrer en effektiv ressourceudnyttelse. Det kræver, at vi har overblik over vores handlemuligheder og kan gennemskue konsekvenserne af de valg vi står overfor at skulle træffe og at vi både gør det bedst og billigst muligt med afsæt i den borgerrettede effekt. STYRINGSBLOMSTEN Evnen til at sætte borgernes behov i centrum forudsætter i første omgang klarhed omkring hvad der er vores kerneopgave(r) og de tværgående fokusområder, som skal bidrage til at vi lykkedes med at skabe værdi. Selvom vi besidder vidt forskellige fagligheder og har mange forskelligartede opgaver, skal vi alle sammen bidrage til at imødegå kommunens samlede opdrag. Et fælles strategisk fundament, skal både være målestokken for de indsatser, som vi iværksætter, den måde vi går til vores opgaver på og genspejles i de dagligdags beslutninger, vi hver især står overfor at skulle træffe. Relationen mellem kerneopgave(r), tværgående fokusområder og faglige indsatser er i nedenstående figur illustreret som en kaskademodel, med en hierarkisk målopbygning og indbyrdes afhængighed mellem de forskellige niveauer i modellen: 5

Konsensus omkring kerneopgaven må nødvendigvis udspringe fra Byrådet, ligesom afgrænsningen af fokusområder for de kommende år, er et fælles politisk anliggende, der adresseres i arbejdet med kommuneplanstrategien. Med afsæt i de tværgående fokusområder, angiver udvalgsstrategierne specifikke indsatser på udvalgets egne fagområde eller i samarbejde med tilstødende fagområder, som skal medvirke til at indfri den samlede ambition. Et enkelt udvalg kan (og bør måske) bidrage i forhold til flere fokusområder, og flere udvalg kan have aktier i samme indsats. Til både fokusområder og indsatser knyttes effektmål og -målinger. Formålet er, at skabe en større forklaringskraft, hvor vi kontinuerligt forholder os til: HVAD ER DET VI GERNE VIL OPNÅ? HVORFOR GØR VI SOM VI GØR? HVAD FORVENTER VI AT BIDRAGE MED TIL DET FÆLLES BEDSTE? HVORDAN SIKRER VI OS AT DET LYKKEDES AT SKABE DEN POSITIVE INDVIRKNING FOR BORGERNE, DER VAR TILSIGTET? VEL AT MÆRKE I DET TEMPO VI HAVDE FORVENTET! 6

Hvis vi skal være i stand til at besvare de spørgsmål og sikre en hensigtsmæssig tilrettelæggelse af indsatserne, er vi nødt til at være systematiske i vores tilgang og fortsat understøtte fagligheden gennem vores valg af styringsmodeller. EFFEKTMODEL Vi bruger en fælles metodisk tilgang til målformulering og tilrettelæggelse af indsatser på tværs af hele organisationen. Modellen bygger på forandringsteori og er i vores version illustreret som en effektkæde, der i en årsag/virkningskontekst anvendes til at kortlægge relationen mellem indsats og effekt, og beskæftiger sig med økonomi, aktiviteter og resultater i en helhed. Modellen animerer til fleksibilitet i tilrettelæggelsen af forløbene, til gavn for borgerne og kommunens økonomi. Samtidig sætter den rammen for en målrettet dialog om kvalitative forventninger, styring af ressourcer og faglig udvikling både i det administrative og politiske samspil. TEORI Vores teoretiske udgangspunkt for den effektbaserede tilgang, er Den logiske model med dens fortløbende progression i implementeringen af løsninger: Vi bruger modellen fordi den samtidig rummer en omvendt logik, hvor vi med afsæt i et veldefineret effektmål, kan slutte baglæns i forhold til hvilke resultater, ydelser, processer og ressourcer, der skal spille sammen i bestræbelserne for at nå vores mål: LÆS MERE OM FORANDRINGSTEORI OG DEN LOGISKE MODEL I INSPIRATIONSMATERIALET PÅ GUFI-PORTALEN 7

Den logiske model beskriver hvordan vi når frem til resultater, og har svært ved at stå alene, fordi den ikke samtidig giver et bud på hvorfor de forskellige skridt i sidste ende fører til resultatet. For at få et samlet billede af sammenhængen mellem vores indsatser og de resultater vi gerne vil skabe, er vi nødt til at koble den logiske model med forandringsteori og antagelser omkring årsager og virkning. EFFEKTKÆDEN I erkendelse af, at selv de bedste planer har svært ved at overleve det første møde med virkeligheden, må vores evne til løbende at evaluere og justere indsatsen bero på vores analyse af de motiver, der lå bag valget af fremgangsmåde, og effektkæden får derved følgende udtryk: At bruge effektkæden som en samlet forandringsteori i denne form, indebærer at vi er nødt til at lægge en vis portion kræfter i det forberedende arbejde; både i at skelne mellem det vi ved og det vi tror vi ved, og i at afdække de faglige vurderinger vi foretager os omkring årsagssammenhæng mellem de forskellige trin i modellen. Det styrker fagligheden i vores model samt sætter os i stand til at spotte eventuelle brister i vores antagelser og handle rettidigt på utilsigtede virkninger. Da effektmålene ofte har karakter af mere langsigtede ambitioner, vil vi være afhængige af at anvende milepæle for effekten undervejs i det omfang det lader sig gøre. Desuden er det nødvendigt at indarbejde relevante præstationsindikatorer for resultater, ydelser, processer og ressourcer, der kan opgøres og evalueres med passende intervaller. Når vi arbejder med effektkæden i praksis, vil vi ikke sjældent kunne opleve et vist sammenfald mellem hvordan vi definerer effekter og resultater. Det er der 8

sådan ikke noget mærkeligt i, for de er på sin vis to sider af samme sag, hvor afgrænsningen mellem dem ofte beror på detaljeringsgraden og/eller det tidsmæssige perspektiv i relation til målopnåelsen. Hvor effekten definerer selve målet for vores indsats og udtrykker vores bidrag til det strategiske fokusområde, er resultaterne de delmål, der tilsammen bidrager til at generere effekt. Desuden er vores resultatmål oftest mere kortsigtede, mens effekterne af større indsatser typisk først viser sig på den mellemlange eller lange bane. AFKLARING AF KONTEKST Som en indledende øvelse i arbejdet med effektkæden, vil vi have behov for, at afgrænse indsatsen ved at definere formålet og beskrive den problemstilling, som vi sætter os for at bearbejde. Vi vil derfor gøre os selv en tjeneste ved at bruge lidt tid på at besvare nedenstående spørgsmål inden vi går i gang med selve kæden. HVAD ER DET BAGVEDLIGGENDE PROBLEM, SOM VI VIL LØSE? Vi skal kunne identificere den problemstilling, som indsatsen skal medvirke til at afhjælpe. Overvej hvorfor det overhovedet er et problem og hvordan kommer det til udtryk. Det er afgørende for kvaliteten i effektkæden og dermed også succesraten af vores indsatser, at vi formår at analysere os til bunds i problemstillingen og kan redegøre for de egentlige udfordringer. HVEM ER MÅLGRUPPEN FOR VORES INDSATS? Hvilken gruppe af borgere vedrører problemstillingen og hvem skal vores indsats tilgodese. Det borgersegment vi definerer som vores målgruppe, er nødt til at være det samme, som vi efterfølgende fastsætter mål for og foretager måling af effekten på (medmindre vi som led i risikohåndteringen også vælger at evaluere på afledte effekter hos andre grupper af borgere). Vi skal være så specifikke som muligt i forbindelse med identifikationen, fordi homogeniteten i målgruppen er proportionel med vores evne til at tilrettelægge initiativerne ned i gennem effektkæden og skabe en kobling mellem årsager og virkning. eller sagt med andre ord; des større målgruppen er og des mere upræcise vi er omkring afgræsningen des sværere får vi ved at folde effektkæden ud og måle på effekten. Der er som sådan ikke noget i vejen for, at vi arbejder parallelt med flere forskellige målgrupper indenfor den samme indsats. Men det bidrager mærkbart til både kompleksiteten af effektkæderne samt vores evne til at fastsætte reelle effektmål og måle på dem. I de 9

tilfælde, bør vi grundigt overveje om indsatsen (og dermed effektkæden) med fordel kan opdeles pr. målgruppe, således at vi i stedet arbejder med flere effektkæder sideløbende. HVAD ER EFFEKTMÅLET? Det er vigtigt at være bevidst om, hvilke parametre hos målgruppen, vi gerne vil påvirke og fastsætte en realistisk, men ambitiøs værdi for slutmålet og eventuelle milepæle for fremdriften på bestemte tidspunkter eller med fastlagte intervaller. Det forudsætter alt andet lige, at den påvirkning vi vil skabe, kan kvantificeres og er objektivt målbar. Desuden skal vi være i stand til at aflæse den aktuelle status for målgruppens tilstand på den valgte parameter (baseline) og derigennem definere et sikkert udgangspunkt for vores indsats. LÆS MERE OM SMART -METODE TIL FASTSÆTTELSE AF MÅL PÅ GUFI UNDER PROCESOPTIMERING Vi vil ikke sjældent opleve, at det kan være rigtig svært at måle direkte på det som vi gerne vil gøre noget ved. Det gør ikke i sig selv indsatsen til en mindre god ide og det skal som udgangspunkt heller ikke være afgørende for om vi vælger at iværksætte forløbet. Men det tvinger os til at overveje om vi ved hjælp af en eller flere indikatorer, kan komme i nærheden af at sige noget kvalificeret om effekten af vores indsats, vel vidende at det ikke nødvendigvis er et udtryk for den fulde sandhed. HVORDAN BIDRAGER INDSATSEN TIL VORES KERNEOPGAVE? Vores kerneopgaver og de strategiske fokusområder vi har udvalgt for at understøtte dem, er afhængige af en række forskellige indsatser med varierende omfang og tidsperspektiv, der, for flertallets vedkommende, tilmed har interessenter på tværs af politiske og administrative fagskel. For at skabe den røde tråd i vores prioriteringer og styrke forklaringskraften både horisontalt og vertikalt i organisationen, må vi formå at redegøre for, hvilke af fokusområderne vores indsats vil bidrage til og i sidste ende hvilken indvirkning den har på vores evne til at løse kerneopgaven. Desuden skal indsatserne tilrettelægges i sammenhæng med hinanden og under hensyntagen til den økonomiske ramme, som vi er underlagt. SPØRGERAMME Uanset hvor vi befinder os i effektkæden, er det nødvendigt at kunne hitte rede i hvorfor og hvordan det enkelte initiativ spiller ind i forhold til det næste led i kæden og i sidste ende påvirker effektmålet. Det forudsætter, at vi i alle henseender er skarpe på de faglige argumenter, der betinger vores fremgangsmåde og kan identificere de kendte svagheder, usikkerhedsmomenter og ydre påvirkninger i forhold til vores logik, som planlægningen skal tage hånd om eller som vi skal være i stand til at monitorere undervejs i forløbet. 10

På samme måde er behovet for at definere måleparametre, -metoder og intervaller gennemgående i alle leddene, og kræver en vis portion grundighed i forbindelse med forberedelsen, således at det på forhånd er kendt, hvad vi følger op på hvornår, hvordan vi gør det og med hvilket formål. For overskuelighedens skyld kan de gennemgående spørgetemaer i effektkæden opsummeres til: HVORDAN BIDRAGER INITIATIVET TIL DET NÆSTE LED I KÆDEN? Hvad er det for et initiativ vi påtænker at iværksætte og på hvilken måde hænger det sammen med den virkning, som vi gerne vil opnå på det næste led i kæden. Hvordan kan vi identificere det bidrag, som initiativet yder og følge med i udviklingen af forløbet. I mange tilfælde vil virkningen være et resultat af flere forskellige initiativer, der afvikles parallelt, sekventielt eller forskudt af hinanden. Her er det væsentligt at beskrive den indbyrdes relation mellem initiativer og det bidrag, som de hver især tegner sig for. Ud over at være betinget af en særligt tilrettelagt kombination af initiativer, vil virkningen som regel også kunne opnås på forskellig vis. Derfor vil det ofte også være hensigtsmæssigt at skitsere de mulige løsningsscenarier, der har indgået i vores overvejelse, inden vi lagde os fast på en model, og foretage en afvejning af deres indbyrdes fordele og ulemper. Det kan være en stor hjælp, hvis vi på et tidspunkt får behov for at justere på indsatsen. Under alle omstændigheder bør vi kunne redegøre for, hvorvidt vores valg af løsningsmodel lever op til ambitionen om at anvende det mindst indgribende middel overfor borgeren i jagten på at nå vores mål samt hvordan vi har sikret os, at fremgangsmåden er omkostningseffektiv. HVORFOR TROR VI PÅ AT DET VIRKER? Hvad er vores belæg for at forvente, at det stykke arbejde vi sætter i gang skulle yde det bidrag, som vi planlægger med. Er der evidens for sammenhængen, bygger vurderingen på en række faglige skøn eller antagelser, har vi erfaringer for at det plejer at virke eller har man andre steder haft succes med lignende initiativer og under hvilke omstændigheder. Hvilke risikofaktorer kan vi identificere, hvordan har vi tænkt os at manøvre uden om dem, og hvilke varslingsmekanismer kan vi være nødt til indarbejde i vores monitorering af forløbet, for at undgå at de indtræffer. Hvilke ydre påvirkninger kan, med en vis sandsynlighed, influere på vores succesrate og hvordan forholder vi os til dem. 11

Hvis vores opfølgning og evaluering skal have værdi, og det skal være muligt at justere på indsatsen undervejs i forløbet, er det afgørende, at vi kender de forudsætninger, som er lagt ind i effektkæden og de usikkerheder, der knytter sig til dem. HVILKEN INDIKATOR SIGER NOGET OM HVORVIDT VI ER PÅ RETTE VEJ? Hvilket målbart kriterium kan vi bruge til at vurdere om det konkrete initiativ forløber planmæssigt og om det rent faktisk bidrager til virkningen på næste led i kæden, som vi havde tænkt os at det skulle. LÆS MERE OM CREAM -MODEL TIL VALG AF EFFEKTINDIKATORER I INSPIRATIONSMATERIALET PÅ GUFI-PORTALEN I visse situationer kan vi have brug for at anvende flere indikatorer med en indbyrdes vægtning, for at få et tilstrækkelig tydeligt billede af fremdriften. Efterhånden som forløbet skrider frem og vi begynder at tilegne os data om sammenhængen mellem vores indikator(er) og virkning, skal vi være i stand til at evaluere på deres validitet og eventuelt inddrage andre indikatorer. HVILKEN METODE ANVENDER VI TIL VORES MÅLING? Som led i forberedelsen er vi nødt til at gøre os bevidste om, hvilken metodisk tilgang vi vil benytte os af for at frembringe et målbillede på den eller de valgte måleindikatorer. Forskellige kvalitative og kvantitative målemetoder har hver deres iboende styrker og svagheder, og karakteren af forløbet vil oftest være udslagsgivende for vores valg af metode(r). Vi skal kunne argumentere sagligt for vores metodevalg, og ligesom det gør sig gældende for måleindikatoren, bør vi evaluere på metoden i takt med dens anvendelse. MED HVILKE INTERVALLER MÅLER VI PÅ FREMDRIFTEN? Inden vi iværksætter vores initiativer, skal vi finde ud af hvornår det give mening at følge op på de enkelte forløb og deres virkning. Intervallerne skal have en så tilpas varighed, at der rent faktisk må forventes at være sket en udvikling i relation til vores måleparametre, men uden at forløbet samtidig risikerer at blive afsporet og virkningen fortaber sig. Den tidsmæssige afstand mellem iværksættelsen af initiativet og de efterfølgende måletidspunkter må bero de risici, som vi har identificeret, herunder tilstedeværelsen af ydre påvirkninger, opgavens kompleksitet, omfanget af de faglige skøn som vi anlægger, vores erfaringsniveau i arbejdet med de pågældende typer initiativer, ressourcetrækket, økonomiske implikationer og øvrige relevante forhold. 12

Opfølgningshyppigheden kan variere kraftigt fra initiativ til initiativ, og undervejs i det samme forløb, kan det tilmed være formålstjeneligt at tilrettelægge en asymmetrisk plan for målehyppigheden. Det er et selvstændigt opmærksomhedspunkt, at vores opfølgningsplan ikke må få karakter af en bureaukratisk foranstaltning, der har negativ indflydelse på vores motivation for at arbejde med indsatsen, og tilrettelæggelsen bør således afspejle rimelige hensyn til opgavevaretagelsen. Sammenfaldende for målemetoden og målehyppigheden gælder det i øvrigt, at vores fremgangsmåder skal stå mål med den nytteværdi de måtte forventes at have og de ressourcer, som vi ville skulle anvende til at foretage målingerne. STYRINGSENHEDEN Guldborgsund Kommune 1. udgave, januar 2015 13