Økonomisk incitamentstruktur på specialundervisningsområdet I forbindelse med budgetopfølgning 1 blev det besluttet, at der skal udarbejdes et oplæg til principper for skolernes medfinansiering af den vidtgående specialundervisning. Disse principper skal i forbindelse med budget 2011 indarbejdes i en egentlig budgetmodel. Baggrunden for denne beslutning er, at udgifterne til specialundervisning har været kraftigt stigende de senere år. Ifølge ECO-nøgletallene er udgifterne til specialundervisning i Furesø Kommune steget fra indeks 100 i 2007 til indeks 123 i 2009 - altså en stigning på 23 %. Tallet skal dog tages med et vist forbehold, da der i 2009 blev ændret konteringspraksis i forhold til anbragte børn i specialtilbud - de var indtil da ikke ført på de konti, som ECO-nøgletallene beskriver, og stigningen har derfor været knapt så stor, som tallene antyder. 18. maj 2010 Børn og Unge Rådhustorvet 2 3520 Farum Tlf.: 7235 4000 Fax: 7235 4010 Sagsbehandler: Henrik Bech Målet for en økonomisk incitamentstruktur på specialundervisningsområdet er at give skolerne både incitament og mulighed for at skabe lokale, inklusive løsninger i stedet for at ekskludere eleverne til særlige undervisningstilbud. Foruden at det vil være en billigere løsning, så understøtter det også intentionerne i Salamanca-erklæringen, som Furesø Kommunes skolepolitik bygger på: At alle børn har krav på et skoletilbud i den lokale skole, som imødekommer deres behov. Udviklingen i antallet af elever i specialtilbud Følgende tabel angiver antallet af elever i henholdsvis interne og eksterne tilbud i perioden 2006 til 2011: Skoleår Interne tilbud Eksterne tilbud Elevgrundlag 2006/07 116 (100) 80 (100) 6298 (100) 2007/08 117 (101) 84 (105) 6405 (102) 2008/09 127 (109) 88 (110) 6423 (102) 2009/10 135 (116) 110 (138) 6376 (101) 2010/11 (progn.) 139 (120) 123 (154) 6343 (101) Kilde: TEA (elevadministrationssystem) - træk pr. 18. maj 2010
Tallene i parentes er indekstal med 2006/07 = 100, og også i denne opgørelse spiller den ændrede konteringspraksis i løbet af 2009 ind. Interne tilbud er specialklasserne i Furesø Kommune. Det drejer sig om specialklasser for elever med generelle indlæringsvanskeligheder på Stavnsholtskolen og Søndersøskolen, specialklasser for elever med læsevanskeligheder på Lyngholmskolen og Hareskov Skole samt specialklasser for elever med ADHD på Syvstjerneskolen (med afdeling på Lille Værløse Skole). Stigningen i de interne tilbud kommer først og fremmest fra ADHD-klasserne, mens elevtallet i de øvrige tilbud er faldende. Eksterne tilbud er særlige specialskoler eller specialklasser på skoler i andre kommuner. Et eksempel på en specialskole er Maglebjergskolen i Allerød Kommune (svære generelle indlæringsvanskeligheder og svær autisme). Elevgrundlaget er antal børn unge på de 11 relevante årgange (0. til 10. klasse) i det pågældende skoleår. Tallet skal ikke forveksles med antal elever i kommunens folkeskoler, da en række af eleverne vil gå i privatskoler, på efterskoler eller ungdomsuddannelser. Som det fremgår af tabellen, så har der været en stigning i antallet af elever i særlige undervisningstilbud, som ikke kan forklares med udviklingen i elevgrundlaget. Hvad siger forskningen? Der er tale om en landsdækkende tendens. Ifølge en analyse fra KL offentliggjort i nyhedsbrevet MOMENTUM (marts 2010) er udgifterne til specialundervisning på landsplan steget med 18 procent i perioden 2007 til 2009. I samme periode er ressourcerne til normalområdet faldet med 1,4 procent. Side 2 af 8
I samme artikel angiver professor ved DPU Niels Egelund det stigende antal diagnoser som en mulig årsag til de stigende udgifter. Selv om en diagnose i sig selv ikke behøver at give anledning til et særligt undervisningstilbud, så viser en undersøgelse, at diagnosen har en betydning. Hvis der er to elever med samme adfærdsmønster, hvor den ene elev har en diagnose og den anden ikke har, så er der dobbelt så stor sandsynlighed for, at eleven med diagnosen får et særligt undervisningstilbud i forhold til eleven uden diagnose. I et nyhedsbrev fra Børnerådet (april 2009) angiver Niels Egelund en række andre mulige årsager: Flere børn med lav fødselsvægt overlever, og disse børn får ofte indlæringsvanskeligheder. Andre grunde kan være skader under graviditet som følge af misbrug, forældre som selv er opdraget anti-autoritært og ikke kan sætte grænser, problemer i forhold til kosten og problemer for visse børn i forhold til at agere i den fleksible skole, hvis den fleksible skole betyder mangel på faste rammer. De fleste af årsagerne er endnu ikke fuldt videnskabeligt dokumentere. En ældre undersøgelse (2000) fra Center for Ligebehandling af Handicappede kortlægger antallet af tosprogede elever i den vidtgående specialundervisning. Der er ikke signifikant flere tosprogede elever i vidtgående specialundervisning, men i forhold til generelle indlæringsvanskeligheder er der en markant overrepræsentation. Samme overrepræsentation kan vi finde i Furesø Kommunes specialklasser for generelle indlæringsvanskeligheder, hvor ca. 40 % af eleverne er tosprogede mod 12 % i skolevæsenet som helhed. Overrepræsentationen er markant størst i de ældste klasser. Generelt må det konkluderes, at sagkundskaben ikke kan levere et entydigt svar på det stigende antal elever i særlige undervisningstilbud, men at der er flere faktorer. Hvor kommer eleverne i specialtilbuddene fra? Der er forholdsvis markante forskelle i forhold til, hvorfra i kommunen eleverne i interne og eksterne specialtilbud kommer fra. Følgende tabel viser, hvordan de 245 elever særlige undervisningstilbud fordeler sig på skoledistrikter: Skoledistrikt Interne Eksterne I alt % Hareskov 7 11 18 2,5 Lille Værløse 12 6 18 1,9 Søndersø 13 11 24 3,1 Syvstjerne 8 12 20 2,7 Lyngholm 26 22 48 5,5 Solvang 18 13 31 3,8 Stavnsholt 51 30 81 5,2 Ukendt * 0 5 5 - I alt 135 110 245 3,8 *) Vedrører anbragte børn i andre kommuner, hvor Furesø er betalingskommune Side 3 af 8
Sidste kolonne angiver andelen af elever i specialtilbud i forhold til elevgrundlaget i det pågældende skoledistrikt. Statistikken siger ikke noget om, hvilke skoler der har henvist de pågældende elever, men blot hvilket skoledistrikt, de er bosiddende i. Derudover er der ændret på skoledistrikterne i Farum, og det betyder først og fremmest at en væsentlig del af eleverne fra Stavnsholtskolens distrikt oprindeligt kommer fra Bybækskolens distrikt. Ved at sammenstille de to statistikker og opdele i de to oprindelige kommuner fremkommer følgende resultat: Skoledistrikt Interne Eksterne I alt % Værløse 40 40 80 2,5 Farum 95 65 160 5,0 Ukendt 0 5 5 - I alt 135 110 245 3,8 Der er altså dobbelt så mange elever fra Farum i specialtilbud som fra Værløse. Aldersfordeling Som det fremgår af skemaet på næste side, så er der en overvægt af ældre elever blandt de elever, der undervises i særlige tilbud. Dette kan skyldes at intentionerne i forhold til inklusion er ved at slå igennem, eller det kan skyldes, at en del elever først visiteres til særlige tilbud efter et antal år i normalområdet. Formodentlig er der tale om en kombination, men under alle omstændigheder åbner det for, at et forøget fokus på inklusion i normalområdet forholdsvis hurtigt vil kunne måles i form af færre elever i særlige tilbud. Årgang Antal 92 6 93 23 94 31 95 30 96 25 97 29 98 23 99 26 00 18 01 13 02 17 03 4 I alt 245 Tallene vedrører skoleåret 2009/10 Side 4 af 8
Det må forventes, at der vedvarende vil være et antal elever, som skal undervises i særlige tilbud på grund af fysiske og/eller psykiske handicaps, og disse elever vil typisk starte i specialtilbud allerede fra børnehaveklassen. Potentialet i forhold til øget inklusion vil derfor ligge i de elever, der i dag starter i normalområdet og senere ekskluderes. I forhold til de elever, der starter i særlige undervisningstilbud til august 2010 (skoleåret 2010/11), gør der sig et særligt forhold gældende. Tidligere har elever, som startede direkte i et særligt undervisningstilbud, typisk ventet et år med skolestart. Dette er vendt i år i forbindelse med en generel opstramning i forhold til, at børn starter i skole, når de har alderen til det, og derfor er det både årgang 2003 og 2004, der starter til sommer. Dette er en væsentlig forklaring på det øgede antal elever i specialtilbud pr. 1. august 2010. Hvad koster et specialtilbud? Generelt er interne tilbud væsentlig billigere end eksterne, og det skyldes, at en lang række basisudgifter er dækket ind på forhånd, og at transportudgifterne er væsentlig mindre. I eksterne tilbud er basisudgifterne medregnet i taksten. For en elev i vores egne specialklasser for elever med generelle indlæringsvanskeligheder og læsevanskeligheder er der i gennemsnit en merudgift til undervisning på 90.000 kr. pr. elev pr. år i forhold til en elev i normalklasserne. Dertil kan komme en udgift til transport på ca. 31.000 kr., hvis eleven har krav på dækning af transport. I specialklasserne for ADHD er der en væsentlig højere normering både i skoleog fritidsdelen og derfor er prisen pr. elev noget højere. Vi har dog stadig fordelen af, at basisudgifterne til bygninger mv. er betalt på forhånd, og derfor vil interne tilbud også på dette område være billigere end eksterne. Priserne (gennemsnitlige merudgifter) kan sammenstilles på følgende måde: Type af specialtilbud Skole Fritid Transp. I alt Generelle indl. vansk + læsevansk. 90.000-31.000 121.000 ADHD 180.000 120.000 31.000 331.000 De angivne priser er marginalomkostningerne ved den sidste elev. Derudover er der udgifter til ledelse, psykolog mv. Det er ikke alle elever, der går i et fritidstilbud, og en del elever udløser ingen eller færre udgifter til transport. Af de 135 elever i interne tilbud (generelle indlæringsvanskeliheder og læsevanskeligheder), er der særlige foranstaltninger i fritidstilbuddet for 14 elever. Side 5 af 8
Gennemsnitsprsien for disse pladser er ca. 90.000 kr. Resten af eleverne deltager i de normale fritidstilbud. I forhold til de eksterne tilbud er der stor forskel på priserne: Type af specialtilbud Skole Fritid Transp. I alt Billigste tilbud (tale-høre klasse) 124.000 0 61.600 185.600 Dyreste tilbud (svær autisme) 424.000 283.000 61.600 768.600 Gennemsnitligt tilbud 308.000 91.000 93.000 492.000 Som en tommelfingerregel kan man dermed sige, at hver gang der vælges et eksternt tilbud, så koster det rundt regnet 500.000 kr., men det er som sagt med meget store variationer. I forhold til ADHD-tilbud er vores lokale ADHD-center ca. 100.000 kr. billigere pr. elev end sammenlignelige tilbud og for de øvrige specialklasser er forskellen ca. det halve. Når det ikke umiddelbart kan lade sig gøre at lave lokale tilbud til alle typer specialtilbud, så skyldes det, at det er nødvendigt med et vist volumen, og vores ADHD-tilbud benyttes derfor også af nabokommunerne. Visitering til specialtilbud Visse elever vurderes at have så store handicaps, at de aldrig når at starte i en normalklasse. Disse elever indstilles via specialpædagogisk center og indstillingen godkendes af OVIS (visitationsudvalget) efter at de nødvendige pædagogiske og psykologiske undersøgelser er foretaget. Elever, som går i en normalklasse, indstilles normalt af klassens lærere gennem skolens leder. Alle muligheder skal være prøvet af, før en indstilling kan godkendes, og derfor bør der i princippet kun indstilles elever, hvor det er umuligt at etablere et undervisningsmiljø i normalområdet, som imødekommer elevens behov. I praksis er der nogle forhold, som modarbejder denne intention, og derfor er der basis for at inkludere flere elever med særlige behov i normalområdet: Antallet af lærere med de nødvendige specialkompetencer er begrænset - en lærer er ikke som udgangspunkt uddannet til at håndtere f.eks. ADHD og dansk som andetsprog (jf. overrepræsentationen af tosprogede elever i specialklasserne for generelle indlæringsvanskeligheder) Efterspørgslen på supervision og støtte overstiger ofte udbuddet Der er udlagt ressourcer til skolerne i form af holdtimer til at styrke undervisningsmiljøet i de klasser, hvor en eller flere elever kræver særlig opmærksomhed, men antallet af elever med særlige behov kan blive så Side 6 af 8
stort, at det er vanskeligt at allokere de ressourcer, der er nødvendige for at skabe inklusive miljøer alle de steder Presset fra forældregrupper i forhold til eksklusion af bestemte elever er i visse tilfælde ikke ubetydeligt Dertil kommer en struktur i ressourcetildelingen, som ikke fremmer inklusionen i forhold til de mest krævende elever. Nuværende økonomimodel Skolerne tildeles økonomi pr. elev. Den tildelte ressource indeholder både ressourcer til skematimer (i Furesø Kommune = Undervisningsministeriets vejledende timetal) og holdtimer. Holdtimerne skal både dække nødvendige deletimer i f.eks. visse praktisk/musiske fag og tysk/fransk, og de skal dække det, der tidligere hed "specialundervisning". Som udgangspunkt gives der ikke timer til enkelte elever men til undervisningsmiljøet omkring eleven, og det sker for ikke at lave en form for eksklusion inde i klassen. I det øjeblik en elev ekskluderes fra normalområdet træder et andet budget til. Der er for øjeblikket vandtætte skodder mellem ressourcerne til normalområdet og ressourcerne til særlige interne og eksterne undervisningstilbud. Det betyder, at den enkelte skole ikke mister ressourcer, hvis en elev ekskluderes, og skolen modtager ikke ressourcer, hvis eleven inkluderes. Modellen har altså den utilsigtede virkning, at den giver et økonomisk incitament til eksklusion. En økonomimodel, som giver incitament til inklusion For at give incitament til inklusion skal en økonomimodel altså have den omvendte effekt: Skolerne skal miste ressourcer, hvis en elev ekskluderes, og tilføres eller beholde ressourcer, hvis eleven inkluderes. Den ideelle proces kunne se således ud: Normalområdet + Specialområdet Normal- og specialområdet I en sådan model vil en reduktion af udgifterne til specialområdet betyde, at der vil være flere ressourcer til normalområdet. Omvendt vil en forøget anvendelse af særlige undervisningstilbud presse ressourcerne til normalområdet. Side 7 af 8
Da inklusive løsninger i normalområdet ikke kræver særlig ledelse, særlige bygninger, ekstra transport mv., så vil det være muligt at løse opgaven billigere, hvis man kan tilføre normalområdet de nødvendige kompetencer. I sin yderste konsekvens tildeles hver skole en samlet ressource. I det omfang skolen kan løse en opgave internt, så gør den det. Hvis skolen vurderer, at opgaven har en karakter, som kræver en anden løsning, så køber skolen den pågældende ydelse på en specialskole eller i en specialklasse. Spørgsmål til afklaring Før en endelig model kan sættes sammen, skal en række spørgsmål afklares: Hvorfor er der så stor forskel på antallet af elever i specielle tilbud fra de enkelte skoledistrikter? Skal visse elevgrupper - f.eks. elever med svære handicaps - holdes uden for modellen? Og hvor går grænsen? Hvordan håndteres det frie skolevalg? Skal skolerne afregnes den fulde pris, eller skal der fastsættes et takstbeløb? Hvordan sikres det, at de nødvendige kompetencer er til stede på skolerne? Over hvor lang tid skal modellen indfases? Hvordan sikres en ensartet visitering, hvis der lægges et større ansvar ud til de enkelte skoler? (Formelt vil det stadig være forvaltningen, som på vegne af byrådet foretager den endelige visitering). Hvordan håndteres hjemtagning af elever - f.eks. hvis en elev fra ét skoledistrikt hjemtages til et andet? Hvilke kriterier skal ligge til grund for en eventuel hjemtagning - herunder hensyntagen til elevens og forældrenes ønsker og retskrav? Der vil uden tvivl være en række andre spørgsmål, som dukker op i forbindelse med arbejdet med modellen. Tidsplan Maj 2010 Maj - juni 2010 Aug - okt 2010 Okt - dec 2010 Foråret 2011 Politisk behandling af grundlæggende principper og igangsættelse af proces. Udarbejdelse af model - inddragelse af berørte parter. Politisk behandling samt høring af ny ressourcetildelingsmodel. Gennemgang af samtlige elever i særlige undervisningstilbud mhp. evt. tilbud om hjemtagelse. Skolerne og fritidstilbud planlægger efter den nye model og i forhold til de nye opgaver. Side 8 af 8